2 Bakgrunn for forslaget og høringen

2.1 Gjeldende rett og bakgrunn for lovforslaget

Plan- og bygningslovens krav til byggetiltak følger av lovens fjerde del: Byggesaksdel. Kravene i byggesaksdelen gjelder både prosessen tiltakene skal følge og de materielle kravene som skal oppfylles. Tiltakene som omfattes av byggesaksdelen er listet opp i lovens § 20-1. Bestemmelsen gir en uttømmende opplisting av hvilke tiltak som skal følge saksbehandlingsreglene og oppfylle de materielle kravene i byggesaksbestemmelsene. De materielle kravene til infrastruktur, byggetomta og tiltaket (bebyggelsen) retter seg med andre ord mot alle tiltak som beskrevet i § 20-1.

Lovens kapittel 31 gir særskilte regler for eksisterende bebyggelse. Paragraf 31-2 angir hvilke tekniske krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Utgangspunktet er at alle krav gjelder for tiltaket. For eksempel skal tilbygg som hovedregel oppføres fullt ut etter de kravene som gjelder på oppføringstidspunktet. Ved arbeid på del av bygget slår likevel kravene kun inn for den aktuelle delen (for eksempel bare tilbygget). Unntaket er der kommunen finner at byggverket er i for dårlig stand, og kan kreve at også andre deler av byggverket enn det tiltaket gjelder, skal settes i forsvarlig stand, jf. § 31-2 andre ledd.

Etter § 31-2 gjelder krav i bygningslovgivningen for ”tiltak”. Med begrepet ”tiltak” menes arbeider som listet opp i plan- og bygningsloven § 20-1. Tiltak på eksisterende byggverk vil vanligvis være ”vesentlig endring eller vesentlig reparasjon” etter lovens § 20-1 bokstav b. En rekke mindre arbeider vil da ikke omfattes av tiltaksbegrepet, for eksempel:

• utskifting av ett eller noen vinduer,

• utskifting av deler av kledning,

• omlegging av deler av tak (herunder utskifting av all takstein),

• utskifting av inngangsdør,

• mindre innvendige ombygginger, herunder flytting og oppføring av lettvegger,

• mindre rørleggerarbeider, som utskifting av armaturer og rør.

Tiltak som er omfattet av tiltaksbegrepet etter § 20-1 er bl.a.:

• tilbygg og påbygg,

• vesentlig reparasjon og ombygging, herunder hovedombygging,

• bruksendring, som omfatter endret bruk fra kjeller/loft (tilleggsdel) til boareal (hoveddel)

Det kan være vanskelig å tilpasse nye tekniske krav ved arbeider på eksisterende bebyggelse. Tilpasningen bør løses gjennom forskrifter, der det særlig fokuseres på to forhold:

• Hvilke krav som skal gjelde ved tiltak på eksisterende byggverk, jf. 3.1 og 3.2 nedenfor, og

• Hvilke rammer som gjelder for kommunen for å kunne unnta fra tekniske krav, jf. 3.3 nedenfor. I dette ligger også om kommunen kan tillate mindre tiltak på eksisterende bebyggelse i fareområder, når personsikkerhet ivaretas samtidig som brukskvalitet i bebyggelsen kan opprettholdes.

På denne bakgrunnen ble det sendt på høring et forslag om forskriftshjemler til plan- og bygningsloven § 31-2.

2.2 Høringen

Lovforslaget ble sendt på høring 9. november 2011, med høringsfrist 16. desember 2011. Følgende var høringsinstanser:

Departementene

Direktoratet for arbeidstilsynet, Direktoratet for forvaltning og IKT (DiFi), Direktoratet for naturforvaltning, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Helsedirektoratet, Husbanken, Jernbaneverket, Justervesenet, Mattilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Regjeringsadvokaten, Sivilombudsmannen, Statens bygningstekniske etat, Statens forurensningstilsyn (SFT), Statens helsetilsyn, Statens kartverk, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Statens seniorråd, Statens strålevern, Nasjonalbiblioteket, Fylkesmennene

Fylkeskommunene, Kommunene

Akademikernes Fellesorganisasjon, AOF Norge, Arkiktektenes Fagforbund, Arkitektbedriftene i Norge, Asplan Viak AS, Bedriftsforbundet, Bergen Huseierforening, Betongelementforeningen, Boligbyggelaget USBL, Boligprodusentenes Forening, Brannfaglig fellesorganisasjon, Bygg- og tømmermestrenes forening, Byggaktuelt AS, Byggeindustrien, Byggenæringens Landsforening (BNL), Byggvareindustriens Forening, Chr. Michelsens institutt, Civitas AS, Cowi AS, Deltasenteret, Den norske Advokatforening, Det kgl.selskap for Norges vel, Det norske Veritas, Econa, Eiendomsspar AS, EL & IT-Forbundet, Energibedriftenes Landsforening, Enova SF, Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA), FAFO, Fagforbundet, Fellesforbundet, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet, Foreningen for Ventilasjon Kulde og Energi, Forum for Kommunale Planleggere, Forsvarets ingeniørhøgskole, Forsvarsbygg, Fortidsminneforeningen, Forum for plan- og bygningsrett, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), GeoForum, Glava AS, Grønn Byggallianse, Handels- og Servicenæringens Hovedorg. (HSH), Handelshøyskolen BI, Heisleverandørenes Landsforening (HLF), Heismontørenes fagforening, Huseiernes Landsforbund, Hørselhemmedes Landsforbund (HLF), IngeniørNytt, Innovasjon Norge, Institutt for samfunnsforskning, Jøtul AS, KS (kommunesektorens organisasjon), Kontrollrådet for betongprodukter, Korrosjons-, Isolasjons- og Stillasentrepenørenes Forening, Kulde- og Varmepumpeentreprenørenes Landsforening, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Lavenergiprogrammet, LUKS, Maskinentreprenørenes Forbund (MEF), Mesterbrevnemnda, Mesterhus Norge, Miljøstiftelsen Bellona, Multiconsult AS, Nasjonalt folkehelseinstitutt, NKF-byggesak, Norconsult AS (Pro Teknologi), Norges Astma- og Allergiforbund, Norges Blindeforbund, Norges Bonde- og småbrukarlag, Norges Bondelag, Norges Brannskole, Norges Bygg- og eiendomdsforening (NBEF), Norges Byggmesterforbund (NBF), Norges Eiendomsmeglerforbund, Norges forskningsråd, Norges Handikapforbund, Norges Huseierforbund, Norges Hytteforbund, Norges Informasjonsteknologiske høgskole(NITH), Norges Ingeniørorganisasjon (NITO), Norges Jordskiftekandidatforening, Norges Juristforbund, Norges Miljøvernforbund, Norges Naturvernforbund, Norges Skogeierforbund, Norges Statsbaner (NSB), Norges Takseringsforbund, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Vellenes Fellesorganisasjon, Norgips Norge AS, Norsk Akkreditering, Norsk Anleggsgartnermesterlag (NAML), Norsk Bergindustri, Norsk Bioenergiforening (NoBio), Norsk Brannbefals Landsforbund, Norsk Brannvern forening, Norsk Byggtjeneste AS, Norsk Dør- og Vinduskontroll, Norsk Eiendom, Norsk Elvarmeforening, Norsk Fjernvarme, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Norsk forening for farlig avfall (NFFA), Norsk Form, Norsk Heiskontroll, Norsk Industri, Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR), Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU), Norsk institutt for luftforskning, Norsk Institutt for vannforskning (NIVA), Norsk Klimaskjerm, Norsk Kommunalteknisk forening, Norsk Pensjonistforbund, Norsk Puss- og Mørtelforening, Norsk Rådmannsforum, Norsk solenergiforening, Norsk Teknologi, Norsk Trelastkontroll, Norsk Treteknisk Institutt, Norsk Varme, Norsk Ventilasjon og Energiteknisk Forening (NVEF), Norsk VVS - Energi- og Miljøteknisk Forening, Norske Arkitekters Landsforbund (NAL), Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Norske Landskapsarkitekters Forening (NLA), Norske Murmestres Landsforening (NML), Norske Rørleggerbedrifters Landsforening VVS (NRL), Norske Sivilingeniørers Forening (NIF), Norske Trevarefabrikkers Landsforbund (NTL), NOVA, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL), OPAK A/S, Oslo Bolig- og Sparelag, Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL), Riksantikvaren, Rådet for fagopplæring i arbeidslivet, Rådet for funksjonshemmede i Oslo, Helse og velferdsetaten, Rådgivende ingeniørers forening (RIF), SINTEF Byggforsk, Skanska Norge, Standard Norge, Statsbygg, Stiftelsen for samfunns og næringslivsforskning (SNF), Stiftelsen Rogalandsforskning, Takentreprenørenes forening, Teknisk ukeblad, Tekniske Entreprenørers Landsforening (TELFO), Tekniske foreningers servicekontor (TFSK), Teknisk-naturvitenskapelig forening (TEKNA), Teknologisk institutt, Treforedlingsindustriens Bransjeforening, HSH, Trelastindustriens Landsforening (TL), Universitetet for miljø- og biovitenskap, Universitetet i Agder, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Tromsø, Veidekke ASA, Veiledningsinstituttet i Nord-Norge, Velux Norge AS og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS).

2.3 Høringsuttalelsene

Det har kommet inn 53 høringsuttalelser. 15 instanser har ikke merknader til forslaget, eller avstår fra å uttale seg. 21 instanser støtter forslaget eksplisitt. Én instans er noe skeptisk til forslaget.

Norges Handikapforbund er noe skeptisk til at departementet vil legge inn en hjemmel i loven som åpner for en forskrift som generelt lemper på krav til tiltak for eksisterende bebyggelse. Forbundet støtter imidlertid endringsforslaget forutsatt at kravene om universell utforming og tilgjengelighet som er å finne i TEK10 ikke frafalles for tiltak i eksisterende byggverk.

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede anser det som viktig at det presiseres at tiltakets effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer er et forhold som skal vurderes. Rådet vil peke på at tilveksten av ny bebyggelse utgjør bare ca. to prosent per år av den totale bygningsmassen, og det er derfor viktig at bestemmelser og tiltak som bidrar til god tilgjengelighet i eksisterende bygninger ikke svekkes.

Pensjonistforbundet er enig med departementet i at det bør åpnes opp for forskrift til bygningslovens § 31 – 2. Forbundet er også enig i at det bør kunne gjennomføres mindre tiltak på eksisterende bebyggelse i fareområder, slik at personsikkerheten ivaretas samtidig som brukskvaliteten kan opprettholdes. Forbundet anser at forskriftshjemmelen vil gjøre det mulig å oppgradere store deler av den allerede bygde boligmassen ut fra et prinsipp om de i så stor grad som praktisk mulig er tilgjengelige ut i fra det enkelte individs behov.

Miljøverndepartementet legger til grunn at forskriftshjemlene blant annet kan åpne for bestemmelser som sikrer at tekniske krav ikke bidrar til å svekke viktige bevaringsverdier i bygninger. Riksantikvaren, Hedmark fylkeskommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune anser at det må tas hensyn til bevaringsverdi/antikvariske verdier.

Hedmark fylkeskommune har forståelse for at de kommende forskriftene kan bli både tekniske og detaljerte. Fylkeskommunen er derfor opptatt av at nye regler harmoniseres så langt som mulig med eksisterende lover, for eksempel kulturminneloven. For å kunne utføre sine oppgaver på en rasjonell måte, og med de ressursene fylkeskommunen har i dag, er Fylkesdirektøren også opptatt av at fremtidige prosesser ikke gjøres mer arbeidsintensive enn i dag.

Norsk eiendom, Norsk bygg- og eiendomsforening og Multiconsult peker på behov for klarere definisjoner til § 31-2, herunder begrepet hovedombygging.

Boligprodusentenes forening anbefaler at ”bebyggelse” byttes ut med ”byggverk og tilhørende uteareal”. Kapittel 31 heter ”Krav til eksisterende byggverk”, og foreningen finner det naturlig å benytte begrepet byggverk i teksten. Foreningen ønsker dessuten formuleringen ”byggverk og tilhørende uteareal” for å skille mellom krav til byggverket og krav til utearealene.

Norconsult og Riksantikvaren mener at kriteriene for unntak fra tekniske krav i fjerde ledd må klargjøres.

Norges brannskole stiller seg positiv til endringsforslaget, og ønsker at det vurderes om lovtekstens § 31-2 femte ledd eksempelvis kan tilføyes følgende: Departementet kan også gi forskrifter om oppfølgingsmuligheter for kommunen ved for eksempel en tilsyn- og kontrollordning etter utførte tiltak på eksisterende bebyggelse.

Nasjonalt Folkehelseinstitutt anser at hjemmelen virker velbegrunnet, men at den ikke inneholder krav som tar utgangspunkt i at det relativt ofte må igangsettes tiltak på eksisterende byggverk av helsemessige grunner, for eksempel fukt- og råteskader på offentlige skolebygninger. Etter instituttets mening bør det vurderes om det hadde vært hensiktsmessig å inkludere en paragraf som omhandler denne problemstillingen i dette dokumentet. Helsedirektoratet stiller seg bak uttalelsen fra Nasjonalt Folkehelseinstitutt.

Norges Hytteforbund er opptatt av at det ikke stilles for høye standardkrav til hytter. Kravene må avpasses til at de fleste hytter er enkle, og brukes ”kanskje rundt 6-8 uker” i året. Forbundet anser at det må tas hensyn til dette både i valg av tekniske løsninger og i forhold til kostnadsvurderingen.

Norsk Teknologi foreslår at departementets forslag til pbl § 31-2 nytt femte ledd justeres slik at første setning lyder: Departementet kan, for å sikre hensyn til hensiktsmessighet og for å unngå urimelige kostnader, gi forskrifter om hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Norsk teknologi anser at forskriftshjemmelen med dette fortsatt er åpen innenfor rammene av den begrunnelse departementet gir for hvorfor det er behov for en slik hjemmel.

NBBL er positive til at det gis nærmere regler om tiltak på eksisterende bebyggelse for å få større klarhet i hvilke materielle krav som gjelder. Forbundet støtter i utgangspunktet forslaget om forskriftshjemmel i § 31-2 om krav ved tiltak på eksisterende bebyggelse, men har visse prinsipielle betenkeligheter ved at en stor andel av reglene om den fysiske utformingen av ny og eksisterende bebyggelse er forskriftsregulert, og dermed ikke er underlagt den demokratiske kontroll som finner sted ved lovregulering. Forbundet anser at det for eksempel er mange stortingspolitikere som er ukjente med hvor langt teknisk forskrift går når det gjelder å stille krav til byggverk, og at det derfor ikke kan utelukkes at reglene ville blitt mindre strenge dersom innholdet hadde vært lovfestet i stedet for å være forskriftsregulert.

Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten er enige i at det er et justeringsbehov, men anser generelt at statlig regelverk bør begrenses slik at reglene heller knyttes opp til kommunens planverk. Kommunen anser at en forskriftshjemmel til § 31-2 bør gi rom for lokal differensiering, for eksempel ved å åpne for kommunale bestemmelser i planer.

En rekke høringsinstanser gir dessuten innspill til utformingen av forskriftsbestemmelsene som kan gis med hjemmel i de foreslåtte reglene. Disse vil vurderes av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.