3 Lovforslaget

3.1 Generelt om behovet for forskriftshjemler

Reglene i forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) gjelder for alle tiltak etter byggesaksreglene, også tiltak på eksisterende bebyggelse. På eksisterende bebyggelse retter kravene seg i hovedsak kun mot det arbeidet og/eller den delen av byggverket arbeidet utføres på. Reglene i byggteknisk forskrift er imidlertid for en stor del utformet med tanke på nye byggverk. Det er ikke alltid kravene lar seg tilpasse det eldre bygget på en fornuftig og regningssvarende måte. Denne problemstillingen blir mer og mer aktuell jo eldre byggene blir. Kravene i byggteknisk forskrift har endret seg betydelig over tid, og for eldre bygg er det store forskjeller i opprinnelige kvalitetskrav og de kravene som stilles i dag. Det gjelder ikke minst krav til energieffektivitet, tilgjengelighet, brann, mv. Videre er adgangen for kommunen i § 31-2 fjerde ledd til å gi tillatelse uten å følge de tekniske kravene snevrere en den tilsvarende regelen i tidligere plan- og bygningslov § 88. Problemstillingen har blitt ytterligere aktualisert når kravene i byggteknisk forskrift har blitt mer ambisiøse på en rekke områder. Kravene i teknisk forskrift var tidligere ikke så markert forskjellige fra kravene som gjaldt da byggverket ble oppført som de er i dag. For eksempel innebærer kravene til energieffektivitet som er innført de senere årene at de någjeldende kravene til isolasjon forutsetter langt tykkere vegger og tak enn det som er vanlig i eldre bygg.

Lovhjemmelen vil regulere forskrifter som unntar fra tekniske krav i plan- og bygningsloven og i byggteknisk forskrift. I all hovedsak kodifiserer og presiserer forslaget til nytt femte ledd den gjeldende forståelsen av § 31-2.

Ett av hensynene som kan gi utgangspunkt for forskrifter etter den foreslåtte hjemmelen er å sørge for at krav som gjøres gjeldende ved tiltak på eksisterende bebyggelse har en påviselig effekt. For eksempel må oppfyllelse av energikrav innebære at bygget blir mer energieffektivt. Energikrav til en del av en vegg vil ha relativt liten effekt for byggverkets samlede energieffektivitet, og det er derfor mindre grunn til å kreve at isolasjonskravene fullt ut gjelder for arbeidet på veggen. Motsatt kan en utskifting av flere vinduer ha en effekt på byggets energibruk. I slike tilfeller bør det derfor være mer aktuelt at kravene til kvalitet på vinduene gjelder fullt ut. Et unntak fra krav om tilrettelegging for universell utforming vil tilsvarende kunne tenkes i situasjoner hvor byggverket uansett ikke blir mer tilgjengelig samlet sett. Som påpekt av Statens råd for funksjonshemmede, så er tiltakets effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer et forhold som skal vurderes når det utformes forskrifter.

Et annet forhold som det kan tas hensyn til ved arbeid på eksisterende byggverk er bevaringsverdi. Der et byggverk er vernet, angitt som bevaringsverdig i plan el., vil dette være forhold som trekker grenser for hvilke fysiske arbeider som kan gjennomføres i byggverket.

Et sentralt utgangspunkt for forskrifter er å sikre at det ikke stilles krav til tiltak i eksisterende byggverk som innebærer en urimelig kostnad. På denne måten kan forskriften bidra til at eksisterende bebyggelse oppgraderes og benyttes, i stedet for å stå ubenyttet eller at de brukes med lite hensiktsmessige løsninger.

Departementet kan således ikke fullt ut følge Norsk Handikapforbund i at kravene om universell utforming og tilgjengelighet i TEK10 ikke under noen omstendigheter skal kunne fravikes. Departementet vil imidlertid peke på at forskriftene ikke skal legge opp til en ren lønnsomhetsvurdering. Det følger av plan- og bygningsloven § 1-1 femte ledd at universell utforming skal ivaretas i det enkelte byggetiltak. Forskriften skal kun legge opp til unntak fra kravene der byggverket ikke blir universelt utformet eller tilgjengelig selv om tiltaket følger reglene, der byggverket i praksis ikke lar seg bygge om, eller der kostnadene ved å gjøre bygget universelt utformet eller tilgjengelig medfører at ombygging ikke skjer. Unntak fra tekniske krav skal da heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for en hensiktsmessig bruk av byggverk. En absolutt sperre mot unntak vil kun gjelde krav til sikkerhet, som regler om brannsikring og konstruksjonssikkerhet.

Etter departementets mening vil forskriftene bidra til at byggverk oppgraderes og at standarden, også med hensyn til universell utforming og tilgjengelighet, vil bli bedre enn om det ikke blir foretatt noen arbeider på byggverket.

Departementet kan ikke se at det er behov for en særskilt forskrift for tiltak som iverksettes av helsemessige grunner, slik Nasjonalt Folkehelseinstitutt og Helsedirektoratet foreslår.

Kommunen bør føre tilsyn med arbeid på eksisterende bebyggelse. Kommunen har hjemmel til å føre tilsyn med eksisterende byggverk og arealer i § 31-7, ved siden av den generelle hjemmelen for tilsyn gitt i lovens kapittel 25. Disse bestemmelsene gir omfattende mulighet til å føre tilsyn, og det er derfor ikke behov for en særskilt tilsynshjemmel slik Norsk brannskole foreslår.

3.2 Forskriftshjemmel for hvilke krav som gjelder ved tiltak på eksisterende byggverk

Forskrifter til plan- og bygningsloven § 31-2 første ledd vil regulere hvilke krav som skal gjelde, og vil ta utgangspunkt i at krav som gjøres gjeldende ved tiltak på eksisterende bebyggelse skal ha en effekt, og at kravene ikke skal innebære en urimelig kostnadsøkning. Det vises til de generelle merknadene ovenfor, i kapittel 3.1.

Forskriftene vil i all hovedsak kodifisere § 31-2 første ledd, siden tilpasningen av tekniske krav til tiltak på eksisterende bebyggelse i en rekke tilfeller kan gjøres i hvert enkelt tiltak. Grunnen til dette er at det etter § 31-2 er ”relevante” tekniske krav som gjelder, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008). Det er gjort nærmere rede for departementets forståelse av tolkingen av regelverket i brev til Statens bygningstekniske etat datert 21. januar 2011 (sak 10/2102). De tekniske kravene gjelder den delen eller funksjonen tiltaket omfatter. For eksempel kan en fasadeendring ikke medføre at det stilles nye krav til parkering. ”Relevant” innebærer også at det tekniske kravet må fylle en funksjon og ha en effekt i byggverket.

Departementet mener det vil være hensiktsmessig at forskriftshjemlene så langt mulig angir grensene som er tenkt for forskriftene. I forslaget til forskriftstekst er derfor, slik Norsk Teknologi foreslår, presisert at forskriftene skal gis for å sikre hensiktsmessige løsninger og hindre urimelige kostnader.

Departementet anser videre at forskriftshjemlene bør korrespondere med bestemmelsen for øvrig. ”Bebyggelse” erstattes derfor av ”byggverk”, slik Boligprodusentenes forening foreslår. Departementet anser imidlertid ikke at det er behov for å angi et skille mot ”tilhørende uteareal”. Krav til utearealer vil uansett kun gjelde der krav til tiltaket utløser krav til utearealene. Dette kan for eksempel tenkes der et tiltak på eksisterende byggverk innebærer opprettelse av en ny bruksenhet, som utløser krav om parkering el.

I høringen uttrykker flere et ønske om klarere definisjoner i tilknytning til § 31-2, og da særlig av begrepet ”hovedombygging”. Siden en hovedombygging innebærer at tekniske krav ikke bare gjelder for det arbeidet det søkes om, men for hele byggverket, og således er mer kostnadskrevende, er vurderingen av om et tiltak innebærer en hovedombygging til tider omstridt. Departementet vil imidlertid ikke foreslå en hjemmel for forskrifter om definisjoner. Grunnen til dette er at vurderingen av når det foreligger en hovedombygging nødvendigvis vil variere fra tiltak til tiltak. En rekke forhold kan spille inn ved vurderingen, som ombyggingskostnadene i forhold til byggverkets verdi og tekniske vurderinger ved ombyggingen. Beslutningen er derfor overlatt til kommunenes skjønn. I rettspraksis har det sentrale fokuset vært om skjønnet er forsvarlig. For øvrig har ikke et forslag til en forskriftshjemmel om definisjoner vært på høring. En forskrift om grensene for dette skjønnet vil kunne ha stor betydning for både ivaretakelsen av den tekniske standarden i eksisterende bygningsmasse og kostnadene i konkrete byggeprosjekter, og alle høringsinstanser bør ha fått anledning til å uttale seg.

3.3 Forskriftshjemmel i § 31-2 fjerde ledd for kommunens adgang til å gi tillatelse når det ikke er mulig å tilpasse byggverket til tekniske krav

I tråd med forslaget som var på høring foreslås en forskriftshjemmel som et nytt tredje punktum i § 31-2 fjerde ledd, der departementet gis adgang til å gi forskrifter som nærmere regulerer kommunens adgang til å gi tillatelse etter fjerde ledd. Formålet med forskriftene vil være å ha klare og fornuftige rammer for når kommunene skal kunne tillate tiltak i eksisterende byggverk også der tiltaket ikke oppfyller tekniske krav.

3.3.1 Rammer for kommunens vedtak

Etter fjerde ledd i § 31-2 kan kommunen gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering selv om tiltaket ikke oppfyller de tekniske krav som gjelder. Bestemmelsen erstattet § 88 i tidligere plan- og bygningslov, men er ment å være snevrere. For at kommunen skal kunne gi slik tillatelse uten å dispensere etter lovens kapittel 19, må en rekke kriterier være oppfylt:

• Det er uforholdsmessige kostnader ved å oppfylle dagens tekniske krav

• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er forsvarlig for å sikre hensiktsmessig bruk.

• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk

Noen kommuner har uttrykt at de er usikre på hvordan kriteriene i bestemmelsen skal forstås, og da særlig vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre en hensiktsmessig bruk.

Lovforarbeidene gir relativt lite veiledning om forståelsen av bestemmelsen. Kriteriet om at unntak fra tekniske krav kun kan skje når det er forsvarlig, er i følge Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 349 et rettsanvendelsesskjønn. Videre sies det:

”Mindre bygningsmessige endringer må kunne tillates, for eksempel installering av ventilasjonsanlegg og sprinkling for eksempelvis å kunne bruke bevaringsverdige bygninger til museum, butikk, verksted eller bevertning, som antas å være hovedanvendelsen for bestemmelsen. Det bør imidlertid både kunne stilles krav i tillatelsen som sikrer forsvarlig bruk, for eksempel krav om sprinkling, rømningsveier med videre, samt krav til nødvendig istandsetting og vedlikehold, uavhengig av om det er gitt forskrift etter § 31-4 om utbedring, og brukbarhet i forhold til hovedanvendelsen. Bestemmelsen her har også en kostnadsside. Det bør ikke stilles så strenge krav i tillatelsen at fortsatt bruk ikke blir kostnadssvarende, for eksempel må det kunne tillates lavere takhøyde i gamle bygg enn normalt anbefalt. Dette må i alle fall veies mot kravet til forsvarlighet, slik at det ikke avvikes fra vesentlige og viktige krav. Om nødvendig må kommunen da heller nekte tillatelse etter denne bestemmelsen.”

Departementet anser det som hensiktsmessig at det gis hjemmel for å gi forskrift til bestemmelsen for å avklare eventuelle uklarheter, og legger til grunn at forskriftene kan definere det nærmere innholdet i kriteriene for kommunens unntak. I dette ligger en mulighet for å gi innhold til begrepene uforholdsmessige kostnader, forsvarlig og nødvendig.

En problemstilling departementet har blitt gjort oppmerksom på, er spørsmålet om kriteriet ”nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk” kan omfatte omdanning av loft eller kjeller til boareal. Etter departementets mening kan omdanning til boareal omfattes av bestemmelsen, slik at kommunen kan unnta fra tekniske krav, men mener at dette må bero på en konkret vurdering. De nærmere grensene avklares i forskrift gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum til § 31-2 fjerde ledd.

3.3.2 Bygging i fareområder

En særlig problemstilling gjelder ved bygging i fareområder. Det er et sentralt hensyn i plan- og bygningsloven at bebyggelsen skal være tilstrekkelig sikret mot mulig fare. Krav om tilstrekkelig sikkerhet mot fare for skade som følge av naturforhold, følger av lovens § 28-1. Bestemmelsen er nærmere presisert i byggteknisk forskrift kapittel 7. Bestemmelsen skal hindre fare for skade på både person og eiendom. Tiltak kan ikke tillates der det er fare for personskade, mens det er noe mer fleksibelt ved fare for skade på eiendom.

Hovedformålet med reglene er å sikre mot tap av liv, men reglene skal også hindre større materielle tap. Kravene som følger av § 28-1 og byggteknisk forskrift kapittel 7 skiller i utgangspunktet ikke mellom personlig og materiell sikkerhet. Regelverket har imidlertid vært forstått og praktisert slik at er en svært lav aksept for å tillate bygging ved fare for tap av menneskeliv. Tiltak som kan føre til skade på materielle verdier vil i større grad kunne aksepteres.

Etter § 28-1 skal byggverk ha tilfredsstillende sikkerhet mot å bli skadd av naturpåkjenninger. Hvordan dette nivået skal oppfylles, vil avhenge av de konkrete naturforholdene. Kravene er formulert ut i fra at jo større konsekvensen av et skred kan være, jo lavere nominell sjanse for skred kan aksepteres. I veiledningen til byggteknisk forskrift og temaveiledning H-01/2008 Utbygging i fareområder er det gitt eksempler på ulike byggverk som sorterer inn under de tre sikkerhetsklassene for skred. Frittstående byggverk som garasjer, båtnaust, lagerbygninger der folk sjelden eller aldri oppholder seg, og mindre brygger/kaianlegg er det lettere å gi tillatelse til å oppføre i fareområder.

Etter plan- og bygningsloven av 1985 §§ 87 og 88 ble det ansett som mulig å tillate en viss utbygging i fareområder slik at bokvaliteten kan opprettholdes. For eksempel ble det etter §§ 87 og 88 ansett som akseptabelt å kunne tillate oppføring av vindfang eller utvidelse av kjøkken/stue selv om kravene til sikkerhet ikke var oppfylt. Oppgradering av husets standard ble også ansett som kurant.

Kommunen anses å kunne tillate tiltaket selv om ikke alle materielle krav er oppfylt, jf. § 31-2 fjerde ledd. Ut fra sin ordlyd alene åpner imidlertid ikke § 31-2 for å tillate oppføring av tilbygg eller påbygg, som for eksempel veranda, carport eller garasje i tilknytning til huset når tiltaket er i strid med § 28-1. Dette fremstår som en endring i forhold til plan- og bygningsloven av 1985. Rammene for utbygging i fareområder er imidlertid i all hovedsak videreført i gjeldende plan- og bygningslov, jf Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) kapittel 18.5.1. Den tilsynelatende innstrammingen av § 31-2 var utilsiktet fra departementets side og har også medført uønskede uklarheter.

Departementet ser det derfor som en fordel at regelverket klargjøres slik at kommunene igjen kan tillate oppføring av enkelte mindre tiltak selv i fareutsatte områder. Begrunnelsen er at bruksmulighetene og bruksverdien over tid kan bli mye dårligere enn for annen bebyggelse hvis ikke bebyggelsen kan oppgraderes. Det kan dreie seg om utvidelse av oppholdsrom, bygging av vindfang eller lignende, i tråd med den standardhevingen som skjer i samfunnet for øvrig. Det vil ofte kunne være en urimelig begrensing for beboere/brukere som lovlig kan benytte bebyggelsen hvis deres bolig ikke kan opprettholde en viss standard. Samtidig er det viktig at tiltak på bebyggelse i fareområder ikke medfører at flere personer bringes i fare. Det er relativt strenge kriterier i loven for unntak.

Forskrifter gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum kan også angi at tilbygg og påbygg mv. kan tillates av kommunen med hjemmel i § 31-2 fjerde ledd.

3.4 Hvor skal grensene trekkes (lov, forskrift eller plan)

Tilpasning av kravene til tiltak på eksisterende byggverk har for en stor del blitt løst gjennom tillatelser fra kommunen og tolkning av loven. Det er imidlertid uheldig at viktige grenser trekkes i tolkingspraksis i stedet for i regelverket. Det bør derfor gis regler som trekker opp grensene mer konkret.

I høringen anså NBBL at det er prinsipielle betenkeligheter ved at en stor andel av reglene om den fysiske utformingen av ny og eksisterende bebyggelse er forskriftsregulert og dermed ikke er underlagt den demokratiske kontroll som finner sted ved lovregulering. Departementet vil peke på at Stortinget flere ganger har vurdert prinsippet om at tiltak på eksisterende byggverk skal holde samme standard som nye tiltak. Dette utgangspunktet har fulgt av lovverket siden bygningsloven av 1965. Videre er kravene i teknisk forskrift omfattende, detaljerte og tekniske, noe som tilsier at reglene bør vedtas i forskrift. Dette støttes av at det er behov for å endre kravsnivået i teknisk forskrift relativt ofte. Forskriftene vedtas for øvrig etter en bred høring blant berørte myndigheter og organisasjoner.

Når det gjelder innspillet fra Oslo kommune om at kommunene i større grad skal kunne stille tekniske krav i plan, så har dette ikke vært på høring. Det legges i denne proposisjonen ikke opp til at statlig regelverk begrenses slik at reglene heller knyttes opp til kommunens planverk. Forskriftshjemlene til § 31-2 gir ikke rom for lokal differensiering, ut over at kommunen etter § 31-2 fjerde ledd har en viss anledning til å avgjøre konkret om et tiltak skal tillates selv om det ikke kan oppfylle tekniske krav.

3.5 Ikrafttreden

Forslaget gir hjemmel for forskrifter, og vil i seg selv ikke ha konsekvenser for kommuner, foretak eller privatpersoner. Reglene kan derfor tre i kraft straks.