4 Revisjon av årsregnskapet i Norsk Tipping AS
4.1 Gjeldende rett
Lov 1992/103 om pengespill § 7 tredje ledd bestemmer at årsregnskapene i Norsk Tipping AS skal revideres av Riksrevisjonen. Etter § 7 andre ledd skal styret i selskapet sende regnskap og årsmelding til departementet til godkjenning.
Lov 2004/21 om Riksrevisjonen slår i § 1 fast at Riksrevisjonen som Stortingets revisjons- og kontrollorgan skal føre tilsyn med at statens inntekter forvaltes i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Etter loven § 9 første ledd skal Riksrevisjonen revidere alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter, herunder forvaltningsbedrifter og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i særlig lov. Etter loven § 9 annet ledd skal Riksrevisjonen kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll). Etter loven § 9 tredje ledd skal Riksrevisjonen gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
Riksrevisjonen har etter dette en todelt oppgave i forhold til Norsk Tipping AS. Den skal foreta selskapskontroll og forvaltningsrevisjon av Norsk Tipping AS, som Stortingets revisjons- og kontrollorgan. I tillegg skal Riksrevisjonen foreta revisjon av regnskapet til Norsk Tipping AS.
4.2 Høringsbrevets forslag
I høringsbrevet av 20. september 2010 foreslår departementet at dagens ordning med Riksrevisjonen som regnskapsrevisor endres slik at årsregnskapene fra Norsk Tipping AS revideres av en revisor som velges av departementet. Det er i forslaget lagt til grunn at en regnskapsrevisjon løsrevet fra Riksrevisjonen vil styrke selskapets dialog med revisor om regnskapsføringen. Samtidig forutsettes det at en ekstern valgt revisor, vil styrke Riksrevisjonens muligheter til å forta en selvstendig kontroll av Kulturdepartementets forvaltning av selskapet.
4.3 Høringsinstansenes syn
Forslaget til lovendring ble sendt til Norsk Tipping AS, Riksrevisjonen og Finansdepartementet. Alle de tre instansene har avgitt høringssvar.
Norsk Tipping AS stiller seg positiv til forslaget og peker på betydningen av selskapets behov for dialog med regnskapsrevisor. Selskapet anser det naturlig at Riksrevisjonen i rollen som Stortingets kontrollorgan vil være forsiktig med å gi regnskapsmessige råd. Selskapet understreker også at en ordning med en ekstern revisor, vil gi ytterligere en kontrollinstans med spisskompetanse innenfor sine områder som vil føre kontroll med Norsk Tippings virksomhet. Norsk Tipping AS stiller seg positiv til at en endring i samsvar med forslaget trer i kraft allerede med virkning for regnskapsåret 2011.
Finansdepartementet er positiv til forslaget, og tilrår at det med jevne mellomrom foretas et skifte av revisor, samt at revisors oppgaver begrenses til ordinær revisjon, og ikke andre oppgaver av rådgivningsmessig karakter. Dette for å sikre en mest mulig uhildet og uavhengig vurdering av selskapets regnskap.
Riksrevisjonen går i mot forslaget. Hovedbegrunnelsen er at forslaget etter Riksrevisjonens oppfatning vil innebære ”en betydelig svekket demokratisk kontroll av de midler som Norsk Tipping AS er satt til å forvalte på vegne av fellesskapet”. Det er også Riksrevisjonens vurdering at de to revisjons- og kontrolloppgavene til Riksrevisjonen ”utfyller hverandre og derved gir en bedre og mer effektiv kontroll”.
Det pekes videre på at Norsk Tipping AS er et særlovsselskap og at selskapet gjennom rasjonell drift skal ”tilrettelegge for at mest mulig av overskuddet fordeles til samfunnsnyttige formål”. Riksrevisjonen viser også til at ”andre statlige særlovsselskap med sektorpolitiske oppgaver, blant annet Husbanken og Statens lånekasse for utdanning, revideres av Riksrevisjonen.”
Samtidig vises det til at selskapets ”særlige samfunnsmessige stilling” begrunner valget av Riksrevisjonen som revisor, jf. Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) hvor det fremgår at organiseringen av pengespill i Norge ”skjer i betryggende former under full offentlig kontroll og innsyn innenfor et fastsatt regelverk.” Og at dette ”er ytterligere understreket ved at Norsk Tipping som eneste statlige [aksje] selskap har Riksrevisjonen som revisor”.
Riksrevisjonen understreker også at regnskapsrevisjonen følger internasjonale standarder og anerkjente prinsipper for god revisjonsskikk, og at det i dette også ligger et ansvar for Riksrevisjonen til ”å gi løpende veiledning og tilbakemeldinger til selskapet ved gjennomføringen av revisjonen”. Videre understrekes det at Riksrevisjonen tar sikte på å innføre nye standarder som skal ”sikre at offentlig revisjon i tillegg til sine særlige oppgaver som offentlig kontrollør skal utøve revisjon tilsvarende en ekstern privat revisor”.
Avslutningsvis peker Riksrevisjonen på at dens revisjon er ”omfattet av offentleglova”, og at dette sikrer ”nødvendig transparens og åpenhet rundt driften av Norsk Tipping AS og dets ivaretakelse av de betydelige midler og samfunnsansvar selskapet er gitt”.
4.4 Departementets vurdering
Lovforslaget innebærer en oppdeling av kontrolloppgavene, slik at Riksrevisjonen forestår selskaps - og forvaltningskontrollen med Norsk Tipping AS, mens en valgt ekstern revisor forestår den løpende revisjonen av selskapets regnskaper. Dette etablerer etter departementets vurdering en bedre tilsyns- og revisjonsordning for Norsk Tipping AS enn den gjeldende. Som det framgikk av departementets høringsbrev 29.9.2010 deles denne vurderingen også av Advokatfirmaet Wikborg Rein som under punkt 7.3 i sin rapport 11. januar 2010 til departementet blant annet uttalte følgende:
”Riksrevisjonen har hatt den ordinære regnskapsrevisjon av Norsk Tipping. Selskapet har ikke hatt andre ordinære regnskapsrevisorer. Riksrevisjonen har derfor en todelt oppgave overfor selskapet, ved å ha ansvar både for selskapets regnskapsrevisjon og for statens selskapsrevisjon. De to formene for revisjon har ulike formål, men begge er viktige instrumenter for å føre kontroll med virksomheten. Ikke minst har behovet for selvstendig regnskapsrevisjon vokst ved at Norsk Tippings virksomhet har vokst i omfang og art, og i dag omfatter mange vanskelige transaksjoner både i drift og i forhold til datterselskaper. Dette er synliggjort i Riksrevisjonens utvidete revisjon av Norsk Tipping. Vi understreker at vi ikke har vurdert de konkrete funnene i denne. Våre merknader i denne sammenheng gjelder kun de premisser for/krav til eierstyring som synes lagt til grunn av Riksrevisjonen.
Ved at de to formene for revisjon skal utføres av en og samme instans, kan egenartene til hver av de to revisjonsformene bli svekket. Det vil kunne bety at selskapets regnskapsrevisjon og statens selskapsrevisjon blir mindre effektive kontrollinstrumenter enn hva tilfellet kunne vært dersom selskapet hadde fått en egen revisor, slik at Riksrevisjonen kunne konsentrere sin gjennomgang om selskapsrevisjon. I tillegg er det også krevende for departementet som eier å forholde seg til en revisjonsinstans som kan gi ulike signaler i ulike sammenhenger. Riksrevisjonen har som Norsk Tippings regnskapsrevisor godkjent regnskapene i selskapet i hele perioden 2000 til 2007. Men i kraft av sin konstitusjonelle funksjon har Riksrevisjonen i ettertid, gjennom sin utvidete revisjon, likevel funnet flere kritikkverdige forhold i selskapets virksomhet i perioden 2000 til 2007.
På denne bakgrunn kan det stilles spørsmål ved om Riksrevisjonen fortsatt bør ha ansvar både for selskapets regnskapsrevisjon i tillegg til å være selskapsrevisor for statens eierinteresser, eller om de to formene for revisjon bør splittes på to ulike instanser, med en revisor som har den ordinære og løpende regnskapsrevisjon og Riksrevisjonen med ansvar for statens selskapsrevisjon.”
Et hovedargument fra Riksrevisjonens mot den foreslåtte endringen er at den vil ”svekke den offentlige kontroll av forvaltningen av fellesskapets midler” og at selskapets særlige samfunnsmessig stilling begrunner at Riksrevisjonen bør inneha rollen som revisor av selskapets regnskaper. Departementet kan ikke se at forslaget innebærer en begrensning av kontrollen med selskapet. Gjennom Riksrevisjonens selskaps - og forvaltningskontroll vil Riksrevisjonen fortsatt ha mulighet til kontroll av Norsk Tipping AS. Forskjellen vil være at den ordinære regnskapsrevisjonen forestas av en ekstern revisor, slik at Riksrevisjonens kontroll av selskapet kan bygge på en ekstern kontroll av regnskapsføringen. Departementet anser dette som en styrkning av kontrollen med Norsk Tipping AS.
En slik vurdering ble også lagt til grunn av Finansdepartementet i Ot.prp.nr 58 (2008-2009) under punkt 5.4.1, hvor problemstillingen var hvorvidt Riksrevisjonen burde få ansvaret for å revidere regnskapene til Norges Bank:
”Hvis det er Riksrevisjonen som har revidert disse regnskapene, vil den i så fall måtte vurdere Finansdepartementets forvaltning på bakgrunn av regnskaper den selv har revidert. En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil derfor styrke Riksrevisjonens muligheter til å foreta en selvstendig kontroll av Finansdepartementets forvaltning. Ut fra en slik betraktning valgte Stortinget i 2007 å overføre revisjonsoppdraget for Folketrygdfondet og Statens pensjonsfond - Norge fra Riksrevisjonen til en ekstern revisor valgt av Finansdepartementet, jf. lov om Foketrygdfondet § 13 og Innst. O. nr. 77 (2006-2007) side 1-2.”
Det er også grunn til å understreke at revisors årlige revisjonsberetning vil bli offentlig i forbindelse med departementets godkjenning av regnskapene i Norsk Tipping. I tillegg vil resultatet av Riksrevisjonens selskaps - og forvaltningskontroll fremlegges for Stortinget. Dette ivaretar behovet for åpenhet og transparens rundt kontrollen av Norsk Tipping.
Riksrevisjonen peker på at revisjonsansvaret for andre statlige virksomheter som Husbanken og Statens lånekasse for utdanning ble lagt til Riksrevisjonen i forbindelse med vedtakelsen av riksrevisjonsloven i 2004. Departementet viser til at Husbanken og Lånekassen er statlige forvaltningsorgan, ikke selvstendige aksjeselskap. Disse organene skal dermed ikke foreta de samme selvstendige forretningsmessige vurderinger knyttet til sin drift, slik tilfellet er for Norsk Tipping AS. Departementet tror det vil være positivt både for Norsk Tippings drift og for kontrollen med selskapet at regnskapsrevisor har bred og fortløpende erfaring med hvordan regnskapslovgivningen praktiseres i forhold til næringsdrivende aksjeselskaper. Ved at en ekstern revisor reviderer regnskapene sikres også bedre og raskere kommunikasjon og veiledning mellom revisor og selskap enn hva tilfellet er når revisor også opptrer som den offentlige kontrollør i forhold til selskaps - og forvaltningskontrollen.
Riksrevisjonen har påpekt at betydningen av den offentlige kontroll med pengespill ble understreket i Ot.prp. nr 44 (2002-2003) side 11 hvor det blant annet fremgår at: ”Kanalisering av spillelyst gjennom offentlig selskap er blitt ansett som den mest tjenelige organiseringen av pengespill, fordi det skjer i betryggende former under full offentlig kontroll og innsyn innenfor et fastsatt regelverk (…) Dette er ytterligere understreket ved at Norsk Tipping som eneste statlige selskap har Riksrevisjonen som revisor”. Departementet viser i den forbindelse til Stortingets behandling av Riksrevisjonens Dokument 3:14 (2008-2009), hvor hensiktsmessigheten ved dagens revisjonsordning ble drøftet av kontroll- og konstitusjonskomiteen. I Innstilling 340 S (2009-2010) punkt 4 heter det blant annet:
”Komiteen viser til at Riksrevisjonen som Stortingets revisjons- og kontrollorgan skal føre tilsyn med at Stortingets vedtak og forutsetninger følges, jf. riksrevisjonsloven § 1. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen foretar regnskapsrevisjon av Norsk Tipping, jf. pengespilloven § 7. Dette innebærer at Riksrevisjonen både har ansvaret for selskapets bedriftsregnskap og forvaltningsrevisjon for å kontrollere at Norsk Tippings midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Komiteen viser til at flere som deltok i komiteens høring enten var kritiske til at Riksrevisjonen er selskapsrevisor for Norsk Tipping eller var positive til at Norsk Tipping får en ny selskapsrevisor.
(...)
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener generelt at Riksrevisjonen har svært god kompetanse til å foreta regnskapsrevisjon av Norsk Tipping. Likevel vil flertallet påpeke at det kan være fornuftig å bytte revisor med jevne mellomrom. Flertallet har merket seg at andre statlig eide selskaper som helseforetakene, Innovasjon Norge, NRK osv. revideres av ekstern revisor og at det dermed ikke er saklige argumenter for at Norsk Tipping forblir det eneste statlige foretaket som har Riksrevisjonen som revisor. Flertallet mener styrken med ekstern revisjon først og fremst handler om raskere og mer hensiktsmessig håndtering av eventuelle feil slik at disse raskt kan rettes opp, noe som gjør revisor til et sentralt og nyttig kontrollredskap. Flertallet ser at Riksrevisjonen, som forholder seg til Stortinget, derimot ikke kan gi slike anvisninger.
Flertallet mener imidlertid ut ifra et prinsipielt ståsted at en ordning der departementet kan støtte seg til en ekstern revisor i sin eierstyring vil gi den sterkeste tilsynsordningen. Flertallet vil understreke at Riksrevisjonen i henhold til lov om Riksrevisjonen vil ha ansvaret for å kontrollere statens interesser i selskapet og at Stortinget dermed er sikret fullt innsyn i måten departementet forvalter sitt eierskap i Norsk Tipping på. Flertallet ber på denne bakgrunn departementet vurdere om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping i fremtiden kan foretas av ekstern revisor.”
Etter aksjeloven er det generalforsamlingen som velger revisor, jf aksjelovens § 7-1 første ledd. Denne bestemmelsen bygger på det selskapsrettslige prinsippet at det organ som har ansvaret for å fastsette og godkjenne et regnskap også må ha ansvar for å oppnevne og eventuelt bytte revisor. Norsk Tipping AS er ikke underlagt aksjelovens bestemmelser, men etter pengespilloven § 7 annet ledd skal styret i Norsk Tipping AS sende regnskap og årsmelding til departementet til godkjenning. Ved at departementet velger revisor får Norsk Tipping AS en revisjonsordning som tilsvarer hovedprinsippene i aksjelovgivningen. Endringen er også i samsvar med vanlig praksis hva gjelder særlovselskaper mv., jf Ot.prp. nr. 49 (2006-2007) side 11.
Finansdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at revisors oppgave bør begrenses til ordinær revisjon, slik at regnskapsrevisor ikke også har andre oppgaver av rådgivningsmessig karakter. Kulturdepartementet er enig i denne vurdering så lenge det er tale om rådgivningsoppdrag ut over det ordinære revisoroppdraget. Revisors uavhengighet overfor selskapet sikres ved at det er departementet som velger selskapets revisor, jf også Ot.prp. nr. 49 (2006-2007) side 11. Departementet er også enig i at det bør foretas et skifte av revisor med jevne mellomrom, men uten at dette tidfestes i bestemmelsen.