5 Fordeling av overskudd fra Norsk Tipping AS’ spillterminaler i bingohaller

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Dagens regler for fordeling av Norsk Tippings overskudd

Reglene for fordeling av overskuddet fra Norsk Tippings spillvirksomhet er fastsatt i pengespilloven § 10. Hovedregelen er at overskuddet fra Norsk Tipping skal fordeles til idrett, kultur og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner etter en nærmere angitt fordelingsnøkkel (tippenøkkelen). I tillegg kan hver enkelt spiller beslutte at deler av innsatsen skal overføres direkte til et nærmere angitt lokalt lag eller forening, gjennom den såkalte grasrotandelen.

Størrelsen på de årlige overskuddene fra Norsk Tipping fastsettes av departementet ved godkjenning av selskapets årsregnskap. Den andel av overskuddet som tilfaller idretten overføres etter vedtak ved kongelig resolusjon. Den andel som tilfaller kulturformål fordeles med 2/3 gjennom statsbudsjettet og 1/3 gjennom vedtak ved kongelig resolusjon. Andelen til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fordeles gjennom Lotteritilsynet etter regler fastsatt i forskrift.

I 2010 ble det fordelt 3425 millioner kroner fra Norsk Tippings virksomhet i 2009. Av dette gikk 1558,4 millioner kroner til idrettsformål, 1250,1 millioner kroner til kulturformmål og 616,5 millioner kroner til samfunnsnyttige og humanitære formål. I tillegg ble det i 2009 fordelt ca. 211 millioner kroner gjennom grasrotordningen. I 2010 er det forventet at fordelingen gjennom grasrotandelen vil utgjøre ca. 250 millioner kroner.

5.1.2 Dagens regler for bingo

Spilltilbudet i bingolokaler avholdes etter tillatelse fra Lotteritilsynet. Reglene for slike spill er fastsatt i forskrift 2004/1528 om bingo, med hjemmel i lov 1995/11 om lotterier. De fleste bingolokalene drives av private næringsdrivende, på det vilkår at en nærmere angitt del av overskuddet fra de ulike spill skal tilfalle lokale lag og foreninger. Visse bingolokaler drives direkte av frivillige lag og foreninger. Det er totalt ca 200 bingolokaler i Norge som drives av private næringsdrivende. Ca 2400 lokale lag og foreninger får overskudd fra denne bingovirksomheten.

De mest sentrale spillene i bingohaller de senere år har vært såkalt hovedspill (tradisjonell bingo), bingoautomater og databingo. I 2009 omsatte bingolokalene for 5129 millioner kroner gjennom disse spillene. Omsetningen etter fradrag for utbetalte gevinster var 1325 millioner kroner. Omsetningen fra hovedspillet var i 2009 305 millioner kroner etter fradag for gevinster, mens tilsvarende omsetning fra bingoautomater og databingo var henholdsvis 766 og 254 millioner kroner. Av dette overskuddet gikk 974 millioner til de private næringsdrivene for dekning av kostnader og 351 millioner kroner til frivillige lag og foreninger.

Fra 1. april 2010 ble det forbudt å oppstille bingoautomater. Årsaken var økende rapporter om problematisk spilladferd knyttet til dette spilltilbudet. Med virkning fra 2011 er det også fastsatt visse endringer for de øvrige spillene i bingohaller. Blant annet er gevinstgrensene for det tradisjonelle hovedspillet utvidet, mens kravene til databingo er strammet inn for å forebygge spillproblemer knyttet til dette spilltilbudet. Samtidig er det fra 2011 åpnet for at Norsk Tipping kan tilby en ny type terminalspill i bingolokaler.

5.2 Høringsbrevets forslag

I høringsbrev 9. juli 2009 ble det foreslått at det gis hjemmel for at overskudd fra Norsk Tippings terminalspill i bingohaller kan fordeles direkte til bingoentreprenører og til de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner som mottar overskudd fra de ordinære bingospillene. Etter forslaget skal overskuddet fra Norsk Tippings drift av terminalspill i bingohaller kunne fordeles til de lag og organisasjoner som innehar tillatelse til å tilby bingospill i bingohallen. Fordelingen skal kunne skje gjennom den driftsoperatør som er ansvarlig for driften i bingohallen, slik at denne fordeler overskuddet av den samlede driften videre. Målsettingen med forslaget er å sikre at overskuddet fra Norsk Tippings nye terminaler i bingohaller kan gå tilbake til de lag og foreninger som får redusert sine inntekter som følge av at bingoautomatene nå er forbudt og databingospillene er regulert strengere.

Et av hovedformålene med bingoforskriften som ble vedtatt i 2004 var å styrke det tradisjonelle hovedspillet i bingo samt sikre at bingospillene avholdes innenfor godt regulerte og samfunnsmessige forsvarlige rammer. Den samlede omsetningsutviklingen i bingohaller i perioden 2001-2009 viser en moderat økning i omsetningen frem til 2007. Etter forbudet mot gevinstautomater ble innført 1. juli 2007 har imidlertid omsetningen knyttet til bingo økt betydelig. Hoveddelen av denne økningen kommer fra driften av bingoautomater.

Selv om målsettingen har vært å utvikle det tradisjonelle hovedspillet i bingohaller til en mer sentral del av det økonomiske grunnlaget for bingodriften, viser altså utviklingen de senere årene at dette ikke har skjedd. Den samlede omsetningen i bingohaller utgjorde i 2005 1,7 mrd kroner, men var i 2009 økt til 5,1 mrd. Overskuddet etter utbetalte gevinster steg i samme periode fra 0,46 mrd kroner til 1,32 mrd kroner. Fra 2005 til 2009 falt imidlertid den andel av overskuddet som kom fra hovedspillet fra 58 % til 23 %. Samtidig steg bingoautomatenes andel av det samlede overskuddet fra 30 % i 2005 til 57 % i 2009.

Den økonomiske utviklingen i bingodriften de siste to årene har imidlertid samlet sett gitt større overskudd til de driftsansvarlige operatører og til de enkelte lag og organisasjoner. De siste tilgjengelig tall for overføring fra bingoene til lag og foreninger er fra 2009 og viser at det samlede beløp som ble overført til lag og foreninger var 351 millioner kroner. Tilsvarende tall i 2005 var 85 millioner kroner og i 2006 127 millioner kroner.

Målsettingen med høringsforslaget var å bidra til å sikre grunnlaget for driften i de bingolokaler som tilbyr tradisjonell bingodrift, hvor hovedvekten av spilltilbudet er basert på det tradisjonelle hovedspillet. Dette er bakgrunnen for forslaget om at inntektene fra Norsk Tippings nye bingoterminaler skal kunne gi bingohallene inntekter som kan støtte opp om den øvrige driften i lokalet og samtidig gi overskudd til de lag og foreninger som bingolokalet spiller til inntekt for. En målsetting med forslaget har vært å bidra til at den forventede nedgangen i inntektene til lag og foreninger fra bingodrift stabiliseres på om lag samme nivå som i 2006, samtidig som Norsk Tipping får dekt sine kostnader til drift og investeringer.

5.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstanser støtter forslaget om at overskuddet fra Norsk Tippings terminaler i bingolokaler skal kunne fordeles til de lag og organisasjoner som mottar overskudd fra bingodriften.

Norges Bingo- og Lotteriforbundet, som er den største gruppen med private næringsdrivende driftsoperatører, uttaler:

”NBLF støtter forslaget om at fordelingen av inntektene fra Norsk Tippings bingoautomater skal utbetales til bingoentreprenørene, som fordeler andelen til de spillende foreninger sammen med overskuddet fra den samlede driften i lokalet.

Vi støtter forslaget om at det vesentligste av overskuddet fra Norsk Tippings bingoautomater skal gå til entreprenøren og foreningene, og foreslår at overskuddet fordeles med 30 % til formål, minimum 50 % til bingoentreprenøren og maksimum 20 % til Norsk Tipping.

Forbundet kan ikke støtte forslaget om at omsetningen i automatene skal tilbakeføres til 2006-nivå. ”

Bingooperatørselskapet Egil Hesland AS (som opplyser at de driver 19 bingohaller som gir overskudd til sammen 810 lokale lag og foreninger), støtter forslaget og understreker at hvis ”overskuddet fra bingoautomatene skal gå inn i tippenøkkelen, vil 50 %, dvs. ca 400 formål som spiller hos oss i dag, miste disse inntektene og dette vil mildt sagt være en utfordrning for disse formålene”.

Rusfeltets samarbeidsorganisasjon Actis uttaler at de kan støtte en særbehandling av de organisasjoner som nå mister bingoautomater og i stedet får inn bingoterminaler fra Norsk Tipping, men mener dette må være en overgangsløsning.

En annen gruppe organisasjoner på rusfeltet, herunder Juvente og IOGT, støtter forslaget i en felles uttalelse, og stiller seg positive til at bingoautomatene erstattes av spilltilbud fra Norsk Tipping, fordi dette vil føre til en mer forsvarlig drift i bingolokalene.

Norges Skiforbund støtter også forslaget, mens Norges Idrettsforbund og olympiske og paralympiske komite uttaler:

”NIF finner det prinsipielt problematisk å fravike prinsippet om at overskudd fra Norsk Tippings spill skal fordeles utenom den lovfestede fordelingsnøkkelen for spillemidlene. Idrettsforbundet ønsker derfor at overskuddet fra terminalene i bingohaller inngår som en del av Norsk Tippings samlede overskudd og fordeles gjennom de vedtatte og vel etablerte fordelingsmekanismenes som eksisterer.”

En gruppe 10 humanitære organisasjoner (De 10H) støtter ikke forslaget ”fordi det vil føre til en uheldig reduksjon av formålsmidler til de lag og organisasjoner som i dag er en del av tippenøkkelen”. 10H mener departementet bør finne andre måter å kompensere bingoentreprenørene på, enn å bruke overskuddet fra Norsk Tippings spillterminaler.

5.4 Departementets vurdering

Departementet mener at bingo bør opprettholdes som spilltilbud i Norge. Dette var også forutsetningene i Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) punkt 4.7 hvor lagt til grunn at det var ønskelig:

”å ivareta bingo som spillform, blant annet ut fra hensynet til de mange små og lokale organisasjoner som mottar slike spillinntekter. I forbindelse med den pågående revisjonen av reglene for bingo tar departementet sikte på at det åpnes for en utvikling og rasjonalisering av de tradisjonelle hovedspillene.”

Bingohallene har en viktig funksjon for mange som sosial møteplass, og er samtidig de mest rendyrkede pengespillokalene her i landet. Sammenlignet med internasjonal kasinodrift framstår likevel spillene i bingohaller som moderate pengespill, blant annet fordi spillernes mulighet til å satse store beløp på raske spill er begrenset. Forbudet mot bingoautomater fra 1. april 2010 og de nye og strengere krav til databingospillene, vil sikre at spilltilbudet i bingolokaler også i framtiden vil skje innenfor en ansvarlig ramme og i samsvar med prinsippene for norsk pengespillpolitikk. Dette er viktig også for de over 2000 lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften, og som ikke omfattes av overskuddsfordelingen gjennom tippenøkkelen.

Den sentrale problemstillingen i forbindelse med lovendringsforslaget er om overskuddet fra Norsk Tippings nye terminaler i bingolokaler skal gå inn i tippenøkkelen eller om overskuddet skal fordeles tilbake til de organisasjoner som mottar overskuddet fra driften i de enkelte bingolokaler.

Etableringen av spillterminaler i bingohaller vil komme i tillegg til den ordinære terminalvirksomheten til Norsk Tipping. Bingoterminalene vil inneholde egne spill utformet særskilt for bingohaller og vil ikke stå oppstilt i de samme lokaler som de ordinære terminalene. En slik etablering av terminalvirksomhet i bingohaller vil ikke endre forutsetningene for vedtakelsen av den nye tippenøkkelen som ble vedtatt i 2003 etter forslag i Ot.prp. nr. 44 (2002-2003).

I 2011 legger departementet opp til at fordelingen fra Norsk Tipping via tippenøkkelen utgjør til sammen 3 425 millioner kroner, jf. Prp. 1 S (2010-2011). Norsk Tippings inntektsprognoser tilsier at de om lag 2500 ordinære spillterminalene som ikke står oppstilt i bingolokaler vil kunne gi et bidrag til fordelingen gjennom tippenøkkelen på opp mot 200 millioner kroner i spilleåret 2011. For de nye bingoterminalene er det ventet at det overskuddet som kan tilføres de lokale lag og foreninger etter at Norsk Tippings investerings- og driftskostnader og de enkelte lokalinnehaveres godtgjørelse er dekket inn, vil utgjøre opp mot 50 millioner kroner i oppstartsårene.

Dette betyr at overskuddet fra bingoterminalene i oppstartsfasen vil ha begrenset betydning sett i forhold til det samlede beløp som fordeles gjennom tippenøkkelen. Dersom bingoterminaloverskuddet fordeles tilbake til bingodriften vil imidlertid overskuddet være et viktig bidrag for å nå målsettingen om at det samlede overskudd fra bingolokalene skal ligge på om lag samme nivå som i 2006.

Departementet har forståelse for at de frivillige lag og foreninger som mottar overskudd gjennom tippenøkkelen, er opptatt av at flest mulig av Norsk Tippings spillinntekter inngår i inntektsgrunnlaget for tippenøkkelfordelingen. I en overgangsfase, fram til den videre inntektsutviklingen i bingolokaler er nærmere klarlagt, anser imidlertid departementet at det er nødvendig at overskuddet fra Norsk Tippings terminaler i bingohaller i det vesentligste tilbakeføres til bingolokalene og til de lag og foreninger som i dag mottar overskuddet fra denne spillvirksomheten.

Det er forutsatt at Norsk Tippings drifts- og investeringskostnader ved bingoterminaldriften skal dekkes inn før overskuddene til bingoaktørene kan fastsettes. Siden investeringskostnadene vil være størst i de første driftsårene vil Norsk Tippings andel av overskuddet være størst i denne perioden. Departementet legger opp til at regler om den nærmere fordeling av overskuddet fastsettes i særskilt forskrift. Dette vil gi mulighet til å justere Norsk Tippings andel av overskuddet når de største investeringskostnadene er dekket inn.

Norsk Tipping anslår at omlag 40 % av overskuddet fra bingoterminaldriften vil gå til dekning av drift og investeringer i de første driftsårene. De resterende 60 % av overskuddet vil kunne fordeles mellom bingoentreprenørene og de lokale lag og foreninger. Den andel som tilfaller bingooperatørene vil være en godtgjørelse for Norsk Tippings adgang til bingolokalene. Norsk Tipping AS vil beregne overskuddet fra driften særskilt for hvert bingolokale, slik at bingooperatørene vil motta sin andel av overskuddet fra omsetningen i det enkelte lokalet. Det resterende overskuddet vil bli fordelt mellom de ulike lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i det enkelte lokalet. Departementet legger opp til at fordelingen de første årene fordeles med 40 % til Norsk Tipping, 35 % til bingoentreprenørene og 25 % til de private lag og foreninger. En slik fordeling vil ta hensyn til bingoentreprenørenes særlige driftssituasjon i overgangsfasen. Ved at overskuddsandelene fastsettes særskilt i forskrift, vil denne fordelingen kunne endres etter oppstartsfasen, når utviklingen av overskudd og kostnader er nærmere kjent.

Departementet legger opp til at det foretas en gjennomgang av de samlede inntektene til lag og foreninger fra bingodrift etter inntektsåret 2012. Forutsatt at overskuddet til lag og foreninger i 2012 overskrider nivået i 2006 eller mer, legger departementet opp til at en økt andel av overskuddet fra bingoterminalene kan fases inn på tippenøkkelen, slik at samlede inntekter til lag og foreninger tilsvarer nivået i 2006 (127 mill kr). Fra det tidspunkt inntektene fra hovedspill og databingo alene gir inntekter til lag og foreninger tilsvarende nivået i 2006, legger departementet opp til at overskuddet fra Norsk Tipping AS’ gevinstterminaler i sin helhet skal fordeles over tippenøkkelen.