4 Endringar i helsepersonellova - innlevering av pasientjournalarkiv ved tilbakekall av autorisasjon mv.

4.1 Bakgrunn

Statens helsetilsyn skreiv i brev av 13. oktober 2010 til departementet at ein del pasientar ikkje får innsyn i pasientjournalane sine fordi helsepersonellet som har ført journalane, har fått tilbakekalla autorisasjonen sin. Innsynsretten følgjer av lov om pasient- og brukerrettigheter § 5-1. Bakgrunnen for problemstillinga som Helsetilsynet tek opp, er at pasientarkiva i nokre tilfelle har vorte utilgjengelege etter at verksemda til helsepersonellet er innstilt. Dette kan skje når journalarkiv ikkje blir avlevert til offentleg arkivdepot, annan oppbevaringsinstitusjon eller Fylkesmannen, slik det går fram av § 15 fjerde ledd i pasientjournalforskrifta at helsepersonellet kan gjera. I føresegna er det slått fast at helsepersonell ”kan” avlevera arkivet sitt, og det gjeld derfor ikkje noko plikt til å gjera dette.

I brevet til departementet skreiv Statens helsetilsyn:

”Statens helsetilsyn kan ikke se at vi har sanksjonsmuligheter for å sikre pasienters rett til journalinnsyn i slike saker når adgangen til å avlevere pasientjournalen til annet helsepersonell, annen virksomhet, offentlig arkivdepot, annen oppbevaringsinstitusjon eller fylkesmannen ikke er benyttet. Videre stiller vi spørsmål ved om dagens regelverk i tilstrekkelig grad sikrer at pasientjournaler ikke kommer på avveie, men blir forsvarlig oppbevart når helsepersonell ikke lenger har autorisasjon.

Etter vår oppfatning bør det av forskriften følge en plikt til å avlevere pasientjournalene til annet helsepersonell, annen virksomhet, offentlig arkivdepot, annen oppbevaringsinstitusjon eller fylkesmannen ved opphør av virksomhet. En slik plikt vil samtidig åpne for at Statens helsetilsyn kan pålegge helsepersonell å avlevere pasientjournaler i forbindelse med tilbakekall av autorisasjon.

En slik avleveringsplikt er, slik vi ser det, nødvendig for å sikre at pasientens rett til innsyn i sine journaler, og videre for å bidra til at pasientjournaler ikke kommer på avveie, men blir forsvarlig oppbevart når helsepersonellet ikke lenger har autorisasjon.”

4.2 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet uttalte i høyringsnotatet at ein deler den uroa Helsetilsynet har for at det kan vera vanskeleg for pasientar å få oppfylt retten til innsyn i journal som er ført av helsepersonell som har fått autorisasjonen sin kalla tilbake. Departementet fann også grunn til å vera uroleg for oppbevaringa av desse pasientjournalarkiva så lenge dei ikkje har vorte frivillig avleverte.

I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at forskriftsheimelen i helsepersonellova § 40 tredje ledd er vid nok til at det kan gjevast nærmare reglar om korleis pasientjournalarkiv skal takast vare på. Ved å endra forskrift om pasientjournal kan ein såleis påleggja helsepersonell ei plikt til å overføra pasientjournalarkivet sitt ved til dømes tilbakekall eller suspensasjon av autorisasjon. Ei slik plikt kan opplevast som inngripande og kjennast som ein tilleggsreaksjon. Departementet meinte derfor at ei slik føresegn bør gå fram av lov.

Departementet foreslo i høyringsnotatet ein ny § 62 a i helsepersonellova. Framlegget opnar for at Statens helsetilsyn kan gjera vedtak om at helsepersonell ved tilbakekall eller suspensjon av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning må levera pasientarkivet sitt til næraste helsetilsyn i fylket (etter 1.1.2012 til Fylkesmannen).

4.3 Høyringsinstansane sitt syn

Framlegget til ny § 62 a i helsepersonellova vart berre kommentert av nokre få høyringsinstansar.

Den norske legeforening uttalte:

”Legeforeningen er enig i at det er svært viktig at pasientjournaler oppbevares på en trygg og forsvarlig måte, og at pasienter gis innsyn og tilgang til egne opplysninger. Vi støtter at det innledes et arbeid der man ser nærmere på de aktuelle situasjonene og hvordan de nevnte hensyn kan bli ivaretatt bedre. Regelverket må imidlertid utformes på en måte som ivaretar helsepersonellets rettsikkerhet, og som heller ikke er egnet til å påføre helsepersonellet unødig tap.

Et vedtak om at journalarkivet skal avleveres er svært inngripende. Samtidig er den nye hjemmelen ut fra sitt formål bare ment å skulle ivareta et lite antall situasjoner. Det er derfor overraskende at den foreslåtte hjemmelen generelt åpner for at det kan treffes pålegg om avlevering der det er truffet vedtak om suspensjon eller bortfall av autorisasjon. Etter vår oppfatning må adgangen for å treffe denne type vedtak knyttes opp mot konkrete vilkår som er relevante og adekvate for nettopp de situasjoner der bestemmelsen er tenkt å fungere. Helsepersonellet kan ha behov for tilgang til journalene for å dokumentere egen praksis, typisk ved en klage på tilsynets vedtak. Dette erkjennes da også i høringsnotatet. Samtidig fastslås det at ”Innsyn utan eit konkret behov vil ikkje bli gitt”, og at vurderingen i første omgang vil måtte gjøres av den som har hånd om arkivet, enten det er Helsetilsynet i fylket eller Norsk Helsearkiv. Spørsmålet om legen i disse situasjonene skal kunne beholde en kopi av journalen er ikke nevnt. Legeforeningen ser rettsikkerhetsmessige utfordringer ved dette og etterlyser en langt grundigere problematisering.

For privatpraktiserende leger kan det medføre særlige utfordringer dersom helsetilsynet legger beslag på pasientarkivet. Der autorisasjon blir suspendert eller bortfaller vil det i regelen være aktuelt at en ny lege kommer inn i praksisen, som vikar eller ved at praksisen blir overdratt. Det er viktig at de nye reglene ikke medfører noe hinder for kontinuitet i praksisen, i verste fall på bekostning av pasientsikkerheten. Videre må det tas tilbørlig hensyn til legens ønske om å selge en intakt virksomhet, der også pasientjournaler forefinnes.

Legeforeningen etterlyser en problematisering i høringsnotatet av disse forhold. Også de praktiske forhold rundt helsetilsynets oppbevaring av journaler må vurderes nærmere, herunder hvordan pasienter skal informeres om hvor journalen til enhver tid befinner seg og hvordan pasientens innsynsadgang vil bli håndtert.”

Riksarkivaren uttalte:

”Depotstatus for de arkiver som Helsetilsynet eller fylkesmannen tar hånd om synes uklar. I høringsnotatet kommer det til uttrykk ved at den foreslåtte nye § 62 a i helsepersonelloven, om arkiver fra helsepersonell som mister autorisasjon, er gitt overskriften ”Avlevering/deponering av pasientjournalarkiv”. En tilsvarende uklarhet har man også med seg fra tidligere, i pasientjournalforskriftens bestemmelser om arkiver fra opphørte virksomheter. Behovet for å ta vare på slike arkiver, særlig i den hensikt å kunne oppfylle pasientrettigheter, er det ingen uenighet eller tvil om. Det gjelder uansett om materialet senere skal kasseres eller bevares. I den grad Norsk helsearkiv skal forvalte pasientjournalarkiver fra opphørte virksomheter bør det klargjøres hvilken depotstatus slike arkiver har, og hvor ansvar og råderett ligger. Verken ”avlevert” eller ”deponert” synes å være helt dekkende som depotstatus. Deponering er kanskje det mest nærliggende av disse alternativene, ettersom det vil være tenkbart at hele arkiver skal leveres tilbake igjen dersom virksomheten gjenopptas. Vi mener det kan være grunn til å vurdere om de arkivene dette gjelder bør anses å tilhøre en egen depotstatus, ved at de er under en særskilt beføyning med det formål å sikre at pasientrettigheter blir ivaretatt. For arkiver som er under en slik form for beføyning kan antakelig både Helsetilsynets og Norsk helsearkivs ansvar og oppgaver, fremtidig kassering eller endring av status til ”avlevert”, samt regulering av en eventuell tilbakelevering dersom virksomhet gjenopptas, med fordel reguleres nærmere i forskrift. Slik den foreslåtte § 62 a i helsepersonelloven er utformet, er det grunn til å frykte at det vil bli vanskelig å utforme tydelige generelle regler om håndteringen av disse arkivene.”

4.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Departementet meiner at regelverket må leggjast slik til rette at ein sikrar at alle pasientar kan få innsyn i journalane sine. Dette må også gjelda i dei tilfella helsepersonell har fått tilbakekalla eller suspendert autorisasjonen, lisensen eller spesialistgodkjenninga si.

Av personvernomsyn meiner departementet det er svært viktig at pasientjournalar ikkje kjem på avvegar. Dette kan ein risikera når det helsepersonell som førte journalane, ikkje lenger tek ansvar for dei og oppbevarer eller avleverer dei på ein trygg måte. Det finst døme på at pasientjournalarkiv på avvegar er funne att på søppelplassar og andre stader.

Som det går fram i punkt 4.3, var det berre nokre få høyringsinstansar som kommenterte framlegget i høyringsnotatet.

Departementet si vurdering er at Statens helsetilsyn har behov for ein heimel til å kunna påleggja helsepersonell som får tilbakekalla eller suspendert autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, å levera inn pasientjournalarkivet sitt til Fylkesmannen.

I dei tilfella dette er aktuelt, gjer Helsetilsynet ei grundig vurdering av alle sider av saka. Ei slik sak kan pågå over lang tid, og det vil ofte vera gitt åtvaring til helsepersonellet på eit tidlegare tidspunkt. I nokre av desse sakene vil Helsetilsynet ha kunnskap om forhold som gjer det tenkjeleg at det kan bli problem med både pasientane sin tilgang til eigne journalar og den vidare handteringa av journalane. I desse tilfella er det etter departementet si vurdering viktig at Helsetilsynet har heimel til å påleggja helsepersonell å levera inn pasientarkivet sitt.

Sentralt i grunngjevinga for at Helsetilsynet bør ha høve til å gi slike pålegg, er det behovet pasientane har for tilgang til opplysningar i journalane, og den interesse dei har i at opplysningane ikkje kjem uvedkomande i hende. Departementet har tillit til at Helsetilsynet vil gjera grundige vurderingar før det gir denne typen pålegg.

Slik departementet ser det, vil inga anna verksemd vera like godt rusta til å vareta alle forhold rundt behandling av pasientjournalarkivmateriale som det Norsk helsearkiv vil bli. Norsk helsearkiv vil kunna oppbevara slikt materiale på ein trygg måte og ha kompetanse til å ta hand om ulike førespurnader om tilgang. Norsk helsearkiv vil også vera den best utrusta verksemda i landet når det gjeld utstyr for å kunna lesa og ta hand om elektroniske pasientjournalar som er utarbeidde med ulik programvare. Departementet meiner derfor at regelverket bør opna for at pasientjournalarkiv som blir levert til Fylkesmannen etter pålegg frå Helsetilsynet, etter ei tid kan deponerast i Norsk helsearkiv. Norsk helsearkiv må i slike tilfelle ta vare på arkivet, gi innsyn i den grad nokon har krav på det, og levera arkivet tilbake dersom det aktuelle helsepersonellet får tilbake autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Departementet meiner også at Helsetilsynet bør kunna gi pålegg om at pasientjournalarkivet blir levert direkte til Norsk helsearkiv dersom dette er formålstenleg. På den måten vil pasientane vera sikra tilgang til journalen sin på den staden journalen blir oppbevart, anten hos Fylkesmannen eller i Norsk helsearkiv.

Det må trekkjast eit klart skilje mellom eldre, bevaringsverdige pasientarkiv frå spesialisthelsetenesta som vil bli avleverte til Norske helsearkiv for å inngå i Helsearkivregisteret, og pasientarkiv som blir levert inn til Norsk helsearkiv etter pålegg frå Helsetilsynet, anten direkte eller via Fylkesmannen. Pasientjournalarkiv som blir levert inn etter pålegg frå Statens helsetilsyn, skal ikkje gå inn i Helsearkivregisteret, men oppbevarast med det formål å sikra viktige pasientrettar. Departementet legg derfor til grunn at pasientjournalarkiv som blir innlevert til Norsk helsearkiv etter pålegg frå Statens helsetilsyn, eller som Fylkesmannen deponerer i Norsk helsearkiv etter å ha teke imot dei etter pålegg frå Statens helsetilsyn, ikkje skal blandast saman med annan pasientdokumentasjon hos Norsk helsearkiv. Innlevert og deponert materiale må behandlast i samsvar med dei reglar som gjeld for slikt materiale.

Eit av formåla med den foreslåtte føresegna er å sørgja for at journalopplysningar ikkje kjem på avvegar. Ei ordning der helsepersonell kan behalda ein kopi av arkivet, vil ikkje vareta dette formålet. Når helsepersonellet på eit seinare tidspunkt måtte ha behov for å sjekka opplysningar i arkivet, må dette derfor skje der arkivet er oppbevart, anten hos Fylkesmannen eller hos Norsk helsearkiv. Departementet si vurdering er såleis at helsepersonell ikkje kan behalda ein kopi av det innleverte pasientjournalarkivet sitt. I dei tilfelle helsepersonellet har behov for opplysningar frå journalane for å dokumentera eit forhold, til dømes i ei erstatningssak, vil vedkomande på same måte som pasientane måtte venda seg til Fylkesmannen eller Norsk helsearkiv.

Departementet ser likevel av dei innspela som har kome frå Legeforeningen og Riksarkivaren, at det kan vera behov for å vurdera nærmare om det skal stillast opp vilkår for når Helsetilsynet skal kunna påleggja helsepersonell å levera inn pasientjournalarkivet sitt. Det kan også vera grunn til å gi reglar om den vidare handteringa av desse arkiva både hos Fylkesmannen og Norsk helsearkiv.

Departementet har på denne bakgrunn kome til at det vil vera formålstenleg at den nye føresegna i helsepersonellova også har ein heimel for at departementet kan gi nærmare reglar om når Helsetilsynet skal kunna gi pålegg om innlevering av pasientjournalarkiv, handteringa av arkiva hos Fylkesmannen og Norsk helsearkiv og arkiva sin status hos Norsk helsearkiv. Departementet foreslår derfor eit tillegg til føresegna i høyringsnotatet. Tillegget går ut på at departementet i forskrift kan gi nærmare reglar om vilkår for å gi pålegg om innlevering, innsyn i og bruk av arkiva og arkiva sin depotstatus hos Norsk helsearkiv.

Departementet har også kome fram til at overskrifta til den nye lovføresegna ikkje bør visa til at dette er eit føresegn om avlevering eller deponering, jf. innspelet frå Riksarkivaren om at status for desse arkiva bør vurderast nærmare. Det blir på denne bakgrunn foreslått ei overskrift som er i tråd med ordbruken i sjølve føresegna, der innlevering er omgrepet som er brukt.