Del 2
Nærmere om forslagene

3 Skatt på alminnelig inntekt mv.

3.1 Skatt på alminnelig inntekt

Enigheten i Stortinget om skattereform (Innst. 273 S (2015–2016)) innebærer at skattesatsen på alminnelig inntekt for personer og selskap skal reduseres fra 25 til 23 pst. innen 2018. I tråd med dette foreslår regjeringen å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 24 til 23 pst. for personer og selskap fra 2018.

Lavere skatt på alminnelig inntekt vil gjøre det mer lønnsomt for eiere som arbeider i eget selskap å ta ut faktisk arbeidsinntekt som aksjeutbytte (inntektsskifting). Det skyldes at reduksjonen i satsen på alminnelig inntekt både reduserer skatt på selskapsoverskudd og skatt på utbytte fra overskudd etter skatt. For å redusere motivet til slik inntektsskifting har Stortingets flertall vedtatt at skatten på utbytte mv. økes slik at den samlede marginalskatten på utbytte mv. (inklusive selskapsskatt) skal være om lag uendret. I tråd med dette foreslår regjeringen at den samlede marginalskatten på utbytte mv. opprettholdes ved at oppjusteringsfaktoren for utbytte mv. økes fra 1,24 til 1,33 i 2018.

Redusert skattesats på alminnelig inntekt for både personer og selskap vil stimulere til økte investeringer, økt arbeidstilbud og økt sparing. Forslaget vil også redusere gevinsten av skattemessige tilpasninger over landegrensene.

Departementet anslår den isolerte skattelettelsen av redusert skattesats på alminnelig inntekt, inklusive justeringen i skatt på utbytte, til om lag 14 mrd. kroner påløpt og 9,1 mrd. kroner bokført i 2018.

Det ble i 2017 innført en finansskatt for å bøte på at finansielle tjenester er unntatt fra merverdiavgift. Finansskatten består av en skatt på 5 pst. på lønninger (grunnlaget for arbeidsgiveravgift) og at skattesatsen på selskapsoverskudd (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) er 25 pst. for finansielle virksomheter, mot 24 pst. for øvrig virksomhet. Overskudd i finansskattepliktige virksomheter blir dermed beskattet på samme nivå som i 2016. Regjeringen foreslår at skatt på overskudd i finansnæringen videreføres på samme nivå i 2018, slik at overskuddsbeskatningen i næringen samlet holdes på 25 pst. Videreføring av satsen på 25 pst. for skatt på overskudd i finansnæringen anslås å øke provenyet med 600 mill. kroner påløpt i 2018, sammenlignet med om satsen hadde blitt satt ned med 1 prosentenhet

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 §§ 3-2, 3-3, 3-5 første ledd og 4-1 siste ledd. Det vises også til forslag til endringer i skatteloven §§ 10-11 første ledd annet punktum, 10-21 fjerde ledd tredje punktum og syvende ledd tredje punktum, 10-31 første ledd fjerde punktum og annet ledd annet punktum, 10-42 tredje ledd bokstav b, 10-44 første ledd tredje punktum, 10-65 annet ledd tredje punktum, 10-67 annet ledd, 16-21 første ledd siste punktum og 17-1 sjette ledd, samt skattebetalingsloven § 11-5.

Lovendringene i skatteloven foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018, mens endringen i skattebetalingsloven foreslås å tre i kraft 1. januar 2018.

3.2 Grunnrenteskatt og særskatt på petroleumsvirksomhet

I Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt – En skattereform for omstilling og vekst, varslet regjeringen at provenyet fra grunnrentenæringene ikke skal reduseres ytterligere når selskapsskatten settes videre ned. I Innst. 273 S (2015–2016) sier et flertall at «For å opprettholde provenyet på om lag det samme nivået som tidligere støtter dette flertallet regjeringens syn om at lavere selskapsskatt kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen.» Dette er i tråd med regjeringens mål om et vekstvennlig skattesystem der skattene med størst vridninger reduseres. I motsetning til selskapsskatten svekker ikke nøytrale grunnrenteskatter investeringsinsentivene. Skattegrunnlaget er dessuten mer robust enn i andre næringer ettersom aktivitetene er stedbundne. Som for 2017 foreslås derfor en provenynøytral omveksling der selskapsskatten reduseres og grunnrenteskatten økes.

For vannkraftsektoren innebærer provenynøytralitet at grunnrenteskattesatsen må økes med 1,4 prosentenheter, til 35,7 pst., når satsen på alminnelig inntekt settes ned med 1 prosentenhet. Samlet marginalskattesats blir da 58,7 pst. I beregningene har departementet tatt utgangspunkt i alminnelig inntekt før konsernbidrag for vannkraftselskapene som eier grunnrenteskattepliktig kraftproduksjon. Øvrig aktivitet i vannkraftselskapene som bredbånd, nett, fjernvarme mv. er gjerne skilt ut i egne selskap og inngår da ikke i beregningene. Noe annen aktivitet nært knyttet til vannkraftproduksjon er inkludert.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 3-4.

I petroleumsskattesystemet er verdien av investeringsfradragene (avskrivning, friinntekt og rentefradrag i særskatten) høyere enn de ville vært i et nøytralt skattesystem, jf. omtale i Prop. 150 S (2012–2013) punkt 5.4. Med økt særskattesats øker verdien av investeringsfradragene, og vridningene forsterkes. For å oppnå provenynøytralitet og unngå økte vridninger i petroleumsskatten, foreslår regjeringen at særskattesatsen økes med én prosentenhet til 55 pst. samtidig som friinntektssatsen reduseres fra 5,4 pst. til 5,3 pst. per år. Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret samtidig som marginalskatten for petroleum er uendret på 78 pst. Forslaget motvirker effekten av redusert skatt på alminnelig inntekt med 1 prosentenhet, og endringen er provenynøytral målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2018–2050. For 2018 gir forslaget et provenytap på 200 mill. kroner påløpt fordi friinntektsjusteringen fases inn gradvis og dermed har mindre provenyeffekt de første årene.

Skatteinntektene på sokkelen inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland.

Det vises til forslag til endring av særskattesatsen i Stortingets skattevedtak for 2018 § 4-2. Justeringen i friinntekten er nærmere omtalt i punkt 6.4.

4 Formuesskatt

Regjeringen ønsker å legge til rette for norsk eierskap i næringslivet. Formuesskatten betales i all hovedsak av norske, private eiere. Formuesskatten må dessuten betales selv om formuesgjenstanden ikke har gitt avkastning eller overskudd det aktuelle året. Dette kan gjøre formuesskatten særlig problematisk for selskaper i en oppstartsfase. Formuesskatten kan i slike tilfeller føre til at prosjekter som er lønnsomme for samfunnet og gir nye arbeidsplasser, ikke gjennomføres. Videre vil skjev verdsettelse av ulike formueskomponenter vri investeringene bort fra næringsvirksomhet og over til bolig. Det er også uheldig at formuesskatten kan forårsake skattemotivert flytting fra Norge.

4.1 Verdsettelsesrabatt

4.1.1 Innledning og sammendrag

Som en del av enigheten om skattereform ba et flertall på Stortinget regjeringen om å innføre en verdsettelsesrabatt i formuesskatten på 20 pst. for aksjer og driftsmidler samt tilhørende gjeld innen 2018. I 2017 ble det innført en rabatt for aksjer og driftsmidler på 10 pst. Departementet foreslår at denne rabatten økes til 20 pst. i 2018, og at bunnfradraget i formuesskatten videreføres nominelt.

Siden 2013 er formuesskattesatsen redusert fra 1,1 pst. til 0,85 pst. Bunnfradraget er økt fra 870 000 kroner til 1,48 mill. kroner per formuesskattepliktige. Samtidig er formuesverdi som andel av beregnet markedsverdi for næringseiendom og sekundærbolig økt fra 50 pst. til hhv. 80 pst. og 90 pst., og det er innført en egen verdsettelsesrabatt for aksjer og driftsmidler. Endringene bidrar til å styrke norsk privat eierskap og øke avkastningen av den samlede sparingen.

Verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler kommer norske eiere til gode og gjør det mer lønnsomt å kanalisere privat sparing til investeringer i næringsvirksomhet. Verdsettelsesrabatten bidrar også til å dempe skattefavoriseringen av bolig relativt til næringsvirksomhet.

Aksjer, egenkapitalbevis, aksjeandelen i andeler i verdipapirfond, andeler i selskap med deltakerfastsettelse samt driftsmidler omfattes av verdsettelsesrabatten.

For å motvirke at verdsettelsesrabatten utnyttes til å skape netto gjeldsfradrag, reduseres verdsettelsen av gjeld tilordnet aksjer og driftsmidler ytterligere, fra 90 pst. av full verdi i 2017 til 80 pst. i 2018. Den tilordnede gjelden utgjør en andel av samlet gjeld som er lik andelen som de rabatterte eiendelenes brutto formuesverdi før verdsettelsesrabatt utgjør av skattyters samlede bruttoformue.

Næringseiendom er et driftsmiddel og omfattes derfor av rabatten for aksjer og driftsmidler. For å unngå at næringseiendom eid gjennom selskap får rabatt i både formuesverdien av selve eiendommen og i aksjeverdien, avvikles verdsettelsesrabatten for slik eiendom med virkning fra 2018. Verdsettelsesrabatten for sekundærboliger og næringseiendom direkte eid av formuesskattepliktige opprettholdes på hhv. 10 pst. og 20 pst.

Samlet sett anslås det at økt verdsettelsesrabatt til 20 pst. for aksjer og driftsmidler og nominell videreføring av bunnfradraget vil redusere provenyet med om lag 765 mill. kroner påløpt og 610 mill. kroner bokført i 2018.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 4-12 med tilhørende overgangsregel, §§ 4-13, 4-17, 4-19 og 4-40. Departementet foreslår at noen av forslagene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017 og noen med virkning straks fra og med inntektsåret 2018.

4.1.2 Gjeldende rett

Skattepliktig formue fastsettes som hovedregel til omsetningsverdien per 1. januar i skattefastsettingsåret av skattyterens eiendeler med økonomisk verdi, med fradrag for gjeld som skattyteren hefter for, jf. skatteloven § 4-1 første ledd.

I utgangspunktet plikter alle personer bosatt i Norge å betale formuesskatt, jf. skatteloven § 2-1. Aksjeselskap og allmennaksjeselskap er ikke formuesskattepliktige, jf. skatteloven § 2-36. Formuen i slike selskap skattlegges hos aksjonærene. Tilsvarende gjelder for verdipapirfond. Formue i selskap med deltakerfastsettelse skattlegges hos deltakerne, jf. skatteloven §§ 2-2 tredje ledd og 4-40.

Etter skatteloven § 4-12 første ledd skal børsnoterte aksjer som hovedregel verdsettes til 90 pst. av kursverdien 1. januar i skattefastsettelsesåret.

Ikke-børsnotert aksje i norske selskaper verdsettes til 90 pst. av aksjens forholdsmessige andel av selskapets samlede skattemessige formuesverdi 1. januar i inntektsåret, jf. skatteloven § 4-12 andre ledd.

Ikke-børsnotert aksje i utenlandske selskaper verdsettes til 90 pst. av aksjens antatte salgsverdi 1. januar i skattefastsettelsesåret, jf. § 4-12 tredje ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom skattyteren krever fastsettelse etter § 4-12 andre ledd og kan sannsynliggjøre selskapets skattemessige formuesverdi. Ved fastsettelse av ikke-børsnotert selskaps skattemessige formuesverdi, jf. FSFIN § 4-12-2, medregnes eiendeler og gjeld til full verdi, uten prosentvis reduksjon etter reglene i skatteloven kapittel 4. Næringseiendom medregnes likevel til 89 pst. av full verdi.

Grunnfondsbevis i sparebank, gjensidig forsikringsselskap, kreditt- og hypotekforening og selveiende finansieringsforetak verdsettes til 90 pst. av kursverdien 1. januar i skattefastsettelsesåret, jf. skatteloven § 4-12 femte ledd. Er kursen ikke notert eller kjent, settes verdien til den antatte salgsverdien.

Andel i verdipapirfond verdsettes til andelsverdien 1. januar i skattefastsettelsesåret, jf. skatteloven § 4-12 sjette ledd. Aksjeandel i verdipapirfond, jf. skatteloven § 10-20, verdsettes til 90 pst. av aksjeandelens verdi.

Aksjer i nystiftede selskap og selskap hvor aksjekapitalen er endret året før skattefastsettelsesåret verdsettes etter særlige regler, jf. skatteloven § 4-13, og er ikke omfattet av reglene i skatteloven § 4-12 syvende ledd.

Driftsmidler, unntatt eiendom som nevnt i skatteloven § 4-10 første ledd tredje punktum, verdsettes til 90 pst. av skattemessig formuesverdi.

Næringseiendom verdsettes til 80 pst. av eiendommens beregnede utleieverdi, jf. skatteloven § 4-10 fjerde ledd og FSFIN kapittel 4.

For deltakere i selskap med deltakerfastsettelse som omfattes av skatteloven § 10-40 (ansvarlig selskap mv.), settes verdien av deltakerens selskapsandel til en andel av selskapets nettoformue beregnet som om selskapet var skattyter ved formuesfastsettelsen, jf. skatteloven § 4-40. Ved fastsettelsen av selskapets nettoformue medregnes eiendeler og gjeld til full verdi. Næringseiendom medregnes likevel til 89 pst. av skattemessig formuesverdi. Verdien av deltakerens selskapsandel settes til 90 pst. av nettoformuen beregnet etter første til tredje punktum.

Skattyters fradrag for gjeld reduseres forholdsmessig etter reglene i skatteloven § 4-19 når skattyter har eiendeler med verdsettelsesrabatt.

4.1.3 Vurderinger og forslag

Departementet viser til Innst. 273 S (2015–2016), hvor det i punkt 1.2.3 nr. 2 fremgår at et flertall på Stortinget ber regjeringen om følgende:

«Det innføres en verdsettingsrabatt på 20 pst. i formuesskatten innen 2018 for aksjer og driftsmidler. Tilsvarende reduksjon i verdsetting av tilordnet gjeld gjøres sjablongmessig.»

I 2017 ble det innført en verdsettelsesrabatt på 10 pst. for aksjer og driftsmidler. Rabatten omfatter slike eiendeler som den formuesskattepliktige eier direkte. I samsvar med enigheten om skattereform foreslår departementet at verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler økes til 20 pst. for inntektsåret 2018. Rabatten på 20 pst. omfatter også egenkapitalbevis, aksjeandeler i verdipapirfond og andeler av formue i selskap med deltakerfastsettelse. Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-12, 4-13, 4-17 og 4-40.

Ikke-børsnotert aksje verdsettes som hovedregel til aksjens forholdsmessige andel av aksjeselskapets samlede skattemessige formuesverdi 1. januar året før skattefastsettelsesåret. Det vil si at en ikke-børsnotert aksje i inntektsåret 2017 får fastsatt formuesverdi ut fra selskapets fastsatte formuesverdi for inntektsåret 2016. Bakgrunnen for tidsforskjellen er blant annet at aksjonærens skattemelding skal være forhåndsutfylt med en formuesverdi, og at aksjonæren skal kunne kontrollere verdien. Før verdsettelsesrabatten på 10 pst. for aksjer ble innført, ble næringseiendommer verdsatt med en rabatt på 20 pst. Regjeringen ønsket at næringseiendommer skulle beholde denne verdsettelsesrabatten. For å sikre at næringseiendommer eid av ikke-børsnoterte selskap hadde tilnærmet lik rabatt som personlig eide næringseiendommer, ble det innført en regel om at næringseiendom eid av et ikke-børsnotert selskap medregnes til 89 pst. av full verdi ved fastsettelsen av selskapets skattemessige formuesverdi. Sammen med aksjerabatten på 10 pst. for den skattepliktige eieren får næringseiendom eid av ikke-børsnoterte selskap en verdsettelsesrabatt på tilnærmet 20 pst. Når ikke-børsnoterte aksjer etter forslaget skal få en verdsettelsesrabatt på 20 pst., er det ikke lenger behov for en særskilt rabatt for næringseiendom eid av ikke-børsnoterte selskap. Ettersom selskapets formuesverdi i inntektsåret 2017 som hovedregel brukes ved fastsettelsen av aksjenes formuesverdi i inntektsåret 2018, foreslår departementet å oppheve skatteloven § 4-12 syvende ledd andre punktum om 89 pst. verdsettelse av næringseiendom straks med virkning fra og med inntektsåret 2017. Det vil si at næringseiendom eid av ikke-børsnoterte selskap fastsettes til full verdi i selskapenes formuesoppstilling for inntektsåret 2017, uten at det får betydning for formuesskatten i inntektsåret 2017. For inntektsåret 2018 vil imidlertid aksjonærene få 20 pst. rabatt på aksjene i selskapet, som blir verdsatt basert på formuesoppstillingen for selskapet forrige inntektsår. Departementet legger til grunn at næringseiendom som har fått nedsatt formuesverdien til 96 pst. av eiendommens dokumenterte omsetningsverdi ved bruk av sikkerhetsventilen i skatteloven § 4-10 første ledd, skal legge den nedsatte verdien til grunn som «full verdi» etter skatteloven § 4-12 syvende ledd. Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-12 syvende ledd.

Løsningen som ble valgt for å sikre alle næringseiendommer omtrent 20 pst. verdsettelsesrabatt i inntektsåret 2017, kan føre til en ekstra rabatt i tilfeller hvor et selskap eier et ansvarlig selskap eller aksjer i ett eller flere selskap i kjede, gitt at selskapene eier næringseiendommer. Etter gjeldende regler vil verdsettelsesrabatten for næringseiendom inngå i selskapets formuesverdi for inntektsåret 2016, som er grunnlag for aksjenes formuesverdi i inntektsåret 2017. På grunn av verdsettelsesreglene i skatteloven § 4-12 andre ledd vil rabatten på næringseiendom først «nå frem til» den personlige skattyteren i et inntektsår der aksjerabatten er 20 pst. På den måten vil skattyter i praksis ha fått en større rabatt på næringseiendommen enn tilnærmet 20 pst. Departementet foreslår likevel ikke at den fastsatte formuesverdien for inntektsåret 2016 for ikke-børsnoterte selskap skal endres fra og med inntektsåret 2018. Det har sammenheng med at problemet er midlertidig og vil fases ut av seg selv med de foreslåtte endringene. En slik korrigering vil dessuten komplisere regelverket og arbeidet for Skatteetaten og de skattepliktige. Departementet antar også at provenyeffekten av manglende korrigering er begrenset.

For aksjeselskap eller allmennaksjeselskap hvor aksjekapitalen i løpet av inntektsåret er forhøyet eller satt ned ved innbetaling fra eller utbetaling til aksjonærene, legges verdien 1. januar i skattefastsettelsesåret til grunn ved skattefastsettelsen istedenfor 1. januar i året før skattefastsettelsesåret. Det samme gjelder dersom selskapet i løpet av inntektsåret har ervervet egne aksjer uten nedskrivning av aksjekapitalen, eller er strøket fra børs eller notering på SMB-listen. For å sikre at næringseiendom samlet blir verdsatt til omtrent 80 pst. ved skattefastsettelsen i inntektsåret 2017 når skatteloven § 4-12 syvende ledd endres med ikrafttredelse fra og med samme inntektsår, foreslås en overgangsbestemmelse om at næringseiendom eid av selskap med kapitalendringer skal verdsettes til 89 pst. ved fastsettelsen av formuen for aksjonærene i inntektsåret 2017. Departementet foreslår å presisere i overgangsregelen at næringseiendom eid av slike selskap likevel skal verdsettes til full verdi ved fastsettelsen av selskapets formuesverdi til bruk for å verdsette aksjene i inntektsåret 2018. Departementet viser til forslag til overgangsregel til endringer i skatteloven § 4-12 syvende ledd.

Andeler i selskap med deltakerfastsettelse får fastsatt formuesverdi som om selskapet var skattyter. Det vil si at formuen ved inntektsårets utgang avgjør formuesskatten for deltakerne. Verdsettelsen av selskapets eiendeler, gjeld og næringseiendom skjer likevel tilsvarende som for ikke-børsnoterte aksjer, jf. skatteloven § 4-40 andre og tredje punktum. Når rabatten for andelen øker til 20 pst. fra og med inntektsåret 2018, foreslår departementet å oppheve skatteloven § 4-40 tredje punktum om 89 pst. verdsettelse av næringseiendom. Ettersom verdsettelse av slike selskapsandeler skjer ved utgangen av inntektsåret, foreslår departementet at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018. Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-40 tredje punktum.

For aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som er stiftet året før skattefastsettelsesåret, følger det av skatteloven § 4-13 første ledd at aksjeverdien settes til summen av aksjens pålydende beløp og overkurs. Ordlyden kan skape tvil om aksjer i nystiftede selskap skal ha samme verdsettelsesrabatt som aksjer i skatteloven § 4-12. Hensikten har imidlertid vært at alle aksjer skal ha rabatt, jf. Prop. 1 LS (2016–2017). Departementet foreslår at det presiseres i skatteloven § 4-13 at aksjer i nystiftede selskap skal ha 10 pst. rabatt i inntektsåret 2017 og 20 pst. rabatt fra og med inntektsåret 2018. Når aksjerabatten presiseres i skatteloven § 4-13 første ledd første punktum, bør det også presiseres i skatteloven § 4-19 første ledd at gjeldsreduksjonen også omfatter nystiftede selskap. Departementet foreslår at skatteloven § 4-19 første ledd får en ny bokstav c som hjemler gjeldsreduksjon for aksjer som blir verdsatt etter skatteloven § 4-13 første ledd første punktum. Ettersom skatteloven § 4-12 annet ledd gjelder tilsvarende for de andre typetilfellene som er omfattet av skatteloven § 4-13, legger departementet til grunn at de allerede er omfattet av skatteloven § 4-19. Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-13 og 4-19.

Skatteloven § 4-19 regulerer gjeldsreduksjonen for eiendeler med verdsettelsesrabatt. Første ledd bokstav a i bestemmelsen viser til eiendel som nevnt i skatteloven § 4-10 første ledd tredje og fjerde punktum, som er bestemmelsene om sikkerhetsventil for næringseiendom og sekundærbolig. Henvisningen bør heller være til hovedreglene om verdsettelse av sekundærbolig og næringseiendom, og departementet foreslår derfor at henvisningen endres til skatteloven § 4-10 fjerde ledd og andre ledd om sekundærbolig. Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 4-19.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 4-12 med tilhørende overgangsregel, 4-13, 4-17, 4-19 og 4-40.

4.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Formuesskatten gjør det mindre lønnsomt å spare, favoriserer investeringer i bolig fremfor i næringsvirksomhet og svekker det norske eierskapet i næringslivet. Å øke rabatten for aksjer og driftsmidler som eies av formuesskattepliktige, vil dempe noen av de uheldige virkningene av formuesskatten. Den skattemessige favoriseringen av fast eiendom sammenlignet med næringsrelatert kapital reduseres. Det kan føre til at mer av den private sparingen går til investeringer i næringsvirksomhet. Forslaget kan dermed ha en langsiktig positiv virkning på økonomien.

Nominell videreføring av bunnfradraget på 1,48 mill. kroner vil innebære en lettelse. Det skyldes at gjennomsnittlig nettoformue anslås å bli redusert fra 2017 til 2018 som følge av en forventet svakt negativ boligprisutvikling.

Det anslås at forslagene, inkludert nominell videreføring av bunnfradraget, samlet sett vil redusere provenyet med om 765 mill. kroner påløpt og 610 mill. kroner bokført i 2018. Provenyanslaget tar ikke hensyn til langsiktige positive virkninger eller at verdsettelsesrabatten kan gi insentiver til å legge private eiendeler i ikke-børsnoterte selskap for å redusere formuesskatten.

4.1.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at forslaget om å øke verdsettelsesrabatten for aksjer og driftsmidler og tilordnet gjeld fra 10 til 20 pst. trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018, se forslag til endringer i skatteloven §§ 4-12 første, andre, tredje, femte og sjette ledd, 4-13 første ledd og 4-17 andre ledd. Endringene i skatteloven § 4-12 syvende ledd med tilhørende overgangsregel, § 4-13 første ledd første punktum om å innføre rabatt på 10 pst. og tilsvarende gjeldsreduksjon i § 4-19 første ledd foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

4.2 Verdsettelse av hoteller

Verdsettelsesrabatten for hoteller og overnattingssteder har, i likhet med annen næringseiendom, blitt redusert fra 50 pst. til 20 pst. i løpet av perioden 2013–2017. Verdien av gjeld tilordnet næringseiendom eid av formuesskattepliktige er redusert med 20 pst. Med regjeringens forslag for 2018 vil næringseiendom, andre driftsmidler og aksjer (og gjeld tilordnet disse eiendelene) ha en felles verdsettelsesrabatt på 20 pst. Disse endringene gir økt likebehandling i formuesskatten av ulike investeringer i næringsvirksomhet.

Samtidig er satsen i formuesskatten redusert fra 1,1 pst. til 0,85 pst. Den effektive formuesskattesatsen (den nominelle skattesatsen redusert med verdsettelsesrabatten) på hoteller og annen næringseiendom er økt fra 0,55 pst. i 2013 til 0,68 pst. med forslaget for 2018. Den effektive formuesskattesatsen tar ikke hensyn til verdsettelsen av gjeld. Redusert verdsettelse av gjeld tilordnet næringseiendom vil isolert trekke i retning av at personer med slik eiendom og som har gjeld og er i formuesskatteposisjon (eller som kommer i formuesskatteposisjon med redusert verdsettelse av gjeld tilordnet slik eiendom), får økt formuesskatt. Økt bunnfradrag i formuesskatten trekker i motsatt retning.

Samlet sett kan endringene siden 2013 ha ført til økt formuesskatt blant eiere av hoteller. I Meld. St. 19 (2016–2017) Opplev Norge – unikt og eventyrlig (Reiselivsmeldingen) ble det varslet at regjeringen i statsbudsjettet for 2018 tar sikte på å foreslå lettelser i formuesskatten på hoteller/overnattingssteder gjennom en vesentlig økning i verdsettelsesrabatten. Departementet vurderer at en særskilt verdsettelsesrabatt for hoteller og overnattingssteder kan være EØS-rettslig problematisk. Departementet vil gå i dialog med ESA for å forsøke å avklare om og eventuelt hvordan en slik verdsettelsesrabatt kan innføres i overensstemmelse med EØS-avtalen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en oppfølging av denne dialogen.

5 Personskatt for øvrig

5.1 Sentrale satser, grenser og fradrag

5.1.1 Trinnskatt

Trinnskatt på personinntekt ble innført i 2016. Trinnskatten ble innført for å dekke inn hoveddelen av provenytapet i personbeskatningen som følge av lavere skattesats på alminnelig inntekt, men slik at samlet skattesats (sum sats på alminnelig inntekt og trinnskattesats) ble redusert. Trinnskatten har fire innslagspunkter med stigende skattesats for hvert innslagspunkt. Trinn 3 og 4 erstattet den tidligere toppskatten.

Som ledd i gjennomføringen av skattereformen foreslår regjeringen å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 24 pst. til 23 pst. i 2018, se punkt 3.1. Samtidig økes satsene i trinnskatten for å begrense det samlede provenytapet, i tråd med enigheten om en skattereform.

Regjeringen foreslår at satsene i trinnskatten settes til 1,4 pst. i trinn 1, 3,3 pst. i trinn 2, 12,4 pst. i trinn 3 (10,4 pst. i Finnmark og Nord-Troms) og 15,4 pst. i trinn 4. Innslagspunktene foreslås justert med forventet lønnsvekst. Resultatet blir lavere marginalskattesatser når en ser endringene i trinnskatten og skattesatsen på alminnelig inntekt samlet, se tabell 5.1. Regjeringen fortsetter dermed å redusere marginalskatten for de fleste lønnstakere slik det ble varslet i Skattemeldingen. Reduksjonen i marginalskatten fra 2017 til 2018 er størst for personer på lavere inntektsnivåer, men også personer som betaler trinnskatt etter trinn 2, 3 og 4, får lavere marginalskatt. Fra 2015 til 2018 har regjeringen redusert marginalskatten med minst 0,6 prosentenheter. Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 3-1.

Departementet anslår at endringene i trinnskattesatsene øker provenyet med om lag 10,2 mrd. kroner påløpt og 8,2 mrd. kroner bokført i 2018. Anslaget inkluderer provenyvirkningen av å justere skattefradraget for pensjonister, jf. punkt 5.1.4.

5.1.2 Minstefradrag

Det gis minstefradrag i lønns-, trygde- og pensjonsinntekt når alminnelig inntekt fastsettes. I 2017 utgjør minstefradraget 44 pst. av samlet lønn og trygd med et maksimalt nivå på 94 750 kroner. Minstefradraget i lønn var opprinnelig et sjablongfradrag for å dekke utgifter til opptjening av inntekten, men har over tid også fått en fordelingsmessig begrunnelse. Selvstendig næringsdrivende får fradrag for faktiske kostnader de har i næringsvirksomheten.

Regjeringen foreslår å øke satsen i minstefradraget i lønns- og trygdeinntekt fra 44 pst. til 45 pst. Det foreslås videre å justere maksimalt minstefradrag i lønn og trygd med anslått lønnsvekst til 97 610 kroner. Minstefradraget er økt betydelig de siste årene. Medregnet forslaget for 2018 er satsen økt med 5 prosentenheter siden 2013, mens den øvre grensen i minstefradraget er økt med om lag 4 900 kroner utover lønnsjustering.

Regjeringens forslag for 2018 vil gi lettelser til personer som får minstefradrag for lønn og trygd etter sats. Med regjeringens forslag vil overgang fra sats til øvre grense i minstefradraget skje ved en inntekt på om lag 216 900 kroner i 2018. Samlet lettelse anslås til om lag 125 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført i 2018.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 6-1 første ledd og forslag til endring i skatteloven § 6-32 første ledd bokstav a første punktum. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

Fra og med 2005 har det vært et eget minstefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget ble sist økt etter forslag i Revidert nasjonalbudsjett 2017. Da ble maksimalt fradragsbeløp økt fra 75 000 kroner til 81 200 kroner for 2017. Samtidig ble satsen i minstefradraget økt fra 29 pst. til 31 pst.

Minstefradraget i pensjonsinntekt er lavere enn minstefradraget i lønn blant annet fordi det ikke skal dekke utgifter til inntektens erverv. Samlet skatt er likevel betydelig lavere for pensjonister enn andre skattytere med like store inntekter. Det skyldes dels at pensjonister betaler lavere trygdeavgift (5,1 pst. i stedet for 8,2 pst.), dels at det gis et særskilt skattefradrag for pensjonsinntekt for alderspensjonister på inntil 29 940 kroner i 2017.

Regjeringen foreslår å øke maksimalt minstefradrag i pensjonsinntekt med veksten i ordinær alderspensjon til 83 000 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 6-1 annet ledd.

5.1.3 Personfradrag

Det gis et personfradrag i alminnelig inntekt. Fradraget er 53 150 kroner i skatteklasse 1 og 78 300 kroner i skatteklasse 2 i 2017. Det foreslås å lønnsjustere personfradraget i skatteklasse 1 til 54 750 kroner. Skatteklasse 2 foreslås avviklet, jf. punkt 5.4. Lønnsjusteringen av personfradraget innebærer en lettelse for pensjonister fordi lønnsveksten er noe sterkere enn veksten i alderspensjon. Dermed vil pensjonister bli overkompensert. Det anslås at provenyet reduseres med om lag 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i 2018.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 6-3.

5.1.4 Andre grenser og fradrag

Skattefradraget for pensjonsinntekt ble innført i forbindelse med pensjonsreformen i 2011. Skattefradraget trappes ned med pensjonsinntekten. Fradraget sikrer at pensjonister med minste pensjonsnivå for enslige ikke skal betale skatt. Forslagene om lavere skattesats på alminnelig inntekt og høyere trinnskattesatser i 2018 krever at skattefradraget justeres noe for at inntektsgrensen for å betale inntektsskatt for pensjonister skal opprettholdes på dagens nivå. Regjeringen foreslår derfor å sette det maksimale fradragsbeløpet til 29 950 kroner.

Videre økes innslagspunktene for nedtrapping i trinn 1 i skattefradraget for pensjonsinntekt med anslått vekst i minste pensjonsnivå fra 188 700 kroner til 193 250 kroner. Innslagspunktet for nedtrapping i trinn 2 i skattefradraget for pensjonsinntekt økes med vekst i ordinær alderspensjon fra 284 350 kroner til 290 700 kroner.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 6-5.

Den skattefrie nettoinntekten under skattebegrensningsregelen økes med anslått vekst i minsteytelsen for uføre fra henholdsvis 143 150 kroner til 147 450 kroner for enslige og fra 131 600 kroner til 135 550 kroner for hver ektefelle. Beløpsgrensen økes tilsvarende fra 263 200 kroner til 271 100 kroner for ektepar og samboere som ved skattebegrensningen får inntekten fastsatt under ett.

Departementet viser til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 6-4.

Bunnbeløpet i reisefradraget foreslås økt med anslått prisvekst fra 22 000 kroner til 22 350 kroner, jf. forslag til endring av skatteloven § 6-44 første og annet ledd. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

Øvrige beløpsgrenser holdes nominelt uendret. Det gjelder blant annet nedre grense for å betale trygdeavgift, maksimalt fradrag for innbetalt fagforeningskontingent mv., maksimalt foreldrefradrag, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, kilometersatsene i reisefradraget, maksimalt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner, særfradraget for enslige forsørgere, jordbruksfradraget, fisker- og sjømannsfradraget og maksimal årlig og samlet sparing med BSU. Dette øker provenyet med om lag 141 mill. kroner påløpt og 107 mill. kroner bokført i 2018. Anslaget inkluderer samspillseffekter og avrundinger ved endringer i skatt på inntekt og formue for personer.

Det vises til tabell 1.5 for en oversikt over forslagene til ulike satser, grenser og fradrag i personbeskatningen.

5.2 Fradrag for merkostnader til kost og losji

5.2.1 Innledning og sammendrag

Skattyter som bor utenfor hjemmet på grunn av sitt arbeid, kan kreve fradrag for merkostnader til kost og losji. Regjeringen foreslår å begrense fradragsmulighetene på en slik måte at fradragsretten i større grad forbeholdes skattytere med opphold utenfor hjemmet av mer midlertidig art i pendlerboliger der det ikke er lagt til rette for å kunne lage mat.

Fradraget for merkostnader til kost og losji fører til mye byråkrati. Det er ingen uavhengig tredjepart som rapporterer fradraget til skattemyndighetene. Skattyter fører selv opp fradraget. Det er særlig arbeidskrevende for skattemyndighetene å innhente dokumentasjon av bo- og familieforhold, særlig fra andre land. Det anslås at skatteutgiftene av de samlede fradragene for merkostnader til kost og losji utgjør om lag 1,25 mrd. kroner i 2017. Regjeringens forslag vil gjøre kontrolloppgavene mindre byråkratiske og bidra til å finansiere vekstfremmende lettelser i fullføring av skattereformen.

Fradraget gis til skattytere som har merutgifter ved kost og losji på grunn av sitt arbeid. Med kokemuligheter i pendlerboligen vil merutgiftene til kost være begrenset. Regjeringen foreslår derfor at fradragsretten oppheves for skattytere som har mulighet til å kunne oppbevare og tilberede mat i pendlerboligen. I tillegg reduseres de øvrige fradragssatsene for kost med 100 kroner.

Det foreslås videre at fradraget tidsbegrenses til 24 måneder. Regjeringen mener at to år sammenhengende arbeidsforhold bør være tilstrekkelig tid til å tilpasse seg den nye situasjonen. Skattytere som på grunn av arbeidet må bytte pendlerbolig, vil kunne starte på en ny 24 månedersperiode. Departementet kan gi nærmere regler om ny fradragsperiode i forskrift.

Forslagene er i tråd med anbefalingene fra Skatteutvalget om bredere skattegrunnlag, og kan bidra til å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning nede.

Det foreslås ingen endringer i gjeldende regler om at pendlerutgifter som dekkes av arbeidsgiver, er skattefrie for arbeidstaker (trygdeavgift, skatt på alminnelig inntekt og trinnskatt) etter satsene for skattefri godtgjørelse.

Det anslås at provenyet vil øke med 750 mill. kroner påløpt og 600 mill. kroner bokført i 2018.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 5-15 annet ledd og § 6-13. Forslagene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018. Forslaget om å tidsbegrense fradrag for kost og losji etter skatteloven § 6-13 første ledd annet punktum vil imidlertid ikke få virkning for eksisterende pendlere før tidligst fra 1. januar 2020.

5.2.2 Gjeldende rett

Etter skatteloven § 6-13 kan skattyter som av hensyn til arbeidet må bo (overnatte) utenfor den boligen som anses som skattyterens hjem, kreve fradrag for merkostnader på grunn av fraværet.

Skattedirektoratet har i forskrift til skatteloven av 22. november 1999 gitt regler om krav for fradrag for merutgifter til kost og losji ved arbeidsopphold utenfor hjemmet. For fradrag for kost gjelder ulike satser etter hvordan skattyter har innlosjert seg. I 2017 er fradragssatsene fastsatt ved forskuddsutskrivning, 733 kroner per døgn dersom skattyter bor på hotell uten frokost og 586 kroner der frokost er inkludert. Bor skattyter i hybel eller brakke med kokemuligheter, er fradragssatsen 205 kroner, mens den er 315 kroner om slike muligheter mangler. Fradrag etter den laveste satsen gis i praksis når skattyter kan stelle minst ett av måltidene, ikke nødvendigvis middag, per døgn på oppholdsstedet. Dette kan for eksempel være frokost eller kveldsmåltid.

Fradrag for merutgifter til losji gis for faktiske kostnader. Det er en forutsetning at boligen på hjemstedet ikke er utleid. Bor man i egen campingvogn eller brakke, kan det gis fradrag etter sats, som er 61 kroner per døgn i 2016.

Dersom en pendler i stedet for å kreve fradrag for kostnader til pendling mottar godtgjørelse til dekning av kost mv., er godtgjørelsen skattefri så langt den ikke overstiger satser fastsatt av Skattedirektoratet. Dette betegnes som nettometoden. Overstiger dekningen kostnadene som skattyter selv ville hatt fradragsrett for, skal det overskytende behandles som skattepliktig lønn for arbeidstaker og inngå i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget hos arbeidsgiver.

Departementet er i skatteloven § 6-13 tredje ledd gitt fullmakt til å gi forskrift til utfylling og gjennomføring av reglene, herunder om regler for merutgifter for personer med hjem i utlandet. Finansdepartementets forskrift til skatteloven av 19. november 1999 til utfylling og gjennomføring av skatteloven § 6-13-10 flg. har blant annet regler om at skattyter som pendler fra utlandet, må velge mellom standardfradrag for utenlandsk arbeidstaker eller fradrag for merkostnader, jf. skatteloven § 6-70. Standardfradraget kan heller ikke kombineres med skattefri dekning fra arbeidsgiver etter nettometoden.

5.2.3 Vurderinger og forslag

Fradrag for merkostnader til kost og losji ble opprinnelig vedtatt i 1927 for å tilgodese skattytere som hadde opphold utenfor hjemmet av mer midlertidig art. I NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi uttalte utvalget at det er vanskelig å finne gode grunner til å opprettholde et eget fradrag for pendlerutgifter, særlig i tilfeller der arbeidsstedet er stabilt.

Fradraget for merkostnader til kost og losji kreves av skattyter selv. Skattyter skal først ved eventuell forespørsel fra Skatteetaten kunne sannsynliggjøre eller dokumentere størrelsen på fradraget. Fraværet av opplysninger fra en uavhengig tredjepart gjør skattefastsettelse og kontroll komplisert. Muligheten til kontroll vil i mange tilfeller forutsette at det kan hentes inn dokumentasjon fra andre land om bolig på hjemstedet og på pendlerstedet og om familietilknytning. Skatteetaten har ved kontroller avdekket et stort omfang av uberettigede fradrag. Misbruk av fradragsreglene undergraver tilliten til skattesystemet.

Riksrevisjonen peker i Dokument 3:11 (2015–2016) Riksrevisjonens undersøkelse av beskatning av utenlandske arbeidstakere og næringsdrivende på midlertidig opphold i Norge blant annet på at kompliserte regelverk fører til mange feil i skattefastsettelsen. Dette gjelder blant annet reglene om fradragsmuligheter og fradragssatser for pendlerutgifter. Departementet er enig i at regelverket for pendlerfradrag mv. er omfattende og kan virke komplisert.

Skatteutgiftene til fradrag for merutgifter til kost og losji har økt med om lag 20 pst. fra 2013 til 2015 og anslås å utgjøre 1,25 mrd. kroner i 2017, jf. vedlegg 1 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner. I 2015 krevde om lag 115 000 skattytere fradraget. Gjennomsnittlig fradrag var om lag 44 000 kroner. Om lag 22 pst. av de som krevde fradraget var på midlertidig opphold, og over halvparten av alle som krevde fradraget var utenlandske statsborgere. Fradragsbeløpene varierer mye. 40 pst. har fradrag under 10 000 kroner årlig, mens over halvparten av samlet fradragsbeløp går til de om lag 25 pst. av personene med fradrag over 70 000 kroner.

En pendler som bor i hybel/leilighet med mulighet for å tilberede mat ett helt arbeidsår, kan kreve et årlig fradrag for merutgifter til kost på 49 000 kroner. I tillegg kommer fradrag for eventuelle merutgifter til losji. I de fleste pendlerboliger vil det være mulig å oppbevare og tilberede mat. Grunnlaget for merutgifter ved et vanlig kosthold med nødvendige måltider i pendlerboligen vil derfor i begrenset grad være til stede. Utgifter til mat bør da anses som ordinære private utgifter, slik tilfellet er for andre grupper av skattytere. Departementet mener derfor at kostnader til mat ikke bør være fradragsberettiget dersom det kan tilberedes mat i pendlerboligen. Dette gjelder også dersom en har adgang til delt kjøkken.

Tilberedning av mat må være forsvarlig både med hensyn til hygiene og oppbevaring. I praksis forutsetter det at skattyter må ha tilgang til rennende vann (utover i baderom) og elektrisitet. Det er pendlerboligens egnethet for matlaging, og ikke skattyterens egen vilje, som er avgjørende for om forutsetningene for å kunne kreve fradrag for kost er til stede.

Departementet legger til grunn at tilberedning av mat normalt ikke kan skje ved losji på hotell eller pensjonat. Har man under arbeidsoppholdet slik innkvartering, vil det fortsatt kunne kreves fradrag for merutgifter til kost. Likeledes vil det være fradragsrett for langtransportsjåfører og for skattyter som kan dokumentere at det ikke er mulig å tilberede mat i pendlerboligen. Langtransportsjåfører får uendret sats ved kjøring i utlandet.

Til og med inntektsåret 2015 kunne skattyter med opphold utenfor hjemmet kreve fradrag for ulegitimerte småutgifter med 100 kroner per døgn. Det var imidlertid ikke anledning til å kreve fradrag for slike utgifter i tillegg til fradrag for merutgifter til kost etter sats fordi det ble ansett at slike småutgifter var innbakt i kostsatsene. Fradraget for småutgifter ble fjernet blant annet fordi det i mindre grad enn tidligere ble ansett som sannsynlig at skattyter hadde merkostnader til avis og telefon mv. På denne bakgrunn bør ikke kostsatsene lenger inneholde et tillegg for slike småutgifter. Fradragssatsene for kost for pendlere uten kokemuligheter reduseres derfor med 100 kroner.

I Sverige er lignende fradrag for utgifter til måltider og småutgifter begrenset til den første måneden vedkommende bor på det nye arbeidsstedet. Fradrag for øvrige økte levekostnader som følge av pendling er i utgangspunktet tidsbegrenset til to år. Har den doble bosettingen bakgrunn i ektefellens eller samboerens arbeid eller virksomhet, kan det kreves fradrag for inntil fem år. I Norge er det ingen grense for hvor lenge fradraget kan kreves. Derimot er fradragsretten for pendlerkostnader over årene blitt utvidet, ved at pendlere med to selvstendige boliger, én på hjemstedet og én på arbeidsstedet, også på visse vilkår har fradragsrett for merutgifter ved pendling. Videre er kravet til skattemessig bosted justert slik at det er flere som kan anses som pendler med rett til fradrag. Det er også blitt gitt muligheter for pendlere med hjem i utlandet til å få fradrag for pendlerkostnader.

Departementet anser det rimelig med en viss tid til tilpasning av boforhold når skattyter på grunn av arbeidet pådras merutgifter til bolig mv. Når det over tid er stabilitet i arbeidsforholdet ved at arbeidet ikke krever at en stadig må flytte til en ny bolig, er det mindre grunnlag for fradrag for merutgifter til losji. Når arbeidsstedet er stabilt, bør det således etter en tid ikke lenger være fradragsrett for utgifter til kost og losji. Det vil også være tilfeller der det er rimelig at fradragsretten gjenoppstår etter at perioden med fradrag for kost og losji er over. Dette kan for eksempel gjelde der skattyter mister arbeidet og igjen må flytte for å finne nytt arbeid eller må flytte med arbeidsgiver til et nytt sted som krever at pendlerbostedet på det tidligere arbeidsstedet ikke kan opprettholdes.

Det foreslås at det innføres en tidsbegrensning på 24 måneder for fradrag for utgifter til kost og losji. I Norge har skatteloven ingen generell definisjon av samboere, og det vil derfor være vanskelig å innføre egne regler for samboere og ektefeller, slik Sverige har. Forslaget er forenklende sammenlignet med den svenske modellen, og det er heller ikke et avgjørende hensyn at enslige skal stilles mindre gunstig enn ektefeller og samboere i denne sammenhengen. Utgangspunktet for å fastsette når fradragsretten opphører er fra det tidspunktet pendleren bosetter seg i pendlerboligen. For de som allerede er pendlere, regnes at perioden for tidsbegrensning starter 1. januar 2018.

Ved sammenhengende arbeidsopphold, dvs. at arbeidssted og pendlerbosted ikke endres, avskjæres fradragsretten for kost- og losjikostnader når skattyter har krevd fradrag i 24 måneder. Skattytere som på grunn av arbeidet bytter både kommune for pendlerbosted og arbeidssted, kan i utgangspunktet kreve fradrag for kost- og losjikostnader for 24 nye måneder. Departementet vil i forskrift gi utfyllende regler.

Fristen løper selv om arbeidstaker har kortvarige brudd i pendlingen eller for eksempel jobber fast i hjemmet ett eller flere døgn per uke. Slike kortvarige brudd i pendlingen kan for eksempel bestå i ferie eller perioder med sykmelding eller permittering.

Det innføres ikke tidsgrense for fradrag for besøks- og arbeidsreiser (reisefradraget).

Endringene i fradraget for merutgifter til kost og losji får ikke konsekvenser for den skattefrie dekningen arbeidstaker kan motta fra arbeidsgiver. Dette betyr at arbeidsgiver fortsatt skal kunne yte kostgodtgjørelse skattefritt etter satser på dagens nivå. Dekning av arbeidsgiverbetalte utgifter innrapporteres fra arbeidsgiver. Slik tredjepartsrapportering gjør kontrollmulighetene betydelig bedre enn ved egenrapportering og innhenting av dokumentasjon, slik fradragsreglene i dag forutsetter. Forslaget innebærer ulik regulering avhengig av om skattyter krever fradrag selv eller mottar dekning fra arbeidsgiver. De foreslåtte reglene innebærer et særskilt lovfestet unntak fra skattelovens hovedbestemmelse om utgiftsgodtgjørelse i § 5-11.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 5-15 annet ledd og § 6-13.

5.2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene vil forenkle skattesystemet, særlig Skatteetatens kontrollarbeid. Redusert omfang av kontroll på dette området vil gjøre det mulig med bedre kontroll på andre områder.

Forslaget om å oppheve fradragsretten for skattytere som har mulighet til å kunne oppbevare og tilberede mat i pendlerboligen, samt å redusere de øvrige fradragssatsene for kost med 100 kroner anslås samlet sett vil å øke provenyet med 750 mill. kroner påløpt og 600 mill. kroner bokført i 2018.

Fjerning av fradragssatsene for kost vil øke skatten for pendlere i pendlerboliger med kokemuligheter. I 2015 fikk om lag 115 000 skattytere fradraget, som i gjennomsnitt var vel 44 000 kroner. Faktiske fradrag varierer mye mellom pendlere. Forslagene om å endre kostsatsene vil øke skatten for de som berøres med i gjennomsnitt om lag 6 500 kroner fra 2018. I hovedsak gjelder dette skattytere med muligheter for å tilberede mat i tilknytning til pendlerboligen. Skatteetaten har ved kontroller avdekket et stort omfang av uberettigede fradrag.

Forslaget om å tidsbegrense fradraget for merutgifter til kost og losji regnes fra 1. januar 2018 for eksisterende pendlere. Forslaget har dermed ikke provenyvirkning før i 2020. Det anslås at provenyet da vil kunne øke med om lag 200 mill. kroner.

5.2.5 Ikrafttredelse

Forslagene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018. Forslaget om å tidsbegrense fradrag for kost og losji etter skatteloven § 6-13 første ledd annet punktum vil imidlertid ikke få virkning for eksisterende pendlere før tidligst fra 1. januar 2020.

5.3 Firmabilbeskatningen

Fordelen ved å bruke arbeidsgivers bil til private formål er i utgangspunktet skattepliktig inntekt. Ansatte som disponerer arbeidsgivers bil privat mer enn sporadisk, skal fordelsbeskattes for dette.

Fordelen tilsvarer kostnadene for arbeidstakeren om han selv måtte holde en tilsvarende bil privat. Den skattepliktige fordelen ved privat bruk av firmabil settes i 2017 sjablongmessig til 30 pst. av bilens listepris som ny inntil 299 100 kroner og 20 pst. av det overskytende. For biler som er eldre enn tre år, reduseres listeprisen med 25 pst. ved fordelsberegningen. Elbiler har en særskilt verdsettelsesrabatt i firmabilbeskatningen ved at listeprisen halveres.

De særskilte reglene om beregning av fordelen for elbiler i firmabilbeskatningen ble innført i 2000. Elbilene var da mindreverdige sammenlignet med ordinære biler og med dagens elbiler, både når det gjelder rekkevidde og komfort. Fordelen ved å disponere en elbil på den tiden var derfor mye mindre enn i dag. Særreglene innebar følgelig at den beregnede, skattepliktige fordelen den gang samsvarte bedre med den faktiske oppnådde fordelen enn den gjør i dag. Særreglene for elbiler ble sist endret i 2009, da rabatten ble økt fra 25 til 50 pst. Heller ikke i 2009 fantes det elbiler som fremsto som reelle, likeverdige alternativ til ordinære biler.

En rekke elbilmodeller vurderes nå som reelle alternativ til mange bensin- og dieselbiler, og stadig flere modeller kommer til. Fordelen av en firmaelbil bør da verdsettes på samme måte som andre biler.

Den særlig gunstige firmabilbeskatningen av elbiler kommer i tillegg til en rekke andre fordeler, herunder belastes ikke elbiler med blant annet merverdiavgift. Elbiler favoriseres videre ved betaling for parkering, bomveier, ferger mv. og kan benytte kollektivfeltet på de fleste strekninger. I den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene i Revidert nasjonalbudsjett 2015 ble det varslet at den særskilte rabatten for elbiler i firmabilbeskatningen kan utgå fra 2018.

På denne bakgrunn mener regjeringen at den særskilte rabatten for elbiler i firmabilbeskatningen bør oppheves fra 2018.

Firmabilbeskatningen av elbiler vil fortsatt være gunstigere enn beskatningen av konvensjonelle biler. Det skyldes at elbilens listepris etter gjeldende regler reduseres som følge av fritaket for engangsavgift og merverdiavgift. Det vises også til at regjeringen i punkt 9.4 foreslår å avvikle fritaket for elbiler i engangsavgiften. Som følge av innretningen av engangsavgiften vil avviklingen av dette fritaket primært ha betydning for de tyngste og presumptivt dyreste elbilene. Små og mellomstore elbiler vil fortsatt ikke betale engangsavgift.

Forslaget vil forenkle skattereglene og gjøre det lettere å etterleve reglene. Fordelsskatten på en gjennomsnittlig elfirmabil (for eksempel e-Golf) vil øke med om lag 20 000 kroner. Brukeren av en kostbar firmaelbil (eksempelvis Tesla S) får økt skatten med om lag 40 000 kroner, avhengig av modell. I 2016 hadde skattytere med elfirmabil en gjennomsnittlig bruttoinntekt på om lag 950 000 kroner.

Endringen anslås å øke provenyet med anslagsvis 210 mill. kroner påløpt og 168 mill. kroner bokført i 2018.

De særskilte reglene om fordelsberegning for firmaelbiler er gitt i forskrift. Finansdepartementet vil gjennomføre de nødvendige forskriftsendringer for å oppheve den særskilte rabatten for elbiler, med virkning fra og med inntektsåret 2018.

5.4 Skatteklasse 2

5.4.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen foreslår å avvikle skatteklasse 2 av hensyn til likestilling, arbeidsdeltakelse, integrering og bekjempelse av barnefattigdom. Dette innebærer at det høyere personfradraget for ektefeller som skattlegges under ett, bortfaller.

Personlige skattytere skattlegges som hovedregel i skatteklasse 1. Ektefeller kan imidlertid skattlegges under ett i skatteklasse 2, dersom dette samlet sett gir lavere skatt. I skatteklasse 2 er personfradraget høyere enn i klasse 1. Å få skatten fastsatt i skatteklasse 2 er en fordel dersom den ene ektefellen har for lav inntekt til å få utnyttet eget personfradrag.

Personfradraget i skatteklasse 2 er 78 300 kroner i 2017 og 53 150 kroner i skatteklasse 1. I 2014 ble personfradraget i klasse 2 halvert. Maksimal skattefordel for et ektepar av å bli skattlagt i skatteklasse 2 er redusert fra om lag 13 200 kroner i 2013 til om lag 6 000 kroner i 2017. Fra 2006 ble klasse 2 fjernet ved beregningen av formuesskatten selv om ektepar fortsatt skattlegges sammen for formue.

Skatteklasse 2 er fra en tid da skattleggingen var langt mindre individbasert og la større vekt på ekteskap med én forsørger. Ordningen med et høyere personfradrag som forbeholdes ektepar, stemmer dårlig med dagens varierte samlivsformer og innebærer en forskjellsbehandling overfor aleneboende og samboere.

Deltakelse i arbeidslivet er viktig både for likestillingen og integreringen, og bidrar til å begrense barnefattigdom. Skatteklasse 2 reduserer insentivene til å arbeide og kan bidra til å holde innvandrerkvinner utenfor arbeidslivet fordi marginalskatten på arbeid øker for den hjemmeværende ektefellen. Av alle bosatte ektepar som ble skattlagt i klasse 2 i 2015, og hvor ingen av ektefellene var over 62 år, bestod i overkant av 80 pst. av minst én innvandrer1. Til sammenligning var andelen 20 pst. i 1993. Mange av innvandrerekteparene som blir skattlagt i klasse 2, kommer fra EU-land i Øst-Europa. En del av disse har trolig ektefellen i hjemlandet.

Å avvikle skatteklasse 2 vil styrke insentivene til arbeid, bedre integreringen og likestillingen, redusere mulighetene for eksport av velferdsytelser og være et langsiktig bidrag til jevnere inntektsfordeling.

Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 285 mill. kroner påløpt og 230 mill. kroner bokført i 2018. Om lag 83 500 ektepar vil bli berørt.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven §§ 15-4 og 15-5. Forslaget forutsetter også tilpasninger i Stortingets skattevedtak § 3-1 og § 6-3. Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

5.4.2 Gjeldende rett

Personlige skattytere skal ha et personfradrag i alminnelig inntekt, jf. skatteloven § 15-4. Personfradraget er et fribeløp i inntekten ved beregningen av skatt på alminnelig inntekt. Fradraget blir automatisk tatt hensyn til ved utregningen av skatten. Personfradraget kan ikke føre til negativ inntekt og kan dermed heller ikke gi fremførbart underskudd. Stortinget fastsetter personfradrag i klasse 1 og klasse 2 for det enkelte inntektsåret. For inntektsåret 2017 er personfradraget 53 150 kroner i klasse 1 og 78 300 kroner i klasse 2, jf. Stortingets skattevedtak § 6-3.

Personlige skattytere skattlegges som hovedregel hver for seg i skatteklasse 1. Personfradrag i klasse 2 gis til ektefeller som skattlegges under ett for begges samlede formue og inntekt etter skatteloven § 2-10. Ektepar hvor bare én har inntekt eller hvor inntekten til den andre er under 55 000 kroner i året, er tjent med skattlegging i klasse 2 (gitt at begge ektefellene kun har standard fradrag). Har begge ektefellene inntekt, kan hver av dem skattlegges særskilt i klasse 1. Særskilt skattlegging gjennomføres også uten at ektefellene har bedt om det dersom det gir lavere eller samme skatt som skattlegging under ett, jf. skatteloven § 2-11 første og annet ledd. Fra 2006 ble klasse 2 fjernet ved beregningen av formuesskatten, men ektefellene skattlegges fortsatt sammen for formue selv om de skattlegges særskilt for inntekt i klasse 1.

Skatteloven § 2-12 gir regler om når ektefeller skattlegges hver for seg. Det gjelder når ekteskapet er inngått etter 31. oktober i året før inntektsåret, men likevel slik at den ektefellen som har lavest alminnelig inntekt, kan skattlegges under ett med den andre ektefellen hvis de har stiftet felles hjem før utløpet av inntektsåret, jf. bestemmelsens bokstav a. Ektefeller skal også skattlegges hver for seg når de ved utløpet av inntektsåret var separert eller levde varig adskilt, jf. bokstav b. Er ektefellene skilt eller separert i inntektsåret, kan den ektefellen som det meste av året har forsørget den andre, gis personfradrag i klasse 2 i stedet for fradrag for bidrag etter skatteloven § 6-52.

Reglene om skattlegging av ektefeller gjelder tilsvarende for samboere hvor den ene er pensjonist med meldeplikt etter folketrygdloven § 25-4 første ledd første punktum, såkalt meldepliktige samboere, jf. skatteloven § 2-16.

Er den ene ektefellen skattepliktig som bosatt i Norge etter norsk intern rett og den andre ektefellen bosatt i utlandet i hele inntektsåret, skal ektefellen bosatt i Norge i utgangspunktet skattlegges i klasse 1. Den ektefellen som er bosatt i Norge, har likevel rett til å bli skattlagt i klasse 2 når vedkommende forsørger ektefelle bosatt i utlandet og kan dokumentere dette på tilfredsstillende måte. Det gjelder utlandet generelt og er ikke begrenset til EØS-området.

Har skattyteren vært bosatt i Norge bare en del av året, fastsettes personfradraget slik at det gis personfradrag i klasse 1 eller klasse 2 for det antall hele eller påbegynte måneder skattyteren har vært bosatt her, jf. skatteloven § 15-4 åttende ledd. Tilsvarende gjelder for person som anses bosatt i utlandet hele året etter norsk intern rett, men er begrenset skattepliktig for arbeid utført i Norge etter § 2-3 første ledd bokstav d og annet ledd ved opphold i Norge en del av året.

Personer som er bosatt i en annen EØS-stat, og som krever fradrag etter skatteloven § 6-71 fordi hele eller tilnærmet hele skattyters inntekt skattlegges i Norge, har likevel rett til fullt personfradrag i klasse 1 eller 2 for hele året.

Ektepar hvor en eller begge er alders- eller AFP-pensjonist, kan bli skattlagt i klasse 2. Dette vil gjelde to grupper. Den ene gruppen består av ektepar hvor den ene har pensjonsinntekt og forsørger en ektefelle med lav eller ingen inntekt. Den andre gruppen kom utilsiktet inn under ordningen etter omleggingen av pensjonsskattereglene i 2011, og består av ektepar der en av ektefellene har for lav pensjonsinntekt (under 188 700 kroner i 2017) til å få utnyttet skattefradraget for pensjon fullt ut når han eller hun skattlegges for seg, mens den andre ektefellen har høyere pensjon eller annen inntekt. Gjennom felles skattlegging i klasse 2 kan ekteparet få utnyttet mer av eller hele skattefradraget for pensjonisten med lavest inntekt. I motsetning til andre ektepar som skattlegges i klasse 2, er det i denne gruppen ikke slik at den ene ektefellen forsørger den andre. Ektefellen med lavest inntekt får pensjon fra folketrygden. Skattefordelen er også jevnt over lavere for denne pensjonistgruppen enn for andre i klasse 2.

5.4.3 Vurderinger og forslag

Formålet med skatteklasse 2 har vært å beskatte skattytere med forsørgeransvar noe lempeligere for å ta hensyn til høyere kostnader som følger med et forsørgeransvar. De som skattlegges i klasse 2, er imidlertid ikke en generell lavinntektsgruppe. Gjennomsnittlig bruttoinntekt for disse ekteparene var om lag 640 000 kroner i 2015.

Etter departementets syn har ordningen med skatteklasse 2 flere uheldige virkninger. Klasse 2 medfører at ektefellen som har inntekt, får lavere skatt enn andre skattepliktige fordi den andre ektefellen har lav eller ingen inntekt. I de fleste ekteparene som skattlegges i klasse 2 er, det kvinnen som har lav arbeidsinntekt. Reglene om personfradrag i klasse 2 forskjellsbehandler samboerpar og ektepar når den ene forsørger den andre. En som forsørger sin samboer, får ikke personfradrag i klasse 2, mens en gift person i tilsvarende situasjon kan bli skattlagt i klasse 2. Ordningen med én skatteklasse forbeholdt ektepar er dårlig tilpasset dagens varierte husholdningssammensetninger. Den stammer fra en tid da skattleggingen la større vekt på ekteskap med én forsørger. I dag er skattesystemet mer individbasert. Det innebærer at samlet skatt i mindre grad påvirkes av familiemedlemmers valg mellom lønnet arbeid og hjemmearbeid.

En viktig innvending mot ordningen med klasse 2 er at insentivene til å ta lønnet arbeid utenfor hjemmet svekkes for den hjemmeværende ektefellen. Dette er et særlig problem for integreringen fordi yrkesdeltagelsen blant kvinner i innvandrergrupper er lav. Dette understrekes også i NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene, der utvalget anbefaler at skatteklasse 2 avvikles.

Av alle ektepar som ble skattlagt i klasse 2 i 2015, og hvor ingen av ektefellene var over 62 år, bestod 80 pst. av minst én innvandrer. Til sammenligning var andelen 20 pst. i 1993. Ekteparene som skattlegges i klasse 2 og består av minst én innvandrer, er yngre enn andre ektepar som skattlegges i samme klasse og har generelt lavere inntekt. Innvandrere er samtidig overrepresentert i gruppen av familier med vedvarende lavinntekt. Det skyldes blant annet at mange familier med innvandrerbakgrunn bare har én arbeidsinntekt å leve av. Å legge til rette for at begge ektefellene er i inntektsgivende arbeid er god integreringspolitikk og et viktig tiltak for å begrense barnefattigdom og vedvarende lavinntekt blant innvandrerfamilier. Skatteklasse 2 trekker imidlertid i motsatt retning fordi det gis skattefordeler dersom den ene ektefellen har begrenset eller ingen arbeidstilknytning. Også Skatteutvalget foreslo å avvikle skatteklasse 2 i NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi.

Skatteklasse 2 bidrar til å fremme forsørgelse av ektefelle i et annet land fordi klasse 2 kan gis til skattytere som bor i Norge og forsørger ektefelle i utlandet, jf. punkt 5.4.2. Også skattytere som selv bor i utlandet og forsørger ektefelle der, får klasse 2 når skattyteren har hatt arbeidsopphold i Norge en del av året. Da beregnes personfradraget i klasse 2 for antall hele eller påbegynte måneder. Det gjelder også utenfor EØS-området. Personer som er bosatt i en annen EØS-stat, og som har arbeidsopphold og skattlegges i Norge for hele eller tilnærmet hele sin inntekt, kan få klasse 2 for hele året. Det er vanskelig å kontrollere om vilkårene for skattlegging i klasse 2 er oppfylt fordi man i utenlandsforhold vil mangle muligheten til automatisk kontroll av om personen er gift og av inntektsforholdene til ektefellene. I Skatteetatens registre for utenlandske arbeidstakere på kortvarig opphold i Norge var det i 2014 om lag 200 000 personer med lønnsinntekt i hovedsak fra Norge. Av disse ble om lag 13 000 skattlagt i skatteklasse 2. Dette er personer som typisk krever skatteklasse 2 for forsørgelse av ektefelle i hjemlandet. Utover bidraget til sysselsetting og integrering vil forslaget om å avvikle skatteklasse 2 forenkle skattesystemet, som er en fordel både for Skatteetaten og skattyterne, og redusere mulighetene for eksport av velferdsytelser.

Om lag 76 pst. av pensjonistene som skattlegges i klasse 2, er pensjonister som utilsiktet kom inn under ordningen som følge av omleggingen av pensjonsskattereglene i 2011. Pensjonister med minste pensjonsnivå vil fortsatt ikke betale skatt om klasse 2 avvikles.

Å fjerne skatteklasse 2 vil på kort sikt gi lavere inntekt for ekteparene som berøres. Regjeringen mener imidlertid at det viktigste tiltaket for å bedre lavinntektsgruppers og spesielt innvandreres økonomiske situasjon er å styrke arbeidsdeltakelsen. Å avvikle skatteklasse 2 vil bidra til å styrke arbeidsinsentivene, og over tid vil dette bidra til en jevnere inntektsfordeling.

Regjeringen foreslår på bakgrunn av vurderingene ovenfor å fjerne ordningen med skatteklasse 2.

Det vises til endringer i skatteloven §§ 15-4 og 15-5. Forslaget forutsetter også tilpasninger i Stortingets skattevedtak § 3-1 og § 6-3.

Departementet vil vurdere nærmere om oppheving av klasse 2 kan legge til rette for forenkling av reglene om skattlegging av ektefeller i skatteloven §§ 2-10 flg.

5.4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Maksimal fordel av skattlegging i skatteklasse 2 er om lag 6 000 kroner i 2017. Fordelen ved klasse 2 blir lavere etter hvert som inntekten til ektefellen med lav inntekt øker, og fordelen faller helt bort ved en inntekt på 55 000 kroner (den nedre grensen for betaling av trygdeavgift), gitt at begge ektefellene kun har standard fradrag. Selv om skattlegging under ett i klasse 2 er den formelle hovedregelen for ektefeller, skattlegges de aller fleste ektefeller hver for seg i klasse 1. For inntektsåret 2015 ble om lag 83 500 ektepar av totalt om lag 861 000 ektepar skattlagt i skatteklasse 2 (om lag 9,6 pst.).

Forslaget om å fjerne skatteklasse 2 anslås å øke provenyet med om lag 285 mill. kroner påløpt og 230 mill. kroner bokført i 2018. Beregningen er gjort i LOTTE-Skatt og er kun basert på skattestatistikk fra bosatte skattytere. Forslaget om å fjerne skatteklasse 2 innebærer isolert sett en maksimal skatteskjerpelse for et ektepar på om lag 6 000 kroner i året sammenlignet med reglene for 2017. Denne skjerpelsen gjelder i de tilfellene der ektefellen med lavest inntekt ikke får utnyttet noe av sitt personfradrag i klasse 1. For ektepar der den ene ektefellen ikke har inntekt i dag, kan skatteøkningen fullt ut motvirkes om den hjemmeværende arbeider utenfor hjemmet i om lag 30 timer i året (forutsatt en årslønn på 345 000 kroner).

Forslaget medfører at Skatteetaten må gjøre endringer i etatens systemer for forskuddstrekk og skattefastsetting. Kostnadene til dette kan dekkes innenfor etatens gjeldende budsjettrammer. Forslaget vil forenkle skattereglene og dermed virke administrativt forenklende for Skatteetaten.

5.4.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

5.5 Skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold for små, nyetablerte selskap

5.5.1 Innledning og sammendrag

I revidert nasjonalbudsjett for 2017 varslet regjeringen at det i statsbudsjettet for 2018 ville bli fremmet forslag til en ny, særskilt beskatningsordning for opsjoner til ansatte i små, nyetablerte selskap.

Formålet med en ny opsjonsbeskatningsordning for slike selskap er blant annet å avhjelpe eventuelle likviditetsutfordringer knyttet til gjeldende opsjonsskatteregler for både selskapet og dets ansatte. Dette kan gjøre det lettere for slike selskap å rekruttere og holde på dyktige ansatte, og å gjennomføre prosjekter som er forventet å være lønnsomme. Det kan over tid bidra til økt verdiskaping og arbeidsplasser.

Regjeringen foreslår derfor at det innføres en ny ordning for beskatning av opsjoner til ansatte i små oppstartsselskap, der beskatningstidspunktet endres fra innløsningstidspunktet til tidspunktet for realisasjon av aksjen. På realisasjonstidspunktet skattlegges eventuell gevinst som en kombinasjon mellom lønnsinntekt og aksjegevinst, avhengig av hvordan verdien på aksjene har utviklet seg.

Ordningen foreslås begrenset til ansatte i aksjeselskap som er seks år eller yngre, som har ti ansatte eller færre (beregnet ut fra årsverk), og med driftsinntekter og balansesum på 16 mill. kroner eller mindre. Opsjonsfordelen den enkelte kan oppnå under ordningen, kan maksimalt være 30 000 kroner i løpet av ansettelsesforholdet. Ordningen er begrenset til personer som er ansatt 1. januar 2018 eller senere.

Det foreslås videre en begrensning på offentlig eierskap i de omfattede selskapene på 24 pst., og en begrensning på den ansattes eierandel i selskapet på 5 pst. Det stilles også krav til omfanget av den ansattes arbeidstid for selskapet. I lys av formålet bak ordningen om å knytte ansatte til selskapet over tid, stilles det krav om at den ansatte må sitte med opsjonen i minst tre år før innløsning. Opsjonen må videre innløses innen ti år fra tildelingstidspunktet.

Det foreslås enkelte unntak fra hovedregelen om at opsjonsfordelen først skal beskattes ved realisasjon. Unntakene gjelder tilfeller der den ansatte slutter i selskapet, flytter utenlands eller har eid aksjene i mer enn fem år etter innløsningstidspunktet.

Regjeringen foreslår at ordningen skal gjelde fra og med inntektsåret 2018. Ordningen vil imidlertid innebære statsstøtte og må derfor notifiseres til og godkjennes av ESA før den kan iverksettes.

Regjeringen vil fortløpende vurdere hvordan ordningen virker, men tar sikte på å utvide den over tid.

Departementet anslår på usikkert grunnlag at forslaget vil gi et provenytap på 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2018. Det langsiktige provenytapet er mindre, anslagsvis 30 mill. kroner, fordi noe proveny kommer tilbake etter hvert som aksjene blir realisert og eventuell gevinst beskattes. Over tid kan også provenyet øke i den grad ordningen bidrar til at flere lønnsomme prosjekter blir gjennomført.

De sentrale bestemmelsene foreslås inntatt i skatteloven sammen med en hjemmel til departementet til å gi forskrift. De nærmere vilkår for ordningen, herunder krav til selskapet og den ansatte mv., er relativt omfattende og tekniske og foreslås derfor tatt inn i forskrift til skatteloven.

Departementet viser til forslag til skatteloven § 5-14 nytt fjerde ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

5.5.2 Gjeldende rett

Skatteloven § 5-14 tredje ledd har særregler for beskatning av opsjoner i arbeidsforhold. Særreglene kommer til anvendelse dersom det er arbeidsforholdet som er grunnen til at den ansatte har mottatt opsjonen, og dersom opsjonens underliggende instrumenter er aksjer eller egenkapitalbevis. Særreglene for opsjonsbeskatning i arbeidsforhold gjelder også opsjoner som ikke er gitt under en generell ordning for ansatte i bedriften. Opsjoner i egen næringsvirksomhet omfattes ikke.

Opsjoner i arbeidsforhold skattlegges ikke ved tildelingen, men først på tidspunktet for innløsning eller salg. Det vil si det tidspunktet den ansatte benytter sin rett under opsjonen til å kjøpe eller selge aksjer/egenkapitalbevis, eller selger opsjonen.

Gevinsten på opsjonen beskattes som lønnsinntekt for den ansatte i det inntektsåret innløsningen og aksjeervervet skjer, og inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget for bedriften. Skattepliktig gevinst på opsjonen ved innløsning beregnes som differansen mellom aksjens omsetningsverdi og innløsningsprisen, fratrukket eventuell opsjonspremie (den ansattes kostpris for opsjonen). Ved salg av opsjonen settes gevinsten til differansen mellom salgssum og eventuell opsjonspremie. Senere verdistigning på aksjen etter innløsning og frem til eventuell realisasjon beskattes som aksjegevinst, men slik at den fordel som er blitt beskattet som lønnsinntekt, legges til aksjens inngangsverdi. Dermed unngår man at opsjonsfordelen dobbeltbeskattes. Eventuelle tap ved realisasjon av aksjene er fradragsberettigede i alminnelig inntekt.

Gjeldende regelverk gir videre mulighet for visse lettelser ved beregningen av skatten ved innløsning eller salg av opsjoner.

Etter Finansdepartementets forskrift til skatteloven (FSFIN) § 5-14-12 kan skattyter kreve at fordelen beregnes til det beløp skatten ville ha utgjort dersom opsjonsfordelen var blitt tidfestet med et like stort beløp i hvert av inntektsårene, fra og med tildelingsåret til og med innløsningsåret. For opsjoner som er knyttet til kjøp av aksjer mv. i selskap med generelt aksjeprogram for ansatte, skal samlet markedsverdi av aksjene mv. på innløsningstidspunktet på visse vilkår reduseres med 20 pst., men maksimalt 3 000 kroner. Se skatteloven § 5-14 første ledd bokstav a jf. bokstav c.

Særreglene gjelder bare for opsjoner ytt «i arbeidsforhold», jf. skatteloven § 5-14 tredje ledd. Vurderingen av tilknytning til arbeidsforholdet gjøres på det tidspunkt opsjonen tildeles. Det har således ikke betydning om personen er ansatt eller ikke på det tidspunkt opsjonen innløses. Det er heller ikke noe krav om at opsjonen utgjør en skattemessig fordel på tildelingstidspunktet. Dersom opsjonen bare tilbys til ansatte, må skattyter betale skatt som arbeidsinntekt for eventuell gevinst på det senere innløsningstidspunktet, selv om den ansatte betaler en opsjonspremie tilsvarende markedspris. Dersom opsjonen derimot er lagt ut for fritt salg, uten fortrinnsrett eller andre særvilkår for ansatte som erverver opsjonen, regnes den normalt ikke som ytt i arbeidsforhold. I slike tilfeller beskattes fordel ved innløsning (eller salg) av opsjonen som kapitalinntekt.

Overdragelse av en opsjon anses i utgangspunktet som skattemessig realisasjon. Men dersom opsjonen overdras til en nærstående av arbeidstakeren, anses dette ikke som skattemessig realisasjon etter gjeldende regler. Hvis den nærstående selger eller innløser opsjonen, beskattes imidlertid eventuell fordel som om disposisjonen var foretatt av arbeidstaker.

5.5.3 Vurderinger og forslag

Utsatt skattlegging av opsjoner til ansatte i små oppstartsselskap

Regjeringen vil gjøre det lettere for små oppstartsselskap å ansette og beholde ansatte. Regjeringen foreslår derfor en ny ordning for opsjonsbeskatning, som kan avhjelpe eventuelle likviditetsutfordringer for slike selskap og bidra til at de kan tilby en mer konkurransedyktig avlønning. Ordningen vil også redusere risikoen for de ansatte ved å motta opsjoner istedenfor kontant lønn.

Gjeldende regler for opsjonsbeskatning i arbeidsforhold kan skape særlige utfordringer for små, nyetablerte selskap fordi aksjer i slike selskap kan være spesielt vanskelige å omsette på innløsningstidspunktet. Det kan dermed være krevende for den ansatte å finne likvide midler til å dekke skatteregningen for opsjonsfordelen på innløsningstidspunktet. I tillegg er ofte risikoen for å miste jobben større og lønnsnivået lavere enn i større, mer etablerte selskap. Videre vil den fremtidige verdien av aksjer i slike selskap ofte være svært usikker på ervervstidspunktet, og i mange tilfeller kan aksjen ha falt i verdi når den senere skal realiseres. Alle opsjoner og aksjer vil ha et innslag av usikkerhet med hensyn til fremtidig avkastning, men denne usikkerheten vil ofte være større for små selskap i oppstartsfasen enn for større og mer etablerte selskap. Samlet kan disse elementene gjøre det vanskeligere for slike selskap å rekruttere og holde på dyktige ansatte.

På denne bakgrunn legger regjeringen frem forslag til en ny og mer lempelig ordning for beskatning av opsjoner til ansatte i små oppstartsselskap. Forslaget innebærer at opsjonsfordelen ikke skattlegges på tidspunktet for innløsning av opsjonen, verken på den ansattes hånd eller på arbeidsgivers hånd (arbeidsgiveravgift). Den skal i stedet som hovedregel beskattes når aksjene realiseres.

På tidspunktet for innløsning av opsjonen skal arbeidsgiver beregne en opsjonsfordel. Opsjonsfordelen utgjør den fordelen den ansatte ville ha blitt lønnsbeskattet for på innløsningstidspunktet etter gjeldende regler, altså differansen mellom aksjen(e)s markedsverdi og innløsningsprisen, fratrukket eventuell opsjonspremie. Er opsjonen knyttet til kjøp av aksjer mv. i selskap med generelt aksjeprogram for ansatte, gjelder særregelen for beregning av markedsverdi etter skatteloven § 5-14 første ledd bokstav a tilsvarende. Den beregnede opsjonsfordelen oppbevares av arbeidsgiver til realisasjonstidspunktet (eventuelt til det tidligere beskatningstidspunktet i ekstraordinære tilfeller, se nærmere under avsnittet «Hendelser som utløser skattlegging før realisasjon»).

På realisasjonstidspunktet skal eventuell gevinst opptil opsjonsfordelen innrapporteres og skattlegges som lønnsinntekt. Arbeidsgiver skal betale arbeidsgiveravgift av dette beløpet. Eventuell overskytende gevinst på aksjen(e) skal skattlegges som aksjegevinst. Dersom realisert gevinst er lavere enn den beregnede opsjonsfordelen, bortfaller skatte- og arbeidsgiveravgiftsplikten for det overskytende. Dersom aksjene realiseres med tap, skattlegges ikke opsjonsfordelen. Eventuelt tap kan fradragsføres i alminnelig inntekt.

Særreglene gjelder for en samlet opsjonsfordel opptil 30 000 kroner i den enkeltes ansettelsesforhold i et selskap. En person kan ha flere kvalifiserende opsjoner dersom han/hun har flere arbeidsforhold og alle vilkår er oppfylt for hvert av disse.

Dersom opsjonsfordelen utgjør mer enn 30 000 kroner, må det overskytende beløpet skattlegges på innløsningstidspunktet som lønnsinntekt for den ansatte, med tilhørende arbeidsgiveravgift for selskapet, i tråd med alminnelige regler for skattlegging av fordel vunnet ved opsjoner i arbeidsforhold. Departementet vil vurdere nærmere om det er behov for regler om hvilke aksjer som skal anses realisert først i tilfeller der opsjonsfordelen på innløsningstidspunktet utgjør mer enn 30 000 kroner. Eventuelle regler om dette vil bli gitt i forskrift.

Dersom opsjonen selges, og ikke løses inn i aksjer i arbeidsgiverselskapet, faller opsjonen utenfor ordningen og beskattes etter de alminnelige reglene.

Hendelser som utløser skattlegging før realisasjon

Særreglene for opsjoner i oppstartsselskap bygger på at arbeidsgiver (oppstartsselskapet) må vurdere om vilkårene for å falle innunder ordningen er oppfylt, gjennomføre de nødvendige beregninger, oppbevare opplysninger og rapportere til skattemyndighetene det som er nødvendig for korrekt skattemessig behandling av opsjonene. Se nærmere under punktet «Innrapportering og kontroll» nedenfor.

Videre er arbeidsgivers plikt til å oppbevare regnskapsmateriale, herunder opplysningene som er nevnt ovenfor, begrenset til fem år, jf. bokføringsloven § 13.

For å sikre korrekt beskatning og ivareta skattemyndighetenes kontrollmulighet, er det behov for regler som sikrer at ordningen ligger innenfor rammene av arbeidsforholdets varighet og oppstartsselskapets plikt til å oppbevare nødvendige opplysninger.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at opsjonsfordelen skal beskattes i enkelte særtilfeller, selv om aksjene ennå ikke er realisert. Dette gjelder i følgende tre tilfeller:

For det første foreslås det at opsjonsfordelen beskattes når arbeidstakeren har eiet aksjene i fem år regnet fra innløsningstidspunktet for opsjonen. Opsjonsfordelen skal på dette tidspunktet skattlegges på tilsvarende måte som om aksjene var blitt realisert. Aksjene verdsettes i samsvar med de alminnelige prinsippene for å fastsette markedsverdi av aksjer som er solgt til underkurs. Dersom den stipulerte gevinsten (uttrykt ved differansen mellom aksjenes markedsverdi på beskatningstidspunktet, fratrukket innløsningsprisen inkludert eventuell opsjonspremie) er minst like høy som den beregnede opsjonsfordelen på innløsningstidspunktet, skal arbeidstaker lønnsbeskattes for den beregnede opsjonsfordelen. Dersom den stipulerte gevinsten er lavere enn den beregnede opsjonsfordelen, lønnsbeskattes bare gevinsten. Opsjonsfordelen som blir lønnsbeskattet på dette tidspunktet, legges til aksjens inngangsverdi. Eventuell senere verdistigning på aksjene skattlegges som aksjegevinst.

Tidsbegrensningen på fem år er også naturlig i lys av at formålet med ordningen er å bedre vilkårene for små bedrifter i oppstartsfasen. Når den ansatte har eiet aksjene i fem år, vil det ha gått minimum åtte år fra tidspunktet opsjonsavtalen ble inngått. Dette skyldes at opsjonen ikke kan innløses før det har gått tre år fra tildelingstidspunktet, se nærmere under punktet «Vilkår knyttet til opsjonen» nedenfor. På dette tidspunktet vil ikke selskapet lenger kunne anses som et nyetablert selskap i oppstartsfasen.

For det andre foreslår departementet at opsjonsfordelen skal beskattes når opsjonsinnehaverens arbeidsforhold i oppstartsselskapet opphører. Det vises blant annet til at oppstartsselskapet etter avslutning av arbeidsforholdet ikke lenger har lønnsutbetalinger mv. som det kan gjennomføres forskuddstrekk i. Beskatningen skjer på samme måte som beskrevet ovenfor.

For det tredje foreslås at opsjonsfordelen skal skattlegges dersom arbeidstakeren flytter utenlands, i tråd med alminnelige prinsipper og regler om skattlegging ved utflytting. Skatteloven § 14-3 fastslår at dersom en skattyter har utført et arbeid i Norge, men har krav på oppgjør først på et tidspunkt etter at vedkommende har flyttet ut av riket, skal inntekten anses tidfestet på utflyttingstidspunktet. Departementet foreslår at en tilsvarende regel etableres for tilfeller der en ansatt flytter ut av landet i skatterettslig forstand før aksjer ervervet ved innløsning av en opsjon under denne ordningen er realisert. I slike tilfeller skal det gjennomføres et skatteoppgjør som om aksjene hadde blitt realisert på utflyttingstidspunktet. Opsjonsfordelen som blir beskattet som lønnsinntekt på dette tidspunktet, legges til aksjens inngangsverdi. Er det en overskytende gevinst, inngår denne i eventuell skattlegging etter skatteloven § 10-70. Det vil si at eventuell overskytende gevinst bare vil bli skattlagt dersom skattyters samlede gevinster ved utflytting overstiger 500 000 kroner, jf. § 10-70 fjerde ledd.

Vilkår knyttet til opsjonen

Formålet med den foreslåtte opsjonsbeskatningsordningen for oppstartsselskap er blant annet å gjøre det lettere for små, nyetablerte selskap å rekruttere og beholde dyktige ansatte. På denne bakgrunn foreslår departementet at opsjonsinnehaver, for å omfattes av ordningen, må arbeide for selskapet i minst tre år etter inngåelsen av opsjonsavtalen før denne kan innløses i aksjer. Dette kan bidra til å beholde de ansatte over tid. Denne treårsperioden vil heretter bli benevnt «opsjonsperioden».

For å kunne omfattes av den gunstigere skattleggingen under ordningen må videre opsjonen innløses til aksjer senest ti år etter tidspunktet for tildeling av opsjonen. Godkjennelse i statsstøttesaker krever normalt at støtten er begrenset til en viss tidsperiode. Videre anser departementet at en periode på ti år er tilstrekkelig for at ordningen skal kunne tjene sitt formål om å lempe beskatningen av opsjoner som tildeles som alternativ lønn i små oppstartsselskap.

I lys av at ordningen blant annet skal stimulere til nyansettelser, foreslår departementet at den begrenses til opsjoner som tildeles etter at ordningen har trådt i kraft 1. januar 2018.

Vilkår knyttet til arbeidsgiverselskapet

Ordningen foreslås å gjelde for små selskap i oppstartsfasen. Det foreslås at avgrensningen til slike selskap skjer gjennom vilkår om blant annet selskapenes størrelse og alder. Se nærmere nedenfor.

Departementet foreslår at ordningen bare skal gjelde for aksjeselskap. Utfordringene som ordningen er ment å imøtekomme, må antas å gjelde først og fremst for mindre, ikke-børsnoterte selskap. Dersom selskapet inngår i et konsern, gjelder kravet for hvert selskap i konsernet.

Formålet med ordningen er å avhjelpe eventuelle likviditetsutfordringer som gjør det krevende for små oppstartsselskap i Norge å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft.

I første rekke vil ordningen derfor gjelde for norske aksjeselskap som er hjemmehørende i riket, jf. skatteloven § 2-2. Videre vil ordningen omfatte tilsvarende utenlandske selskap som har begrenset skatteplikt til Norge etter skatteloven § 2-3, gitt at de er hjemmehørende i et annet EØS-land eller et land Norge har inngått skatteavtale med som inneholder en artikkel om informasjonsutveksling. Dette ivaretar Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og skatteavtaler med tredjeland.

For at ordningen skal treffe små selskap i oppstartsfasen, foreslår departementet at ordningen avgrenses til selskap med i gjennomsnitt ti eller færre årsverk, og der selskapets årlige driftsinntekter og balansesum er 16 mill. kroner eller mindre. Ved beregningen av årsverk inngår både heltidsansatte, deltidsansatte og midlertidig ansatte som er innmeldt i Arbeidstakerregisteret. Med mindre antall årsverk varierer mye i løpet av et år, vil det normalt være tilstrekkelig å beregne det gjennomsnittlige antallet årsverk basert på antall årsverk ved starten av året og ved slutten av året. Departementet viser for øvrig til beregningen av årsverk etter regnskapsloven. Dersom selskapet inngår i et konsern, jf. aksjeloven § 1-3, skal grenseverdiene beregnes på konsernnivå (samlet for alle konsernselskapene). Vilkårene knyttet til antall årsverk, driftsinntekter og balansesum må være innfridd i gjennomsnitt i det nærmest foregående inntektsåret før tildeling av opsjonen.

Ordningen er ment å legge bedre til rette for små selskap i oppstartsfasen. På denne bakgrunn må den begrenses til selskap som ikke har eksistert lenger enn en viss periode. Departementet foreslår at selskap som skal omfattes av ordningen, må være seks år eller yngre på tidspunktet for tildeling av opsjonen, medregnet stiftelses- og registreringsåret. Dette tilsvarer aldersbegrensningen som er satt for selskap som omfattes av den nye skatteinsentivordningen for langsiktige investeringer i oppstartsselskap, som ble innført i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2017.

En aldersbegrensning på seks år kan motivere til selskapsrettslige endringer i eksisterende virksomhet for å oppfylle aldersvilkåret, for eksempel gjennom fisjon, fusjon eller skattefri omdannelse fra en selskapsform til en annen. For å unngå at slike selskapsrettslige endringer benyttes for å omgå vilkårene i den nye ordningen, foreslår departementet at det ved aldersberegningen også må tas hensyn til alderen til tidligere selskap. Ved skattefri omdannelse og ved fisjon må man følgelig ta utgangspunkt i stiftelsesåret til det tidligere selskapet. Ved fusjon må man se hen til alderen til det eldste selskapet.

Det er ikke ønskelig med en ordning som favoriserer enkeltnæringer, eller som inneholder detaljerte næringsbegrensninger som vil bidra til å komplisere regelverket og etterlevelsen av dette. Departementet mener likevel at ordningen bør avgrenses mot selskap som i ikke ubetydelig grad driver passiv kapitalforvaltning. Slik virksomhet anses i liten grad å være omfattet av den målgruppen bedrifter som det er ønskelig å tilgodese, nemlig virksomheter som kan bidra til næringsutvikling og arbeidsplasser. Departementet foreslår derfor at selskap hovedsakelig må drive annen aktivitet enn passiv kapitalforvaltning for å falle innunder ordningen. Vurderingen av hvorvidt dette vilkåret er oppfylt vil være lik vurderingen av om det tilsvarende kravet er oppfylt etter skatteinsentivordningen. I Prop. 130 LS (2016–2017) på side 14 beskrev departementet denne vurderingen slik:

«Passiv kapitalforvaltning vil typisk vere avkastning frå kapitalplasseringar i til dømes bank, fond eller verdipapir, utleige av kapitalgjenstandar eller statiske funksjonar som til dømes lisensinntekter frå immateriell eigedom. Eit utgangspunkt for vurderinga kan etter departementet sitt syn vere at maksimalt 10 pst. av aktiviteten kan vere passiv kapitalforvaltning. Kjøp og sal av verdipapir med direkte tilknytning til aktivitetar av annan art, bør normalt ikkje vere med i berekninga. Grensa på 10 pst. er likevel berre eit utgangspunkt. Til dømes vil ei slik grense kunne slå skeivt ut for nyskipa selskap som ikkje har sett i gang nokon aktivitet, og som difor ikkje har driftsinntekter å vise til. Vurderinga vil difor i praksis vere basert på skjønn i kvart einskild tilfelle.»

Tilsvarende skal legges til grunn for tolkningen av vilkåret innenfor den foreslåtte ordningen for opsjonsbeskatning i oppstartsselskap.

Departementet foreslår at ordningen avgrenses mot selskap der mer enn 24 pst. av kapital- eller stemmeandelene direkte eller indirekte er kontrollert av ett eller flere offentlige organer. Dette er tilsvarende som for skatteinsentivordningen for langsiktige investeringer i oppstartsselskap.

Med offentlig organ menes organer som driver offentlig virksomhet i statlig eller kommunal regi. Også eierskap gjennom statlige og kommunale selskap omfattes. Dersom selskapet inngår i et konsern, gjelder vilkåret for hvert enkelt selskap i konsernet. Kravet gjelder på tidspunktet for tildeling av opsjonen.

Ordningen kan ikke benyttes av selskap som er i økonomiske vanskeligheter på tidspunktet for tildeling av opsjonen. Det er et gjennomgående krav i EØS-avtalens statsstøtteregler at det ikke kan gis offentlig støtte der mottaker er i økonomiske vanskeligheter på tidspunktet for støtteavgivelsen. Økonomiske vanskeligheter skal forstås slik det er definert i EØS-retten, jf. gruppeunntaket artikkel 2 (18). I denne sammenhengen viser begrepet til selskap som enten er gjenstand for insolvensbehandling eller oppfyller kriteriene for å være gjenstand for insolvensbehandling etter nasjonale regler. Departementet legger til grunn at vilkåret innebærer at selskapet ikke kan ha bedt om gjeldsforhandling, og at vilkårene for konkursåpning etter konkursloven ikke kan være oppfylt.

Vilkår knyttet til den ansatte

Formålet med den nye ordningen for opsjonsbeskatning i oppstartsselskap er blant annet å bedre selskapenes mulighet til å rekruttere og beholde kompetent arbeidskraft i selskapet. På denne bakgrunn foreslår departementet at det stilles vilkår til omfanget av den tid den ansatte arbeider for selskapet, for at opsjonsavtalen skal omfattes av ordningen. Det foreslås at opsjonsinnehaveren må arbeide minst 25 timer for selskapet per uke, beregnet gjennomsnittlig per år, i hele opsjonsperioden. Dette bidrar til at opsjonsinnehaveren faktisk vil tilføre kompetanse til selskapet gjennom sin arbeidsinnsats og til å motvirke muligheten for skattemotiverte tilpasninger. I tillegg legger departementet til grunn at vilkåret kan bidra til å avgrense ordningen mot selskap som ikke driver aktiv virksomhet.

Det bør videre settes begrensninger på den ansatte opsjonsinnehaverens eierskap i selskapet, i lys av formålet om å gjøre det lettere for oppstartsselskap å rekruttere og beholde dyktige ansatte. Selskapets eiere vil allerede ha insentiver til å yte en arbeidsinnsats for selskapet og antas i liten grad å bli påvirket av de ytterligere insentivene som den lempelige opsjonsbeskatningen innebærer. På denne bakgrunn foreslår departementet at ordningen avgrenses mot opsjonsinnehavere som direkte eller indirekte kontrollerer aksjer som tilsvarer mer enn 5 pst. av kapital- eller stemmeandelene i arbeidsgiverselskapet. For å unngå tilpasninger foreslås at kravet gjelder i året for tildeling av opsjonen samt de to foregående kalenderårene. Av samme årsak foreslås videre at kravet gjelder tilsvarende for opsjonsinnehavers nærstående. Dersom foretaket inngår i et konsern, gjelder eierbegrensningen for hvert av foretakene i konsernet.

Departementet foreslår at ordningen avgrenses til ansatte som tiltrer sin stilling i selskapet etter 1. januar 2018.

Innrapportering og kontroll

Ordningen forutsetter at arbeidsgiver registrerer alle opplysninger som er nødvendige for å ta stilling til om vilkårene for å benytte ordningen er oppfylt. Videre må arbeidsgiver beregne arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk samt innrapportere korrekte opplysninger til skattemyndighetene. Arbeidsgiver skal blant annet beregne en opsjonsfordel på tidspunktet for den ansattes innløsning av opsjonen og oppbevare informasjon om dette beløpet i egne systemer frem til det senere beskatningstidspunktet. Det er også arbeidsgiver som må vurdere om vilkårene for å omfattes av ordningen er oppfylt. Arbeidsgiver må videre innberette til Aksjonærregisteret at aksjene er ervervet under den nye ordningen. Når det inntreffer en begivenhet som utløser beskatning av opsjonen, må arbeidsgiver beregne størrelsen på lønnsbeskatningen og innrapportere dette gjennom a-ordningen. Beløpet må også innrapporteres til Aksjonærregisteret som en kapitalkorrigering på aksjene.

Forbehold om godkjenning av ordningen fra ESA

Den foreslåtte ordningen innebærer statsstøtte til selskapene som omfattes av ordningen, jf. EØS-avtalen artikkel 61. Etter EØS-avtalen gjelder i utgangspunktet et generelt forbud mot statsstøtte. Den foreslåtte ordningen omfattes verken av gruppeunntaket eller ESAs retningslinjer for forenlig støtte, og vil derfor måtte notifiseres og eventuelt godkjennes direkte under EØS-avtalens artikkel 61 tredje ledd bokstav c. Denne bestemmelsen fastslår at et støttetiltak kan være lovlig dersom det har til formål å lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller på enkelte økonomiske områder, forutsatt at støtten ikke endrer vilkårene for samhandelen i et omfang som strider mot felleseuropeiske interesser.

Departementet viser til at Europakommisjonen har godkjent tilsvarende ordninger i henholdsvis Storbritannia og Sverige. Departementet er i dialog med ESA om notifikasjon og godkjenning av ordningen. Det kan ikke utelukkes at det kan være nødvendig å justere noe på virkeområdet for den foreslåtte ordningen for at ESA kan godkjenne den. Det foreslås på denne bakgrunn at detaljene i virkeområdet fastsettes i forskrift. Det er da mulig for departementet å gjøre eventuelle nødvendige justeringer uten å måtte fremme nytt lovforslag for Stortinget. Det tas derfor forbehold om ESAs godkjenning, herunder at det kan bli foretatt mindre justeringer i ordningens virkeområde.

Videre kan ordningen ikke tre i kraft før den er godkjent av ESA. Regjeringen jobber for og legger til grunn at ordningen vil bli godkjent før nyttår, slik at den kan gjelde fra 1. januar 2018. For det tilfellet at godkjenning likevel først blir gitt etter nyttår, foreslår departementet at lovendringen skal tre i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. På denne måten kan ordningen iverksettes så snart godkjenningen foreligger, men altså tidligst fra 1. januar 2018.

5.5.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det anslås på usikkert grunnlag at forslaget vil redusere provenyet med 100 mill. kroner påløpt og 80 mill. kroner bokført i 2018. Anslaget bygger på at ordinær lønn reduseres når avlønningen i større grad skjer gjennom opsjonsavtale. Det langsiktige provenytapet er mindre, anslagsvis 30 mill. kroner, fordi noe proveny kommer tilbake etter hvert som aksjene blir realisert og eventuell gevinst beskattes. Over tid kan også provenyet øke i den grad ordningen bidrar til at flere lønnsomme prosjekter blir gjennomført.

Ordningen forutsetter at det lages en ny transaksjonstype i Aksjonærregisteret, og at det etableres en ny inntektsbeskrivelse for rapportering i a-ordningen. De administrative konsekvensene for Skatteetaten er ikke vesentlige. Selskapene og de ansatte kan få administrative byrder ved å benytte seg av ordningen.

5.5.5 Ikrafttredelse

Departementet viser til forslag til skatteloven § 5-14 nytt fjerde ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

5.6 Avvikling av skattefritaket for korttidsutleie av egen bolig

5.6.1 Innledning og sammendrag

Utleieinntekt fra egen bolig er etter gjeldende regler skattefri dersom eieren bruker minst halvparten av boligen selv (regnet etter utleieverdien). Ved utleie av mer enn halvparten av boligen, er inntekten skattefri dersom samlet utleieinntekt er inntil 20 000 kroner i inntektsåret.

Den fremvoksende delingsøkonomien taler for å vurdere skattereglene for utleie av egen bolig på nytt. Boligeiere kan enkelt leie ut sin egen bolig gjennom digitale plattformer. Skattefritaket gjør slik utleie svært gunstig. Ettersom korttidsutleie kan gi betydelige leieinntekter, kan enkelte boligeiere finne det lønnsomt å trekke sine utleieenheter fra det tradisjonelle utleiemarkedet. Selv om korttidsutleie foreløpig foregår i et relativt begrenset omfang, vil omfanget trolig øke over tid. Departementet mener at skattereglene allerede nå bør endres for å ta høyde for en slik utvikling.

Departementet vil videre peke på at det er uheldig at slik korttidsutleie av egen bolig er skattefri, mens tradisjonell overnattingsvirksomhet er skattepliktig. Slik forskjellsbehandling skaper konkurransevridninger og kan bidra til en mindre effektiv ressursbruk.

Et flertall i Delingsøkonomiutvalget, jf. NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer,foreslo å beskatte korttidsutleie utenfor virksomhet som kapitalinntekt for å øke likebehandlingen av private aktører og tradisjonell hotell- og overnattingsvirksomhet. Utvalget peker på at korttidsutleie innebærer en høyere grad av personlig arbeidsinnsats og derfor skiller seg fra langtidsutleie. Aktører som driver korttidsutleie, har ofte flere leieforhold i løpet av ett år, og slik utleie har ofte likhetstrekk med hotellvirksomhet.

Departementet foreslår å avvikle skattefritaket for korttidsutleie av egen bolig. Forslaget innebærer at leieinntekter fra utleieforhold som varer mindre enn 30 dager, der omfanget ikke er omfattende nok til at inntekten kan anses som virksomhetsinntekt, skal beskattes som kapitalinntekt. Det foreslås et sjablongfradrag for kostnader, slik at 85 pst. av inntekten som overstiger 10 000 kroner, regnes som skattepliktig inntekt. Utleie av egen fritidsbolig beskattes på denne måten i dag. Forslaget anslås å øke provenyet med 6 mill. kroner påløpt og 5 mill. kroner bokført i 2017.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 7-2 og 7-10.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

5.6.2 Gjeldende rett

Inntekt ved utleie av bolig (enebolig, tomannsbolig, selveierleilighet) og egen bolig i boligselskap (borettslag og boligaksjeselskap) er i utgangspunktet skattepliktig kapitalinntekt, jf. skatteloven §§ 5-1 og § 5-20.

Utleieinntekt fra egen bolig er likevel skattefri dersom eieren bruker minst halvparten av boligen selv (regnet etter utleieverdien), jf. skatteloven § 7-2 første ledd bokstav a. Det typiske eksemplet er utleie av sokkelleiligheter, men fritaket kan også gjelde rom i leiligheter, halvparten av en tomannsbolig mv. Ved utleie av hele eller mer enn halvparten av boligen er inntekten skattefri dersom leieinntekten er inntil 20 000 kroner i inntektsåret, jf. skatteloven § 7-2 første ledd bokstav b. Beløpet er en terskelverdi, slik at hele inntekten blir skattepliktig når den overstiger 20 000 kroner.

For fritidseiendom som har vært delvis utleid eller utleid deler av året, regnes 85 pst. av inntekten som overstiger 10 000 kroner, som inntekt, jf. skatteloven § 7-2 andre ledd. Beløpet er et bunnfradrag, slik at bare leieinntekter over 10 000 kroner skattlegges ved utleie av fritidseiendom. Fordi det er vanskelig å tilordne kostnader ved delvis utleie av en fritidsbolig som eieren også bruker selv, innrømmes fradrag for kostnader sjablongmessig. Utleiehytter er ikke omfattet av denne regelen.

5.6.3 Høring

I NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer ble det foreslått endringer i skattefritaket for utleie av egen bolig. Et flertall i utvalget foreslo å beskatte korttidsutleie utenfor virksomhet som kapitalinntekt. Et mindretall i utvalget sluttet seg ikke til forslaget om å avvikle skattefritaket for korttidsutleie av egen bolig. Mindretallet mente at endringer i boligbeskatningen burde vurderes som en helhet.

Utredningen har vært på høring. Det er få høringsinstanser som uttaler seg om utvalgets forslag som gjelder utleie av egen bolig. Revisorforeningen og LO støtter flertallets forslag om å skattlegge korttidsutleie av egen bolig som kapitalinntekt. LO påpeker at selv om unndragning fra plikter kan føre til billigere tjenester for den enkelte forbruker, gir det store samfunnsøkonomiske tap.

Skattebetalerforeningen støtter mindretallets synspunkt om at endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet. Foreningen mener at det er viktig og riktig at bolig er skattefavorisert. Likevel ser foreningen at omfattende skattefri utleie i feriemarkedet kan virke konkurransevridende når andre aktører som opererer i det samme markedet, for eksempel hoteller og pensjonater, er skattepliktige. Skattebetalerforeningen mener videre at det er et spørsmål om hensynene som begrunner skattefri (langtids) utleie til boligformål, slår til i samme grad ved kortere utleie til feriegjester. Når foreningen likevel støtter mindretallets syn, viser den til at innføringen av skatteplikt ved kortere utleieforhold kan føre til vanskelige avgrensninger og løsninger som fremstår som lite rimelige, og derfor bør vurderes i en større sammenheng.

Advokatforeningen, NHO, NHO Reiseliv, Abelia, Regnskap Norge, Skattedirektoratet og Virke er også enig med mindretallet i utvalget om at endringer i boligbeskatningen bør vurderes som en helhet, og at en særregel vil skape nye avgrensninger og økte administrative kostnader både for de skattepliktige og Skatteetaten. I tillegg påpeker blant annet Regnskap Norge at det kan bli svært utfordrende å kommunisere og skape aksept for at korttidsutleie eventuelt blir gjort skattepliktig mens langtidsutleie er skattefri. Virke kan ikke se at det foreligger en god begrunnelse for at privat langtidsutleie skal være skattefri (opptil et visst beløp), men at skattefritaket ikke skal gjelde privat korttidsutleie. Abelia mener at en etablering av særregler for delingsøkonomien i skattereglene skaper nytt, unødvendig byråkrati. Advokatforeningen mener at de alminnelige skattereglene også bør gjelde innen delingsøkonomien. Skattedirektoratet anbefaler en bredere gjennomgang av grunnlaget for dagens regler om beskatning av utleie av fast eiendom og viser til sin egen rapport om delingsøkonomien fra januar 2017. Regnskap Norge mener at utredningen bare til dels pekte på de skatte- og avgiftsmessige utfordringer som delingsøkonomien medfører, og at de ulike problemstillingene ikke er godt nok utredet.

5.6.4 Vurderinger og forslag

Dagens skattefritak for utleieinntekter fra egen bolig oppstod da fordelsbeskatningen av bolig og fritidsbolig ble avviklet, se Ot.prp. nr. 1 (2004–2005). Fordelen ved at eier helt eller delvis bruker eiendom som egen bolig er i dag unntatt fra skatteplikt i skatteloven § 7-1 første ledd. Inntil 2005 var fordel ved bruk av egen bolig og fritidsbolig skattepliktig som kapitalinntekt. Fordelen ble fastsatt ved prosentligning eller ved direkte ligning der vilkårene for prosentligning ikke var oppfylt. Prosentligningsreglene innebar at det ble stipulert en beregnet nettoinntekt som var ment å omfatte fordelen ved å bo i hele boligen. Boligen ble prosentlignet ved utleie av mindre enn halve boligen, eller utleie av en større del av boligen mindre enn halve inntektsåret. For å forhindre dobbeltbeskatning fikk faktiske inntekter og kostnader knyttet til eiendommen som utgangspunkt ingen betydning for beskatningen.

Ved avviklingen av fordelsbeskatningen ble det vurdert om utleieinntekter fra egen bolig skulle skattlegges etter ordinære regler (direkte ligning). Endringen ville medført en innstramming for mange boligeiere og ble derfor ikke gjennomført. Den opprinnelige grensen mellom prosentligning og direkte ligning ble videreført som grensen mellom skattefritak og skatteplikt i den nye bestemmelsen. Begrunnelsen var at reglene var godt innarbeidet i praksis.

Dagens regel er fortsatt at utleieinntekter fra egen bolig er skattefrie dersom boligeieren benytter minst halvparten av boligen til egen bruk, regnet etter utleieverdi, jf. skatteloven § 7-2 første ledd. For utleie av hele eller mer enn halvparten av boligen ble vilkåret for skattefrihet endret fra den såkalte halvårsregelen til en beløpsgrense på 20 000 kroner fra og med inntektsåret 2008, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) kapittel 5. Begrunnelsen var å redusere den skattemessige forskjellsbehandlingen av kapitalinntekter fra egen bolig og andre kapitalinntekter, i tillegg til at det ble ansett mindre krevende å fastslå kostnadene knyttet til utleien når hele boligen leies ut.

Kapitalinntekter bør i størst mulig grad skattlegges likt. Dette tilsier at inntekter fra utleie av egen bolig bør beskattes på lik linje med andre kapitalinntekter. Forskjellsbehandlingen av utleie av egen bolig og annen utleie gir tapte skatteinntekter og reduserer effektiviteten i den samlede beskatningen.

Aktører som driver korttidsutleie, har ofte flere leieforhold i løpet av et år. Slik utleie har ofte likhetstrekk med hotellvirksomhet. Skattefritaket for utleie av del av egen bolig kan bidra til å skape ulike konkurransevilkår mellom privat korttidsutleie og annen overnattingsvirksomhet. Overskudd fra ordinær overnattingsvirksomhet skattlegges fra første krone. Delingsøkonomiutvalget konkluderte med at det særlig var omfanget av skattefri korttidsutleie i eget hjem som kan vri konkurransen.

Korttidsutleie vil normalt kreve mer aktiv markedsføring og oppfølging fra utleieren enn langtidsutleie. I tillegg tilbyr enkelte utleiere tilleggstjenester som forpleining og renhold. Når utleien er skattefri, vil også avkastningen av denne arbeidsinnsatsen være skattefri. Til sammenligning beskattes selvstendig næringsdrivendes arbeidsinnsats med minst 35,4 pst. Slik skattemessig forskjellsbehandling kan føre til at arbeidskraft brukes på skattefri boligutleie fremfor annen virksomhet med høyere avkastning før skatt.

De gunstige skattereglene kan bidra til at omfanget av korttidsutleie i egen bolig vokser over tid. Det meste av boligutleien gjennom digitale plattformer i Norge dreier seg om småskala korttidsutleie i egen bolig. En kan derfor legge til grunn at den overveiende delen av slike utleieinntekter i dag er skattefrie. Korttidsutleie bidrar ikke til å avhjelpe boligbehov for landets innbyggere, men er i konkurranse med hoteller og andre tradisjonelle overnattingssteder. Dette kan begrunne forskjellige regler for korttidsutleie og langtidsutleie av primærbolig.

Departementet foreslår å avvikle skattefritaket for korttidsutleie av egen bolig. Forslaget innebærer at leieinntekt fra utleieforhold som varer mindre enn 30 dager, der omfanget ikke er omfattende nok til at inntekten kan anses som virksomhetsinntekt, skal beskattes som kapitalinntekt. Inntekt fra utleieforhold på minst 30 dager skal fortsatt være skattefri forutsatt at de øvrige vilkårene for skattefrihet er oppfylt. For å skjerme lave utleieinntekter foreslås en nedre inntektsgrense for skatteplikten på 10 000 kroner per inntektsår. Grensen gjelder for boligen i hele inntektsåret, og ikke per leieforhold. Det vil si at sameiere som leier ut egen bolig, må fordele bunnfradraget forholdsmessig mellom seg etter eierbrøk.

Skattepliktige kan bare ha én primærbolig. Departementet legger imidlertid til grunn at personer som flytter i løpet av inntektsåret, kan få bunnfradrag for flere boliger. Fordi det er vanskelig å fordele kostnadene fra den utleide delen og den delen eieren bruker selv ved delvis utleie av egen bolig, foreslår departementet at inntekten fra korttidsutleie sjablongbeskattes. Utleieinntekt fra fritidsbolig som eieren bruker selv, skattlegges allerede etter en sjablong. Departementet foreslår å innføre en tilsvarende beskatning ved korttidsutleie av egen bolig som ikke er virksomhet. Det vil si at sjablongfradraget er 15 pst. av leieinntekten, slik at 85 pst. av inntekten som overstiger 10 000 kroner regnes som inntekt. Departementet foreslår ingen endringer i skatteplikten ved utleie av hele eller en større del av egen bolig i mer enn 30 dager.

Den alminnelige virksomhetsvurderingen avgjør når utleie av egen bolig må anses som virksomhet. Vurderingen beror på et konkret skjønn. Sentrale vilkår er om aktiviteten er egnet til å gi overskudd, har et visst omfang og en viss varighet, og drives for den skattepliktiges regning og risiko. Momenter i vurderingen kan være antall utleieenheter, hyppigheten av utleieforhold, om renhold og kost er inkludert mv. Departementet foreslår å presisere at sjablongen ikke får anvendelse der utleien av egen bolig er så omfattende at den regnes som virksomhet.

Skatteloven § 7-10 har regler om begrenset fradrag for vedlikeholdskostnader ved overgang fra skattefritak til skatteplikt for leieinntekter mv., jf. skatteloven § 7-2. Departementet foreslår å presisere at bestemmelsen ikke får anvendelse på utleieinntekt som skal beskattes etter sjablongmetoden i skatteloven § 7-2 annet ledd.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 7-2 og 7-10.

5.6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Avviklingen av skattefritaket for korttidsutleie av egen bolig anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med om lag 6 mill. kroner påløpt og 5 mill. kroner bokført i 2018.

Departementet antar at endringen innebærer noe arbeid for Skatteetaten og de skattepliktige ved at flere utleieinntekter blir skattepliktige.

5.6.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

5.7 Endret beskatning av fondskonto

5.7.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at investering i aksjer og andre verdipapirer gjennom kapitalforsikring (fondskonto) skal skattlegges likt med investering i verdipapirfond, når forsikringselementet er lite. Forsikringselementet skal anses som lite når det ved investors død og/eller uførhet utbetales et forsikringstillegg som er mindre enn 50 prosent av gjenstående sparebeholdning på investeringskontoen. Det samme gjelder når det ved forsikringstakers død eller uførhet blir utbetalt et fast beløp som utgjør mindre enn 100 prosent tillegg til innbetalte sparebeløp på kontoen. Avkastning på kontoen skal ikke regnes med ved den sistnevnte vurderingen.

Etter gjeldende rett behandles investeringer i fondskonto skattemessig som individuell kapitalforsikring uten garantert avkastning. Det gjelder selv om forsikringselementet i avtalen er minimalt, og det reelt sett er tale om en aksjeinvestering. Det får den konsekvens at investeringer i aksjer via en fondskonto behandles etter reglene for kapitalforsikringer, og ikke etter reglene som gjelder for andre aksjeinvesteringer (aksjonærmodellen og fritaksmetoden).

Departementet mener det som reelt sett er aksjeinvesteringer, bør skattlegges på en ensartet måte. Ulike skatteregler for investeringer som i realiteten er like, er lite hensiktsmessig og gjør regelverket mer komplisert for skattyterne. Forslaget vil innebære at investeringer i aksjer gjennom fondskonto blir skattlagt etter tilsvarende regler som andre aksjeinvesteringer, når forsikringselementet i avtalen er underordnet. Det vil gi en mer prinsipielt riktig beskatning, og bidra til at valget mellom ulike investeringsmåter ikke påvirkes av skattemessige hensyn.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 4-12 sjette ledd og § 10-20 fjerde og tiende ledd. Endringene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019. Det foreslås en egen overgangsregel.

Endringene antas ikke å få vesentlig provenymessig virkning.

5.7.2 Hva er en fondskonto?

En fondskonto er et kombinert investerings- og forsikringsprodukt. Produktet markedsføres under ulike navn som Unit Link, Investeringskonto eller Ekstrapensjon. Fondskonto er en samlebetegnelse på disse variantene.

Via fondskontoen kan det kjøpes og selges ulike verdipapirer mv. Verdipapirer mv. som omfattes kan være aksjer, obligasjoner/rentepapirer, andeler i verdipapirfond og bankinnskudd. En del fondskonti er mer direkte rettet inn mot aksjeinvesteringer, og kunden vil da ofte kunne velge mellom investeringer i en portefølje av ulike verdipapirfond som leverandøren tilbyr, og hvor verdipapirfondene eier aksjer.

Det er forsikringsselskapet som eier plasseringene, men kunden har hele risikoen for avkastningen av innbetalte midler. Kunden har et krav overfor selskapet på et beløp som tilsvarer verdien av de underliggende eiendelene på kontoen.

Det er også knyttet et forsikringselement til fondskontoen. Når investor dør, vil den gjenstående sparebeholdningen utbetales til begunstiget arving. Forsikringselementet er som regel minimalt. Typisk blir 101 prosent av gjenstående sparebeholdning utbetalt til arvingen (gjenstående sparebeholdning pluss 1 prosent av denne som et forsikringstillegg). Det betales en liten forsikringspremie og eventuelt gebyrer i tillegg til forvaltningshonoraret i det underliggende fondet.

5.7.3 Gjeldende rett

Investeringer gjennom en fondskonto med aksjeinvesteringer skattlegges ikke på samme måte som direkte investeringer i aksjer eller andeler i aksjefond.

Ved direkte investeringer i aksjer eller andeler i aksjefond skattlegges personlige skattytere etter aksjonærmodellen. Aksjonærmodellen innebærer at personen blir skattepliktig for den delen av mottatt utbytte og realisasjonsgevinst på aksjer som overstiger et beregnet skjermingsfradrag. Skjermingsfradraget regnes ut ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget (aksjens kostpris tillagt eventuelle ubenyttede skjermingsfradrag for tidligere år) med skjermingsrenten. Skjermingsrenten beregnes slik at den tilsvarer om lag risikofri rente (etter skatt).

Tanken bak skjermingsfradraget er at eieren skal få fradrag for sin finansielle alternativkostnad ved å binde kapital. Dermed vil ekstraskatten på utbytte ikke gjøre det mindre attraktivt å investere i for eksempel aksjer sammenlignet med andre plasseringer.

For selskaper som investerer direkte i aksjer, kan fritaksmetoden få anvendelse. Fritaksmetoden innebærer at utbytte og aksjegevinster på nærmere vilkår fritas for beskatning. Det gjelder likevel en sjablongregel om at 3 prosent av utbytte som er fritatt for skatteplikt etter fritaksmetoden, skal anses som skattepliktig inntekt. Fritaksmetoden skal hindre kjedebeskatning i eierstrukturer med flere selskaper.

Investeringer gjennom en fondskonto behandles skattemessig etter reglene for individuell kapitalforsikring uten garantert avkastning. Dette innebærer at investor kan endre investeringsprofil i fondet eller bytte underliggende fond uten at det utløser beskatning. Aksjeutbytte og -gevinster som tilskrives kontoen, vil være fritatt for beskatning. Skattlegging skjer først hos investor når penger tas ut fra kontoen. Uttaket skattlegges som kapitalinntekt, og skal ikke oppjusteres slik som aksjeutbytte/-gevinster. Investor får ikke beregnet skjerming.

5.7.4 Høring

Forslag til endrede regler for skattlegging av fondskonto ble sendt på høring 27. oktober 2016 med høringsfrist 1. februar 2017. Høringsnotatet ble sendt til i alt 41 instanser. Departementet mottok svar med realitetsmerknader fra følgende høringsinstanser:

• Advokatforeningen

• Finans Norge

• Nordnet Livsforsikring AS

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Verdipapirfondenes forening.

På samme måte som i denne proposisjonen, foreslo departementet i høringsnotatet at investering i aksjer og andre verdipapirer gjennom kapitalforsikring (fondskonto) skal skattlegges likt med investering i verdipapirfond, når forsikringselementet er lite. I høringsnotatet ble det foreslått at forsikringselementet skal anses som lite når det ved investors død og/eller uførhet utbetales et forsikringstillegg som er mindre enn 50 prosent av gjenstående sparebeholdning på investeringskontoen.

Følgende høringsinstanser er enige i hovedelementene i forslaget:

Advokatforeningen er positiv til regler som sikrer nøytralitet i skattemessig behandling av reelt sett likeartede former for investeringer, og støtter slik sett forslaget til nye regler. Foreningen mener det er uklart hva det egentlig innebærer at alle uttak fra polisen skal skattlegges på samme måte som utdelinger fra verdipapirfond. Etter Advokatforeningens oppfatning kan det være fornuftig å holde på dagens praksis for uttak. Alternativt bør det vurderes likebehandling med de nye reglene for aksjesparekonto, hvor intensjonen synes å være at innskutt kapital anses uttatt først.

Finans Norge støtter forslaget til nye regler, men mener sparing i fondskonto på enkelte punkter kommer dårligere ut skattemessig sammenlignet med sparing i verdipapirfond. Finans Norge viser til følgende hovedpunkter i sin uttalelse:

• Delvis innløsing av fondskonto bør behandles etter tilsvarende regler som gjelder for innløsning av andeler i verdipapirfond, det vil si etter gevinst-/tapsreglene.

• Ved delvis gjenkjøp av fondskonto bør det innbetalte beløpet anses realisert først, i tråd med det som vil gjelde for aksjesparekonto. Avkastningen bør komme til beskatning først når det innbetalte beløpet er realisert.

• Verdsettelsesrabatten ved formuesligningen for aksjer og driftsmidler bør også omfatte aksjeandelen i fondskontoer.

• Innehavere av fondskontoer bør få skjermingsfradrag etter de samme kriteriene som gjelder for investorer i verdipapirfond. Siden aksjer på en fondskonto ikke har vært omfattet av skjermingsregler tidligere, bør det gis en overgangsregel som bidrar til å kompensere for dette.

• Tidspunktet for beregning av aksjeandel som følger av de nye skattereglene for verdipapirfond (inntektsårets begynnelse), passer ikke like godt for en fondskonto som for et verdipapirfond. Fordi forsikringstaker har individuell forvaltningsrett i en fondskonto, vil forsikringstaker kunne legge opp til en varierende aksjeandel på kontoen i avtaleperioden. Reglene bør derfor reflektere en mer reell aksjeandel på kontoen gjennom avtaleperioden, ved at andelen måles årlig eller månedlig.

• Det bør presiseres i lovtekst at dersom en fondskonto skal kunne beskattes etter reglene for kapitalforsikringer, må forsikringselementet «til enhver tid» utgjøre minst 50 prosent av gjenstående sparebeholdning. En slik presisering vil virke klargjørende blant annet når forsikringssummen er oppgitt som et fast kronebeløp. Forholdstallet mellom forsikringselement og sparebeholdning vil da kunne variere fra år til år.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget. NHO mener at det også er behov for å gjøre forbedringer i reglene for privat pensjonssparing. NHO ber Finansdepartementet vurdere å foreslå økte rammer for slik sparing, og viser til deres innspill til Stortinget om dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2017.

Skattedirektoratet støtter forslaget. Skattedirektoratet uttaler at det må tas stilling til om utdeling av forsikringselementet skal skattlegges som utdeling fra verdipapirfond eller følge reglene om skattefri utdeling fra kapitalforsikring.

Verdipapirfondenes forening støtter forslaget.

Følgende instanser er ikke enige i forslaget:

Skattebetalerforeningen mener de foreslåtte reglene er ugunstige blant annet fordi alle utbetalinger fra fondskontoen før opphør skal skattlegges som inntekt. Reglene kan også åpne for tilpasninger fordi de er knyttet til aksjeandel i ervervs- og salgsåret, og ikke tar nok hensyn til at aksjeandelen kan påvirkes av forsikringstaker gjennom avtaleperioden. Skattebetalerforeningen mener fondskontoen har sin plass i markedet, og ser ikke noe stort behov for endringer. Også hensynet til stabilitet og forutberegnelighet taler for å beholde reglene som de er. Dersom reglene likevel endres, bør reglene for uttak klargjøres. Det må også gis samme verdsettingsrabatt i formuesskatten som ved andre investeringer.

Nordnet Livsforsikring AS mener forslaget til nye regler er mer komplisert enn gjeldende regler. Nordnet er av den oppfatning at sparing i aksjer og fond bør beskattes på samme måte som andre aktivaklasser, som for eksempel sparing på bankkonto eller investeringer i bolig. Nordnet mener prinsipalt at forslaget ikke bør gjennomføres. Dersom endringene gjennomføres, foreslår Nordnet følgende justeringer:

• Kravet til forsikringselement på 50 prosent er for høyt, og virker noe tilfeldig. Et forsikringselement på 15 til 20 prosent bør være tilstrekkelig.

• Det må fremgå klart av lovforslaget at fondskonti gir rett til skjermingsfradrag som om investeringene var eiet direkte.

• Ikrafttredelse bør utsettes til 1. januar 2019 for at kunder og selskap skal få tilstrekkelig tid til å tilpasse seg nye regler og systemtekniske krav.

Regelrådet legger til grunn at forslaget ikke berører næringslivet i et slikt omfang at rådet vil prioritere å uttale seg om det.

I tillegg til de uttalelsene som er gjengitt foran, mottok departementet innspill fra en anonym privatperson som ber om at det vurderes en ordning som gjør det mulig å konvertere fondskonto til aksjesparekonto.

I denne proposisjonen fremmes som utgangspunkt samme forslag til beskatningsløsning for fondskonto som i høringsnotatet, men med enkelte justeringer. En del av justeringene bygger på innspill fra høringsinstansene. Sammenlignet med høringsnotatet, foreslås følgende justeringer:

• I høringsnotatet var det lagt opp til at forsikringselementet skulle anses som lite når det ved forsikringstakers død eller uførhet vil bli utbetalt mindre enn 50 prosent tillegg til gjenstående sparebeholding på forsikringskontoen. Departementet opprettholder dette forslaget, men foreslår at forsikringselementet også skal anses som lite når det ved forsikringstakers død eller uførhet blir utbetalt et fast beløp som utgjør mindre enn 100 prosent tillegg til innbetalte sparebeløp på kontoen. Avkastning på kontoen skal ikke medtas ved den sistnevnte vurderingen.

• Det er presisert at delvis gjenkjøp av fondskonto skal anses som realisasjon som følger gevinst- og tapsreglene. Dette innebærer at ved delvis gjenkjøp av fondskonto, skal dagens praksis følges, slik at en forholdsmessig andel av innbetalt premie og avkastning anses tatt ut fra kontoen.

• Beregning av skjerming hos forsikringstaker skal skje på grunnlag av aksjeandelen ved det enkelte års begynnelse og ikke kun på grunnlag av aksjeandelen i ervervsåret.

• Beregning av realisasjonsgevinst skal skje på grunnlag av gjennomsnittlig aksjeandel for hvert år i eierperioden.

• Det foreslås en egen bestemmelse for å klargjøre at det gis verdsettelsesrabatt for aksjeandelen ved beregning av skattepliktig formue, på tilsvarende måte som for verdipapirfond.

• Det foreslås at andre selskapsandeler enn aksjer skal likestilles med aksjer ved beregning av aksjeandel. Dette gjelder andel som er likestilt med aksjer etter skatteloven § 10-10 tredje ledd og andel i ansvarlig selskap, kommandittselskap og annet selskap hvor deltakerne skattlegges etter skatteloven §§ 10-40 til 10-49. Det vises til forslag til nytt siste punktum i skatteloven § 10-20 fjerde ledd.

5.7.5 Departementets vurderinger og forslag

Aksjeinvesteringer gjennom kapitalforsikringer i forsikringsselskap skattlegges i dag etter reglene som gjelder for kapitalforsikringer selv om forsikringselementet er minimalt. Etter departementets vurdering er det uheldig at noe som reelt sett er en aksjeinvestering, skattlegges etter reglene som gjelder for kapitalforsikringer. Det er lite hensiktsmessig og gjør regelverket mer komplisert for skattyter.

Departementet foreslår derfor at investeringer i aksjer gjennom kapitalforsikring skal skattlegges på tilsvarende måte som investeringer i verdipapirfond, når forsikringselementet er lite.

Investering i fondskonto har flere likhetstrekk med investeringer i verdipapirfond. Med virkning fra og med 2016 er det vedtatt nye skatteregler for verdipapirfond. De nye reglene innebærer at aksjer i verdipapirfond skattlegges tilsvarende som direkteeide aksjer (aksjonærmodellen og fritaksmetoden), mens rentepapirer skattlegges etter vanlige kapitalbeskatningsregler. De tidligere særreglene om aksjefond er opphevet. Det vises til nærmere omtale av de nye skattereglene for verdipapirfond i Prop. 1 LS (2015–2016) punkt 7.4.

De nye skattereglene for verdipapirfond er etter departementets vurdering velegnet til å regulere den skattemessige behandlingen av fondskonto når forsikringselementet er lite.

Det vises til forslag til nytt tiende ledd i skatteloven § 10-20 om verdipapirfond. Etter forslaget får reglene om skattlegging av verdipapirfond tilsvarende anvendelse når forsikringselementet i avtalen om fondskonto er lite.

Hvorvidt forsikringselementet er lite, skal etter forslaget avgjøres på forskjellig måte avhengig av om det skal utbetales et prosentvis tillegg eller et fast tillegg når forsikringstilfellet inntrer:

Ved prosentvise tillegg: Normalt er det avtalt at det skal utbetales et prosentvis tillegg til innestående på kontoen (sparebeholdning inkludert avkastning) ved forsikringstakers død eller uførhet. For slike tilfeller foreslås det at forsikringselementet skal anses som lite når slikt tillegg utgjør mindre enn 50 prosent (total utbetaling utgjør mindre enn 150 prosent). Det vises til forslag til skatteloven § 10-20 nytt tiende ledd første punktum.

Ved faste tillegg: Det kan være avtalt at det ikke skal utbetales et prosentvis tillegg ved forsikringstakers død eller uførhet, men et forhåndsbestemt fast beløp. I slike tilfeller vil forholdet mellom den totale sparebeholdningen inkludert avkastning og det avtalte beløpet endres med avkastningen på kontoen. For å sikre bedre forutberegnelighet for partene, bør derfor avkastningen på kontoen holdes utenfor ved vurderingen av om forsikringselementet er lite, slik at kun gjenværende innbetalt beløp på kontoen tas i betraktning. Fordi avkastningen ikke tas i betraktning, bør det legges til grunn en høyere prosentsats enn den som foreslås ved prosentvise tillegg. Departementet foreslår at forsikringselementet i slike tilfeller skal anses som lite når det avtalte tilleggsbeløpet utgjør mindre enn 100 prosent av gjenværende innbetalt sparebeløp (sparebeholdning fratrukket avkastning). Det vises til forslag til skatteloven § 10-20 nytt tiende ledd annet punktum.

En slik avgrensning vil innebære at skattlegging etter reglene for kapitalforsikringer forbeholdes investeringer med et visst forsikringselement. Etter departementets vurdering bør kravet til forsikringstillegg ikke settes lavere enn dette.

Det kan forekomme at fondskontoavtalen inneholder supplerende elementer som for eksempel at selskapet vil dekke et fast sparebeløp dersom kunden blir ufør. Slike supplerende elementer skal ikke ha betydning for vurderingen av om forsikringselementet er lite.

Dersom forholdene endres slik at forsikringselementet går fra å være tilstrekkelig stort til lite, skal dette skattemessig behandles som en avslutning av avtaleforholdet etter forsikringsreglene, og etablering av en ny avtale etter fondsreglene. Tilsvarende gjelder motsatt vei.

Departementet foreslår at det skal beregnes skjerming hos forsikringstaker på grunnlag av aksjeandelen, selv om det er selskapet og ikke forsikringstaker som er eier av aksjene mv. Det vises til forslag til § 10-20 nytt tiende ledd tredje punktum.

Under høringen har flere instanser ønsket en klargjøring av den skattemessige virkningen av delvis gjenkjøp av fondskonto. Departementet foreslår at delvis gjenkjøp av fondskonto skal anses som realisasjon og følge gevinst- og tapsreglene. Dette innebærer at ved delvis gjenkjøp av fondskonto, skal dagens praksis følges, slik at en forholdsmessig andel av innbetalt premie og avkastning anses tatt ut fra fondskontoen. Sammenlignet med lovutkastet i høringsutkastet, er lovforslaget i denne proposisjonen endret for å klargjøre dette. Det vises til forslag til skatteloven § 10-20 nytt tiende ledd siste punktum.

Finans Norge har under høringen gitt uttrykk for at reglene for beregning av aksjeandel på en fondskonto bør avvike fra tilsvarende regler for verdipapirfond, slik at aksjeandelen på fondskontoen måles hyppigere gjennom avtaleperioden ved beregning av skjerming og realisasjonsgevinst. Departementet er enig i at aksjeandelen bør måles hyppigere ved beregning av skjerming og realisasjonsgevinst. Det vil gjøre det vanskeligere å foreta skattemessige tilpasninger gjennom valg av en bestemt investeringsprofil på måletidspunktene. Fordi forsikringstaker kan endre investeringsprofil i fondet/bytte underliggende fond uten at det utløser beskatning, er muligheten for slike tilpasninger større enn ved investeringer i ordinære verdipapirfond. Departementet foreslår derfor at skjerming skal beregnes hos forsikringstaker på grunnlag av aksjeandelen ved det enkelte års begynnelse, jf. forslag til § 10-20 tiende ledd tredje punktum i skatteloven. Tilsvarende foreslår departementet at beregning av realisasjonsgevinst skal skje på grunnlag av gjennomsnittlig aksjeandel for hvert år i eierperioden, jf. forslag til § 10-20 tiende ledd siste punktum. Reglene for beregning av aksjeandel i § 10-20 tredje og fjerde ledd skal gjelde også i denne sammenheng.

Ved beregning av aksjeandel i verdipapirfond er den sjablonmessige andelsberegningen som kommer til uttrykk i skatteloven § 10-20 tredje ledd, et sentralt element («80/20-sjablongen»). Sjablongberegningen får virkning i ulike sammenhenger. Denne regelen innebærer at det ses bort fra mindre andeler av aksjer eller andre verdipapirer enn 20 prosent ved skattlegging av andelseiere ved utdeling fra fondet og i enkelte andre sammenhenger. Når skattereglene for verdipapirfond skal få tilsvarende anvendelse for fondskonto, oppstår spørsmål om hvordan denne sjablongen skal brukes. Departementet foreslår at fondskontoen i denne sammenheng anses som et fond, og at fondsandeler på fondskontoen anses som investeringer i underfond i denne sammenheng. Det legges opp til at reglene blir brukt på en slik måte for den enkelte kundes individuelle investeringsportefølje.

Det er andre juridiske rammer for hva et forsikringsselskap kan investere i enn for et verdipapirfond, og gjennom en fondskonto kan det være investert i en rekke ulike eiendeler. Ved vurderingen av hvordan forholdet mellom aksjer og andre verdipapirer skal beregnes, vil utgangspunktet være:

• Derivater: Derivater regnes som andre verdipapirer. Det gjelder også hvor det underliggende objektet er aksje eller annen selskapsandel.

• Kontanter, direkteeiet fast eiendom eller andre eiendeler som ikke kan anses som selskapsandeler eller andre verdipapirer: Slike eiendeler holdes utenfor ved beregningen av forholdet mellom aksjer mv. og andre verdipapirer.

• Andre selskapsandeler enn aksjer: Det kan forekomme at selskapet investerer i andre selskapsandeler enn aksjer. Andre selskapsandeler enn aksjer skal som hovedregel skattlegges etter samme prinsipper som aksjer. Dette tilsier at man ved sondringen mellom aksjer og andre verdipapirer, likestiller slike selskapsandeler med aksjer. Dette bør gjelde både for verdipapirfond og fondskonto. Departementet foreslår derfor at det presiseres i lovteksten at likt med aksjer regnes andel som er likestilt med aksjer etter skatteloven § 10-10 tredje ledd og andel i ansvarlig selskap, kommandittselskap og annet selskap hvor deltakerne skattlegges etter skatteloven §§ 10-40 til 10-49. Det vises til forslag til nytt siste punktum i skatteloven § 10-20 fjerde ledd.

Det vises for øvrig til nærmere omtalte av hvordan aksjeandelen beregnes etter sjablongregelen i Prop.1 LS Skatter, avgifter og toll 2016 (2015–2016) punkt 7.4.4.

For det året avtalen mellom forsikringstaker og selskapet etableres, forutsetter departementet at bestemmelsen i skatteloven § 10-20 fjerde ledd annet punktum blir brukt tilsvarende. Etter denne bestemmelsen skal aksjeandelen for fond som er etablert i året, beregnes ved inntektsårets slutt.

Det kan forekomme at etablering og opphør av kundeforhold skjer i samme år. Aksjeandelen ved opphør av avtalen forutsettes da å bli lagt til grunn både for etableringen og opphøret av kundeforholdet.

Ved fastsettelsen av skattepliktig formue vil det bli gitt verdsettelsesrabatt på tilsvarende måte som for verdipapirfond. Det vises til forslag til lovbestemmelse om dette i skatteloven § 4-12 sjette ledd nytt tredje punktum.

Skatteloven § 10-13 første ledd siste punktum om kildeskatt ved utbetaling fra verdipapirfond, vil også få anvendelse ved løpende utdelinger fra fondskonto, det vil si utbetalinger som ikke er et ledd i et skattemessig realisasjonsoppgjør.

I en av høringsuttalelsene ble det bedt om at departementet vurderer en ordning som gjør det mulig å konvertere fondskonto til aksjesparekonto. Etter departementets vurdering bør det ikke være mulig å konvertere fondskonto til aksjesparekonto. En slik ordning vil være lite naturlig blant annet på grunn av forskjeller på eiersiden. Ved fondskonto er det forsikringsselskapet som eier plasseringene, mens det for aksjesparekonto er personlige skattytere som eier aksjene innenfor aksjesparekontoen.

Den foreslåtte løsningen bør også medføre en justering i forskriften til skatteloven § 5-20 om fordel vunnet ved kapital. Etter § 5-20 annet ledd b regnes avkastning på sparedelen av en livsforsikring med investeringsvalg uten garantert avkastning som fordel vunnet ved kapital, og nærmere regler om beregning av avkastningen kan gis i forskrift. Departementet legger opp til å forskriftsregulere at særreglene om fondskonti i skatteloven § 10-20 tiende ledd skal gå foran disse beregningsreglene.

5.7.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringene vil medføre et visst behov for systemutvikling i Skatteetaten, og innebære endringer med hensyn til hvilke opplysninger som skal innberettes til Skatteetaten. Nye oppgavegivere vil medføre økt behov for veiledning fra Skatteetaten.

Endringen vil innebære at avkastningen skattlegges som aksjeavkastning med en noe høyere effektiv sats enn i den generelle kapitalinntektsbeskatningen. På den annen side skjermes ikke avkastning fra fondskonto slik som for aksjeavkastning. Innføringen av aksjesparekonto vil trolig også føre til at en del av skattyterne som i dag sparer i fondskonto, nå vil benytte aksjesparekonto. Departementet har ikke grunnlag for å beregne provenyvirkningen av den foreslåtte løsningen, men antar at provenyvirkningen vil være begrenset.

5.7.7 Ikrafttredelse og overgangsregler

Departementet foreslår at de nye reglene skal tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2019. En slik ikrafttredelse vil etter departementets vurdering gi involverte selskaper og investorer rimelig tid til å tilpasse seg det nye regelverket.

De nye skattereglene for verdipapirfond er basert på at verdiforholdet mellom aksjer og andre verdipapirer måles og legges til grunn i ulike sammenhenger. Departementet foreslår en overgangsregel som innebærer at aksjeandelen per 1. januar 2019 legges til grunn ved iverksettelse av reglene, for investeringer i fondskonto gjennomført før 1. januar 2019. Det vises til forslag til slik overgangsbestemmelse.

Etter departementets vurdering, er det ikke behov for overgangsregler ut over dette.

5.8 Endring i overgangsregelen for aksjesparekonto

Ordningen med aksjesparekonto ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2017, og trådte i kraft 1. september 2017. Fra dette tidspunktet kan personlige skattytere opprette aksjesparekonto. Innskudd på kontoen kan investeres i børsnoterte aksjer, børsnoterte egenkapitalbevis og andeler i aksjefond. Gevinster ved realisasjon av verdipapirer på kontoen skattlegges ikke i forbindelse med realisasjonen, men først når midlene tas ut av kontoen. Utbytte fra aksjer, egenkapitalbevis og aksjefondsandeler på kontoen tilordnes kontohaveren direkte, og skattlegges som normalt ved innvinning.

For å lette overgangen til aksjesparekonto for personlige skattytere som er aksjonærer eller har andeler i aksjefond, er det gitt overgangsregler. Etter overgangsreglene kan personlige aksjonærer i 2017 overføre aksjer og aksjefondsandeler til aksjesparekonto med kontinuitet. Det vil si at overføringen ikke beskattes. Samtidig settes innskuddet på kontoen til skattyters inngangsverdi på aksjene og andelene, og eventuell ubenyttet skjerming på de overførte aksjene og fondsandelene anses som ubenyttet skjerming på aksjesparekontoen.

I Prop. 1 LS (2016–2017) ble det foreslått å avgrense ordningen til å gjelde investeringer i børsnoterte aksjer og aksjefond. I forbindelse med stortingsbehandlingen ble det gjort endringer slik at ordningen også omfatter egenkapitalbevis. Denne endringen ble imidlertid ikke reflektert i overgangsregelen.

Departementet foreslår å endre overgangsregelen slik at også børsnoterte egenkapitalbevis omfattes av overgangsregelen.

Videre ble det i høringsnotat av 23. mars 2017 om forslag til forskriftsbestemmelser om aksjesparekonto, reist spørsmål om overgangsperioden burde forlenges. Bakgrunnen var tilbakemeldinger fra enkelte aktører om at en overgangsperiode ut 2017 var for kort. De aller fleste høringsinstansene som avga høringsuttalelse, mente overgangsperioden burde forlenges.

Departementet viser til at ordningen med aksjesparekonto trådte i kraft 1. september 2017. De gjeldende overgangsreglene gir således en overgangsperiode fra 1. september til 31. desember 2017. Departementet er enig med høringsinstansene at det gir en kortere overgangsperiode enn ønskelig. Departementet foreslår derfor å forlenge overgangsperioden slik at den gjelder også for 2018. Det vil si at børsnoterte aksjer, børsnoterte egenkapitalbevis og aksjefondsandeler kan overføres til aksjonærens aksjesparekonto med kontinuitet også i 2018.

Det vises til forslag til endringer i overgangsregelen til skatteloven § 10–21, i lov 20. desember 2016 nr. 111 om endring i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt på formue og inntekt (skatteloven). Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med 1. september 2017.

Forslagene antas ikke å ha nevneverdige provenyvirkninger.

5.9 Skattører og fellesskatt

Skattørene fastsettes innenfor et samlet opplegg for kommuneøkonomien og må ses i sammenheng med utviklingen i skattegrunnlagene, endringer i personbeskatningen og fordelingen av inntektene til kommuner og fylkeskommuner mellom overføringer og skatter.

I Prop. 128 S (2016– 2017) Kommuneproposisjonen 2018 ble det varslet at skattørene på vanlig måte fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det ble også varslet at skattørene fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

De kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlig skattytere foreslås holdt uendret fra 2017 til 2018.

Som følge av regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 24 pst. til 23 pst. foreslås skattesatsen på fellesskatt for personlig skattytere redusert med 1 prosentenhet, fra 9,55 pst. i 2017 til 8,55 pst. i 2018 jf. tabell 5.2.

Det vises til forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 3-2 og § 3-8.

5.10 Arveavgift

Regjeringen fikk fjernet arveavgiften med virkning for gaver som gis, og for arv etter dødsfall som skjer, 1. januar 2014 eller senere, jf. lov 13. desember 2013 nr. 110 om oppheving av lov 19. juni 1964 nr. 14 om avgift på arv og visse gaver (arveavgiftsloven). Det skal svares arveavgift etter reglene i arveavgiftsloven for arv som inntrer etter dødsfall som har skjedd før 1. januar 2014. Det gjelder selv om arvingene ved offentlig skifte får rådigheten over midlene i 2014 eller senere år, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) punkt 5.2.3.

I proposisjonen fremgår det at det er nødvendig at Stortinget treffer arveavgiftsvedtak også for senere budsjettår for å opprettholde arveavgiftsplikten for arvinger som mottar arv fra dødsfall før 1. januar 2014, men hvor rådigheten ved offentlig skifte først inntrer i 2014 eller senere. På denne bakgrunn fattet Stortinget et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2014 hvor satser og fribeløp som gjaldt for 2013-terminen, ble videreført, jf. omtale i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014) punkt 5.2.3. Tilsvarende ble gjennomført for budsjetterminene 2015, 2016 og 2017, jf. omtale i henholdsvis Prop. 1 LS (2014–2015) punkt 3.11, Prop. 1 LS (2015–2016) punkt 5.11 og Prop. 1 LS (2016–2017) punkt 5.7. Det foreslås et arveavgiftsvedtak for budsjetterminen 2018 som viderefører tidligere satser og fribeløp i tråd med forutsetningene i Prop. 1 LS Tillegg 1 (2013–2014).

Det vises til forslag til Stortingsvedtak om avgift til statskassen på arv for budsjettåret 2018.

6 Næringsbeskatning

6.1 Differensiert arbeidsgiveravgift

6.1.1 Innledning

I Norge er satsene for arbeidsgiveravgift regionalt differensierte, som hovedregel etter hvor foretakene er lokalisert. Dette er et tiltak som skal bidra til å opprettholde et spredt bosettingsmønster i Norge. Landet er inndelt i syv geografiske soner med ulike satser for arbeidsgiveravgift; fra 0 pst. i sone V (Finnmark og Nord-Troms) til 14,1 pst. i sone I (sentrale deler av Sør-Norge og utlandet). Satsreduksjonene for foretak i sone II til V utgjør statsstøtte i EØS-avtalens forstand og må derfor godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). ESA godkjente i 2014 ordningen for perioden 2014–2020, basert på ESAs retningslinjer for regionalstøtte som trådte i kraft 1. juli 2014.

6.1.2 Gjeninnføring av differensiert arbeidsgiveravgift for transport- og energisektorene

På grunn av endringer i ESAs regionalstøtteretningslinjer i 2014 måtte Norge fra 1. juli samme år fjerne deler av blant annet energi- og transportsektorene fra den generelle ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Foretak som drev aktivitet innen disse sektorene måtte derfor som utgangspunkt beregne arbeidsgiveravgift med full sats, også for virksomhet utført i områder med redusert sats. Det ble samtidig etablert kompenserende tiltak. Tiltakene består dels av en fribeløpsordning, hvor foretakene kan bruke reduserte satser innenfor en beløpsgrense. I tillegg er det gitt kompenserende bevilgninger på budsjettets utgiftsside.

Som følge av de nye sektorunntakene fattet Stortinget ved behandlingen av Prop. 118 S (2013–2014) følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen følge rettsutviklingen i EU/EØS nøye og så raskt som mulig vurdere om det er mulig å få gjennomslag for endringer i notifikasjonen i DA-ordningen som inkluderer transportsektoren eller større deler av transportsektoren.»

Vedtaket ble fulgt opp av regjeringen i Prop. 1 LS (2014–2015):

«Regjeringen vil følge nøye med på rettsutviklingen i EU/EØS med sikte på å notifisere utvidelse av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift dersom anvendelsen av sektorbegrensningene i EU gir grunnlag for dette.»

Siden den gang har de berørte departementene arbeidet tett opp mot Europakommisjonen og ESA for å få innført bestemmelser i EU- og EØS-regelverket som gjenåpner muligheten for reduserte arbeidsgiveravgiftssatser til transportsektoren og energisektoren. Det norske arbeidet har særlig vært rettet inn mot EUs forordning om gruppeunntak for offentlig støtte (General Block Exemption Regulation – GBER).

Gruppeunntaksforordningen er implementert i norsk rett og gir andre muligheter for støtte enn ESAs retningslinjer for regionalstøtte. Finansminister Siv Jensen møtte våren 2015 kommissæren for konkurranse og statsstøtte, Margrethe Vestager, for å presentere de norske behovene for endringer i EØS-regelverket. I tillegg har departementene hatt flere bilaterale møter med embetsverket i Europakommisjonen og ESA, gitt skriftlige innspill til Europakommisjonen med forslag til regelendringer, samt argumentert for disse forslagene på multilaterale møter i Europakommisjonens rådgivende komité, hvor også de øvrige EU- og EØS-statene er representert.

Europakommisjonen vedtok 17. mai 2017 endringer i gruppeunntaksforordningen. Endringene innebar blant annet at Kommisjonen godtok de norske forslagene om å tillate horisontale driftsstøtteordninger i svært tynt befolkede områder under gruppeunntaksforordningen. Disse endringene er nå inkorporert i norsk rett og gir hjemmel for en gjeninnføring av differensiert arbeidsgiveravgift for transport- og energiforetak. På dette grunnlaget foreslår regjeringen å gjeninnføre differensierte satser for transportsektoren og energisektoren fra 1. januar 2018.

De gjeldende reglene for differensiert arbeidsgiveravgift, som ekskluderer deler av transport- og energisektoren, er som nevnt godkjent etter et annet EØS-rammeverk, nærmere bestemt retningslinjene for regionalstøtte. Det forslaget regjeringen nå legger frem, med hjemmel i gruppeunntaksforordningen, vil kun ha virkning for transport og energi. For øvrige sektorer vil gjeldende ordning med hjemmel i retningslinjene for regionalstøtte videreføres.

Gjeninnføring av generelt differensierte satser for foretak med transport- og energiaktiviteter vil følge de nye reglene i gruppeunntaksforordningen. Etter denne forordningen skal det ikke gjennomføres noen notifikasjonsprosess før støtten innføres, men ESA skal informeres om de norske regelendringene gjennom en enklere meldingsprosess. I forslaget til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2018 inngår differensierte satser for foretak med aktivitet innen transport og energi som en integrert del av den generelle ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Gjeninnføringen fremgår regelteknisk ved at transport og energi ikke lenger er med i tabellen over sektorunntatte aktiviteter i forslaget til vedtakets § 4 første ledd. Dersom Stortinget vedtar de foreslåtte endringene, vil Finansdepartementet sende melding til ESA om gjeninnføring av differensierte satser for transport og energi.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2018. Brutto provenytap anslås på usikkert grunnlag til om lag 585 mill. kroner påløpt og 488 mill. kroner bokført i 2018. Samtidig foreslås at tilhørende kompensasjonsordninger på 300,5 mill. kroner fjernes i 2018. Det er imidlertid lagt opp til at allerede planlagte investeringsprosjekter under Samferdselsdepartementet gjennomføres i tråd med planer. Ettersom prosjektene ferdigstilles, vil utgiftene reduseres fra 2019. Netto bokført provenytap er anslått til 188 mill. kroner i 2018.

6.1.3 Tidligere unntaksregel for ambulerende virksomhet

Hovedregelen er at et foretak skal svare arbeidsgiveravgift med satsen som gjelder i sonen der foretaket er registrert. Før 2016 kunne imidlertid foretak med såkalt ambulerende virksomhet benytte en lavere arbeidsgiveravgiftssats enn satsen der foretaket var registrert, dersom hoveddelen av arbeidet ble utført i lavsatssonen. Denne unntaksregelen måtte suspenderes fra 1. januar 2016 fordi EFTA-domstolen anså ESAs undersøkelser av unntaksregelen som utilstrekkelige. ESA har siden gjennomført de påkrevde undersøkelsene og funnet at regelen er i samsvar med EØS-avtalen. Det foreligger således EØS-rettslig hjemmel for å gjeninnføre denne særregelen.

ESA vurderer for tiden om unntaksregelen er nødvendig for å ivareta fri flyt av tjenester. Det er ikke avklart når ESAs vurdering vil foreligge, men det forventes signaler fra ESA i løpet av oktober 2017. Hvis det viser seg at unntaksregelen er nødvendig for at ESA kan opprettholde godkjenningen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, må unntaksregelen gjeninnføres. Provenytapet av eventuelt å gjeninnføre unntaksregelen er på svært usikkert grunnlag anslått til 200 mill. kroner påløpt og 167 mill. kroner bokført i 2018.

Regjeringen vil ikke prioritere å foreslå gjeninnføring av unntaksregelen nå.

6.2 Avskrivningssats for varebiler som bruker elektrisitet til fremdrift

6.2.1 Innledning og sammendrag

Ved lovendring 20. desember 2016 vedtok Stortinget en forhøyet avskrivningssats for varebiler som bruker elektrisitet til fremdrift. For slike varebiler ble det vedtatt en forhøyet avskrivningssats på 30 pst. Lovendringen trer ikke i kraft før ETFAs overvåkningsorgan (ESA) har godkjent ordningen som lovlig statsstøtte.

Dersom en skal oppfylle kravet til insentiveffekt i ESAs retningslinjer for miljøstøtte, kan ikke forhøyet avskrivningssats gis til varebiler som er ervervet før de nye reglene ble vedtatt av Stortinget. Departementet foreslår derfor å endre regelen slik at ordningen kun skal gjelde elvarebiler ervervet fra og med 20. desember 2016.

Forslaget anslås å øke provenyet i 2018 med om lag 1 mill. kroner påløpt og 3 mill. kroner bokført. Forslagets varige virkning på statens inntekter er ubetydelig.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 14-43 fjerde ledd, ved endring i lov 20. desember 2016 nr. 111 om endring i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt på formue og inntekt (skatteloven).

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

6.2.2 Vurderinger og forslag

I Innst. 4 L (2016–2017) fremmet flertallet i finanskomiteen et lovforslag om en forhøyet avskrivningssats på 30 pst. for varebiler som bare bruker elektrisitet til fremdrift. Stortinget vedtok forslaget ved lov av 20. desember 2016. Endringen er inntatt i skatteloven § 14-43 fjerde ledd.

Lovendringen medfører statsstøtte og må være utformet i tråd med statsstøttereglene for å være lovlig. ESAs retningslinjer for miljøstøtte gjelder ved vurderingen av om den nye regelen er i samsvar med EØS-avtalen. Ifølge miljøretningslinjene punkt 3.2.4 er det et vilkår at støtten har en insentiveffekt. Det fremgår av retningslinjene artikkel 44 at:

«[a]n incentive effect occurs when the aid induces the beneficiary to change its behaviour to increase the level of environmental protection or to improve the functioning of a secure, affordable and sustainable energy market, a change in behaviour which it would not undertake without the aid […]»

For å sikre at reglene om forhøyet avskrivningssats for varebiler som bruker elektrisitet til fremdrift oppfyller kravet til insentiveffekt, foreslår departementet å avgrense den forhøyede avskrivningssatsen til varebiler som er anskaffet etter lovendringen. Dette betyr en forhøyet avskrivningssats bare for elvarebiler ervervet fra og med 20. desember 2016. Det er i utgangspunktet ikke ønskelig å skille mellom driftsmidler basert på anskaffelsestidspunkt i avskrivningssystemet. Det vil motivere til å omgå skillet gjennom internsalg eller salg og tilbakekjøp av eldre elvarebiler, med hensikt å oppnå høyere avskrivninger, og skillet vil gjøre systemet noe mer komplisert. Regjeringen ønsker likevel å fremme forslaget, da tilpasningen vil redusere risikoen for at ordningen blir ansett for å være i strid med statsstøtteregelverket. Den uheldige konsekvensen av skillet mellom nye og eldre elvarebiler vil dessuten bli mindre relevant etter hvert som varebiler anskaffet tidligere enn 20. desember 2016 blir utrangert. Departementet sender formell notifikasjon til ESA så raskt som mulig.

Forslaget innebærer at varebiler som bruker elektrisitet til fremdrift anskaffet tidligere enn 20. desember 2016, blir avskrevet over noe lengre tid. Det medfører noe lavere fradrag for berørte skattytere i perioden 2017–2019, motsvart av høyere fradrag i påfølgende år. Forslaget anslås å øke provenyet i 2018 med 1 mill. kroner påløpt og 3 mill. kroner bokført. Forslagets varige virkning på statens inntekter er ubetydelig.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteloven § 14-43 fjerde ledd, ved endring i lov 20. desember 2016 nr. 111 om endring i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt på formue og inntekt (skatteloven).

6.2.3 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

6.3 Gevinst ved vern etter markaloven

6.3.1 Innledning

Gevinst ved realisasjon av skog er som hovedregel skattepliktig. Ved vern av skog i forbindelse med etablering eller utvidelse av verneområde etter naturmangfoldloven er det gitt unntak fra skatteplikten. Restriksjonene vil for skogeier normalt være de samme enten skogen vernes etter naturmangfoldloven eller markaloven. Departementet foreslår at skattefritaket etter naturmangfoldloven skal gjelde tilsvarende for gevinst ved vern etter markaloven. Forslaget antas ikke å ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det vises til forslag til endring av skatteloven § 9-13 åttende ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

6.3.2 Gjeldende rett

For å stimulere det frivillige skogvernet er det fra 2005 gitt fritak for beskatning av gevinst ved vern etter naturmangfoldloven av 19. juni 2009 nr. 100, jf. skatteloven § 9-3 sjette ledd jf. § 9-13 åttende ledd.

Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner av 5. juni 2009 nr. 35 (markaloven) trådte i kraft i 2009. Den gjelder vern av områder som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilt kvalitet for friluftslivet. Før en lovendring i 2016 kunne det for økonomisk tap ved vern som friluftslivsområde etter markaloven kreves erstatning «i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger». Dette viser til erstatningsregelen for rådighetsreguleringer som er utviklet gjennom rettspraksis. Terskelen for erstatning lå høyt, og det skulle svært mye til før skogeiere som eier skog som vernes etter denne bestemmelsen, ville få erstatning.

Ved vern av skog etter naturmangfoldloven har grunneier etter naturmangfoldloven § 50 et sterkere krav på erstatning fra staten enn det som gjelder etter den forannevnte hovedregelen ved rådighetsreguleringer. Hvis vernet vanskeliggjør igangværende bruk, gis det full erstatning fra staten, i samsvar med utmålingsreglene som gjelder for erstatning ved ekspropriasjon.

Fra 2016 er markaloven endret slik at rådighetsinnskrenkninger erstattes på lik linje med vern etter naturmangfoldloven. I forarbeidene er det vist til at restriksjonsnivået for grunneier for et område som vernes som friluftslivsområde, i praksis ofte vil bli sammenfallende med det som gjelder for eksempel for nasjonalparker eller naturreservater, og at drivverdig tømmer både i friluftslivsområder og i naturreservater normalt er den klart viktigste økonomiske ressursen som båndlegges, jf. Prop. 92 L (2015–2016) kapittel 5. Det ble lagt vekt på at det var vanskelig å forklare en forskjell i erstatningsnivå mellom disse vernebestemmelsene, og at like erstatningsregler vil gjøre det enklere å velge den verneformen som passer best for et område.

6.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Vernevedtak etter naturmangfoldloven bidrar til å oppfylle FN-konvensjonen om biologisk mangfold. Vern etter markaloven kommer i et noe annet lys i og med at den er grunngitt i friluftsformål. Restriksjonene vil imidlertid normalt være de samme for skogeier enten skogen vernes etter markaloven eller naturmangfoldloven. Drivverdig tømmer er i begge tilfeller den klart viktigste økonomiske verdien som båndlegges. At kompensasjonen som følge av skattereglene blir svært forskjellig om vernet skjer i medhold av den ene eller den andre loven, kan fremstå som vilkårlig. At det kan være områder som tilfredsstiller vern etter begge lover, forsterker dette ytterligere, og spesielt dersom det er mer eller mindre tilfeldig hvilken lov vernet skjer etter. Vern av privat grunn etter markaloven vil i all hovedsak skje ved frivillig vern. Å få på plass frivillige ordninger blir vanskeligere dersom det er skatteplikt på erstatningen. Departementet foreslår at skattelovens bestemmelse om skattefritak for gevinst ved skogvern etter naturmangfoldloven utvides til også å gjelde vern etter markaloven. Det vises til forslag til nytt annet punktum i skatteloven § 9-13 åttende ledd.

I forbindelse med budsjettet for 2017 ble det gitt regler i skatteloven § 9-13 åttende ledd annet punktum, som åpnet for at skattefritaket for gevinst ved realisasjon av skog i forbindelse med skogvern ble gjort gjeldende også for sameier. Det gjennomføres ved at videre overføring av gevinsten til sameierne unntas fra utdelingsbeskatning i skatteloven § 10-42, jf. Prop. 1. LS (2016–2017) punkt 7.6. Dette unntaket foreslås også å gjelde tilsvarende ved vern etter markaloven. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 9-13 åttende ledd.

6.3.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattefritak for vern etter markaloven antas ikke å ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser.

6.3.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

6.4 Reduksjon i friinntekten i særskatten for petroleumsvirksomhet

6.4.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår at friinntektssatsen i særskatten reduseres fra 5,4 pst. til 5,3 pst., og at særskattesatsen økes til 55 pst. når selskapsskattesatsen settes ned til 23 pst., jf. punkt 3.2. Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret, og vridningene i petroleumsskatten forsterkes ikke. Det foreslås en tilsvarende reduksjon av friinntektssatsen til 5,3 pst. ved tilbakeføring av friinntekt ved realisasjon og uttak av driftsmiddel.

Endringen i friinntektssatsen har begrensede administrative konsekvenser. Målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2018–2050 er endringene i petroleumsskatten samlet sett provenynøytrale.

Det vises til forslag til endringer i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd første punktum og femte ledd fjerde punktum.

Departementet foreslår at reduksjonen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd skal tre i kraft straks med virkning for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt fra og med 1. januar 2018. Endringen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 femte ledd foreslås å tre i kraft straks med virkning for realisasjon eller uttak av driftsmiddel fra og med 1. januar 2018.

6.4.2 Gjeldende rett

Selskap som driver petroleumsvirksomhet på den norske kontinentalsokkelen, skattlegges etter særregler i petroleumsskatteloven. I tillegg til skatt på alminnelig inntekt med 24 pst. svares særskatt med en sats på 54 pst. Det gis et eget inntektsfradrag, friinntekten, ved fastsettelsen av grunnlaget for særskatten, jf. petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd. Formålet med friinntekten i særskatten er å kompensere for verditapet ved at investeringer ikke kommer til fradrag umiddelbart, men må avskrives over tid. Friinntekten utgjør 5,4 pst. av kostprisen for driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b (produksjonsinnretninger og rørledninger), og gis i 4 år fra og med det året kostnadene ble pådratt, det vil si til sammen 21,6 pst.

Petroleumsskatteloven § 5 femte ledd inneholder særregler om realisasjon og uttak av driftsmiddel som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 bokstav b. Reglene skal sikre symmetrisk behandling av friinntekten hos kjøper og selger ved realisasjon mv. Etter petroleumsskatteloven § 5 femte ledd skal friinntekten inntektsføres eller fradras med 5,4 pst. over 4 år når driftsmidlet realiseres eller tas ut av særskattepliktig virksomhet.

6.4.3 Vurderinger og forslag

Departementet foreslår å redusere friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd fra 5,4 pst. til 5,3 pst. av kostpris for driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b (produksjonsinnretninger og rørledninger). Fradragsverdien av friinntekten vil da være uendret og vridningene i petroleumsskatten forsterkes ikke, se omtale i punkt 3.2 og forslag til særskattesats i § 4-2 i Stortingets skattevedtak for 2018. Friinntektsperioden på 4 år er uendret. Samlet friinntekt etter forslaget utgjør dermed 21,2 pst. av kostprisen for driftsmidlet.

Departementet foreslår en tilsvarende reduksjon av friinntektssatsen til 5,3 pst. ved tilbakeføring av friinntekt ved realisasjon og uttak av driftsmiddel etter petroleumsskatteloven § 5 femte ledd.

Ved endringen av friinntektssatsen i 2013 ble det gitt overgangsregler for visse kostnader til erverv av driftsmidler som nevnt i petroleumsskatteloven § 3 bokstav b, se lov 21. juni 2013 nr. 66. For investeringer som faller innenfor disse overgangsreglene, skal den tidligere friinntektssatsen på 7,5 pst. fortsatt benyttes.

Det vises til forslag til endringer i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd første punktum og femte ledd fjerde punktum.

6.4.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Endringen i friinntektssatsen har begrensede administrative konsekvenser. Forslaget vil motvirke effekten av reduksjonen av skattesatsen på alminnelig inntekt med 1 prosentenhet. Sammen med 1 prosentenhets økning i særskattesatsen er reduksjonen i friinntekten provenynøytral målt som nåverdi av skatteinntekter i perioden 2018–2050. For 2018 anslås det et samlet provenytap på om lag 200 mill. kroner påløpt fordi friinntektsreduksjonen fases inn gradvis og derfor har mindre provenyeffekt de første årene. Skatteinntektene på kontinentalsokkelen inngår i kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten som overføres til Statens pensjonsfond utland.

6.4.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at reduksjonen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd skal tre i kraft straks med virkning for kostnader til erverv av driftsmiddel pådratt fra og med 1. januar 2018. For kostnader pådratt før denne datoen skal gjeldende friinntektssats fortsatt benyttes for resten av friinntektsperioden.

Departementet foreslår at endringen i friinntektssatsen i petroleumsskatteloven § 5 femte ledd trer i kraft straks med virkning for realisasjon eller uttak av driftsmiddel fra og med 1. januar 2018.

6.5 Endringer i rentebegrensningsreglene – finansforetak mv.

6.5.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår enkelte tilpasninger i reglene om begrensning av rentefradraget i skatteloven § 6-41 som følge av ny finansforetakslov. I tillegg foreslås en endring i avgrensningen av unntaket for finansforetak ved at låneformidlingsforetak ikke lenger skal være unntatt fra rentebegrensningsreglene. Det foreslås også en oppretting av satsen for fremføring av avskårede renter for selskap med deltakerfastsettelse.

Forslaget til endringer antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 6-41 syvende og åttende ledd.

Det foreslås at endringene for finansforetak i skatteloven § 6-41 åttende ledd skal tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018. Opprettingen av satsen i skatteloven § 6-41 syvende ledd foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

6.5.2 Gjeldende rett

Skatteloven § 6-41 begrenser fradraget for interne rentekostnader som overstiger en nærmere fastsatt fradragsramme (25 pst. av «skattemessig EBITDA»). Etter gjeldende regler er «finansinstitusjoner etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3 og § 2-1» unntatt fra rentebegrensningsreglene, jf. skatteloven § 6-41 åttende ledd første punktum. Som finansinstitusjon regnes banker, forsikringsselskap, kredittinstitusjoner mv.

Finansieringsvirksomhetsloven ble opphevet med virkning fra 1. januar 2016, og erstattet av finansforetaksloven. Begrepet «finansforetak» er nytt i finansforetaksloven, og erstatter det tidligere begrepet «finansinstitusjon». De ulike typene foretak som er omfattet av definisjonen av finansforetak, er i hovedsak en videreføring av foretakene som var omfattet av definisjonen av finansinstitusjon etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3, jf. finansforetaksloven § 1-3 første ledd. I tillegg anses betalingsforetak og e-pengeforetak som finansforetak, jf. finansforetaksloven § 1-3 annet ledd.

Låneformidlingsforetak, som falt inn under definisjonen av finansinstitusjon etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3, inngår ikke i definisjonen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3. Eierforetak, dvs. foretak som ikke selv er finansforetak, men som har fått tillatelse til å være morselskap til et finansforetak, er heller ikke omfattet av definisjonen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3. Etter forskrift av 18. desember 2003 nr. 1639 § 8 var eierforetak også unntatt fra finansinstitusjonsbegrepet i den tidligere finansieringsvirksomhetsloven § 2-1.

Et finansforetak kan midlertidig drive eller delta i annen virksomhet enn finansieringsvirksomhet. Det gjelder i den utstrekning dette er nødvendig som ledd i en økonomisk sanerings- eller redningsaksjon mv. En forretningsbank kan for eksempel bli nærstående med skattyter ved tiltredelse av pant i aksjer. Etter skatteloven § 6-41 åttende ledd annet og tredje punktum omfatter rentebegrensningsregelen ikke renter på gjeld som er tatt opp før en skattyter midlertidig blir nærstående til en finansinstitusjon, jf. den tidligere forretningsbankloven § 19 annet ledd, sparebankloven § 24 fjerde ledd, finansieringsvirksomhetsloven § 3-16 tredje ledd og forsikringsvirksomhetsloven § 6-1 annet ledd, jf. § 7-10 første ledd. Skatteloven § 6-41 åttende ledd annet punktum viser på dette punktet til bestemmelser som er opphevet fra 1. januar 2016, og videreført i finansforetaksloven § 13-2 annet ledd.

For selskap med deltakerfastsettelse er det av praktiske grunner inntatt en særlig beregningsregel for fremføring av avskårede rentekostnader i skatteloven § 6-41 syvende ledd fjerde punktum. I disse tilfellene skal netto rentekostnad til fremføring reduseres med 30 pst. av årets underskudd i selskapet. Satsen skal tilsvare gjeldende prosentsats for beregning av fradragsrammen for rentekostnader basert på skattemessig EBITDA. Fradragsrammen ble med virkning fra inntektsåret 2016 redusert fra 30 pst. til 25 pst. av beregningsgrunnlaget. Den tilhørende satsen i syvende ledd fjerde punktum ble ikke endret tilsvarende.

6.5.3 Høring

Finansdepartementet sendte 4. mai 2017 et forslag om endringer i rentebegrensningsreglene for selskap på høring. I høringsnotatet foreslo departementet blant annet å tilpasse rentebegrensningsreglene til ny finansforetakslov. I tillegg ble det foreslått å endre avgrensningen av unntaket for finansforetak ved at låneformidlingsforetak ikke lenger skal være unntatt fra rentebegrensningsreglene.

I høringsrunden er det ikke kommet merknader til disse endringsforslagene.

Departementet viser til omtale i kapittel 26 når det gjelder videre oppfølging av øvrige forslag i høringsnotatet.

6.5.4 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslagene i høringsnotatet om tilpasning av rentebegrensningsreglene til ny finansforetakslov.

Det foreslås at skatteloven § 6-41 åttende ledd første punktum endres slik at unntaket fra rentebegrensningsreglene gjelder «finansforetak etter finansforetaksloven § 1-3 første ledd». Det foreslås ingen endring for betalingsforetak og e-pengeforetak, jf. finansforetaksloven § 1-3 annet ledd. Disse skal fortsatt omfattes av rentebegrensningsreglene.

Låneformidlingsforetak, som falt inn under definisjonen av finansinstitusjon etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3, inngår ikke i definisjonen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3. Selv om låneformidlingsforetak var omfattet av finansinstitusjonsbegrepet etter den tidligere loven, er denne formen for virksomhet av en annen karakter, og den er heller ikke konsesjonspliktig. Departementet foreslår en endring ved at låneformidlingsforetak ikke lenger skal være unntatt fra rentebegrensningsreglene.

Eierforetak er heller ikke omfattet av definisjonen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3. Etter departementets syn bør rentebegrensningsreglene gjelde for disse foretakene, og de foreslås ikke omfattet av unntaket for finansforetak. Det vises til at hvert selskap (skattesubjekt) som utgangspunkt skal vurderes separat ved beskatningen, jf. også vurderingene i Prop. 1 LS (2013–2014) punkt 4.16.1.

Gjeldende rentebegrensningsregel omfatter ikke renter på gjeld som er tatt opp før en skattyter midlertidig blir nærstående til en finansinstitusjon, se skatteloven § 6-41 åttende ledd annet og tredje punktum. Åttende ledd annet punktum viser på dette punktet til bestemmelser i tidligere lover som nå er erstattet av finansforetaksloven. Departementet foreslår at lovteksten rettes opp ved at det i stedet vises til finansforetaksloven § 13-2 annet ledd som viderefører tilsvarende bestemmelser i de opphevede lovene.

Fradragsrammen i gjeldende rentebegrensningsregel ble med virkning fra inntektsåret 2016 redusert fra 30 pst. til 25 pst. av «skattemessig EBITDA», jf. Prop. 1 LS (2015–2016). Satsen i skatteloven § 6-41 syvende ledd fjerde punktum ble ikke endret tilsvarende. Departementet foreslår at denne satsen settes til 25 pst.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 6-41 syvende og åttende ledd.

6.5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til endringer antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

6.5.6 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene for finansforetak i skatteloven § 6-41 åttende ledd skal tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018. Opprettingen av satsen i skatteloven § 6-41 syvende ledd foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2017.

6.6 Produktavgiften på førstehåndsomsetning av fisk

Produktavgiften til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene foreslås økt fra 2,2 pst. til 2,3 pst. for 2018.

Trygdeavgiftssatsen for næringsinntekt er normalt 11,4 pst. Fiskere betaler en trygdeavgift på 8,2 pst. Produktavgiften i fiskerinæringen skal, foruten å dekke mellomlegget mellom 8,2 pst. og 11,4 pst. i trygdeavgiften, også dekke kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd, kollektiv forsikring for tilleggssykepenger for manntallsførte fiskere og utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsledige i næringen. Det skal svares produktavgift av all fangst fra norskregistrerte fartøy.

I brev av 1. august 2017 tilrår Nærings- og fiskeridepartementet at produktavgiften økes til 2,3 pst. for 2018. Tilrådningen er basert på anslag for førstehåndsverdien og pensjonsgivende inntekt samt forventede utgifter i 2018 i ordningene som produktavgiften er ment å dekke. Det er også tatt hensyn til innbetalt produktavgift og utgiftene de seneste årene. I tabell 6.1 angis prognosene som ligger til grunn for fastsettelse av nivået på produktavgiften for 2018.

Det vises til forslag til Stortingets vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringene for 2018.

7 Eiendomsskatt

7.1 Reglene for eiendomsskatt på verk og bruk

7.1.1 Innledning og sammendrag

Arbeidsmaskiner og tilbehør i næringseiendom som er kategorisert som «verk og bruk», inngår i dag i eiendomsskattegrunnlaget når de anses integrert i anlegget. I tråd med Sundvolden-erklæringen og med utgangspunkt i høringsnotat 18. juni 2015 foreslår regjeringen at «produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner» fritas for eiendomsskatt fra 2019, med en overgangsperiode på fem år.

Forslaget vil redusere eiendomsskatten for mange industribedrifter og fjerner et krevende skjønnsmessig kriterium for avgrensning av eiendomsskatten. Over tid vil dette bidra til bedre forutberegnelighet ved utskrivingen av eiendomsskatt både for kommunene og de eiendomsskattepliktige.

Vannkraftanlegg, anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum og vindkraftanlegg skal ikke omfattes av forslaget. Derimot vil nettanlegg (overføringsanlegg) som en følge av forslaget i all hovedsak bli fritatt for eiendomsskatt. Et unntak er produksjonslinjer som er en del av kraftanlegg, se punkt 7.2. Også anlegg for teletjenester og datamaskiner i store datasentre vil bli fritatt.

Kommunene må taksere på nytt anlegg der eiendomsskattegrunnlaget endres. I høringen av forslagene anslo Kommunesektorens Organisasjon (KS) at de samlede kostnadene ved å retaksere vil kunne beløpe seg til om lag 85 mill. kroner, men at usikkerheten ved et slikt anslag er betydelig.

På usikkert grunnlag anslås de samlede lettelsene for berørte bedrifter til om lag 800 mill. kroner. Lettelsene for næringslivet motsvares av et inntektsbortfall for en rekke kommuner. For at kommunene skal få tid til å tilpasse seg lavere inntekter fra eiendomsskatt, foreslår regjeringen at de nye reglene skal fases inn over fem år. Kommunenes inntektsbortfall anslås til om lag 160 mill. kroner i 2019. Kommuner med betydelige eiendomsskatteinntekter fra vannkraft og særskattepliktige petroleumsanlegg vil i stor grad skjermes fra endringene.

Eiendomsskatten på verk og bruk kommer til fradrag ved beregningen av skatt på alminnelig inntekt. Det anslås at inntektene fra selskapsskatten vil øke med om lag 100 mill. kroner når de nye reglene er fullt innfaset.

Det vises til forslag til endring av §§ 3, 4, 8 A-2 og 12 i eigedomsskattelova.

Det foreslås at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med skatteåret 2019, med en overgangsperiode på fem år, slik at kommunene kan tilpasse seg inntektsbortfallet.

7.1.2 Gjeldende rett

Eiendomsskatt er en kommunal skatt på fast eiendom i kommunen. Kommunestyret avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt.

Eigedomsskattelova § 3 angir en rekke utskrivingsalternativer for eiendomsskatten. Det kan for eksempel skrives ut eiendomsskatt på all fast eiendom i kommunen, bare på verk og bruk eller bare på verk og bruk og annen næringseiendom. Eigedomsskattelova § 4 regulerer grunnlaget for utskriving av eiendomsskatt nærmere. Bestemmelsens første og annet ledd lyder:

«Eigedomsskatt vert skriven ut på dei faste eigedomane ut frå tilhøva den 1. januar i skatteåret.

Til faste eigedomar vert rekna bygningar og tomt som høyrer til, huslause grunnstykke som hagar, lykkjer, vassfall, laste-, opplags- eller arbeidstomter, bryggjer og liknande og likeeins verk og bruk og annan næringseigedom. Til verk og bruk vert m.a. rekna fabrikkar, sagbruk, møllebruk, skipsvervar, industrielle verk, og likeeins gruver, steinbrot, fiskevær, saltehus, lenser, utbygde vassfall og vassfallstykke, demningsverk, losse- og lasteplassar og liknande arbeids- og driftsstader. Bygningar og anlegg skal reknast saman med verket eller bruket når dei høyrer til eller trengst til verksdrifta. Arbeidsmaskinar og tilhøyrsle og ting som kan setjast i klasse med slikt, skal derimot ikkje reknast med utan tingen er ein part av sjølve føretaket. Til annan næringseigedom vert rekna til dømes kontorlokale, parkeringshus, butikk, varelager, hotell, serveringsstad med vidare.»

I første ledd slår bestemmelsen fast det grunnleggende utgangspunktet om at eiendomsskatt kan skrives ut på fast eiendom. Annet ledd gir eksempler på hva som skal anses som fast eiendom og angir vilkårene for å inkludere arbeidsmaskiner mv. Loven presiserer ikke nærmere omfanget av eiendomsskattegrunnlaget bortsett fra i en særregel om oppdrettsanlegg i eigedomsskattelova § 4 annet ledd.

Begrepet «verk og bruk»

Eigedomsskattelova opererer med to typer næringseiendom; «verk og bruk» og annen næringseiendom. Eigedomsskattelova definerer ikke begrepet «verk og bruk».

Den nærmere grensedragningen mellom «verk og bruk» og annen type næringseiendom vil i mange tilfeller måtte avgjøres konkret. Det er ikke mulig å redegjøre uttømmende for hvilke eiendomstyper som faller innenfor og hvilke som faller utenfor kategorien.

Verk og bruk omfatter i utgangspunktet eiendom tilknyttet produksjonsvirksomhet. I rettspraksis har det vært stilt opp et vilkår om at virksomheten må være av et visst omfang. Sentralt står fabrikker, industrielle anlegg og andre virksomheter som driver produksjon av fysiske gjenstander. Det er imidlertid klart at også anlegg for produksjon av elektrisitet er omfattet. Verk og bruk er en uensartet gruppe, og omfatter for eksempel så ulike virksomheter som industri, sandtak, teleanlegg, gruver og losse- og lasteplasser.

Arbeidsmaskiner mv. i «verk og bruk»

Det fremgår av eigedomsskattelova § 4 annet ledd fjerde punktum, at «arbeidsmaskinar og tilhøyrsle og ting som kan setjast i klasse med slikt» i verk og bruk skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget når «tingen er ein part av sjølve føretaket».

Ved vedtakelsen av regelen om arbeidsmaskiner mv. i skattelovene av 1911 ble det lagt til grunn at det fantes to typer maskiner, kraftmaskiner og arbeidsmaskiner. Arbeidsmaskinene var ledd i selve produksjonen, mens kraftmaskinene forsynte arbeidsmaskinene mv. med kraft. Uttrykket «tilhøyrsle» omfatter innretninger forbundet med produksjonsmaskinene som rør, skinner, transportbånd, tanker og kar. «Ting som kan setjast i klasse med slikt» omfatter produksjonsinnretninger som det teknisk sett ikke er naturlig å omtale som maskiner, men som utfører oppgaver i produksjonen på linje med en maskin. Eksempler er ovner, sager, presser og kraner.

Det er en forutsetning for eiendomsbeskatning av arbeidsmaskiner mv. at de er «ein part av sjølve føretaket». Det er slått fast i rettspraksis at «sjølve føretaket» refererer til den faste eiendommen.

Lovbestemmelsen om arbeidsmaskiner mv. er generell og gir begrensede anvisninger for de mange typetilfellene som finnes i praksis. De nærmere retningslinjene for lovtolkningen har blitt trukket opp gjennom rettspraksis over et tidsrom på over 100 år. I praksis har en lagt særlig vekt på hvor integrert tilbehøret er i bygget, hvilke kostnader som vil påløpe ved fjerning eller flytting av utstyret, og mulighetene for alternativ bruk av bygget uten maskinene mv. Rettspraksis har forsøkt å trekke opp generelle prinsipper for tolkningen av bestemmelsen, men avgjørelsen vil alltid være knyttet til det konkrete saksforholdet. Dette gjør at rettspraksis ikke alltid vil gi veiledning i tilfeller som ikke tidligere er behandlet av domstolene.

I Rt. 1934 s. 465, som gjaldt eiendomsbeskatningen av maskiner tilknyttet virksomheten i A/S Rjukanfos, uttalte retten at:

«(...)arbeidsmaskiner maa antas at utgjøre en integrerende del av anlegget i alle tilfeller, hvor maskiner og anlegg ikke kan skilles fra hverandre uten økonomiske ofre, som fra et forretningsmessig synspunkt maa betegnes som uforholdsmessige. I slike tilfeller kan maskiner og anlegg i økonomisk eller forretningsmessig henseende betraktes som en enhet, hvilket synes at danne et naturlig grunnlag for en likeartet behandling i skatterettslig henseende». Videre ble det uttalt at: «Det maa saaledes nødvendigvis bero paa en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle om samhørigheten mellem maskiner og anlegg er av saadan art og styrke som nevnt. Det maa herunder efter min mening blandt annet komme i betraktning hvilke formaal anlegget og bedriften har, og i hvilken grad vedkommende maskiner bidrar til at opnaa disse formaal.» Det ble også uttalt at «Man maa ogsaa se hen til hvilke følger en slik fjernelse kan faa for en bedrift som er knyttet til anlegget, og for den økonomiske utnyttelse av de bygninger eller andre faste anlegg som vedkommende maskiner er blitt fjernet fra.»

Av dommer fra nyere tid er Rt. 1999 s. 369 (Bøckmann-dommen) sentral. Saken gjaldt eiendomsbeskatning av maskiner i tre produksjonslinjer for isolerglass. Bygningen var oppført med sikte på den isolerglassproduksjonen som foregikk i bygget, men lot seg bygningsmessig også tilpasse annen produksjon. Lagmannsretten hadde lagt vekt på at endret bruk av bygningene ville kreve ombygningskostnader av relativt betydelig omfang. Høyesterett kom imidlertid til at kostnadene lå innenfor det forsvarlige, og at lagmannsretten hadde lagt for stor vekt på arealenes størrelse og egnethet/tilpassing til isolerglassproduksjon i forhold til byggets generelle anvendelighet. Høyesterett la også vekt på at maskinene var av begrenset vekt og omfang, at flyttingen ikke medførte noen verdireduksjon, at flytteutgiftene var overkommelige og at bygget hadde alternativ anvendelse. Om maskinene ble det uttalt at: «Selv om de til dels er boltet fast i gulvet, krever de ikke noen spesialfundamentering, og det er etter det opplyste forholdsvis enkelt å skifte dem ut, eventuelt å flytte dem. Flyttingen medfører ikke i seg selv noen verdireduksjon, og selve flytteutgiftene må antas å være overkommelige.» I dommen ble det videre uttalt at det ved vurderingen skal tas hensyn til både fysiske, tekniske, forretningsmessige og økonomiske forhold. Under dissens fra en dommer konkluderte Høyesterett med at maskinene ikke skulle inkluderes i taksten, med unntak av fire traverskraner og to kompressorer.

Verdsettelse

Etter eigedomsskattelova § 8 A-2 første ledd skal eiendommens verdi (skattegrunnlaget) settes til «det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal.»

Bestemmelsen er en videreføring av § 5 første ledd i den nå opphevede byskatteloven. Nærmere retningslinjer for verdsettelse av verk og bruk etter byskatteloven § 5 første ledd er utviklet i rettspraksis. Gjennom langvarig rettspraksis er det slått fast at eiendomsskattetaksten skal gi uttrykk for eiendommens objektive omsetningsverdi. Den aktuelle eierens særlige interesse i eiendommen skal ikke hensyntas.

Ved verdsettelse av verk og bruk skal denne omsetningsverdien som hovedregel uttrykkes gjennom substansverdien. Andre begreper som brukes om det samme er teknisk verdi eller gjenanskaffelsesverdi. Verdien skal settes til hva det ville koste å etablere det samme anlegget i dag, med fradrag for slit, elde og eventuell utidsmessighet. Bruk av substansverdi har ofte sammenheng med at anlegget er særegent, og at det kan være vanskelig å beregne verdien på annen måte.

Høyesterett har i en avgjørelse inntatt i Rt. 2011 s. 51 (Sydvaranger-dommen) uttalt at den objektive omsetningsverdien ikke er eiendommens markedsverdi på takseringstidspunktet uttrykt gjennom en konkret salgssum. Dette gjaldt også i de tilfellene hvor en konkret salgssum faktisk foreligger. I Sydvaranger-dommen (avsnitt 50) uttalte Høyesterett videre at teknisk verdi må kunne fastsettes med utgangspunkt i sjablonger, og at bruk av sjablonger forankret i lokale pris- og omsetningsdata antakelig er, om ikke den eneste, så i hvert fall den mest praktiske fremgangsmåten ved substansverdiberegninger.

Det følger av rettspraksis at omsetningsverdien for verk og bruk unntaksvis kan uttrykkes gjennom en avkastningsverdi.

Takseringen skjer på grunnlag av besiktigelse, eventuelt i kombinasjon med kvadratmeterpriser mv. basert på relevant prisstatistikk.

Næringseiendom

Ved lov 10. desember 2010 nr. 61 ble «næringseigedom» innført som nytt utskrivingsalternativ i eigedomsskattelova, jf. § 3. Etter den nye bestemmelsen kan det skrives ut eiendomsskatt på verk og bruk og annen næringseiendom (verk og bruk anses som en undergruppe av næringseiendom), eller på verk og bruk og annen næringseiendom i kombinasjon med eiendomsskatt i områder som er utbygd på byvis.

Lovendringen er i forarbeidene begrunnet dels med et ønske om bedre mulighet for likebehandling av ulike typer næringseiendom, dels med å kunne tilpasse utskrivingen til forholdene i kommunen, avhengig av sammensetningen av det lokale næringslivet.

Begrepet næringseiendom er ikke definert i loven, men som eksempler er nevnt kontorlokaler, parkeringshus, butikk, varelager, hotell og serveringssted.

For annen næringseiendom er det ikke vedtatt egne regler for verdsettelse eller fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget. Dette reguleres derfor av eigedomsskattelovas hovedregler. Det vil si at annen næringseiendom skal verdsettes til en objektiv omsetningsverdi, jf. eigedomsskattelova § 8 A-2 første ledd, og at eiendomsskattegrunnlaget skal være begrenset til «fast eiendom», jf. eigedomsskattelova § 4 første ledd (og annet ledd første punktum).

Takseringen av annen næringseiendom baseres ofte på leieverdi, det vil si faktisk eller forventet leieinntekt fra bygningen med tilhørende tomt. Denne metoden er særlig aktuell for kontorbygg og næringsbygg uten sterkt spesialiserte funksjoner. Bruk av substansverdi ved taksering av annen næringseiendom enn verk og bruk kan likevel ikke utelukkes. Dette vil være aktuelt hvor eiendommen har spesialiserte funksjoner og det er vanskelig å fastsette verdien ved bruk av observasjoner i markedet.

Differensiert eiendomsskattesats

Etter eigedomsskattelova § 12 kan kommunen anvende høyere eller lavere sats enn den alminnelige skattesatsen i kommunen på angitte eiendomstyper. Bestemmelsen gir kommunen blant annet adgang til å differensiere mellom bolig- og fritidseiendom og annen fast eiendom, og mellom bebygget og ubebygget eiendom. Det følger av bestemmelsens bokstav e at kommunen kan anvende differensiert sats på verk og bruk utenfor bymessige områder. Finansdepartementet har tidligere antatt at den differensierte satsen etter § 12 bokstav e ikke kan være høyere enn den alminnelige eiendomsskattesatsen. Departementet har også uttalt at bestemmelsen ikke får anvendelse når kommunen skriver ut eiendomsskatt på alle faste eiendommer i kommunen.

Vannkraftanlegg

Kategorien verk og bruk omfatter vannkraftanlegg. Eiendomsskatt på vannkraftanlegg er regulert gjennom særregler i eigedomsskattelova § 8 B flg. Vindkraftanlegg er ikke omfattet av særreglene og følger de alminnelige reglene for verk og bruk.

Eiendomsskatten for vannkraftanlegg regnes ut etter den formuesverdien som er fastsatt for vannkraftanlegg i året før eiendomsskatteåret. Det er altså skattefastsettingsverdien for inntektsåret 2016 som legges til grunn for eiendomsskatten i skatteåret 2018.

I formuesskatten verdsettes vannkraftanlegg etter særregler i skatteloven § 18-5. Eigedomsskattelova virker kun inn på verdsettelsen ved en bestemmelse om minimums- og maksimumsverdier i § 8 B-1 fjerde ledd. Det skattemessige formuesgrunnlaget for kraftanlegg etter disse reglene inkluderer blant annet maskiner som benyttes i kraftproduksjonen.

Ettersom verdsettelse av vannkraftanlegg for eiendomsskatteformål skal baseres på formuesverdien etter skatteloven § 18-5, gjelder ikke eigedomsskattelovas regler om arbeidsmaskiner mv. for vannkraftanlegg.

7.1.3 Høringen

Departementet sendte 18. juni 2015 ut et høringsnotat med forslag til endring av reglene for eiendomsbeskatning av arbeidsmaskiner i verk og bruk. Flertallet av kommunene har avgitt høringsuttalelse. I tillegg har det kommet uttalelser fra ulike interesseorganisasjoner. I høringsnotatet ble det presentert to alternative forslag. Etter alternativ 1 skal produksjonsutstyr og -installasjoner ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Forslaget vil redusere eiendomsskattegrunnlaget vesentlig fordi maskiner som i dag anses som integrert i anlegget vil falle utenfor grunnlaget.

Etter alternativ 2 skal kategorien verk og bruk opphøre. Anlegg som etter dagens regler er å anse som verk og bruk, skal i stedet anses som næringseiendom. Produksjonsutstyr og -installasjoner skal ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget, og modellene skiller seg dermed ikke fra hverandre når det gjelder avgrensningen av eiendomsskattegrunnlaget. At kategorien verk og bruk opphører, får i motsetning til alternativ 1 ikke bare betydning for avgrensningen av eiendomsskattegrunnlaget. Det vil også få betydning for utskrivingsalternativer og verdsetting mv.

Endringsforslaget i høringsnotatet gjaldt ikke for vannkraftanlegg.

Høringsuttalelsene

Departementet mottok 302 høringsuttalelser til høringsforslaget, hvorav 240 var fra kommuner. Generelt sett er kommunene kritiske til forslaget, mens næringslivet er positive. Nedenfor gjengis de mest sentrale innspillene fra næringslivet og kommunesiden. Noen innspill går igjen i en rekke høringsuttalelser, og det vil etter departementets vurdering kreve for mye plass å gjengi fullstendig hvilke høringsinstanser som står bak hvert enkelt innspill. Angivelsene nedenfor av hvilke instanser som har kommet med de enkelte innspillene er derfor ikke uttømmende.

NHO støtter forslaget. De viser til at dagens regelverk er skjønnsmessig, åpner for utvidende fortolkninger og skaper stor usikkerhet om sentrale rammebetingelser. Det er høyst uklart hvor grensen for eiendomsskattegrunnlaget går. NHO støtter departementets synspunkt om at det vil være vanskelig å trekke en klar grense uten å endre gjeldende rett. NHO mener den nye avgrensningen vil føre til færre tvister, og at de nye definisjonene er en klar forbedring av dagens regel.

Storbedriftenes Skatteforum har uttalt at takstene over tid omfatter stadig flere objekter, at produksjonsutstyret i mange tilfeller utgjør mer enn to tredjedeler av taksten på verk og bruk, og at det ved takseringen av industrielle produksjonsanlegg i flere tilfeller kun er rullende materiell som holdes utenfor.

Norsk Industri har uttalt at det er store variasjoner i takseringen av samme verk og bruk og i takseringen av sammenlignbare verk og bruk i ulike kommuner. Det er vist til flere konkrete eksempler hvor den ene taksten er opptil flere ganger så høy som den andre. Norsk Industri uttaler også at det er omfattende kostnader knyttet til taksering og rettsprosesser. I tillegg er det nevnt at gjeldende regler medfører at miljøvennlig produksjon gir høyere skatt, ettersom renseanlegg skaper flere koblinger mellom maskin og bygg, som kan medføre at maskinene anses som mer integrert i bygget.

Treforedlingsindustriens Bransjeforening (TfB) uttaler at større industribedrifter ofte takseres av takstmenn uten tilstrekkelig kunnskap om moderne industri. I takseringen av maskiner og utstyr oppstår det ofte uenighet mellom eiendomsskattetakstnemndene og bedriftene. Uenighet løses noen ganger på politisk nivå i kommunene, men belaster ofte rettsapparatet med høye kostnader for bedriften eller kommunen. TfB hevder (under henvisning til en sak i Glåmdal tingrett) at dagens eiendomsbeskatning av verk og bruk faktisk innebærer eiendomsbeskatning av løsøre og bemerker at det er viktig at Stortinget lager et lovverk som stemmer med dagens moderne verden. Det som var stedbundne maskiner på 1800-tallet, kan via teknologi og samfunnsmessig endring være løsøre i dag.

Noen representanter for enkelte næringer er imidlertid mer forbeholdne. Energi Norge mener at vannkraftanlegg bør underlegges de samme eiendomsskattereglene som gjelder for andre næringseiendommer, og Småkraftforeninga mener at små vannkraftanlegg bør omfattes av de nye fritaksreglene. Norwea, interesseorganisasjonen for vindkraftnæringen, har bedt om at vindkraftanlegg holdes utenfor forslaget. Andre aktører innenfor vindkraftnæringen har derimot uttalt seg positivt til forslaget. Sjømat Norge og NHO har uttalt at oppdrettsbransjen også må være omfattet av forslaget.

Kommunesektorens Organisasjon (KS) har uttalt at domstolene gjennom langvarig rettspraksis har fastsatt eiendomsskattegrunnlagets grenser med tilstrekkelig klarhet, at det bare har vært et fåtall rettssaker på området etter annen verdenskrig, og at nesten alle har endt i kommunens favør. Organisasjonen har også uttalt at integrerte maskiner er å anse som fast eiendom, og at det dermed ikke foreligger noen forskjellsbehandling mellom verk og bruk og annen næringseiendom.

Forslagene i høringsnotatet vil etter KS’ vurdering medføre mer uklarhet og uforutsigbarhet enn dagens regler, og den foreslåtte endringen vil medføre en forskjellsbehandling i favør av verk og bruk ved at disse ikke skattlegges for all sin faste eiendom. Endringen vil derfor virke mot sitt formål. KS mener at det heller bør utarbeides sentrale retningslinjer for praktiseringen av dagens regel, og at dersom dagens regel skal endres, bør det nedsettes et lovutvalg. Uansett går forslagene langt utover det en målsetning om klarere og mer forutsigbare regler tilsier og utover det som følger av Sundvolden-erklæringen, og i realiteten innebærer de en avvikling av eiendomsbeskatningen av verk og bruk.

KS har også anført at flere typer verk og bruk beslaglegger store områder, har negative sider, og at eiendomsskatten har vært en viktig faktor i kommunenes avveining av om de skal gå inn for etablering av slike anlegg. Forslagene tar ikke hensyn til dette. Videre er det påpekt at eiendomsskatt er en fradragsberettiget kostnad ved fastsettelsen av skattepliktig inntekt for verk og bruk. Det vil si at en del av den besparelsen høringsforslaget medfører for næringen vil gå til staten i form av økte skatteinntekter. Det er også pekt på at mange industrianlegg eies helt eller delvis av staten. KS har i sin høringsuttalelse uttalt at forslaget vil medføre betydelige inntektstap for kommunene, og at dette neppe vil utgjøre mindre enn 1,7 mrd. kroner.

Landssamanslutninga av Vassdragskommunar (LVK) uttaler i denne forbindelse at inntektsøkningen for staten i form av økte skatteinntekter, som i høringsnotatet er beregnet til om lag 300 mill. kroner, er grovt undervurdert, og at inntekten trolig vil være i størrelsesorden 800 mill. kroner til 1 mrd. kroner. LVK har også uttalt at forslaget undergraver den kommunale beskatningsretten og svekker det lokale selvstyret, og at dette ikke samsvarer med det syn regjeringen i andre sammenhenger har gitt uttrykk for om dette.

Nettverk av Petroleumskommuner (NPK) har uttalt at bruken av begrepet «alminnelig omsetningsverdi» i høringsnotatet etterlater et inntrykk av at eiendommene ikke skal verdsettes til en objektiv omsetningsverdi. NPK nevner blant annet at det er uklart hva som i høringsnotatet menes med at gjenanskaffelsesmetoden i enkelte tilfeller resulterer i verdier som ligger betydelig over alminnelige omsetningsverdier.

Noen av høringsinnspillene vil bli behandlet nedenfor under punktet om vurderinger og forslag.

7.1.4 Vurderinger og forslag

Behov for å endre bestemmelsen om eiendomsskatt på arbeidsmaskiner mv. i verk og bruk

Bestemmelsen om eiendomsskatt på arbeidsmaskiner mv. i verk og bruk legger opp til en bred og skjønnsmessig helhetsvurdering av om arbeidsmaskinen mv. er tilstrekkelig integrert i anlegget. Det skal tas hensyn til både fysiske, tekniske og økonomiske forhold. Et viktig moment i vurderingen er om en adskillelse vil medføre uforholdsmessige økonomiske ofre, sett fra et forretningsmessig synspunkt. Praktiseringen av denne bestemmelsen kan være vanskelig. Manglende forutsigbarhet kan skape grunnlag for ressurskrevende tvister mellom kommunen og de eiendomsskattepliktige. Regjeringen mener det er behov for en lovendring som gjør reglene klarere og samtidig reduserer eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk. En slik endring vil innebære lettelser for eierne av verk og bruk og et inntektsbortfall for kommunene.

I høringsrunden har blant annet Kommunesektorens Organisasjon (KS) anført at domstolene gjennom over 100 år med rettspraksis har fastsatt eiendomsskattegrunnlaget med tilstrekkelig klarhet. Det er videre vist til at det bare har vært et fåtall rettssaker etter annen verdenskrig, og at nesten alle har endt i kommunens favør. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har på den annen side anført at det fortsatt er store uklarheter knyttet til regelen, at den praktiseres ulikt kommunene imellom, og at det ikke kan være et argument mot å endre en regel at regelen er gammel.

Departementet vil bemerke at dommer gjelder konkrete saksforhold og i utgangspunktet kun avgjør den aktuelle saken. Samtidig er verk og bruk en svært uensartet gruppe. Det kan derfor være begrenset i hvilken grad premissene i en sak har overføringsverdi til en annen sak. I tillegg vil den teknologiske utviklingen skape nye næringer og maskiner som den til enhver tid foreliggende rettspraksis ikke gir særlig veiledning for. Regelens klarhet kan uansett ikke måles direkte i antallet rettssaker. Mange bedrifter vegrer seg for å gå til rettssak mot kommunen, og tvister avsluttes gjerne uten at de ender i rettssalen. Uklare regler kan også medføre kostnader for bedriftene og for kommunene knyttet både til verdsettelsesprosessen og eventuell klageoppfølging.

KS m.fl. har uttalt at gjeldende regler heller bør klargjøres ved å utforme sentrale retningslinjer for takseringen. Etter departementets oppfatning er det vanskelig å sammenfatte og formulere den gjeldende regelen om eiendomsbeskatning av arbeidsmaskiner mv., slik den har utviklet seg gjennom rettspraksis, på en måte som virker klargjørende i de fleste tilfeller. Mangfoldet innen gruppen er stort, og en mer kasuistisk regel som dekker de fleste typer verk og bruk, ville bli for omfattende og komplisert. I tillegg ville det være behov for å revidere reglene i takt med den teknologiske utviklingen mv. En veileder vil uansett ikke være rettslig bindende verken for kommunene eller for de skattepliktige.

En avgjørelse som illustrerer hvor vanskelig grensedragningen etter gjeldende rett kan være, er Eidsivating lagmannsretts dom av 15. april 2005 om den eiendomsskattemessige behandlingen av produksjonsutstyr for fremstilling av øl og mineralvann i Ringnes sitt anlegg på Gjelleråsen. Det fremgår av dommen at produksjonslinjene for øl gikk gjennom flere bygg, med et omfattende røropplegg fra rom til rom, og at de største øltankene hadde en vekt på opptil 20 tonn. Retten kom til at disse arbeidsmaskinene mv. hadde en tilstrekkelig tilknytning til anlegget og at integrasjonsvilkåret var oppfylt. Når det gjaldt mineralvannproduksjonen, kom retten imidlertid til at integrasjonsvilkåret ikke var oppfylt. Det ble blant annet vist til at tankene var mindre, og at selv om det var rørforbindelse til renseanlegget, var det ikke den samme frem og tilbakekoblingen som for ølproduksjonen.

Departementet mener etter dette at det er behov for å endre regelen om avgrensning av eiendomskattegrunnlaget slik at den blir klarere.

Den teknologiske utviklingen i næringslivet har medført en større grad av automatisering og en mindre arbeidsintensiv industri enn tidligere. Samtidig har omfanget av tjenesteytende næringsvirksomhet økt, og det er innført adgang til å skrive ut eiendomsskatt på annen næringseiendom enn verk og bruk, også utenfor bymessige strøk. Arbeidsmaskinene mv. i verk og bruk blir i stor grad gjenstand for eiendomsbeskatning med dagens regel. Arbeidsmaskinene i verk og bruk kan være svært kostbare, og de kan være mer verdt enn bygninger og tomt. Videre kan selv integrerte arbeidsmaskiner mv. i noen tilfeller bære preg av å være løsøre. Dette i motsetning til annen næringseiendom hvor produksjonsutstyret er av mindre fysisk karakter og ikke eiendomsbeskattes.

Flere høringsinstanser har anført at arbeidsmaskiner mv. som etter gjeldende regler skal inkluderes i eiendomsskattegrunnlaget, er å anse som fast eiendom, og at gjeldende regler ikke innebærer eiendomsbeskatning av løsøre. De mener at reglene derfor ikke innebærer forskjellsbehandling av verk og bruk og annen næringseiendom.

Departementet viser til at dagens avgrensning av eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk er basert på en skjønnsmessig helhetsvurdering. I denne vurderingen er det et sentralt spørsmål om en adskillelse ville medføre uforholdsmessige økonomiske ofre sett fra et forretningsmessig synspunkt. Denne avgrensningen sammenfaller ikke med avgrensningen av fast eiendom i andre sammenhenger. Dette medfører i noen tilfeller at arbeidsmaskiner mv. som har preg av å være løsøre, inkluderes i eiendomsskattegrunnlaget. Uavhengig av skillet mellom løsøre og fast eiendom er det utvilsomt at produksjonsmidlene i verk og bruk i stor grad er gjenstand for eiendomsbeskatning. Arbeidsmaskinene mv. kan være svært kostbare, og eiendomsbeskatningen av verk og bruk fremstår som høy sammenlignet med eiendomsbeskatningen av annen næringseiendom.

Departementet mener på denne bakgrunn at dagens regler bør endres slik at næringslivet får lettelser, og reglene kan bli enklere å praktisere.

Valg av løsning

I høringsnotatet ble det foreslått at eiendomsskattegrunnlaget i verk og bruk skal avgrenses slik at produksjonsutstyr og -installasjoner ikke eiendomsbeskattes. Departementet drøftet også muligheten av å basere avgrensningen av eiendomsskattegrunnlaget på plassering i skattemessig saldogruppe, samt et fritak for alle arbeidsmaskiner mv., uavhengig av integrasjonsgrad. Disse løsningene ble imidlertid ikke vurdert som hensiktsmessige.

KS m.fl. har uttalt at det nye begrepet «produksjonsutstyr og -installasjoner» vil bidra til nye tvister. Departementet antar at det i en overgangsperiode vil være et behov for å avklare tolkningsspørsmål knyttet til den nye regelen. Departementet legger imidlertid til grunn at den nye regelen på sikt vil være enklere å praktisere enn gjeldende regel. Det vises her blant annet til at vurderingen av om noe er å anse som produksjonsutstyr eller -installasjoner fremstår som en enklere vurdering enn dagens integrasjonsvilkår. Departementet viser også til at begrepet frigjør avgrensningen fra en tolkning av det eksisterende vilkåret og er mer tilpasset den teknologiske utviklingen.

Regjeringen foreslår derfor at produksjonsutstyr og -installasjoner i verk og bruk ikke skal eiendomsbeskattes.

Regjeringen foreslår at vannkraftanlegg, vindkraftanlegg og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum ikke skal være omfattet av endringene. Avgrensningen av petroleumsanleggene knyttes til særskattereglene for petroleumsvirksomhet etter petroleumsskatteloven § 5.

I høringsnotatet ble det foreslått to løsningsalternativer basert på at produksjonsutstyr og -installasjoner ikke skal eiendomsbeskattes.

Alternativ 1 innebærer kun at regelen for fastsetting av eiendomsskattegrunnlaget for verk og bruk endres slik at produksjonsutstyr og -installasjoner ikke skal inkluderes i grunnlaget.

Etter alternativ 2 skal kategorien verk og bruk opphøre. I eiendomsskatten er verk og bruk en egen kategori innenfor kategorien næringseiendom. Dersom kategorien verk og bruk opphører, skal disse eiendommene følge de reglene som gjelder for kategorien næringseiendom. En konsekvens av dette vil være at produksjonsutstyr og -installasjoner ikke skal inkluderes i eiendomsskattegrunnlaget. Det vil imidlertid også være andre konsekvenser.

Høringsinnspillene fra kommunene gir liten veiledning med hensyn til valget mellom alternativene. Kommunene og deres interesseorganisasjoner ønsker ingen av alternativene og skiller i liten grad mellom disse. Høringsinstansene som er positive til høringsforslaget, og som har uttalt seg om valget av løsningsalternativ, foretrekker alternativ 2.

Verk og bruk er i flere sammenhenger undergitt særregler i eiendomsbeskatningen. Dette gjelder eiendomsskattegrunnlaget (maskinregelen), verdsettelse, anvendelse av differensierte satser og utskrivingsalternativer. En opphevelse av verk og bruk som egen kategori, med den følge at dagens verk og bruk skal følge reglene for annen næringseiendom, vil i utgangspunktet endre eiendomsbeskatningen av verk og bruk i alle disse sammenhengene. Alternativ 2 forutsetter videre at eigedomsskattelovas bestemmelser om næringseiendom, som i dag har tjenesteytende næringer for øyet, endres til å gjelde næringseiendommer generelt.

Verk og bruk som egen kategori i eiendomsskatten ble etablert på slutten av 1800-tallet og hadde den tidens næringsstruktur som utgangspunkt. Når reglene for fastsetting av eiendomsskattegrunnlaget i verk og bruk i større grad blir like med reglene for næringseiendom, foreligger det etter departementets oppfatning ikke sterke grunner for å beholde verk og bruk som egen kategori i eiendomsskatten. Forenklings- og likebehandlingshensyn taler for at kategorien verk og bruk oppheves, og at anlegg som etter gjeldende regler er å anse som verk og bruk, regnes som næringseiendom.

Departementet foreslår derfor at kategorien verk og bruk oppheves. Anlegg som i dag er å anse som verk og bruk skal følge reglene som gjelder for næringseiendom. Forslaget om å unnta produksjonsutstyr og -installasjoner fra eiendomsskattegrunnlaget skal ikke gjelde for vannkraft, vindkraft og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum. Hvilke eiendeler som skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget, skal for disse eiendommenes vedkommende avgjøres etter gjeldende regler.

Nærmere om løsningen

Eiendomsskattegrunnlaget

Eigedomsskattelova beskriver ikke nærmere hva som inngår i eiendomsskattegrunnlaget for annen næringseiendom. Verken forarbeidene eller rettspraksis behandler spørsmålet nærmere.

Annen næringseiendom i eigedomsskattelovas forstand består i eiendom benyttet i tjenesteytende virksomhet. Lovteksten nevner som eksempler kontorlokale, parkeringshus, butikk, varelager, hotell og serveringssted. Disse har normalt ikke arbeidsmaskiner som inngår i eiendomsskattegrunnlaget fordi slike maskiner regelmessig ikke er en nødvendig innsatsfaktor i den virksomheten som utøves. Det har ikke vært det samme behovet for å presisere nærmere hva som skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget for slik eiendom som for verk og bruk. Når «verk og bruk» heretter skal behandles etter reglene som gjelder for næringseiendom generelt, vil det oppstå spørsmål om hva som skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Dagens regler for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for næringseiendom regulerer ikke dette på en tilfredsstillende måte. Det er derfor nødvendig å innføre regler som avgrenser eiendomsskattegrunnlaget for næringseiendom. Ved fastsettelsen av disse reglene vil en stå overfor de samme avgrensningsproblemene og måtte ta de samme hensynene som nevnt ovenfor. Departementet foreslår at bestemmelsen formuleres slik at det uttrykkelig fremgår at produksjonsutstyr og -installasjoner ikke skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget for næringseiendom.

I noen verk og bruk vil disse innretningene kunne utgjøre den vesentligste delen av det faste anlegget. Dette kan for eksempel være tilfellet i store industrianlegg, hvor det gjerne er en rekke større installasjoner med nær tilknytning til produksjonsprosessen. Installasjonene vil ofte ikke ha noen funksjon utenom produksjonsvirksomheten. For slike verk og bruk kan forslaget medføre at det vesentligste av eiendommen ikke blir eiendomsbeskattet.

Begrepet «produksjonsutstyr» er ment å omfatte eiendeler som utøver en funksjon i produksjonsprosessen, for eksempel maskinell bearbeiding av råvarer. Begrepet omfatter alt produksjonsutstyr uten hensyn til graden av fysisk integrasjon. Det vil si at både mer eller mindre frittstående utstyr og utstyr som er fysisk integrert i grunnen eller i et bygg, skal omfattes av begrepet.

Begrepet «produksjonsinstallasjoner» skal omfatte faste innretninger med varig forankring som har en funksjon i produksjonsprosessen. Ved vurderingen av om noe er å anse som produksjonsinstallasjon eller eiendom som skal eiendomsbeskattes, må det i første omgang tas hensyn til tilknytningen til produksjonsprosessen. Har installasjonen (nær nok) tilknytning til produksjonsprosessen, skal den etter forslaget falle utenfor eiendomsskattegrunnlaget selv om den har slik varig forankring at den etter gjeldende regler inngår i det faste anlegget. Departementet legger til grunn at begrepet vil omfatte vesentlige deler av store industrianlegg, og at det for slike anlegg hovedsakelig vil være bygninger og grunnarealer som blir igjen i eiendomsskattegrunnlaget.

For at noe skal anses å være en «produksjonsinstallasjon» må tilknytningen til produksjonsprosessen være av en viss styrke. Et sentralt moment vil være installasjonens funksjon. Dersom den transporterer råvarer eller bidrar i selve tilvirknings- eller transformasjonsprosessen er vilkåret klart oppfylt. En installasjon kan imidlertid ha en nær tilknytning til produksjonsvirksomheten uten at den inngår i selve produksjonskjeden. Dette gjelder særlig installasjoner som er en forutsetning for eller en nødvendig konsekvens av den bestemte produksjonsvirksomheten på eiendommen. Som eksempler kan nevnes særskilte anlegg for rensing, brannsikkerhet og avfallsbehandling som er nødvendige av hensyn til den typen produksjon som foregår på anlegget. Slike installasjoner bør etter departementets oppfatning også være fritatt for eiendomsskatt, og er omfattet av begrepet «produksjonsutstyr og -installasjoner».

Produksjonsutstyr og -installasjoner må avgrenses mot maskiner som tjener bygningen/den faste eiendommen. Dette er maskiner som er nødvendige for at bygningene skal fungere som sådan, det vil si uten hensyn til produksjonen og omfatter blant annet belysning, ventilasjon, sanitæranlegg og heiser.

KS har anført at det i mange tilfeller vil være svært vanskelig å avgjøre om en installasjon tjener bygningen eller produksjonen. Departementet vil til dette bemerke at det i en overgangsfase vil være påregnelig at det kommer opp enkelte nye problemstillinger som må avklares. Departementet legger til grunn at den nye grensedragningen på sikt vil være enklere å praktisere enn den nåværende.

Departementet vil nedenfor omtale noen typetilfeller. Når det gjelder teleanlegg og lignende, for så vidt de består av aksessnett, sentraler, radiolinjestasjoner, multiplexer og master osv., vil disse være å anse som produksjonsutstyr og -installasjoner. Forslaget innebærer en vesentlig endring i den eiendomsskattemessige behandlingen av slike anlegg, som skal inngå i eiendomsskattegrunnlaget etter gjeldende rett, jf. for eksempel Høyesteretts dom i Rt. 2006 side 1607. For et større bryggeri, for eksempel bryggeriet som er beskrevet i Eidsivating lagmannsretts dom av 15. april 2015 (Ringnes-dommen), vil forslaget innebære at tanker, panner, kar og røropplegg (med armatur) mv. som brukes i produksjonen, blir fritatt for eiendomsskatt. Dette innebærer en betydelig endring sammenlignet med resultatet i Ringnes-dommen, hvor disse innretningene med tilknytning til ølproduksjonen ble ansett som integrert i det faste anlegget og dermed eiendomsbeskattet. Tankene tilknyttet mineralvannproduksjonen var imidlertid mindre og ikke forbundet med et så omfattende røropplegg, og kom ikke til eiendomsbeskatning.

Datamaskiner og servere vil regnes som produksjonsutstyr og -installasjoner når disse inngår i produksjonsprosessen. Det samme vil gjelde kabler, hyller og søyler for oppbevaring av datautstyr, anlegg for nødstrøm, kjøling og stabil luftfuktighet, samt brannslukkingsutstyr når slikt utstyr er installert direkte av hensyn til datautstyret. Dette innebærer at produksjonsutstyr og -installasjoner i f.eks. datasentre vil være fritatt for eiendomsskatt.

Det nye begrepet «produksjonsinstallasjoner» vil i noen tilfeller omfatte mer enn det som i dag er å anse som arbeidsmaskiner mv. Det vil kunne omfatte eiendeler som i dag anses å tilhøre det faste anlegget, og eiendeler som ligger i grenselandet mellom arbeidsmaskin mv. og det faste anlegget. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt for verk og bruk med høy integrasjonsgrad hvor det kan være vanskelig å fastlegge hva som er å anse som det faste anlegget, og hva som er å anse som arbeidsmaskin mv. etter gjeldende regler. I slike anlegg vil maskiner, pumper, rør, tanker, ledninger, generatorer og annet produksjonsutstyr være så integrert i hverandre og produksjonsprosessen at det kan være vanskelig å fastslå hva som utgjør hoveddelen av anlegget og hva som har karakter av tilbehør etter gjeldende regler. Etter forslaget i denne proposisjonen skal slike installasjoner ikke inngå i eiendomsskattegrunnlaget. I andre tilfeller vil det kunne være enklere å identifisere hva som er produksjonsutstyr eller -installasjon. For eksempel vil en mast som står på grunnen, eventuelt med fundament, være en produksjonsinstallasjon. Dreier det seg om et flerbruksbygg med arbeidsmaskiner, vil arbeidsmaskinene med eventuelle fundamenter, rørkoblinger osv. anses å være en produksjonsinstallasjon, mens selve bygningen (skallet) og grunnen fremdeles vil høre til eiendomsskattegrunnlaget.

Det har ingen betydning for vurderingen av om noe er produksjonsutstyr/installasjon om det befinner seg under tak eller ikke. Både utendørs og innendørs anlegg kan være produksjonsutstyr/installasjon. For utendørs anlegg vil det ofte være lite som ikke er enten produksjonsutstyr eller -installasjon, og dermed vil det ofte kun være grunnen som kommer til eiendomsbeskatning. Et eksempel på dette kan være kraftledninger og master mv. i overføringsnettet.

Oppdrettsanlegg er særskilt regulert i eigedomsskattelova § 4 tredje ledd. Bakgrunnen er at det grunnleggende kriteriet, at det må dreie seg om fast eiendom, normalt ikke er oppfylt for denne typen anlegg. At oppdrettsanlegg skal være «jamnstelt» med verk og bruk refererer til utskrivingsalternativene. Det innebærer at en kommune skal skrive ut eiendomsskatt på oppdrettsanlegg når den skriver ut eiendomsskatt på verk og bruk. Eiendomsskattegrunnlaget for oppdrettsanlegg er beskrevet i § 4 tredje ledd. Forslaget i denne proposisjonen innebærer ingen endringer i dette særskilte grunnlaget. Når det gjelder tilknytningen til utskrivingskategori, viser departementet til omtalen av endringer i utskrivingsalternativene nedenfor.

Verdsettelse

Etter eigedomsskattelova § 8 A-2 første ledd skal verdien av eiendommen settes til «det beløp ein må gå ut frå at eigedomen etter si innretning, brukseigenskap og lokalisering kan bli avhenda for under vanlege salstilhøve ved fritt sal.» Det er slått fast i rettspraksis at bestemmelsen gir uttrykk for en objektiv omsetningsverdi, og at den for verk og bruks vedkommende som hovedregel skal uttrykkes gjennom en substansverdiberegning. Dersom verk og bruk oppheves som egen kategori i eiendomsskatten, må det vurderes om det er grunnlag for å beholde substansverdi som hovedregel for verdsettelse av anlegg som etter dagens regler utgjør verk og bruk. Det vil si at det må vurderes om det skal opprettholdes et skille mellom tidligere verk og bruk og annen næringseiendom med hensyn til verdsettelsesmetode.

Bakgrunnen for at substansverdien er hovedregelen for verdsettelse av verk og bruk er at slike anlegg ofte er særegne, og at det kan være vanskelig å beregne verdien på annen måte. For eksempel kan det være vanskelig å finne sammenlignbare eiendommer og priser. Departementet antar imidlertid at deler av vanskelighetene knytter seg til særegenheter ved produksjonsutstyret, som etter forslaget ikke vil inngå i eiendomsskattegrunnlaget.

Departementet viser videre til at bruken av substansverdi som hovedregel for verdsettelse av verk og bruk har vært gjenstand for en del kritikk. Det er særlig fremhevet at substansverdien i enkelte tilfeller virker svært høy sammenlignet med en omsetningsverdi beregnet i form av en estimert salgsverdi, jf. for eksempel Sydvaranger-dommen, omtalt i punkt 7.1.2, og at den medfører urimelige fastsettelser og forskjellsbehandling. Departementet foreslår at eiendom som etter gjeldende regler anses som verk og bruk skal verdsettes etter samme regler som i dag gjelder for annen næringseiendom. Dette vil innebære at det blir en felles verdsettelsesregel for all næringseiendom.

Felles verdsettelsesregler vil forenkle regelverket. Imidlertid vil det for noen verk og bruks vedkommende ikke være mulig å basere verdsettelsen på de metodene som brukes ved verdsettelse av annen næringseiendom, jf. punkt 7.1.2. I slike tilfeller bør det etter departementets oppfatning være adgang til å fastsette omsetningsverdien til teknisk verdi. Det foreslås at dette presiseres i lovteksten.

For vindkraftanlegg og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum, som ikke skal være omfattet av de nye reglene for avgrensning av eiendomsskattegrunnlaget, foreslås det at gjeldende verdsettelsesmetode opprettholdes.

Se forslag til endringer i § 8 A-2 i eigedomsskattelova.

Utskrivingsalternativer

Etter gjeldende rett er det to utskrivingsalternativer som skiller mellom verk og bruk og annen næringseiendom. Dette gjelder alternativene med utskriving bare på verk og bruk (§ 3 bokstav c) og alternativet bare på eiendom i bymessige strøk samt verk og bruk (§ 3 bokstav e). Fjernes verk og bruk som egen kategori, vil slike anlegg i utgangspunktet bare kunne komme til beskatning i egenskap av å være næringseiendom. I 2017 er det 67 kommuner som skriver ut eiendomsskatt kun på verk og bruk. Departementet antar at disse kommunene ikke ønsker å eiendomsbeskatte annen næringseiendom, i og med at de kunne valgt utskrivingsalternativet verk og bruk og annen næringseiendom (§ 3 bokstav d). I flere av disse kommunene kan det lokale vannkraftanlegget representere hoveddelen av inntektene fra eiendomsskatten på verk og bruk. Etter departementets oppfatning bør det være anledning til å skrive ut eiendomsskatt på vannkraftanlegg uten samtidig å måtte skrive ut eiendomsskatt på all annen næringseiendom. Departementet legger til grunn at kommunene tilsvarende kan ønske å bare skrive ut eiendomsskatt på anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum og vindkraftanlegg. Det foreslås derfor at disse anleggene og vannkraftanlegg sammen skal utgjøre et eget utskrivingsalternativ. Med vannkraftanlegg menes her både anlegg over og under påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA.

Med hensyn til oppdrettsanlegg foreslår departementet at disse blir likestilt med næringseiendom, vannkraftverk, vindkraftverk og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum. Når kommunen har valgt et utskrivingsalternativ som omfatter slik eiendom, skal den også skrive ut eiendomsskatt på oppdrettsanlegg. Det vises til forslag til endring av eigedomsskattelova § 4 tredje ledd første punktum.

Differensiert eiendomsskattesats

Eigedomsskattelova § 12 bokstav e gir kommunen anledning til å benytte en egen eiendomsskattesats for verk og bruk utenfor bymessige strøk. Finansdepartementet har tidligere antatt at den differensierte satsen etter § 12 bokstav e ikke kan være høyere enn den alminnelige eiendomsskattesatsen. Departementet har også uttalt at bestemmelsen ikke gjelder i de tilfellene hvor kommunen skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen. Begrunnelsen er at en differensiering mellom verk og bruk på grunnlag av om de ligger i eller utenfor bymessige strøk i slike tilfeller vil være i strid med likhetsprinsippet.

Opprinnelig ble adgangen til differensiering begrunnet i eventuelle forskjeller innenfor kommunen mht. infrastruktur mv. Etter departementets oppfatning er det i dag mindre behov for en slik differensiering av eiendomsskattesatsen. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i eigedomsskattelova § 12 bokstav e ikke videreføres for næringseiendom, og derfor oppheves.

7.1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det fremgår av høringsnotatet 18. juni 2015 at forslaget ville innebære betydelige lettelser for de berørte bedriftene, og at dette ville motsvares av et inntektsbortfall for kommunene på i størrelsesorden 1,2 mrd. kroner. Det ble understreket at statistikkgrunnlaget for dette anslaget var mangelfullt. I forbindelse med høringen ble kommunene derfor særlig bedt om å vurdere de økonomiske konsekvensene av forslaget, både når det gjelder kommunenes eiendomsskatteinntekter, og de administrative kostnadene ved en retaksering av berørte eiendommer.

Som grunnlag for sitt høringssvar gjennomførte KS Eiendomsskatteforum en spørreundersøkelse for å avdekke inntektsbortfallet for sine deltakerkommuner. Basert på svarene fra de kommunene som deltok i undersøkelsen, ble inntektsbortfallet anslått til om lag 1,5 mrd. kroner. I tillegg kommer inntektsbortfallet for kommuner som ikke deltok i spørreundersøkelsen, av KS anslått til om lag 200 mill. kroner. Samlet inntektsbortfall for kommunene ble av KS anslått til minst 1,7 mrd. kroner.

Regjeringens forslag innebærer flere vesentlige endringer sammenlignet med høringsforslaget. Blant annet skal vindkraftanlegg og anlegg som er undergitt særskatt til staten etter petroleumsskatteloven, fortsatt kunne ilegges eiendomsskatt. Denne endringen vil i hovedtrekk redusere det samlede inntektsbortfallet betydelig for kommuner hvor slike anlegg utgjør en vesentlig del av eiendomsskattegrunnlaget. Regjeringen foreslår dessuten en overgangsperiode som skal dempe de umiddelbare konsekvensene for de berørte kommunene, jf. punkt 7.1.6.

Med utgangspunkt i KS-undersøkelsen og regjeringens forslag som er beskrevet i punkt 7.1.4, anslås det at de berørte virksomhetene samlet får redusert eiendomsskatten med om lag 800 mill. kroner når forslaget er fullt ut faset inn. Ettersom forslaget innebærer en retaksering, er anslagene usikre. Anlegget på Mongstad (Lindås kommune) vil trolig få store lettelser i eiendomsskatten ettersom bare en del av anlegget omfattes av petroleumsskatteloven. Store industrianlegg som for eksempel Hydro aluminium (Karmøy), Alcoa (Farsund) og Inos Rafsnes (Bamble) vil også få redusert eiendomsskatten relativt betydelig.

Lettelser for bedriftene motsvares av et inntektsbortfall for de berørte kommunene. Den foreslåtte overgangsordningen innebærer at inntektstapet vil bli faset inn gradvis over fem år, jf. punkt 7.1.6. Dermed anslås inntektstapet for kommunene å bli begrenset til om lag 160 mill. kroner i 2019.

Innbetalt eiendomsskatt kommer til fradrag ved beregning av selskapenes alminnelige inntekt. Det anslås at statens inntekter fra selskapsskatten vil øke med om lag 100 mill. kroner når de nye reglene er fullt innfaset i 2023.

De nye reglene innebærer en retaksering av mange av de berørte anleggene. Merkostnadene for kommunene ved en slik retaksering er i KS’ høringsuttalelse anslått til om lag 85 mill. kroner. Departementet legger dette anslaget til grunn og antar at det vil være tid til å retaksere anleggene før de nye reglene trer i kraft fra eiendomsskatteåret 2019.

7.1.6 Overgangsregel

Det kan være ulikheter kommunene imellom med hensyn til i hvilken grad de kan kompensere bortfall av inntekter fra skattlegging av arbeidsmaskiner mv. i verk og bruk gjennom utskriving av eiendomsskatt på andre eiendommer. Det vises her til mulighetene for å velge andre utskrivingsalternativer, endret skattesats mv.

Enkelte kommuner kan få redusert inntektene fra eiendomsskatt relativt betydelig. Regjeringen ser behov for at det vedtas en overgangsregel som vil gi en gradvis utfasing av gjeldende regler. På denne måten vil kommunene få bedre mulighet til å tilpasse sine budsjetter til endringene som foreslås.

Det foreslås en overgangsregel som skal være lik for alle kommunene, både med hensyn til innhold og varighet. Det vil ikke være hensiktsmessig eller praktikabelt med regler som hensyntar ulikheter i størrelsen på inntektsbortfallet, eller mulighetene for økt eiendomsskatt på andre objekter mv. Dette gjør samtidig at regelen må utformes slik at den i tilstrekkelig grad fanger opp behovet for en lengre overgangsperiode for kommunene med de største inntektstapene.

På denne bakgrunn foreslår regjeringen at det fastsettes en overgangsperiode på fem år for utfasing av den delen av skattegrunnlaget som utgår. Med en så vidt lang overgangsperiode vil kommunene ha tilstrekkelig tid til å omstille seg og tilpasse budsjettene.

Overgangsregelen som foreslås, innebærer at kommunene i overgangsperioden i tillegg til å skrive ut eiendomsskatt på grunnlaget fastsatt etter de nye reglene, kan fortsette å skrive ut eiendomsskatt på den delen av skattegrunnlaget som skal utgå, men med en stadig mindre andel av dette grunnlaget. Som omtalt ovenfor foreslår departementet at endringene skal få virkning fra og med 2019. Blir det i 2018 skrevet ut eiendomsskatt på et verk og bruk hvor verdien av produksjonsutstyret verdsettes til 20 mill. kroner, vil kommunen i 2019 kunne skrive ut eiendomsskatt på det samme utstyret basert på en andel på fire femdeler av grunnlaget, det vil si 16 mill. kroner.

Metoden forutsetter at produksjonsutstyret verdsettes. Kommunene må taksere verk og bruk på nytt når produksjonsutstyr og -installasjoner ikke skal inngå. Skattegrunnlaget knyttet til overgangsregelen vil være differansen mellom eiendomsskattegrunnlagene for 2018 og 2019 på den enkelte eiendom.

Det er bortfallet av inntekter fra kommunens tidligere skattegrunnlag som skal fases ut. Utskriving av eiendomsskatt etter overgangsregelen forutsetter at kommunen skriver ut eiendomsskatt på verk og bruk i 2018 og opprettholder utskrivingen på disse eiendommene i overgangsperioden. Utgangspunktet for, eller opprinnelig verdi på skattegrunnlaget knyttet til overgangsregelen ligger fast i hele overgangsperioden. Dersom kommunen foretar ytterligere retaksering av tidligere «verk og bruk» i overgangsperioden, skal dette ikke medføre endringer i grunnlaget for overgangsregelen. Endringer i skattesatsene for eiendomsskatten i kommunen i overgangsperioden skal heller ikke få virkning for utskrivingen på det særskilte skattegrunnlaget knyttet til overgangsregelen. For dette grunnlaget skal skattesatsen for 2018 benyttes i hele perioden. Dersom det i overgangsperioden kommer nye eiendommer til i kommunen som ville vært kategorisert som «verk og bruk», skal disse ikke omfattes av overgangsregelen.

Samtidig presiseres det at utskriving av eiendomsskatt vedtas av kommunestyret for ett år om gangen. Kommunene vil stå fritt til helt å avvikle eiendomsskatten i overgangsperioden, eller til å velge andre utskrivingsalternativer. Dersom kommunen velger å ikke skrive ut eiendomsskatt på næringseiendom, vil imidlertid utskriving etter overgangsregelen falle bort, jf. begrunnelsen for denne ovenfor.

7.1.7 Ikrafttredelse

Det følger av eigedomsskattelova § 10 at sentrale avgjørelser om utskriving av eiendomsskatt skal vedtas i forbindelse med behandlingen av kommunens budsjett. Budsjettet skal vedtas innen årets utgang for det kommende kalenderår, jf. kommuneloven § 45. Departementet foreslår at endringene skal tre i kraft straks med virkning fra og med skatteåret 2019. Kommunene kan da ta hensyn til endringene som foreslås i eigedomsskattelova ved budsjettbehandlingen for 2019.

7.2 Produksjonslinjer mv. i eiendomsskatten på kraftanlegg

7.2.1 Innledning og sammendrag

De fleste kraftanlegg må mate kraften inn i overføringsnettet via egne linjer, såkalte produksjonslinjer. Enkelte kommuner skriver ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer, i tillegg til på kraftanlegget. Det har vært flere tvister om dette. I dom fra september 2015 slo Høyesterett fast at produksjonslinjer for eiendomsskatteformål ikke er en del av kraftanlegget de betjener. Produksjonslinjene kan beskattes separat som selvstendige nettanlegg. Høyesterett la også til grunn et prinsipp om at øvrige driftsmidler kun er en del av kraftanlegget dersom de har en direkte funksjon i den løpende kraftproduksjonen. Høyesterettsdommen får derfor betydning ikke bare for kommunens rett til å skrive ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer, men også for deler av fradragsretten i eiendomsskattegrunnlaget av kraftanlegget.

Departementet varslet i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 at man ville sende på høring et forslag om å endre gjeldende rett slik at produksjonslinjer anses som en del av kraftanlegget de betjener. Høringsnotat ble sendt ut 25. april 2017, med høringsfrist 25. juli 2017.

Etter høyesterettsdommen mener departementet at det er nødvendig å endre gjeldende rett slik at beskatningen av store vannkraftanlegg (over 10 MVA) blir i samsvar med verdsettelsesmetoden som er valgt for slike anlegg. Videre er det ønskelig at kraftforetak som selv eier produksjonslinjene, får tilsvarende fradragsrett som foretak som leier produksjonslinjene. Det er også ønskelig at fradragsretten for driftsmidler i eiendomsskattegrunnlaget og i grunnrentebeskatningen blir sammenfallende med hensyn til hvilke driftsmidler som omfattes.

Departementet foreslår en lovendring slik at skattyters produksjonslinjer inngår som en del av kraftanlegget ved takseringen. Videre foreslås det en endring om at fremtidige kostnader til utskifting av øvrige driftsmidler knyttet til kraftproduksjonen kommer til fradrag ved verdsettelsen av kraftanlegget (formuesverdien). Departementet foreslår samme løsning som anvendes ved beregning av grunnrenteinntekt for vannkraftverk. Dette vil bidra til bedre sammenheng i skattereglene. Dette medfører at fradragsretten i formuesverdien mellom kraftforetak som henholdsvis eier og leier produksjonslinjer blir likere. Departementet utvider ikke fradragsretten i grunnrenteinntekten, men foreslår at fradragsretten i formuesverdien skal tilsvare den i grunnrenteinntekten.

Endelig foreslår departementet å presisere i eigedomsskattelova at driftsmidler som ikke inngår i kraftanlegget, men som likevel skal komme til fradrag ved verdsettelsen etter departementets forslag, bare kan skattlegges separat med eiendomsskatt for den andelen som ikke er knyttet til kraftproduksjonen. Tilsvarende regel foreslås for formuesskatteformål i skatteloven. Dette gjelder imidlertid ikke driftsmidler som ligger i en annen kommune enn kraftanlegget.

Lovendringene vil også delvis ha betydning for småkraftanlegg.

Forslagene avskjærer kommunenes muligheter til å skrive ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer som er eid av kraftselskapet og utvider fradragsretten i formuesverdien for kraftanlegg. Forslaget antas på usikkert grunnlag å gi en lettelse i eiendomsskatten for kraftselskapene med om lag 50 mill. kroner og en tilsvarende reduksjon i kommunenes inntekter.

Det vises også til regjeringens forslag om å frita produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i punkt 7.1. Dette innebærer at overføringslinjer som ikke er en del av kraftanlegget ikke lenger kan ilegges eiendomsskatt.

Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova § 8 B-1 første ledd og skatteloven §§ 18-1 annet ledd og 18-5 fjerde ledd.

Departementet foreslår at endringene i skatteloven trer i kraft fra og med inntektsåret 2017, og at endringene i eigedomsskattelova trer i kraft fra og med eiendomsskatteåret 2019. Endringene for kommunene vil først få virkning fra og med 2019.

7.2.2 Bakgrunn

Mens kraftanlegget produserer kraften, sørger overføringsnettet for å bringe kraften ut til strømbrukerne. Få kraftanlegg er direkte forbundet med overføringsnettet. For å overføre kraften fra kraftstasjonen og til innmatingspunktet i overføringsnettet gjøres det bruk av såkalte produksjonslinjer. Disse går fra kraftstasjonens vegg til innmatingspunktet. Slike linjer kan også ha andre funksjoner enn innmating, herunder både overføring og fordeling av kraft. Det er likevel ikke etablert et klart skille mellom hvilke linjer som er produksjonslinjer og hvilke linjer som inngår i overføringsnettet. Det skjer også stadig utbedringer i overføringsnettet slik at linjer som tidligere har vært ansett som produksjonslinjer, senere kan inngå som en del av overføringsnettet.

Produksjonslinjer kan være eid av kraftprodusenten selv eller av andre. Produsenter som er tilknyttet en produksjonslinje eid av andre, gjerne et nettselskap, betaler en tariff som dekker kostnadene knyttet til produksjonslinjen, for eksempel en årlig leiesats. Tariffering av produksjonslinjer som er eid av andre enn produsenten, vil ofte være omfattet av reglene om produksjonsrelaterte nettanlegg. Produksjonsrelaterte nettanlegg er definert av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) i kontrollforskriften som kraftledninger og andre nettanlegg der hovedfunksjonen er overføring av kraft fra tilknyttet produksjonsanlegg til nærmeste utvekslingspunkt i nettet. Hvis linjen i tillegg til overføring brukes til kraftuttak, kan uttaket belastes en rimelig andel av kostnadene, men ikke mer enn gjeldende tariffer i tilgrensende områder.

NVE har undersøkt om linjene som kraftanlegg over 10 MVA bruker for å mate kraften inn i overføringsnettet, kun overfører kraft fra ett eller flere spesifikke kraftverk, eller om det også er forbruk knyttet til disse linjene. Flere linjer er i dag rene produksjonslinjer, men vil senere inngå som en del av overføringsnettet på grunn av nye linjer som bygges. Andre tilfeller kan være linjer som både mater kraften inn på nettet og brukes til kraftforsyning til underliggende strømbrukere. Det kan også være tilfeller der et kraftverk mater kraften inn på nettet via to linjer. Hver linje kan da ses på som en produksjonslinje, men samlet blir linjene sett på som en del av overføringsnettet.

NVE anslår at det i dag finnes i underkant av 130 produksjonslinjer fra kraftanlegg over 10 MVA. Midlere årsproduksjon for disse verkene samlet utgjør i overkant av 26 TWh (i underkant av 20 pst. av total midlere årsproduksjon). De fleste linjene er luftlinjer, men det er også innslag av kabler. Samlet lengde på produksjonslinjene utgjør anslagsvis 1 000 km, mens gjennomsnittlig lengde er anslått til om lag 8 km. Gjennomsnittlig levetid for linjene er 67 år, mens anslått gjennomsnittlig gjenstående levetid ligger på rundt 30 år. Verdien av disse produksjonslinjene anslås til om lag 1 mrd. kroner, og kraftprodusentene eier litt under halvparten av den samlede verdien. Øvrige linjer eies hovedsakelig av nettselskap. I tillegg til linjene NVE har vurdert, kan det være mindre ledninger på 22 kV og under.

7.2.3 Gjeldende rett

Kommunestyret i den enkelte kommune avgjør om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen, jf. lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova). Loven inneholder flere alternativer for hvilke typer eiendom som skal omfattes av utskrivingen. Både kraftanlegg og overføringsanlegg kan ilegges eiendomsskatt, som såkalte «verk og bruk». De er begge selvstendige eiendomsskatteobjekter, men metoden for fastsettelsen av skattegrunnlaget er ulik for de to anleggstypene.

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg skal baseres på formuesverdien slik denne fastsettes i henhold til reglene i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 18-5. For nettanlegg skal verdsettelsen bygge på reglene i eigedomsskattelova. Dette innebærer at nettanlegg skal verdsettes til objektiv omsetningsverdi, og at takseringen foretas av kommunene. Verdsettelsen baseres på bruk av såkalt substansverdi (gjenanskaffelsesverdi). Det vil si at skattegrunnlaget settes til hva det samme anlegget vil koste som nytt med fradrag for slit og elde og eventuell utidsmessighet.

Formuesverdien for kraftanlegg over 10 MVA beregnes som nåverdien over uendelig tid av et gjennomsnitt av de fem siste års normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt, grunnrenteskatt og nåverdien av fremtidig investeringsbehov etter en sjablongmetode. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, med unntak av konsesjonskraft som verdsettes til konsesjonskraftprisen. Formuesverdien benyttes i utgangspunktet som grunnlag for eiendomsskatt, jf. eigedomsskattelova § 8 B-1 (1). Eiendomsskattegrunnlaget kan imidlertid ikke være lavere eller høyere enn henholdsvis 0,95 kroner per kWh og 2,74 kroner per kWh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en periode på sju år (minimums- og maksimumsreglene). Dersom anlegget har vært i drift mindre enn sju år, legges gjennomsnittet for disse årene til grunn.

For kraftanlegg under 10 MVA beregnes formuesverdien og eiendomsskatten på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av investeringene, dvs. skattemessig verdi per 1. januar i skattefastsettingsåret. Minimums- og maksimumsreglene gjelder ikke for disse kraftanleggene.

Eigedomsskattelova inneholder ingen egne regler om produksjonslinjer. Høyesterett avsa 24. september 2015 dom i en sak hvor spørsmålet var hvorvidt produksjonslinjer ved utskriving av eiendomsskatt skal anses som en del av kraftanlegget, eller om de kan beskattes separat. I dommen kom Høyesterett til at produksjonslinjene ikke inngår som en del av kraftanlegget, og at de dermed kan beskattes separat som et eget skatteobjekt (på linje med andre, selvstendige nettanlegg). Høyesterett slo også fast at øvrige driftsmidler (i dette tilfellet to garasjeanlegg og en fjellhytte) kun er en del av kraftanlegget dersom de har en direkte funksjon i den løpende kraftproduksjonen.

Av skatteloven § 18-1 annet ledd bokstav a følger det at «Med kraftanlegg menes kraftstasjonen med tilhørende reguleringsanlegg eller andel i slike, men unntatt fjernledninger og fordelingsanlegg.» Høyesterett la i sin dom av 24. september 2015 avgjørende vekt på denne bestemmelsens ordlyd og forhistorie ved avgjørelsen av beskatningen for produksjonslinjer. Under henvisning til Ot.prp. nr. 86 (1997–98) og Rundskriv 400 avd I av 21. juni 1965, uttalte Høyesterett at:

«(…) grensesnittet for hva som er fjernledninger i rundskrivets – og dermed lovens – forstand, trekkes der maskinspenningen er opptransformert til overføringsspenning. Kraft som sendes videre på en produksjonslinje vil nettopp være opptransformert til overføringsspenning. Et slikt nettanlegg vil derfor ikke være del av et «kraftanlegg» etter § 18-1.»

Høyesteretts dom avgjør konkret bare spørsmålet om separat eiendomsbeskatning av produksjonslinjene. Dommen får imidlertid også betydning for deler av fradragsretten i eiendomsbeskatningen av kraftanlegg over 10 MVA. I grunnrenteinntekten gis det fradrag for kostnader som påløper ved innmating av kraft til nettet, jf. skatteloven § 18-3 tredje ledd a nr. 1. I Finansdepartementets forskrift til skatteloven (FSFIN) § 18-3-27 spesifiseres det at innmatingsavgift samt kostnader som påløper ved å bringe kraften fra kraftverkets apparatanlegg for utgående ledninger frem til innmatingspunktet i nettet, kan trekkes fra. I verdsettelsen av kraftanleggene for eiendomsskatteformål følger det direkte av skatteloven § 18-5 første ledd at slike driftskostnader kan trekkes fra. Høyesterettsdommen har ikke endret dette, og etter gjeldende rett er det altså tilsvarende fradrag for driftskostnader i grunnrenteinntekten og formuesverdien (og dermed eiendomsskattegrunnlaget).

Fradraget for fremtidige utskiftingskostnader i formuesverdien er imidlertid regulert i fjerde ledd der det heter at «fremtidige kostnader til utskifting av driftsmidler gis for driftsmidler i kraftanlegget som i henhold til skattemessige avskrivingstider må anses å ha begrenset levetid». Fradragsretten for fremtidige utskiftingskostnader begrenses altså til hvilke driftsmidler som er en del av kraftanlegget. Når Høyesterett har slått fast at produksjonslinjer og visse andre driftsmidler ikke er en del av kraftanlegget, får dette betydning for fradraget for fremtidige utskiftingskostnader.

Før høyesterettsdommen har Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS) praktisert fradragsretten i formuesverdien tilsvarende som i grunnrenteinntekten. Det har frem til høyesterettsdommen vært gitt fradrag for fremtidige utskiftingskostnader knyttet til driftsmidler som det har vært anledning til å fradragsføre i grunnrenteinntekten. Høyesterettsdommen gjør at dette ikke lenger er mulig.

7.2.4 Høringen

I høringsnotat av 24. april 2017 ble det foreslått at produksjonslinjer skal inngå som en del av kraftanlegget. Videre ble det foreslått at fremtidige kostnader til utskifting av driftsmidler knyttet til kraftproduksjonen skal komme til fradrag ved verdsettelsen av kraftanlegget. I tillegg ble det foreslått at driftsmidler som ikke inngår i kraftanlegget, men skal gi grunnlag for fradrag etter forslaget, bare kan skattlegges separat med eiendomsskatt for den andelen av driftsmiddelet som ikke er knyttet til kraftproduksjon. Dersom 30 pst. av et slikt driftsmiddel anses å ha tilknytning til kraftproduksjonen, kan inntil 70 pst. av driftsmiddelets verdi skattlegges separat etter de alminnelige eiendomsskattereglene.

Det er kommet inn over 50 høringsinnspill, i hovedsak fra kommuner som berøres av forslaget. Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) er mot forslaget. Det samme gjelder samtlige av kommunene som har sendt inn høringsuttalelse. LVK går mot at produksjonslinjer skal medregnes i kraftanlegget, og mener det fortsatt bør være anledning til å beskatte disse separat. Som alternativ foreslår LVK at det reguleres hvilke fradrag som kan kreves knyttet til produksjonslinjene. LVK mener dette kan gjøres etter samme modell som brukes for tariffering av leie av slike linjer, og at dette vil gi likebehandling uavhengig av eierforholdene.

Når det gjelder fradragsretten for driftsmidler er LVK enige i at dagens regler bør forbedres, men mener at kriteriet departementet foreslår er vagt og skjønnsmessig. LVK foreslår at det nedsettes et utvalg med representanter fra bransjen og kommunene som kan utarbeide retningslinjer for hvilke driftsmidler som skal gi grunnlag for fradrag. Videre anføres det at å bruke samme kriterium som i grunnrenteskatten ved beregning av eiendomsskatt vil være i strid med det såkalte objektivitetsprinsippet i eiendomsskatten. KS er også mot forslaget og støtter LVK i at det bør nedsettes en arbeidsgruppe.

Energi Norge støtter i hovedsak departementets forslag, men mener det er behov for enkelte justeringer. Organisasjonen mener blant annet at det er behov for å forenkle vurderingen av om nettanlegg skal anses som produksjonslinjer. Energi Norge foreslår at andelen som skal inngå i kraftanlegget, primært baseres på faktisk inn- og utmating. De mener imidlertid at det samtidig bør fastsettes en sjablongregel hvor hele linjen regnes som del av kraftanlegget dersom 80 pst. av bruken knytter seg til innmating, og at hele linjen skal regnes som et rent overføringsanlegg dersom mindre enn 20 pst. brukes til innmating. Videre er Energi Norge kritisk til at det skal være adgang til separat beskatning av driftsmidler tilknyttet kraftproduksjonen dersom driftsmiddelet ligger i en annen kommune enn kraftanleggskommunen. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Statkraft støtter Energi Norges høringsuttalelse.

Skattedirektoratet (SKD) er enige med departementet i at det må gis fradrag for alle driftsmidler som bidrar til at verdien av vannfallet realiseres. Direktoratet mener imidlertid at bruk av fradragskriteriet fra grunnrenteskatten ved beregning av eiendomsskatt ikke vil gi administrative besparelser, da det er lite praksis vedrørende dette vilkåret. Videre mener SKD at de foreslåtte reglene om fordeling avhengig av bruken av driftsmidlet vil virke kompliserende.

7.2.5 Vurderinger og forslag

Metoden for å verdsette kraftanlegg over 10 MVA bygger på markedsverdien av kraftanlegget samlet sett. Etter departementets vurdering bør alle driftsmidler som er nødvendige for å realisere verdien av kraftproduksjonen, inkluderes i markedsverdien av anlegget, jf. omtale i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017. Uten nødvendige driftsmidler, for eksempel turbiner, generatorer, dammer, men også produksjonslinjer, vil ikke verdien av vannfallet kunne realiseres.

Med metoden som er fastsatt for å verdsette kraftanlegg, gir det liten mening å se på verdien av de enkelte driftsmidlene separat. Metoden innebærer nettopp at driftsmidlene i all hovedsak kun har økonomisk verdi som en integrert del av kraftanleggene. Formuesverdien i eiendomsskattegrunnlaget beregnes ved hjelp av brutto salgsinntekter som fremkommer ved produksjon multiplisert med kraftpris. Formuesfastsettelsen inneholder ikke andre inntektsposter. Driftsmidlene i et kraftanlegg genererer altså i hovedsak ikke inntekter i seg selv, men bidrar sammen til at verdien av vannfallet kan realiseres. Dette gjelder også for produksjonslinjer. I den grad eiere av produksjonslinjer har inntekter fra linjene, vil dette i all hovedsak være fra tilknyttede kraftverk som dekker sin forholdsmessige andel av kostnadene.

Departementet mener videre at kostnader knyttet til driftsmidler som er nødvendige for å realisere verdien av kraftproduksjonen, skal være fradragsberettiget ved beregning av formuesverdien. Ved verdsettelse av kraftanlegg over 10 MVA vil alle driftsmidler som inngår i kraftanlegget, isolert sett redusere verdien av anlegget fordi kostnader knyttet til driftsmidlene kan trekkes fra.

Høyesteretts dom innebærer at fradragsretten for kostnader knyttet til produksjonslinjene blir forskjellig for kraftanlegg som selv eier produksjonslinjen og for kraftanlegg som leier linjen. Kraftforetak som leier linjen, normalt av et nettselskap, betaler en tariff som dekker kostnadene ved linjen, typisk en årlig leiesats. Leiesatsen vil dekke både driftskostnader og avskrivninger, samt en avkastning på investert kapital. Denne kostnaden vil komme til fradrag ved beregning av formuesverdien til kraftanlegget. Kraftanleggseier som også eier linjen selv, får som hovedregel fradrag for kostnader knyttet til drift av linjen, men ikke fradrag for fremtidige utskiftingskostnader knyttet til linjen som følge av høyesterettsdommen.

Departementet foreslår å endre loven slik at det blir klart at produksjonslinjer som tilhører kraftverkseier, er en del av kraftanlegget. Videreføring av separat beskatning av produksjonslinjer, slik LVK argumenterer for, vil bryte med gjeldende verdsettelsesmetode, hvor alle driftsmidler som bidrar til å realisere verdien av kraftanlegget, skal inngå i verdsettelsen.

I stedet for å definere produksjonslinjene som en del av kraftanlegget foreslår LVK å gi fradrag for en beregnet leie etter samme modell som brukes for tariffering av leie i henhold til NVEs inntektsrammeregulering. Etter departementets vurdering vil dette være unødvendig kompliserende og innebære et nytt prinsipp for fradragsføring av kostnader for eide driftsmidler. Etter gjeldende metode gis det fradrag for nåverdien av fremtidige utskiftingskostnader for alle avskrivbare driftsmidler.

Med departementets forslag vil fradragsretten bli likere for henholdsvis kraftforetak som eier produksjonslinjene selv, og kraftforetak som leier linjene. Videre bør det være samme skattemessige tilknytningskrav for driftsmidler som gir fradrag i grunnrenteinntekten og formuesverdien. Departementets forslag innebærer at skjæringspunktet for hvilke driftsmidler som det kan beregnes fradrag for, blir det samme i begge skattartene. Departementet utvider ikke med dette fradragsretten i grunnrenteinntekten, men ønsker å presisere at fradragsretten i formuesverdien skal tilsvare den i grunnrenteinntekten.

LVK er enig i at det er behov for å gjennomgå hvilke driftsmidler som gir rett på fradrag for fremtidige utskiftingskostnader, og foreslår at det nedsettes en arbeidsgruppe. Et utvalg eller en gruppe som skal vurdere fradragsretten, slik LVK foreslår, vil utsette en endring på ubestemt tid, og det er usikkert om det vil oppnås enighet og om det lar seg gjøre å fastsette avklarende regler. Departementet legger videre vekt på at kriteriet som nå foreslås, allerede er gjeldende rett ved fastsettelse av grunnrenteinntekt. Det kan ikke ses noen grunn til at dette skulle være vanskeligere å praktisere ved fastsettelse av formuesverdien enn i grunnrenteinntekten.

Lovforslagene om utvidet fradragsrett gjelder kun for kraftanlegg over 10 MVA. Forslaget til lovendring som inkluderer produksjonslinjer i kraftanlegget, får imidlertid betydning også for kraftanlegg under 10 MVA. I praksis vil likevel dette forslaget, isolert sett, ha svært begrensede virkninger for de minste kraftanleggene. Forslaget gir i hovedsak to effekter som normalt vil utligne hverandre. For det første vil forslaget medføre en økning i eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegget. Det skyldes at kraftanlegg under 10 MVA for eiendomsskatteformål verdsettes på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av investeringene, og produksjonslinjene vil med forslaget igjen være del av investeringene i kraftanlegget. Dette er helt i tråd med verdsettelsesmetoden som er valgt for småkraftverk. For det andre vil forslaget redusere eiendomsskattegrunnlaget for nettanlegget (som verdsettes etter substansverdimetoden) siden produksjonslinjene nå flyttes over til kraftanlegget. Regjeringens forslag om også å frita produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i eiendomsskatten, jf. punkt 7.1, vil imidlertid føre til at kraftlinjer som ikke er en del av kraftanlegg, jf. skatteloven § 18-1, ikke lenger kan eiendomsbeskattes.

7.2.6 Nærmere om departementets forslag

Høyesterett har i dom 24. september 2015 slått fast at definisjonen av kraftanlegg i skatteloven § 18-1 overstyrer eigedomsskattelovas bestemmelse om at «Bygningar og anlegg skal reknast saman med verket eller bruket når dei høyrer til eller trengst i verksdrifta». Høyesterett bygger også sin avgjørelse med hensyn til hva som inngår i et kraftanlegg på en tolkning av bestemmelsen i skatteloven § 18-1. Departementet finner derfor at endringen bør foretas i denne bestemmelsen. Gjennom reglene i eigedomsskattelova § 8 B flg., får endringen anvendelse for eiendomsskatten.

Produksjonslinjer

Produksjonslinjer kan brukes til innmating, overføring og fordeling av kraft. Forslaget til lovendring i skatteloven § 18-1 skal forstås slik at det bare er i den grad linjen brukes til innmating at den skal inngå i kraftanlegget og anses som produksjonslinje. Brukes linjen for eksempel 50 pst. til innmating og 50 pst. til overføring, er det bare 50 pst. av linjen som skal inngå i kraftanlegget.

Denne forståelsen av begrepet produksjonslinjer bryter med hva Høyesterett la til grunn i dommen av 24. september 2015. I dommen ble produksjonslinjen ansett å være en fjernledning ettersom kraften som sendes gjennom linjen er opptransformert til overføringsspenning. Etter departementets forslag skal det legges større vekt på hva linjene brukes til ved avgjørelsen av om linjene inngår i kraftanlegget. At produksjonslinjer inngår i kraftanlegget, foreslås inntatt som et nytt siste punktum i skatteloven § 18-1 annet ledd bokstav a. På denne måten utelukker ikke bruken av begrepet produksjonslinjer at disse kan tjene andre formål i tillegg til ren innmating, og derfor også delvis ha karakter av fjernledning eller fordelingsanlegg, som ikke skal inngå i kraftanlegget.

Produksjonslinjer kan eies av andre enn eieren av kraftanlegget. I slike tilfeller vil kraftprodusenten betale leie til netteier for å mate kraften inn i overføringsnettet. Ut fra en økonomisk betraktning burde produksjonslinjer behandles på samme måte ved taksering og eiendomsbeskatning, uavhengig av hvem som eier linjene. Departementet har vurdert en løsning hvor produksjonslinjene inngår i kraftanlegget ved beskatningen, uavhengig av om kraftverkseier selv eier eller leier disse driftsmidlene. Det er imidlertid et sentralt prinsipp innenfor eiendomsskatten at det er eieren av skatteobjektet som hefter for skatten. Det kan i denne sammenheng vises til høyesterettsdommene inntatt i Rt. 2002 side 1411 og 2006 side 1615. I sistnevnte dom la Høyesterett til grunn at eieren av en mindre komponent montert inn i et stort anlegg som tilhørte andre, skulle svare eiendomsskatt på denne. En regel som likestilte eie og leie av produksjonslinjer med hensyn til eiendomsskatt ville derfor bryte med et sentralt prinsipp innenfor eiendomsskatten.

Departementet foreslår i stedet at produksjonslinjer inngår i kraftanlegget bare når de er eid av kraftselskapet. Hvis kraftanlegget leier produksjonslinjen, vil den ikke inngå i anlegget. Det gjelder blant annet dersom produksjonslinjen eies av et eget selskap.

Løsningen departementet foreslår innebærer at samme type objekt behandles skattemessig ulikt avhengig av eierforholdet. Departementet ser at dette kan være uheldig, men vurderer at en slik løsning er bedre enn alternativet. Alternativet vil som nevnt innebære at kraftselskapet ilegges eiendomsskatt på et objekt det ikke selv eier. I så tilfelle må en eventuelt vurdere om utleier skal tilordnes en forholdsmessig andel av verdien av kraftanlegget. Det er ellers et gjennomgående skatterettslig prinsipp at beskatningen baseres på det privatrettslige forholdet, det være seg eiendomsrett eller leierett. Det er, etter departementets vurdering, en bedre løsning at bare eiere av produksjonslinjer beskattes etter verdsettelsesmetoden for kraftanlegg. Departementet foreslår derfor ikke at produksjonslinjer eid av andre enn kraftprodusenten skal inngå i kraftanlegget.

Regjeringens forslag om å frita produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i punkt 7.1 innebærer at kraftlinjer som ikke er en del av kraftanlegg, ikke lenger kan ilegges eiendomsskatt. Forslagene samlet sett fører til at produksjonslinjer som eies av kraftverksselskapet inngår i verdsettelsen av kraftanlegg, mens produksjonslinjer som leies fritas fra eiendomsskatt. Departementet ser at dette kan være uheldig, men mener en løsning med separat beskatning av leide produksjonslinjer når andre deler av overføringsnettet skal fritas fra eiendomsskatt, blir for komplisert.

LVK anfører at et skille basert på eierforholdet vil være i strid med det såkalte objektivitetsprinsippet, som går ut på at man ikke skal ta hensyn til subjektive forhold hos eieren ved verdsettelsen. Departementet viser til at kraftanlegg verdsettes etter særskilte regler hvor verdsettelsen bygger på en sjablongmessig avkastningsverdi som allerede avviker fra det som er vanlig verdsettelsesmetode for eiendomsskatt som objektskatt. I tråd med verdsettelsesmetoden bør alle driftsmidler som er nødvendig for å realisere verdien av kraftanlegget i størst mulig grad inngå i verdsettelsen.

I hvilken grad en kommune får endret sine eiendomsskatteinntekter, vil blant annet avhenge av om den har benyttet muligheten til å skrive ut separat eiendomsskatt på produksjonslinjer. I tillegg vil eiendomsskatten på anlegget reduseres ettersom fradrag for fremtidige utskiftingskostnader knyttet til linjen igjen kan fradragsføres – slik administrativ praksis var før høyesterettsdommen. Samlet eiendomsskatt vil dermed bli noe lavere enn ved gjeldende rett. Ettersom eiendomsskatten er kommunal, medfører forslaget noe lavere eiendomsskatteinntekter til kommunene.

Produksjonslinjer kan i tillegg til innmating av kraftproduksjon, også brukes til overføring og fordeling til andre sluttbrukere. I slike tilfeller må det avgjøres hvor stor del av linjen som «er knyttet til kraftproduksjonen». Departementet legger til grunn at det skal foretas en forholdsmessig fordeling av skattegrunnlaget basert på den faktiske bruken. Den delen som brukes til innmating, verdsettes som del av kraftanlegget, mens den delen som brukes til overføring (fordeling) følger de ordinære reglene i eigedomsskattelova. Etter forslag i punkt 7.1 skal overføringsnett ikke lenger eiendomsbeskattes. Fordelingen mellom innmating og overføring (fordeling) skal baseres på samme prinsipper som i grunnrenteskatten § 18-3 tredje ledd. Det legges opp til at disse opplysningene fastsettes i forbindelse med verdsettelsen av kraftanlegget. Departementet mener Energi Norges forslag om et hovedsakelighetskriterium basert på en sjablongregel for fordeling vil virke kompliserende og være overflødig, når denne skal komme i tillegg til en hovedregel om å legge faktisk fordeling til grunn. Slik forholdsmessig fordeling mellom produksjon og overføring (fordeling) får bare betydning når eier av kraftanlegget selv eier linjene.

Andre driftsmidler

En tilføyelse i skatteloven § 18-1 andre ledd bokstav a om at produksjonslinjene inngår i kraftanlegget vil forhindre at disse blir gjenstand for separat eiendomsskatt. I produksjonen av vannkraft inngår imidlertid også andre driftsmidler. I Høyesteretts dom vedrørende produksjonslinjer ble det vurdert hva slags typer bygninger som kvalifiserer som kraftanlegg i lovens forstand. Konkret omhandlet dette en hytte og to garasjer som ble benyttet i kraftproduksjonsvirksomheten. Høyesterett trakk i dommen opp et skille mellom driftsmidler med direkte og indirekte funksjon i den løpende kraftproduksjonen.

Etter departementets vurdering bør driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjonen, behandles likt og inngå i verdsettelsen av kraftanlegget etter skatteloven § 18-5, selv om disse ikke anses som en del av kraftanlegget. Departementet mener at avgrensningen av slike driftsmidler bør være den samme som gir grunnlag for avskrivningsfradrag ved beregning av grunnrenteinntekt etter skatteloven § 18-3 (3) bokstav a nr. 3. Det foreslås derfor en endring i skatteloven § 18-5 fjerde ledd som presiserer at utskiftingskostnader for driftsmidler «knyttet til kraftproduksjonen» kommer til fradrag ved verdsettelsen av kraftanlegg. Med dette brukes samme formulering av tilknytningskravet som skatteloven § 18-3 for grunnrenteskatten. Det innebærer at eventuell praksis i skatteetaten i tilknytning til tolkning av denne bestemmelsen vil være relevant og kunne gi veiledning for å avgjøre hvilke driftsmidler som er omfattet. SKD anfører at det per i dag er lite praksis knyttet til dette vilkåret. Departementet viser til at kriteriet allerede har en viktig funksjon i grunnrenteinntekten, og at grensedragningen nå vil være felles i de to skatteartene. Departementet utvider ikke med dette fradragsretten i grunnrenteinntekten, men ønsker å presisere at fradragsretten ved beregning av formuesverdi skal tilsvare den i grunnrenteinntekten.

Ved beregning av grunnrenteinntekt er tilknytningskravet for hvilke driftsmidler det kan kreves avskrivninger for og som skal inngå i friinntektsgrunnlaget, at driftsmidlene må være «knyttet til kraftproduksjonen», jf. skatteloven § 18-3 (3) bokstav a nr. 3 første punktum og bokstav b første punktum. Om dette tilknytningskravet fremgår det av Ot.prp. nr. 23 (1995–1996) side 192 nederst høyre spalte:

«Foruten driftsmidler som benyttes direkte i kraftproduksjonen, omfatter dette driftsmidler som inngår mer indirekte i denne virksomheten, f.eks. bygninger til administrasjon av kraftproduksjonen. Dersom et driftsmiddel er til nytte ved flere kraftverk eller også andre virksomheter enn kraftproduksjon, må det skje en fordeling av avskrivningene etter de samme linjer som for fordeling av fellesomkostninger, jf. merknader til nr. 4 bokstav a.»

Merknadene det vises til, fremgår av samme proposisjon side 192 øverst venstre spalte:

«En del driftsomkostninger vil kunne være felles enten for flere kraftverk eller for kraftverk og annen virksomhet enn kraftproduksjon. Med fellesomkostninger menes omkostninger som flere kraftverk eller virksomheter har nytte av. Omkostninger til driftssentral er eksempel på driftsomkostninger som kan være felles for flere verk, mens omkostninger til administrasjon typisk også kan berøre flere virksomhetsområder, f.eks. både produksjon, salg og overføring av kraft. Det er ikke fellesomkostninger i denne forstand dersom en utgift påviselig er knyttet til ett kraftverk, f.eks. forsikring av eller vedlikeholdsarbeid ved ett kraftverk. Når det føres felles driftsregnskap for flere kraftverk, må en derfor skille ut de omkostninger som direkte kan henføres til de enkelte kraftverk. Driftsomkostninger som er til nytte ved kraftproduksjonen i flere verk, skal fordeles på en måte som er egnet til å gi samsvar mellom omkostningsandel og nytte for hvert verk. Tilsvarende fordeling skal foretas for omkostninger som er felles for kraftproduksjon og annen virksomhet som skattyteren driver.»

Driftsmidlene det kan kreves avskrivninger for og beregnes friinntekt av i grunnrenteinntekten, har ikke som krav at de må være omfattet av kraftverksbegrepet eller ha en direkte funksjon i den løpende kraftproduksjonen. Forarbeidene gir anvisning om at også driftsmidler som har en mer indirekte tilknytning til kraftproduksjonen, oppfyller tilknytningskravet. Dette kan være driftsmidler knyttet til administrasjon utover produksjonsstyring i driftssentral og driftsmidler som brukes til vedlikehold av kraftverket.

Samtidig foreslår departementet at det i eigedomsskattelova § 8 B-1 første ledd tas inn en presisering om at driftsmidler som ikke inngår i kraftanlegget etter skatteloven § 18-1, men som skal komme til fradrag ved verdsettelsen etter forslag til endring av skatteloven § 18-5 fjerde ledd, bare kan skattlegges separat med eiendomsskatt for den andel av driftsmiddelet som ikke er knyttet til kraftproduksjonen. Dersom 30 pst. av et driftsmiddel er knyttet til kraftproduksjonen, er det inntil 70 pst. av driftsmiddelets verdi som kan skattlegges separat etter eigedomsskattelovas alminnelige regler. For produksjonslinjer vil dette allerede følge av forslag til endring av skatteloven § 18-1 som inkluderer produksjonslinjer i kraftanlegget. Samme løsning bør gjelde for andre driftsmidler som takseres sammen med kraftanlegget. For å unngå at den forholdsmessige andelen av disse driftsmidlene som verdsettes sammen med kraftanlegget, også eiendomsbeskattes separat, foreslår departementet at dette fastsettes i eigedomsskattelova.

Driftsmidler i andre kommuner enn kraftanlegget

Enkelte driftsmidler kan ligge i andre kommuner enn kraftanlegget. Det kan for eksempel gjelde en administrasjonsbygning som ligger i hjemkommunen til foretaket som eier kraftanlegg. Regelendringen ovenfor kan avskjære kommunene fra å skrive ut eiendomsskatt på driftsmidler i egen kommune fordi driftsmidlene i praksis beskattes i en annen kommune. I prinsippet er dette i tråd med verdsettelsesmetoden for store kraftanlegg. Imidlertid vil dette bryte med at kommunen kan skrive ut eiendomsskatt på eiendommer i egen kommune. For å unngå dette foreslår departementet å legge til at en likevel kan skrive ut eiendomsskatt på driftsmidler som ligger i andre kommuner enn kraftanlegget.

Energi Norge argumenterer mot dette forslaget og viser til at det vil føre til at driftsmidlene både inngår som en nødvendig innsatsfaktor i kraftanlegget og i tillegg eiendomsbeskattes separat. Energi Norge viser til at kommuner som kun har produksjonslinjer, vil få eiendomsskatt for produksjonslinjene to ganger, først som en andel av eiendomsskatten fra hele kraftanlegget og deretter ved separat utskriving som produksjonslinje.

Departementet vil vise til at produksjonslinjer etter forslaget blir en del av kraftanlegget. Kraftanlegget, inkludert produksjonslinjene, kan strekke seg over flere kommuner. Produksjonslinjer som inngår i et kraftanlegg, kan dermed ikke beskattes separat, men vil kunne gi skatteinntekter gjennom reglene for kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget, jf. eigedomsskattelova § 8 B-2. Departementet foreslår ingen endringer av reglene for kommunefordeling som følge av dette forslaget.

For øvrige driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjon, men som ikke inngår i kraftanlegget og ligger i en annen kommune, vil det kunne bli separat beskatning. Som nevnt legger departementet vekt på at kommunen må kunne skrive ut eiendomsskatt på eiendommer i egen kommune. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at slike driftsmidler heller ikke skal være fradragsberettiget ved beregning av formuesverdien. Departementet har vurdert dette på nytt i lys av høringsinnspillene og mener at det likevel bør gis fradrag. Departementet har lagt vekt på at alle driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjon bør være fradragsberettiget, uavhengig av hvilken kommune driftsmidlet befinner seg i.

Formuesskatt

Departementet foreslår også at det presiseres i skatteloven § 18-5 fjerde ledd at driftsmidler som ikke inngår i kraftanlegget etter skatteloven § 18-1, men som skal komme til fradrag ved verdsettelsen etter forslag til endring av skatteloven § 18-5 fjerde ledd, bare kan skattlegges separat ved formuesfastsettingen med den andel som ikke er knyttet til kraftproduksjonen. Dette gjelder imidlertid ikke driftsmidler som ligger i en annen kommune enn kraftanlegget. Det foreslås at dette tas inn i skatteloven § 18-5 fjerde ledd nytt tredje punktum.

7.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene vil medføre at tilknytningskravet for driftsmidler i skattegrunnlagene for grunnrenteinntekt og formuesverdi blir like. Med departementets forslag vil skillet mellom hvilke driftsmidler som har henholdsvis direkte og indirekte tilknytning til kraftproduksjonen ikke lenger være avgjørende. Grensen for driftsmidler som har tilknytning til kraftproduksjonen skal etter forslaget trekkes på samme måte som ved fastsettelse av grunnrenteinntekten. Praksis og andre kilder i tilknytning til dette vil dermed være relevant for grensedragningen.

Kraftanlegg over 10 MVA

Departementets forslag innebærer at produksjonslinjer som er eid av kraftforetak, igjen skal inngå i kraftanlegget. Det kan dermed ikke skrives ut separat eiendomsskatt på slike linjer. I tillegg kommer et begrenset provenytap ved at driftsmidler som med forslaget kan fradragsføres i formuesverdien, ikke lenger kan eiendomsbeskattes separat.

Departementets forslag får også betydning for eiendomsskatteinntektene fra selve kraftanlegget ettersom fradragsretten for fremtidige utskiftingskostnader igjen utvides til å inkludere produksjonslinjer og driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjonen. Dette vil isolert sett redusere eiendomsskatten. For kraftanlegg der eiendomsskatten skrives ut etter maksimumsverdiene, vil forslaget ikke få betydning.

Forslaget anslås på usikkert grunnlag samlet å gi en lettelse på om lag 50 mill. kroner fra eiendomsskatteåret 2019. Med forslaget vil altså rettstilstanden bli slik praksis var før Høyesteretts dom.

Kraftanlegg under 10 MVA

For kraftanlegg under 10 MVA vil total eiendomsskatt på kraftanlegg og produksjonslinjer som følge av dette forslaget bli om lag som i dag. Forslaget har i hovedsak to virkninger. For det første vil inkludering av skattyters produksjonslinjer øke formuesverdien og eiendomsskattegrunnlaget i kraftanlegget. Det skyldes at kraftanlegg under 10 MVA for eiendomsskatteformål verdsettes på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av investeringene. For det andre reduseres eiendomsskattegrunnlaget fra verdsetting som nettanlegg (etter substansverdimetoden). Ettersom verdsetting etter henholdsvis substansverdi og skattemessig verdi vil gi om lag tilsvarende skattegrunnlag, medfører forslaget ingen vesentlig endring i skattebelastning (eller eiendomsskatteinntekter til kommunene). Dersom en ser forslaget i sammenheng med regjeringens forslag om også å frita produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner i eiendomsskatten generelt, jf. punkt 7.1, vil imidlertid eiendomsskatten for kraftanlegg under 10 MVA samlet sett bli lavere. Dette har sammenheng med at overføringsnettet foreslås fritatt for eiendomsskatt.

7.2.8 Ikrafttredelse

Det følger av eigedomsskattelova § 8 B-1 første ledd at eiendomsskatten for «anlegg for produksjon av elektrisk kraft skal reknast ut etter verdet (taksten) som anlegget vert sett til ved fastsetjinga av formues- og inntektsskatt året før skatteåret.» Dette innebærer at eiendomsskatten er basert på formuesverdien fastsatt etter reglene i skatteloven. Presiseringen av at produksjonslinjer skal inngå i kraftanlegget må derfor inntas i skatteloven kapittel 18. Bruken av et tidligere års formuesverdi som skattegrunnlag for eiendomsskatten gjør ikrafttredelsen av lovendringen noe mer komplisert enn det som ellers er vanlig.

Departementet foreslår at endringene i skatteloven §§ 18-1 og 18-5 trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2017. Etter lovens system vil dette innebære at lovendringen får virkning for eiendomsskatten fra og med eiendomsskatteåret 2019.

Endringen i eigedomsskattelova foreslås å tre i kraft fra og med skatteåret 2019, som vil være det første året det vil kunne skrives ut eiendomsskatt basert på de foreslåtte endringene i skatteloven.

7.3 Redusert eiendomsskattesats ved første gangs utskriving og senere økninger

Eiendomsskatt er en objektskatt som det er opp til den enkelte kommune om den vil benytte. I motsetning til formuesskatten, som ilegges netto formue, kan ikke eventuell gjeld trekkes fra ved beregning av eiendomsskatten. Eiendomsskatten treffer dermed bredere lag av befolkningen enn formuesskatten. Regjeringen mener at eiendomsskattepliktige bør skjermes bedre enn i dag mot brå og store skatteøkninger ved innføring og senere økninger i eiendomsskatten og foreslår endringer som vil ivareta det.

Etter gjeldende rett kan skattesatsen maksimalt være to promille første året det skrives ut eiendomsskatt i en kommune. Dette gjelder for alle typer eiendom. Skattesatsen kan senere økes med inntil to promille per år inntil lovens maksimum på syv promille nås. Det er anledning til å differensiere skattesatsen mellom ulike typer eiendom. Typisk vil det kunne være ulik skattesats på bolig- og fritidseiendom og næringseiendom. Dersom kommunen eventuelt innfører bunnfradrag for bolig- og fritidseiendom, kan satsen økes med tre promille på slik eiendom det samme året. Fra 2017 er det innført en regel om at skattesatsen det første året det skrives ut eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom ikke kan være mer enn to promille, selv om kommunen allerede har innført eiendomsskatt på andre typer eiendom.

Departementet foreslår at maksimal skattesats skal være én promille det første året kommunen skriver ut eiendomsskatt, og at eiendomsskattesatsen maksimalt kan økes med én promille per år inntil maksimal skattesats nås. Endringene foreslås å gjelde for alle typer eiendom. Det foreslås at den nye maksimalsatsen også skal gjelde ved første gangs utskriving på bolig- og fritidseiendom når kommunen allerede skriver ut eiendomsskatt på annen type eiendom. Videre foreslås det at den maksimale økningen i skattesatsen på bolig- og fritidseiendom reduseres fra tre til to promille det året kommunen innfører bunnfradrag.

Med disse endringene vil skatteøkningen ved innføring av eiendomsskatt isolert sett bli halvert sammenlignet med dagens regler, og eventuelle økninger i eiendomsskatten vil måtte skje mer gradvis. Dermed skjermes de eiendomsskattepliktige bedre mot raske og store skatteøkninger. Ingen kommuner som allerede har eiendomsskatt vil få reduserte inntekter som følge av dette forslaget. Kommuner som innfører, eller allerede har eiendomsskatt vil imidlertid ikke kunne øke inntektene like raskt som de eventuelt har planlagt. Det foreslås at endringene trer i kraft fra og med eiendomsskatteåret 2019.

Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova § 13 første og annet ledd.

8 Merverdiavgift

8.1 Innledning

Merverdiavgiften er en generell avgift på innenlandsk forbruk av varer og tjenester. Det beregnes merverdiavgift ved innenlandsk omsetning, innførsel og ved uttak av varer og tjenester fra avgiftspliktig virksomhet. Merverdiavgiften er fiskalt begrunnet og anslås å gi inntekter på om lag 267 mrd. kroner i 2017.

Den generelle merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Det er en redusert sats på 15 pst. for næringsmidler og en lav sats på 10 pst. for enkelte tjenester som persontransport, overnatting, allmennkringkasting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement.

Merverdiavgiften vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere regler om registreringsplikt, beregning og betaling av avgift mv. er fastsatt i lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) og forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merverdiavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften).

Enkelte varer og tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsloven, dvs. at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift, og at det heller ikke gis rett til fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til virksomheten. En del varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift, såkalt nullsats. Dette innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift ved omsetningen, men at den avgiftspliktige har fradragsrett for merverdiavgift på varer og tjenester som anskaffes til bruk i virksomheten. Dette gjelder for eksempel trykte bøker, aviser og tidsskrift.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger i Norge, som i andre land, på destinasjonsprinsippet. Destinasjonsprinsippet innebærer at det er det land hvor forbruket skjer som skal ha beskatningsmyndigheten, det vil si at det beregnes merverdiavgift ved innførsel, men ikke ved eksport.

Merverdiavgiften skal beregnes i alle omsetningsledd. Registrerte virksomheters rett til å fradragsføre inngående merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester som er til bruk i virksomheten, medfører at avgiften ikke belastes de avgiftspliktige virksomhetene. Unntatte virksomheter og privatpersoner har ikke fradragsrett. Merverdiavgiften blir dermed en skatt på forbruk i vid forstand.

Merverdiavgiften skal være mest mulig nøytral og gi minst mulig tilpasninger i økonomien samtidig som staten sikres stabile inntekter. De administrative kostnadene knyttet til innkreving og innbetaling bør være lavest mulig både for Skatteetaten og de næringsdrivende. Dette tilsier at antall fritak og særordninger bør begrenses.

8.2 Den lave merverdiavgiftssatsen

Regjeringen foreslår at den lave merverdiavgiftssatsen på 10 pst. økes til 12 pst., se forslag til avgiftsvedtak § 4. Den lave satsen på 10 pst. omfatter persontransport, overnatting, kringkastingsavgiften, adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement. Lav sats innebærer at den avgiftspliktige etter gjeldende regler skal beregne 10 pst. merverdiavgift ved omsetning samtidig som det gis fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten (som regel 25 pst.).

Den lave satsen ble hevet fra 8 til 10 pst. 1. januar 2016, jf. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Økningen ble satt i sammenheng med oppfølgingen av Skatteutvalgets forslag om blant annet å redusere selskapsskatten og utvalgets anbefaling om å skyve skattebyrden fra skatt på sparing og skatt på arbeid til blant annet skatt på forbruk. Regjeringen mener det er viktig å fortsette å skyve skattebyrden i retning av skatt på forbruk.

Registrerte næringsdrivende som har fradragsrett for merverdiavgiften på sine anskaffelser, vil ikke påvirkes av satsøkningen. Ordningene med kompensasjon av merverdiavgift i kommunesektoren og nettoføring av merverdiavgift for ordinære statlige forvaltningsorgan medfører at etterspørselen fra en stor del av offentlig sektor ikke blir påvirket av satsøkningen. Innenfor kollektivtrafikken legges det opp til kompensasjoner i henhold til inngåtte avtaler om offentlig kjøp av persontransporttjenester slik at prisøkninger i stor grad unngås. Satsøkning kan imidlertid ha betydning for privatpersoner og andre uten fradragsrett. En økning av den lave merverdiavgiftssatsen med to prosentenheter vil trolig innebære noe økte priser på de aktuelle tjenestene. Størrelsen på prisøkningen vil avhenge av markedsforholdene, men selv med full overvelting av avgiftsøkningen på kundene vil maksimal prisøkning være 1,82 pst.

En prisøkning som følge av økt merverdiavgift, kan føre til noe redusert etterspørsel etter de aktuelle tjenestene, og dermed lavere omsetning for produsentene. For mange virksomheter vil imidlertid økningen kun berøre deler av omsetningen. For eksempel har de fleste overnattingsbedrifter omsetning med flere merverdiavgiftssatser. Endringen berører kun overnatting som er avgiftspliktig med lav sats, mens servering av mat og andre varer og tjenester som ytes i tilknytning til romutleien, ikke påvirkes av endringen.

Økningen av den lave merverdiavgiftssatsen fra 1. januar 2018 anslås å gi et merproveny på om lag 700 mill. kroner påløpt og om lag 530 mill. kroner bokført i 2018. Det er i anslaget tatt hensyn til kompensasjon på utgiftssiden av budsjettet i henhold til inngåtte offentlige avtaler om kjøp av persontransporttjenester som tog-, buss-, fly-, ferjeruter og sjøtransport. Det er også tatt hensyn til regelstyrte ordninger på utgiftssiden som gjelder kompensasjonsordningen for merverdiavgift i kommunesektoren og nettoføringsordningen for ordinære statlige forvaltningsorgan.

Den økte merverdiavgiftssatsen vil gjelde fra 1. januar 2018. Ved endringer i merverdiavgiftsregelverket skal merverdiavgiften beregnes etter de regler og satser som gjelder på tidspunktet for leveringen, jf. merverdiavgiftsloven § 22-1. Dette gjelder også for varer og tjenester som er betalt før regelverket eller satsen ble endret.

Ved tidligere satsøkninger har avgiftsmyndighetene lagt til grunn at det likevel ikke må kreves betaling eller etterfakturering etter ny sats av utgående merverdiavgift for billetter med inntil 30 dagers varighet som er solgt før 1. januar og der tjenesten delvis leveres etter 31. desember. Dette vil i hovedsak omfatte persontransporttjenester. For billetter med mer enn 30 dagers varighet (årskort, sesongkort mv.) som er solgt før 1. januar og der hele tjenesten leveres etter 1. januar, må selger innberette utgående merverdiavgift med den sats som gjelder etter 1. januar. Dersom tjenesten leveres både før og etter nyttår, må det foretas en skjønnsmessig fordeling. Departementet legger til grunn at denne praksis videreføres.

8.3 Redningsfartøy

Etter merverdiavgiftsloven § 6-9 er omsetning av fartøy på minst 15 meter, til bruk for berging eller redning, fritatt for merverdiavgift. Lovens uttrykk «til bruk for» tolkes i praksis slik at det stilles krav om at fartøyet må være utrustet, registrert og sertifisert for bergings- eller redningstjeneste, i tillegg til at fartøyet faktisk skal benyttes til berging eller redning. Det påligger selgeren av fartøyet å dokumentere at vilkårene for fritak er oppfylt.

Forvaltningspraksis for bergings- og redningsfartøy har ikke vært konsekvent, og kravet om at fartøyet må være minst 15 meter kan synes lite rimelig. På denne bakgrunn foreslår departementet at også omsetning av bergings- og redningsfartøy under 15 meter omfattes av fritaket.

På usikkert grunnlag anslås det årlige provenytapet til 7,5 mill. kroner. En utvidelse av fritaket med virkning fra 1. januar 2017 vil medføre et provenytap på 15 mill. kroner påløpt og 14 mill. kroner bokført i 2018. De administrative kostnadene antas å være begrensede.

Departementet viser til forslag om endring av merverdiavgiftsloven § 6-9. Det foreslås at endringen trer i kraft straks med virkning fra 1. januar 2017.

8.4 Elektrisk kraft

Etter merverdiavgiftsloven § 6-5 er elektrisk kraft levert til husholdningsbruk i Nord-Norge fritatt for merverdiavgift. Med husholdningsbruk menes bruk for eneboliger, leiligheter, hybler mv. I praksis er det lagt til grunn at boenheten må ha egen strømmåler for å være omfattet av fritaket. På denne bakgrunn er elektrisk kraft som leveres til studentsamskipnadene, til bruk i studenthybler uten egen strømmåler, ikke fritatt. Dette gjelder selv om sluttbruken er til husholdningsbruk.

Etter departementets syn bør elektrisk kraft som leveres til studentsamskipnadene, til bruk i studenthybler uten egen strømmåler, omfattes av fritaket. Forslaget omfatter ikke kraft levert til andre aktører. Forslaget har vært på høring. Høringsinstansene var i all hovedsak positive til forslaget. Skatteetaten påpeker imidlertid at det strider mot merverdiavgiftssystemet å favorisere en bestemt aktør (studentsamskipnaden), og at det kan oppstå kontrollproblemer.

Merverdiavgiften bygger på et egendeklareringssystem der det er kraftleverandørene/nettselskapene selv som må vurdere om vilkårene for fritak er oppfylt. Departementet antar at eventuelle kontrollutfordringer knyttet til dette vil være begrensede og håndterbare.

På denne bakgrunn foreslår departementet at fritaket utvides til å omfatte elektrisk kraft levert til studentsamskipnadene i Nord-Norge, til bruk i studenthybler uten egen måler.

Forslaget gjennomføres ved endring av merverdiavgiftsforskriften, fastsatt av Skattedirektoratet, med virkning fra 1. januar 2018. Forslaget anslås å medføre et provenytap på 5 mill. kroner påløpt og 4 mill. bokført i 2018.

Forslaget antas ikke å ha vesentlige administrative konsekvenser for Skatteetaten. De administrative konsekvensene for de avgiftspliktige næringsdrivende antas å være begrensede.

8.5 Veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner

Veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoners omsetning av varer ved enkeltstående og kortvarige salgsarrangementer er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 3-12 første ledd bokstav e. Etter merverdiavgiftsforskriften § 3-12-5 er det vilkår om at arrangementet ikke varer i mer enn tre dager og at det benyttes ulønnet arbeidskraft.

Enkelte slike arrangementer skjer i samarbeid med lokalt næringsdrivende. Dette er arrangementer som landbruksmesser og markedsdager, hvor både frivillige organisasjoner og næringsdrivende omsetter varer og tjenester. Dersom de næringsdrivende ønsker å utvide arrangementet til fire dager, skaper dette utfordringer for de frivillige organisasjonene som kun kan omsette avgiftsunntatt i inntil tre dager på samme arrangement.

For å gi organisasjonene større fleksibilitet og bedre mulighet til å samarbeide med lokalt næringsliv, foreslås derfor en utvidelse av unntaket til å gjelde for arrangementer på inntil fire dager. Dette krever endringer i merverdiavgiftsforskriften § 3-12-5 og må fastsettes av Skattedirektoratet. Et slikt forslag er nå på høring. I høringsnotatet foreslås at forskriftsendringen trer i kraft 1. januar 2018.

Forslaget om utvidelse av unntaket anslås, på usikkert grunnlag, å medføre et provenytap i størrelsesorden 5 mill. kroner påløpt og 4 mill. kroner bokført i 2018.

Forslaget er ikke ventet å ha nevneverdige administrative konsekvenser, verken for Skatteetaten eller arrangørene.

8.6 Virksomhet – skogbruk

8.6.1 Innledning

Forvaltningspraksis for virksomhetsvurderingen for skog etter skatteloven ble lagt om fra og med inntektsåret 2016. Endringen er omtalt i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 punkt 6.3.

Etter omleggingen av virksomhetsvurderingen for skog etter skatteloven er det flere små skogbruk som ikke lenger anses å drive næringsvirksomhet. Etter merverdiavgiftsloven anses derimot flere av disse skogbrukene fortsatt for å utøve næringsvirksomhet, slik at de har rett og plikt til å være registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Departementet foreslår å gjennomføre en tilsvarende endring av forvaltningspraksis for virksomhetsvurderingen for skog etter merverdiavgiftsloven som for skatteloven.

Praksisomleggingen nødvendiggjør ingen endring i merverdiavgiftsloven, men det foreslås en overgangsregel som innebærer at det ikke oppstår plikt til å tilbakeføre tidligere fradragsført merverdiavgift på kapitalvarer. Departementet foreslår at overgangsregelen lovfestes i en midlertidig tilleggslov til merverdiavgiftsloven. Det foreslås at tilleggsloven trer i kraft 1. januar 2018, dvs. fra samme tidspunkt som praksis legges om.

På usikkert grunnlag antas at endringen ikke vil ha vesentlige provenymessige konsekvenser. En omlegging av forvaltningspraksis vil medføre forenkling og økt forutberegnelighet både for skogbrukere og Skatteetaten.

Departementet viser til forslag til midlertidig tilleggslov til merverdiavgiftsloven.

8.6.2 Bakgrunn

Vilkårene for rett og plikt til å bli registrert i Merverdiavgiftsregisteret er at virksomheten er næringsdrivende eller offentlig virksomhet og har en omsetning som overstiger 50 000 kroner i en periode på tolv måneder, se merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd.

Ved vurderingen av om omsetningen fra et skogbruk overstiger 50 000 kroner over en periode på tolv måneder, foreligger det fast og langvarig praksis for at det skal foretas en gjennomsnittsberegning av omsetningen over en periode på fem år. Dette innebærer at omsetningen anses for å være over beløpsgrensen dersom omsetningen er på over 50 000 kroner i snitt per år de siste fem årene.

Ved vurderingen av om det foreligger næringsvirksomhet er det generelle vilkår om at aktiviteten tar sikte på en viss varighet, har et visst omfang, er egnet til å gi overskudd og drives for egen regning og risiko. Frem til praksisomleggingen i 2016 var dette også utgangspunktet for vurderingen av skogbruk etter skatteloven, men i praksis ble tilvekst under fem kubikkmeter per år (såkalt husbehovsskog) ikke ansett som virksomhet. Fra inntektsåret 2016 ble det lagt til grunn at virksomhetsvurderingen for skog også i praksis skal skje skjønnsmessig ut fra de generelle vilkårene som gjelder for annen næringsvirksomhet, men slik at Skattedirektoratets retningslinjer om størrelsen på årlig nyttbar tilvekst kan bli avgjørende for vurderingen. Skog med årlig nyttbar tilvekst under 100 kubikkmeter vil etter retningslinjene normalt ikke anses som virksomhet, mens skog med årlig nyttbar tilvekst over 200 kubikkmeter normalt vil anses som virksomhet. For skog med årlig nyttbar tilvekst mellom 100 og 200 kubikkmeter, må det foretas en nærmere konkret helhetsvurdering hvor andre momenter i større grad vil være utslagsgivende.

Når en virksomhet er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, må virksomheten beregne og innbetale merverdiavgift for all omsetning som faller innenfor merverdiavgiftslovens virkeområde. Registrerte næringsdrivende har rett til å føre inngående merverdiavgift på varer og tjenester, til bruk i den registrerte virksomheten, til fradrag i utgående merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 8-1.

Merverdiavgiftsloven inneholder generelle bestemmelser om justering av tidligere fradragsført inngående merverdiavgift på driftsmidler over en viss verdi (kapitalvarer) når forutsetningene for fradraget endrer seg, jf. merverdiavgiftsloven kapittel 9. Formålet med justeringsbestemmelsene er at fradraget skal gjenspeile kapitalvarens tilknytning til avgiftspliktig virksomhet over tid, og ikke bare på anskaffelsestidspunktet. Justering innebærer at fradraget for inngående merverdiavgift på kapitalvarer skal justeres opp eller ned dersom tilknytningen mellom kapitalvaren og avgiftspliktig aktiviteter endres etter anskaffelsen, fremstillingen eller fullføringen. Plikten til å justere gjelder i justeringsperioden, som er ti år for fast eiendom og fem år for driftsmidler.

8.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Praksisomlegging

Departementet viser til at vurderingen av hva som skal anses som næringsvirksomhet som utgangspunkt bør følge de samme kriterier innenfor alle deler av skattesystemet. Kravet til næring er som et utgangspunkt det samme innenfor skatteretten og merverdiavgiftsretten, men for merverdiavgiften er det også andre momenter som må tillegges vekt og som gjør at de konkrete vurderingene i enkelte tilfeller kan slå ulikt ut. Etter praksisomleggingen av virksomhetsvurderingen av skogbruk etter skatteloven, kan flere virksomheter i skogbruksnæringen oppleve å falle utenfor virksomhetsbegrepet etter skatteloven, men slik at de fremdeles anses som næringsdrivende etter merverdiavgiftsloven.

De generelle vilkårene for næringsvirksomhet er utviklet gjennom rettspraksis og forvaltningspraksis. I forbindelse med praksisomleggingen etter skatteloven, ble det gjort en grundig vurdering av når et skogbruk kan anses å ha oppfylt disse vilkårene, jf. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 punkt 6.3.2. Fra 2016 skal det foretas en skjønnsmessig vurdering av om de alminnelige vilkårene for næringsvirksomhet er oppfylt, men slik at årlig nyttbar tilvekst skal være en sentral hjelpefaktor ved vurderingen. Departementet viser til omtalen under punkt 8.6.2.

Etter departementets vurdering bør praksis etter merverdiavgiftsloven på dette området følge skatteloven. Departementet viser til at årlig nyttbar tilvekst er en godt egnet hjelpefaktor og et godt utgangspunkt for en skjønnsmessig vurdering, da det ofte vil være sammenheng mellom nyttbar tilvekst og aktivitetsomfang. Departementet viser videre til at omleggingen av praksis etter skatteloven har medført blant annet forenklinger og administrative besparelser knyttet til rapportering og kontroll. Det å innføre tilsvarende praksis etter merverdiavgiftsloven vil medføre ytterligere forenklinger og administrative besparelser for både Skatteetaten og skattesubjektene.

Det foreligger ikke fast forvaltningspraksis etter merverdiavgiftsloven for hvilke kriterier som legges til grunn ved vurderingen av aktivitetsomfanget i et skogbruk. Departementet legger til grunn at praksis kan legges om uten endringer i det formelle regelverket. Departementet foreslår at praksisomleggingen skjer med virkning fra 1. januar 2018.

Departementet presiserer at praksisomleggingen for virksomhetsvurderingen for skogbruk etter merverdiavgiftsloven, ikke innebærer noen endring av forvaltningspraksis om at det skal legges en femårig gjennomsnittsbetraktning til grunn ved vurderingen av hvorvidt et skogbruk har omsetning over beløpsgrensen på 50 000 kroner.

Overgangsordning

En konsekvens av praksisomleggingen er at enkelte avgiftssubjekter som har lav årlig nyttbar tilvekst (under 100 kubikkmeter), ikke lenger vil være avgiftspliktige. Dette innebærer at virksomhetene skal slettes fra Merverdiavgiftsregisteret. Avgiftssubjekter som slettes fra Merverdiavgiftsregisteret, skal ikke beregne utgående merverdiavgift på omsetningen. Samtidig kan de heller ikke føre inngående merverdiavgift til fradrag. For skogbruk som slettes fra Merverdiavgiftsregisteret på grunn av lav årlig nyttbar tilvekst kan det oppstå en plikt til å tilbakebetale (justere) en forholdsmessig del av tidligere fradragsført inngående merverdiavgift.

Departementet foreslår en overgangsregel som innebærer at registrerte virksomheter som blir slettet fra Merverdiavgiftsregisteret som følge av ny forvaltningspraksis for virksomhetsvurderingen, unntas fra plikt til å justere inngående merverdiavgift for kapitalvarer som er anskaffet før 1. januar 2018. Overgangsordningen medfører at det ikke oppstår plikt til å tilbakebetale tidligere fradragsført merverdiavgift som følge av praksisomleggingen. Dersom det oppstår justeringsforpliktelse av andre årsaker skal dette behandles etter merverdiavgiftslovens alminnelige regler.

Departementet foreslår at overgangsordningen skal omfatte kapitalvarer som er anskaffet før 1. januar 2018. Med hensyn til valg av skjæringstidspunkt viser departementet til at justeringsplikt ikke inntrer med mindre det er gjort fradrag for inngående avgift på anskaffelsen. Departementet ser at det allerede på tidspunktet for inngåelse av bindende avtale kan være en forventning om fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fradragsretten inntrer imidlertid ikke før anskaffelsen er foretatt. Anskaffelsestidspunktet må derfor være avgjørende skjæringstidspunkt for anvendelsen av overgangsregelen.

Fordi overgangsordningen innebærer at det gjøres unntak fra merverdiavgiftslovens justeringsregler, må ordningen lovfestes. Da justeringsperioden for kapitalvarer som er fast eiendom er ti år, vil en overgangsordning bare ha praktisk betydning i ti år fra omleggingen av forvaltningspraksis. Departementet foreslår derfor at overgangsordningen lovfestes i en midlertidig tilleggslov til merverdiavgiftsloven.

Departementet viser til forslag til midlertidig tilleggslov til merverdiavgiftsloven.

8.6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

På usikkert grunnlag anslås det at forslaget ikke vil ha vesentlige provenykonsekvenser.

En omlegging av forvaltningspraksis vil medføre forenkling og økt forutberegnelighet både for skogbrukere og Skatteetaten.

8.6.5 Ikrafttredelse

Praksisomleggingen trer i kraft 1. januar 2018. Departementet foreslår at den midlertidige tilleggsloven trer i kraft fra samme tidspunkt.

9 Særavgifter

9.1 Innledning

Særavgifter ilegges nærmere bestemte varer og tjenester og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. I tillegg kan særavgiftene bidra til å prise samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter. Inntektene fra særavgifter går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgifter legges på varer der avgiften betales av produsent og importør.

Særavgiftene og fritak for avgift vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Bestemmelser om oppkreving, kontroll mv. er fastsatt i forskrifter med hjemmel i særlover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

9.2 Avgift på alkohol (kap. 5526 post 70)

For 2018 foreslås det at avgiftssatsene prisjusteres, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Alkoholavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og å begrense de helsemessige og sosiale problemene forårsaket av alkoholforbruk. Høye avgifter på alkohol kan imidlertid føre til økt grensehandel, hjemmeproduksjon og smugling. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Svakvin, sterkvin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent og liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Tabell 1.6 viser avgiftssatsene for alkoholholdige drikkevarer i 2017.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 9.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, sterkvin og svakvin fra 1995 til 2017. Etter mindre økninger i begynnelsen av perioden, har avgiftene gått reelt ned eller vært stabile fra 1998 til 2010. Avgiftene ble økt med 5 pst. utover prisjustering i 2011. Siden 2011 har avgiftene vært reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin, det vil si salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert omsetning i form av avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Det fremgår av figur 9.2 at salget av brennevin har økt gjennom det meste av 2000-tallet, men etter 2009 har det vært en tilbakegang. I 2016 lå salget om lag 7 pst. høyere enn i 1990. Salget av vin er nesten tredoblet i perioden. Den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol har økt med i overkant av 80 pst. siden 1990.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt som vin. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer, som omfatter drikkevarer tilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl tilsettes normalt ikke sukker eller søtstoffer og er derfor som regel ikke avgiftspliktig.

Figur 9.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 1990 til 2017. Det reelle avgiftsnivået har vært omtrent uendret i perioden 2002 til 2010. I 2011 ble avgiften på øl økt med 5 pst. utover prisjustering. Siden 2011 har avgiften vært reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Skattedirektoratet vil sende et forslag fra Bryggeri- og drikkevareforeningen om redusert alkoholavgift på øl fra små bryggerier på høring. Som små bryggerier anses bryggerier med produksjon av øl under 500 000 liter per år. Departementet vil etter høringen vurdere forslaget nærmere og komme tilbake til saken i Revidert nasjonalbudsjett 2018.

Figur 9.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 1990 til 2016. Av figuren går det frem at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetningen av pils nådde toppen i 2008, og har deretter falt noe. Det selges likevel langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl.

Kilde: Bryggeri- og drikkevareforeningen.

9.3 Avgift på tobakksvarer mv. (kap. 5531 post 70)

For 2018 foreslås det at avgiftssatsen på tobakksvarer prisjusteres, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Tobakksavgiftene har til formål å skaffe staten inntekter og begrense helsemessige problemer ved bruk av tobakksvarer. Høye avgifter kan imidlertid føre til smugling av tobakk og økt grensehandel.

Avgiften på tobakksvarer mv. er en kvantumsavgift som er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/-hylser. Tabell 1.6 viser avgiftssatsene for tobakksvarer i 2017.

Figur 9.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakksvarer fra 1990 til 2017. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt betydelig for alle tobakksproduktene. I perioden fra 2005 til 2009 ble avgiftene på sigaretter, sigarer og røyketobakk kun prisjustert. I 2010 og 2011 ble disse avgiftene økt med 5 pst. utover prisjustering årlig. For snus og skrå ble avgiften økt utover prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011. Siden 2011 har avgiftene blitt holdt reelt uendret.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 9.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakksvarer fra 1990 til 2016. Figuren viser en nedgang i omsetningen av tobakksvarer i perioden. Av figuren går det også frem at det har vært en langt større reduksjon i salg av røyketobakk enn av sigaretter. Omsetningen av snus har steget kraftig etter 2000.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free) og smugling. Av nordmenns totale forbruk av sigaretter og snus indikerer tall fra Folkehelseinstituttet at om lag 40 pst. kommer fra uregistrerte forsyningskilder.

Kilde: Tobakkindustriens Felleskontor.

9.4 Avgift på motorvogner mv. (kap. 5536)

9.4.1 Innledning

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. er ikke-bruksavhengige og omfatter engangsavgift, årsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgift på drivstoff, se punkt 9.5.

I 2017 ble veibruksavgiften på autodiesel og bensin økt. Avgiftsøkningen var en del av oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og skal bidra til bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. For å unngå økning i den samlede skatte- og avgiftsbelastningen for bilister, ble økt veibruksavgift kompensert blant annet gjennom reduksjon av årsavgiften. Videre ble engangsavgiften lagt om gjennom utfasing av avgiften på motoreffekt, redusert avgift på vekt og økt avgift på utslipp av CO₂ og NO_X.

Regjeringen foreslår i budsjettet for 2018 at engangsavgiften for hybridbiler endres, og at avgiftsfritaket for elbiler avvikles. Det foreslås at årsavgiften legges om til en avgift på trafikkforsikring, og at elbiler får fritak for omregistreringsavgift og trafikkforsikringsavgift. Regjeringen foreslår videre å øke veibruksavgiften på LPG, noe som er i tråd med Stortingets ønske om en gradvis opptrapping av avgiftssatsen frem mot 2025.

Boks 9.1 Inntekter fra bilrelaterte avgifter – innfasing av nullutslippsbiler

¹ Avgift på kjøp av bil er engangsavgift og omregistreringsavgift.

² Avgift på eie av bil er trafikkforsikringsavgift (tidligere årsavgift) og vektårsavgift.

³ Inntektene fra elavgiften kan anslås til 0,1 mrd. kroner i 2018 og er derfor ikke synlige i figuren.

⁴ Inntektstallene er deflatert med statsbudsjettets utgiftsdeflator og gir dermed uttrykk for bidraget til statens kjøpekraft.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikk, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Transportsektoren står for en stor del av CO₂-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Reduserte utslipp fra transportsektoren er derfor sentralt for å nå Norges forpliktelser for reduksjon av klimagassutslipp.

Regjeringen har gjennom de senere år gjennomført en betydelig omlegging av engangsavgiften for å stimulere til en bilpark med lavere utslipp. Engangsavgiften er lagt om fra avgift på effekt og vekt til i større grad å legge avgift på utslipp. Omleggingen av engangsavgiften har bidratt til at de som velger miljøvennlige biler får betydelig lavere avgift. Dette har bidratt til økende andel null- og lavutslippsbiler i nybilparken, se figur 9.7 A, slik at Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 85 gram per km kan nås tre år før tiden. Gjennomsnittlig engangsavgift for en ny personbil (medregnet elbiler) er redusert med om lag 35 000 kroner i løpet av stortingsperioden. I samme periode er gjennomsnittlig årlig samlet avgift på eie og bruk av kjøretøy redusert med om lag 2 000 kroner.

Avgifter på kjøp, eie og bruk av bil har tradisjonelt vært en viktig inntektskilde for staten. Omleggingen av bilavgiftene samt utvikling av nye lav- og nullutslippsbiler har bidratt til at statens inntekter fra de bilrelaterte avgiftene har blitt redusert. I toppåret 2007 ga de bilrelaterte avgiftene et bidrag til å finansiere statens utgifter tilsvarende 70 mrd. kroner, se figur 9.7 B. Etter et midlertidig fall under finanskrisen, økte inntektene igjen. I 2013 utgjorde inntektene fra bilrelaterte avgifter vel 58 mrd. kroner. Deretter har inntektene fra bilrelaterte avgifter falt, og kan anslås til om lag 44,5 mrd. kroner i 2018, om lag 13,5 mrd. kroner lavere enn i 2013. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig nedgang på om lag 2,7 mrd. kroner. I tillegg kommer inntektstapet fra merverdiavgiftsfritaket for nullutslippsbiler og ved at nullutslippsbiler betaler lavere bom- og fergetakster enn andre biler.

Stortinget har anmodet regjeringen om å utvide avgiftsfritakene for nullutslippsbiler til å omfatte trafikkforsikringsavgiften og omregistreringsavgiften. En slik utvidelse vil ytterligere redusere inntektene fra de bilrelaterte avgiftene.

Andelen nullutslippsbiler av nye førstegangsregistrerte personbiler har økt sterkt de siste årene og ligger så langt i 2017 på nær 19 pst., se figur 9.7 A. Det betyr at 19 pst. av alle nye personbiler er fritatt for engangsavgift. Det kommer stadig flere og bedre modeller av nullutslippskjøretøy på markedet. Kombinert med ambisiøse mål for nullutslippsbiler i 2025 og utvidede avgiftsfordeler, vil dette trolig føre til ytterligere økt omsetning av nullutslippsbiler fremover. En slik utvikling vil forsterke nedgangen i inntektene fra bilrelaterte særavgifter, først i engangsavgiften, men ettersom eldre bensin- og dieselbiler erstattes med nye nullutslippsbiler, også i trafikkforsikringsavgiften, omregistreringsavgiften, veibruksavgiften og CO₂-avgiften.

Inntektene fra bilrelaterte avgifter vil kunne falle raskere fremover enn det de har gjort de siste årene. Det vil si at det årlige inntektsbortfallet kan bli i størrelsesorden 3 mrd. kroner per år.

9.4.2 Elbiler – oppfølging av anmodningsvedtak nr. 108 punkt 2.1 og 2.2 og nr. 718 (2016–2017)

Elbiler er i dag fritatt for engangsavgift og merverdiavgift. Fritaket for merverdiavgift omfatter også leasing av elbiler og omsetning av elbilbatterier. I tillegg ilegges elbiler årsavgift med lav sats.

Anmodningsvedtak nr. 108 punkt 2.1 og 2.2 (2016–2017)

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) ba Stortinget 5. desember 2016 regjeringen om å utvide fordelene for elbiler gjennom flere anmodningsvedtak, blant annet vedtak nr. 108 punkt 2.1 og 2.2 (2016–2017):

«Utvide fordelene for elbiler gjennom følgende tiltak:

1. Nullsats for merverdiavgift for elbiler videreføres til 2020. Regjeringen bes umiddelbart iverksette notifisering av denne utvidelsen.

2. Fordeler tilsvarende for elbiler videreføres for brenselcellebiler til 2025/50.000 biler.»

I samme forbindelse ba Stortinget regjeringen om å fremme forslag om fritak for årsavgift og omregistreringsavgift for elbiler med virkning fra 2018. Årsavgiften legges om til en avgift på trafikkforsikringer i 2018, og oppfølging av anmodningsvedtaket omtales nærmere i punkt 9.4.4 og kapittel 10. Oppfølgingen av anmodningsvedtak vedrørende omregistreringsavgift er omtalt i punkt 9.4.6.

Fritakene i merverdiavgiften for elbiler mv. er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) ut 2017, og en videreføring må derfor renotifiseres. De nye fritakene for trafikkforsikringsavgift og omregistreringsavgift må notifiseres til og godkjennes av ESA før de kan tre i kraft. Notifikasjonsprosessen er i gang, og det arbeides med sikte på at fritakene kan inn-/videreføres fra 1. januar 2018. Det er usikkert når en godkjennelse fra ESA kan foreligge. En videreføring av merverdiavgiftsfritakene krever i utgangpunktet ingen regelendringer.

Anmodningsvedtak nr. 718 (2016–2017)

Ved Stortingets behandling av Dokument 8:70 S (2016–2017) og tilhørende Innst. 315 S (2016–2017) 30. mai 2017 er det gjort følgende anmodningsvedtak nr. 718 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen i forslag til statsbudsjett for 2018 foreslå konkrete tiltak og virkemidler slik at alt nybilsalg fra 2025 skal baseres på nullutslippsteknologi.»

I budsjettet for 2018 foreslår regjeringen fritak for omregistreringsavgift og trafikkforsikringsavgift for elbiler, noe som forventes å bidra til at flere velger elbil. Videre antas eksisterende virkemidler som gir insentiv til bruk av null- og lavutslippsbiler, å gi vesentlige bidrag til å redusere utslippene fra veitransporten fremover. Det er betydelig usikkerhet om utviklingen i årene frem mot 2025, blant annet om utviklingen av nullutslippsteknologi og kostnadene forbundet med å ta den i bruk. I lys av utslippsutviklingen vil regjeringen vurdere behovet for endringer i virkemidler.

9.4.3 Engangsavgift (kap. 5536 post 71)

Regjeringen foreslår endringer i engangsavgiften for hybridbiler og å oppheve avgiftsfritaket for elbiler. For øvrig foreslås at satsene prisjusteres for 2018, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Engangsavgiftens hovedformål er å skaffe staten inntekter. Avgiften brukes også som et virkemiddel for å stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. I tillegg er det lagt noe vekt på sikkerhet, fordeling og at kostnadene ved å administrere avgiften holdes lavest mulig.

Engangsavgiften betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Den ilegges de fleste typer kjøretøy, med unntak av store lastebiler og busser med lengde over seks meter og med mer enn 17 seteplasser. Kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med til dels ulike satser og beregningsgrunnlag. Avgiftsberegningen skjer på bakgrunn av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra typegodkjenningen. Enkelte kjøretøytyper er fritatt fra engangsavgiften. Dette gjelder blant annet elbiler (herunder brenselcellebiler).

For kjøretøy i avgiftsgruppe a (personbiler mv.) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO₂-utslipp og NO_X-utslipp. For kjøretøy som ikke har oppgitt CO₂-utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. Dette gjelder i første rekke bruktimporterte biler av eldre årgang. Det er ikke nær sammenheng mellom slagvolum og CO₂-utslipp. Det er imidlertid gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO₂-komponenten, blant annet ved ulike satser for bensin- og dieselbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe A. I avgiftsgruppe E (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe F (motorsykler) benyttes slagvolum og CO₂-utslipp som beregningsgrunnlag. For motorsykler som ikke har registrert CO₂-utslipp benyttes i stedet motoreffekt sammen med en stykkavgift. I avgiftsgruppe G (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

Det er til dels store forskjeller i avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene. De fleste avgiftssatsene er gjengitt i tabell 1.6.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 9.8 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler har variert betydelig, men at det samlet sett har økt i perioden 1995–2016. Antallet falt i 2008 og 2009 for så å ta seg kraftig opp igjen i årene etter. I 2016 ble det førstegangsregistrert 171 000 personbiler. 2017 ser også ut til å bli et år med høy registrering av personbiler. Antallet bruktimporterte kjøretøy økte frem til 2002, men etter det har veksten avtatt og antallet er redusert.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 9.9 viser hvor stor andel av nye førstegangsregistrerte personbiler som er dieselbiler i Norge og gjennomsnittet for medlemslandene i EU. Før 2001 utgjorde dieselbiler under 10 pst. av nye personbiler som ble solgt i Norge. I 2007 var nesten 75 pst. av nye personbiler dieselbiler og andelen holdt seg mellom 70 og 75 pst. i perioden frem til 2011. Fra 2011 til 2016 har andelen dieselbiler i Norge falt ned mot 31 pst., og så langt i 2017 er andelen redusert ytterligere. Mens andelen lå over gjennomsnittet i EU i perioden 2007 til 2013, har andelen etter dette vært lavere i Norge enn i EU.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Beholdningen av personbiler har vokst fra i underkant av 1,7 mill. biler i 1995 til 2,6 mill. biler i 2016. Veksten har vært relativt stabil siden 1995.

Figur 9.10 viser at antall nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002 til over 45 000 i 2007. Fra 2007 til 2009 falt antallet kraftig, men har deretter økt til om lag 36 000 biler i 2016. For de åtte første månedene av 2017 er det en økning i antallet registrerte varebiler sammenlignet med samme periode i fjor.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 9.11 viser utviklingen i nye førstegangsregistrerte personbiler fordelt etter kjøretøyteknologi fra 2012 til august 2017. Salget av nye elbiler økte betydelig fra 2012 til 2015, fra en andel på 3 pst. til 17 pst. I 2016 gikk andelen nye elbiler noe tilbake til knapt 16 pst., men i de første åtte månedene av 2017 har andelen elbiler økt til et høyere nivå enn i 2015, nær 19 pst. Andelen nye hybridbiler har økt fra 4 pst. i 2012 til i underkant av 25 pst. i 2016. Så langt i 2017 er hybridbilenes andel av salget 30 pst. Antallet ladbare hybridbiler har økt betydelig fra 2014. Andelen biler som kun benytter diesel som drivstoff, er mer enn halvert fra 64 pst. i 2012 til 25 pst. så langt i 2017. I den samme perioden har andelen bensinbiler ligget rundt 30 pst., men har så langt i år gått ned til 26 pst.

* Januar – august 2017.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Tidligere endringer i engangsavgiften

Fra 1. januar 2007 ble engangsavgiften lagt om slik at CO₂-utslipp erstattet slagvolum som ett av beregningsgrunnlagene. Hvert år fra 2009 til 2014 ble det lagt større vekt på CO₂-utslipp i engangsavgiften. I 2012 ble det i tillegg innført en NO_X-komponent for å ta hensyn til lokal forurensning. Økte avgiftsinntekter fra CO₂- og NO_X-komponenten har blitt benyttet til å redusere satsene i effektkomponenten.

Regjeringen presenterte en helhetlig gjennomgang av bilavgiftene i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Målsettingen var å legge om engangsavgiften slik at den stimulerer til en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Gjennomgangen ble fulgt opp med endringer i miljøvennlig retning i budsjettene for 2016 og 2017. Effektkomponenten er fjernet. Vektkomponenten er redusert gjennom endret og mer progressiv satsstruktur samt at innslagspunktet for laveste sats er hevet fra 0 til 350 kg. CO₂-komponenten er økt gjennom høyere satser og redusert innslagspunkt, og NO_X-komponenten er økt gjennom høyere sats. I tillegg til personbiler har kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) som har engangsavgift i prosent av avgiften i avgiftsgruppe A (personbiler) fått endret avgift som følge av endringene som er gjort i budsjettene for 2016 og 2017. For avgiftsgruppe B er i tillegg NO_X-satsene økt som andel av personbilavgift fra 30 til 75 pst. mens vektsatsene er redusert fra 22 til 20 pst. som andel av personbilavgift.

Videre ble det i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2017 innført avgift på CO₂-utslipp, som erstatning for avgift på motoreffekt og stykkavgift, for motorsykler som har registrert CO₂-utslipp.

Gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler er redusert betydelig de siste årene, fra 177 gram CO₂/km i 2006 til 123 gram CO₂/km i 2013 og videre til 93 gram CO₂/km i 2016, se figur 9.12. Før 2006 lå gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler i Norge om lag 15 gram CO₂/km over tilsvarende gjennomsnitt for medlemslandene i EU. Etter 2011 har gjennomsnittet i Norge vært lavere enn i EU. I de første åtte månedene av 2017 er gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler i Norge redusert til 86 gram CO₂/km. Det innebærer at Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 85 gram per km kan nås tre år før tiden. Reduksjonen i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler de siste fem årene skyldes i stor grad økt salg av lav- og nullutslippsbiler. De samlede utslippene av CO₂ fra personbilparken økte med i underkant av 10 pst. fra 2001 til 2007. Fra 2007 til 2015 er CO₂-utslippene fra personbiler redusert med 2 pst. De samlede utslippene avhenger av både transportvolumet og egenskapene ved nye og eldre kjøretøy.

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Lavere CO₂-utslipp fra nye personbiler gir også lavere inntekter fra engangsavgiften. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert fra om lag 150 000 kroner i 2006 og 115 000 kroner i 2013 til 100 000 kroner i 2016 og 90 000 kroner i første halvdel av 2017, se figur 9.13. Alle tall er justert til 2017-priser. Gjennomsnittlig engangsavgift økte til sammenligning i perioden frem mot 2006.

Elbilene inngår i utgangspunktet ikke i tallene siden de er fritatt for engangsavgift. I den stiplede linjen i figur 9.13 vises imidlertid beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Det er først i de senere årene salget av elbiler har hatt noen vesentlig påvirkning på gjennomsnittlig engangsavgift. Inkludert elbiler er gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler redusert fra om lag 110 000 kroner i 2013 til om lag 80 000 kroner i 2016 og om lag 75 000 kroner i første halvdel av 2017.

Kilde: Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Endringer i engangsavgiften for 2018

Regjeringen foreslår at engangsavgiften for hybridbiler endres og at avgiftsfritaket for elbiler avvikles i 2018.

I regjeringens helhetlige gjennomgang av bilavgiftene i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 ble det varslet at avgiftsfordelene for nullutslippsbilene må fases ut over tid, blant annet av hensyn til statens inntekter fra bilavgiftene. For enkelte av fordelene ble det angitt tidspunkt for utfasing, og det ble blant annet angitt at fritaket for engangsavgift forlenges til 2020. I nasjonalbudsjettet for 2017 presenterte regjeringen prinsipper for oppfølging av Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) og fremmet forslag om et grønt skatteskift. Her varslet regjeringen at fritaket for engangsavgift for elbiler kan tas opp til vurdering når effektavgiften er fjernet.

Som del av omlegging av engangsavgiften i miljøvennlig retning i budsjettet for 2017 ble avgiften på effekt fjernet. En konsekvens av endringene er at utslipp tillegges en større vekt i engangsavgiften. Fra 2015 til 1. halvår 2017 har andelen som NO_X og CO₂-komponentene utgjør av samlet engangsavgift for nye personbiler økt fra 16 pst. til 46 pst. Endringene favoriserer særlig biler uten utslipp, noe som reduserer behovet for fritak i engangsavgiften for elbiler. I praksis har ikke fritaket for elbiler betydning for andre enn enkelte særlig tunge modeller som også er blant de dyreste i pris.

I gjennomgangen av bilavgiftene i Revidert nasjonalbudsjett 2015 ble det vist til at et effektivt og robust avgiftssystem bør ha færrest mulig fritaks- og særordninger. Egne regler for bestemte typer teknologi er uheldig, og teknologinøytralitet bør derfor være et mål for utformingen av avgiftene. Ved at avgiftssystemet priser de eksterne kostnadene, gis forbrukerne insentiver til å velge biler med mer klima- og miljøvennlig teknologi som gir lave utslipp. Støtte til klimavennlig teknologi bør gjøres ved å stimulere til lavere CO₂-utslipp generelt, og ikke enkelte teknologier spesielt. Avgiftene bør innrettes slik at nullutslippsbiler kommer bedre ut sammenlignet med en tilsvarende tradisjonell bilmodell.

I tillegg til fritaket for engangsavgift nyter elbiler godt av betydelige fordeler i skatte- og avgiftssystemet gjennom fritak for merverdiavgift, lav sats i årsavgiften og gunstig fordelsbeskatning av elbiler som firmabil. Videre er elektrisk kraft til lading av batterier i elbiler ikke ilagt veibruksavgift. I tillegg fremmer regjeringen i budsjettet for 2018 forslag om fritak for trafikkforsikringsavgift og omregistreringsavgiften for elbiler, se punkt 9.4.4 og 9.4.6. Disse forslagene følger opp anmodningsvedtak fra Stortingets behandling av 2017-budsjettet. Det foreslås at den gunstige fordelsbeskatningen avvikles, se punkt 5.3.

Den teknologiske utviklingen de senere årene har ført til flere nye bilmodeller på markedet som er mer sammenlignbare med tradisjonelle bensin- og dieselbiler med hensyn til komfort, ytelse og sikkerhet, og som dermed har en bredere publikumsappell. Kombinasjonen av betydelige fordeler, både i skatte- og avgiftssystemet og bruksfordeler, og lansering av nye forbedrede modeller har siden 2012 bidratt til en sterk vekst i elbilandelen i Norge. Andelen elbiler av nye førstegangsregistrerte personbiler utgjør nær 19 pst. så langt i år. Økningen i salget av null- og lavutslippsbiler har bidratt til reduserte klima- og miljøutslipp fra personbiler, men også til en reduksjon i provenyet fra engangsavgiften og øvrige bilavgifter. Dette er nærmere omtalt i boks 9.1. Betydelige fordeler som reduserer kostnader ved kjøp, eie og bruk av elbiler kan også ha en negativ effekt ved at det kan bidra til økt bilbruk.

Skatte- og avgiftsfordelene har også en fordelingspolitisk side. Fordelene for elbiler i skatte- og avgiftssystemet innebærer størst lettelser i kroner til de tyngste og mest kostbare bilene. Mens fritaket i engangsavgiften er en fordel for tunge biler, øker merverdiavgiftsfordelen med kjøretøyets pris. Eksempelvis utgjør merverdiavgiftsfritaket kun 50 000 kroner for en elbil med pris på 200 000 kroner, mens fritaket utgjør 250 000 kroner for en elbil med pris på 1 000 000 kroner. Tilsvarende utgjør fritaket for engangsavgift i størrelsesorden 200 000 kroner for en elbil med vekt på 2,4 tonn, mens fritaket ikke har betydning for mindre elbiler med vekt inntil nær 1,6 tonn. Dette innebærer at engangsavgiftsfritaket i all hovedsak kommer kjøpere av tunge, dyre elbiler til gode.

Regjeringen fremmer forslag om å oppheve fritaket for engangsavgift for elbiler, herunder brenselcellebiler. I tillegg foreslås at vektfradraget for ladbare hybridbiler også gjøres gjeldende for elbiler, herunder brenselcellebiler, samtidig som satsen reduseres fra 26 pst. til 23 pst., se omtale nedenfor. Dermed vil det bare være tunge elbiler, med vekt over to tonn, som belastes engangsavgift. Av de nye kjøretøyene som ble registrert i første halvår av 2017, vil 18 av 20 elbilmodeller unngå engangsavgift. Fjerning av fritaket for engangsavgift antas å ha begrenset betydning for utviklingen av andelen elbiler både fordi de fleste av elbilene ikke berøres, og fordi avgiftsøkning utgjør en relativt liten andel av prisen for kjøretøyene som blir berørt. Regjeringen vil vurdere behovet for endringer i virkemidler i lys av utslippsutviklingen.

Hybridbiler er biler som både har elmotor og motor som benytter tradisjonelle drivstoff. Ladbare hybridbiler skiller seg fra andre hybridbiler ved at batteriene kan lades fra strømnettet i tillegg til at de lades av bilens generator. Den elektriske drivlinjen bidrar til at hybridbiler har relativt lave registrerte CO₂-utslipp, noe som gir lav engangsavgift.

Det gis særskilte sjablongfradrag i vektavgiftsgrunnlaget for hybridbiler. Fradraget er i dag på 26 pst. for ladbare hybridbiler og 5 pst. for ikke-ladbare hybridbiler. Vektsatsene i engangsavgiften er progressive, og det betyr at fradragene i vektavgiftsgrunnlaget gir en større prosentvis reduksjon i vektavgiften. For ladbare hybridbiler innebærer fradraget på 26 pst. at vektavgiften for mange modeller mer enn halveres.

I den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 ble det lagt til grunn at teknologinøytralitet bør være et mål for utformingen av avgiftene. Det innebærer at avgifter på kjøp av mer miljøvennlige biler bør baseres på utslipp fra bilene. Ved utslippsmålingen i kjøresyklusen tas det også hensyn til at kjøretøyet har lang elektrisk kjørelengde. Når det er utslipp som avgiftsbelegges, vil en belønne alle teknologier som gir lave utslipp, uavhengig av hvilken teknologi som brukes.

Anmodningsvedtak nr. 108 punkt 12 (2016–2017)

Regjeringen vil vise til at Stortinget 5. desember 2016 ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017), gjorde følgende anmodningsvedtak nr. 108 punkt 12 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen så snart det er mulig, og helst i Revidert nasjonalbudsjett 2017, legge frem forslag til endring i engangsavgiften som innebærer at ladbare hybrider med lang elektrisk rekkevidde kommer bedre ut enn biler med kort elektrisk rekkevidde.»

Behov for systemtekniske endringer innebar at det ikke lot seg gjøre å fremme forslag om differensiering i Revidert nasjonalbudsjett 2017. Regjeringen varslet at den ville komme tilbake til oppfølging av anmodningsvedtaket i budsjettet for 2018.

For å følge opp anmodningsvedtaket fremmes forslag om at ladbare hybridbiler må ha registrert elektrisk rekkevidde på minst 50 km for å oppnå maksimalt fradrag. Kjøretøy med kortere elektrisk rekkevidde enn 50 km får en andel av det maksimale fradraget. Andelen beregnes som forholdet mellom kjøretøyets registrerte elektriske rekkevidde og den nødvendige rekkevidden for å få maksimalt fradrag. Videre foreslås å redusere satsen for det maksimale fradraget fra 26 til 23 pst.

Parallelt med at vektfradraget for ladbare hybridbiler foreslås redusert fra 26 til 23 pst. og differensieres etter elektrisk rekkevidde, foreslås fradraget for ikke-ladbare hybridbiler fjernet. Ikke-ladbare hybridbiler vil dermed ilegges engangsavgift basert på utslipp og vekt på linje med øvrige kjøretøy som benytter tradisjonelt drivstoff.

Ny kjøresyklus for utslippsmåling (WLTP) innebærer at ladbare hybridbiler som typegodkjennes etter 1. september, ikke vil ha oppgitt elektrisk rekkevidde etter gjeldende målemetode (NEDC). For disse kjøretøyene må elektrisk rekkevidde målt etter ny metode legges til grunn for avgiftsberegningen. På grunn av den nye kjøresyklusen for utslippsmåling vil Statens vegvesen ikke kunne levere tall for elektrisk rekkevidde for alle ladbare hybridbiler før april 2018. Differensiering etter rekkevidde for ladbare hybridbiler foreslås derfor først å tre i kraft fra 1. juli 2018. I perioden 1. januar til 1. juli 2018 vil alle ladbare hybridbiler dermed ha vektfradrag på 23 pst. Det vises til forslag til avgiftsvedtak del I og II.

De foreslåtte endringene gir økt engangsavgift for hybridbiler. For ladbare hybridbiler innebærer både reduksjonen av vektfradraget fra 26 til 23 pst. og rekkeviddedifferensieringen fra 1. juli 2018 en innstramming. Ladbare hybridbiler med lav vekt og lave utslipp betaler i praksis ikke engangsavgift i dag, og forslaget innebærer at om lag en tredjedel av modellene som er registrert 1. halvår 2017 heller ikke vil ilegges avgift etter forslaget. For øvrige modeller vil forslaget gi økt avgift, med størst økning for tunge ladbare hybridbiler med kort elektrisk rekkevidde. For ikke-ladbare hybridbiler vil avgiftsøkningen som følge av fjerning av vektfradraget for de fleste modeller, utgjøre mellom 1 000 og 20 000 kroner ut over prisjustering.

De foreslåtte endringene i engangsavgiften for elbiler og hybridbiler er samlet anslått å gi et merproveny på 460 mill. kroner påløpt og 420 mill. kroner bokført i 2018.

Vrakpantavgift

Oppsamlingssystemet for bilvrak skal sørge for innsamling og gjenvinning av kjøretøy. Ordningen ble innført i 1978 og omfatter i dag blant annet personbiler, varebiler, campingbiler, snøscootere og minibusser. Vrakpanten, som utbetales ved levering av kjøretøy til godkjente oppsamlingsplasser, skal gi en økonomisk motivasjon til å levere biler til vraking.

Vrakpanten er på 3 000 kroner. Utbetalinger av vrakpant er finansiert ved vrakpantavgiften på 2 400 kroner. Vrakpantavgiften inngår i engangsavgiften, jf. avgiftsvedtaket § 2. Avgiften er ikke øremerket utbetaling av vrakpant, men er likevel ment om lag å dekke utbetalingene. Vrakpantavgiften underbygger dermed prinsippet om at det er en panteordning.

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2018. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2017–2018) Klima- og miljødepartementet.

I forbindelse med behandling av statsbudsjettet for 2017 vedtok Stortinget å utvide vrakpantordningen til å omfatte mopeder, motorsykler, lastebiler, bobiler og campingvogner. Det ble også vedtatt et ekstra tilskudd på 13 000 kroner ved vraking av varebil med diesel- eller bensinmotor, når det samtidig kjøpes nullutslippsvarebil. Videre vedtok Stortinget at det skal gis et tilskudd på 15 000 kroner per fritidsbåt som leveres til godkjent retursted. For nærmere omtale av disse sakene vises det til Prop. 1 S (2016–2017) Klima- og miljødepartementet.

Beregning av avgift for kjøretøy uten godkjente CO₂- data

Engangsavgiften beregnes på bakgrunn av kjøretøyets egenvekt og utslipp av NO_X og CO₂. For avgiftsberegningen benyttes de data som veimyndighetene legger inn i motorvognregisteret i forbindelse med godkjenning og registrering av kjøretøyet. Det tekniske regelverket, herunder fastsettelsen av de kjøretøytekniske data, bygger på felleseuropeisk regulering.

Etter gjeldende regelverk skal CO₂-utslipp benyttes som avgiftsgrunnlag for alle kjøretøy som er omfattet av plikten til å dokumentere CO₂-utslippet etter veimyndighetenes regelverk. CO₂-utslipp skal også benyttes som avgiftsgrunnlag dersom utslippet på annen måte blir dokumentert ovenfor veimyndighetene, og lagt inn i motorvognregisteret ved registreringen. Dersom det ikke foreligger relevante opplysninger om CO₂- utslipp, beregnes avgiften på bakgrunn av slagvolum.

Reglene om måling av CO₂-utslippet følger av EUs harmoniserte rammeverk for administrative og generelle tekniske krav for nye kjøretøy, systemer, komponenter og separate tekniske enheter. Dette regelverket består av en rekke rettsakter som til sammen utgjør de krav som må oppfylles for å få et kjøretøy typegodkjent innen EU. Utslipp av CO₂ må, på linje med de øvrige krav som stilles, måles og godkjennes i tråd med de metoder som følger av dette regelverket. Reglene for måling av avgasser er nå under endring ved at ny målemetode (WLTP) erstatter den eksisterende (NEDC) for kjøretøy som typegodkjennes etter 1. september 2017.

Slagvolumkomponenten er utformet slik at den avspeiler antatt CO₂-utslipp. Avgiften vil avvike fra hva avgiften ville blitt dersom data for CO₂-utslipp hadde vært tilgjengelige. Dette henger sammen med at motorvolumkomponenten er basert på gjennomsnittsberegninger, og at sammenhengen mellom CO₂-utslipp og slagvolum er begrenset.

Beregning av engangsavgift basert på slagvolum er i første rekke aktuelt for eldre bruktimporterte kjøretøy og kjøretøy produsert for andre markeder enn det europeiske. Kjøretøy produsert for det amerikanske markedet vil ikke ha oppgitt europeiske utslippsdata. Disse kjøretøyene vil imidlertid ha oppgitt drivstofforbruk målt etter amerikansk standard (US Environmental Protection Agency (EPA)), som kan omregnes til CO₂-utslipp.

Departementet har bedt Skattedirektoratet, i samarbeid med Vegdirektoratet, om å vurdere muligheten for å benytte amerikanske utslippstall ved beregningen av CO₂-komponenten i engangsavgiften. Vegdirektoratet har meldt tilbake at EPA-verdiene vil ligge mellom NEDC og WLTP, men noe nærmere førstnevnte. Forskjellen vil variere fra kjøretøy til kjøretøy, og det er ingen entydig sammenheng.

Direktoratene opplyser at EPA-verdier vil kunne legges inn i motorvognregisteret, slik at disse vil kunne benyttes ved beregningen av engangsavgiften for de aktuelle kjøretøyene. Det vil kreve systemtekniske endringer, og det er noe usikkerhet om når det vil kunne være på plass. Vegdirektoratet har oppgitt 1. januar 2018 som en tentativ dato.

En beregning av CO₂-komponenten basert på EPA-tall vil reflektere avgiften beregnet etter utslipp målt etter europeisk standard langt bedre enn dagens system hvor avgiften beregnes på bakgrunn av slagvolum. Det legges derfor opp til å benytte EPA verdier ved avgiftsberegningen, der disse er tilgjengelige, så snart de nødvendige systemtekniske endringene er på plass. Endringene vil bli fastsatt i forskrift.

Justering av slagvolumkomponent

For kjøretøy i avgiftsgruppe A, B, C, H og J som ikke har oppgitt CO₂-utslipp, beregnes avgift på grunnlag av slagvolum. Det er ikke nær sammenheng mellom slagsvolum og CO₂-utslipp. Det er imidlertid gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO₂-komponenten, blant annet ved ulike satser for bensin- og dieselbiler. I forbindelse med omleggingen av engangsavgiften i budsjettene for 2016 og 2017 ble det gjort endringer i satsene for CO₂-utslipp. Slagvolumkomponenten ble også justert. For å bedre sammenhengen mellom avgiftsberegningen etter utslipp av CO₂ og slagvolum foreslås det å justere satsene i slagvolumkomponenten noe. Det er lagt til grunn at endringene ikke vil ha provenymessige konsekvenser av betydning.

Avgiftspliktige lastebiler

Etter Stortingets vedtak om engangsavgift § 2 avgiftsgruppe B er lastebiler med tillatt totalvekt inntil 7 500 kg, avgiftspliktige på linje med varebiler klasse 2 dersom godsrommet har en lengde under 300 cm og bredde under 190 cm. Slik vedtaket er formulert kan det gis inntrykk av at lette lastebiler som bare oppfyller ett av størrelseskravene, faller utenfor avgiftplikten. Dette er ikke hensikten, og heller ikke slik dette er regulert i forskrift eller har blitt praktisert. For å unngå tvil foreslås ordlyden i § 2 avgiftsgruppe B endret slik at det klart fremgår at lette lastebiler omfattes av avgiftplikten med mindre begge størrelseskravene er oppfylt. Det vises til forslag til avgiftsvedtak. Forslaget innebærer ingen materielle endringer.

Fritak for driftsmidler til bruk i reindriftsnæringen

Av Sundvollen-erklæringen fremgår det at regjeringspartiene ønsket å likebehandle bønder og reineiere med hensyn til den avgiftsmessige behandlingen av driftsmidler. Dette er et mangeårig krav fra reindriftsnæringen, og knytter seg til engangsavgift og fradragsrett for merverdiavgift på snøscooter og terrenggående motorsykler (ATV) som benyttes i reindriften.

Når det gjelder engangsavgiften, viser reindriftsnæringen til at de er henvist til å benytte avgiftsbelagte snøscootere og terrengmotorsykler, mens traktorer og andre landbruksmaskiner ikke ilegges avgift. Tilsvarende gjelder for merverdiavgiften siden fradragsretten er avskåret for personkjøretøy, herunder snøscootere og motorsykler, mens traktorer og landbruksmaskiner kan fradragsføre merverdiavgift på vanlig måte.

Hvordan avgiftsmessig likestilling av reindriftsnæringen og landbruket konkret skal skje må utredes nærmere, og vil kreve endringer i lov og avgiftsvedtak. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag til endringer senest i Revidert nasjonalbudsjett 2018. For eventuelt å kunne gjennomføre endringen i første halvdel av 2018, foreslås at det tas inn et fritak i Stortingets vedtak om engangsavgift for motorvogner som benyttes i reindriftsnæringen, med hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om dette, og slik at fritaket gis virkning fra den tid departementet bestemmer. Se forslag til avgiftsvedtak del III.

Fritak for driftsmidler til bruk i reindriften vil berøre inntektene fra merverdiavgift og engangsavgift. Det settes av 30 mill. kroner påløpt og 25 mill. kroner bokført for å iverksette endringen i 2018. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2018 med forslag til justeringer av dette beløpet avhengig av utforming og iverksettelse av fritakene.

9.4.4 Trafikkforsikringsavgift (kap. 5536 post 72)

En omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikring startet i 2017. Året 2017 blir dermed det siste året der det oppkreves årsavgift. For 2018 fremmer regjeringen forslag om en avgift på trafikkforsikring. Formålet med omleggingen er å effektivisere avgiftsoppkrevingen og å legge til rette for økt fleksibilitet i avgiften. Se nærmere omtale i kapittel 10. Når årsavgiften legges om til en avgift på forsikringer, blir innbetaling av avgift avhengig av at kjøretøyet faktisk er forsikret. Det er behov for tiltak for å sikre en høy andel forsikrede kjøretøy. Samtidig med omleggingen fra årsavgift til en avgift på trafikkforsikring foreslår regjeringen derfor å innføre gebyr for bileiere som ikke oppfyller plikten til å tegne trafikkforsikring. Se nærmere omtale i kap. 15.

Årsavgift

Årsavgiften er en fiskal avgift som pålegges kjøretøy med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften er delt inn i tre avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type kjøretøy (gjeldende satser i parentes):

• Personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (3 290 kroner per år for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter, 2 820 kroner for de øvrige kjøretøyene i denne klassen samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy).

• Motorsykler (1 960 kroner per år).

• Traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (455 kroner per år).

Fra 1. januar 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk høyere årsavgift enn andre kjøretøy i avgiftsgruppe a. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. Fra 1. januar 2015 ble årsavgiften avviklet for campingtilhengere. I 2017 er den høyeste satsen redusert med om lag 12 pst. reelt. Dette gjelder personbiler, varebiler, campingbiler minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt vekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy.

Trafikkforsikringsavgift

Fra 2018 erstattes årsavgiften med en avgift på trafikkforsikringer. Den nye avgiften foreslås som en ordinær særavgift, der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene, som i sin tur velter avgiften over på sine kunder sammen med premieinnbetalingene. Trafikkforsikringsavgiften vil gjelde de samme motorvogner som årsavgiften. Avgiften vil bli beregnet per forsikringsdøgn, og vil tilsvare satsene i årsavgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2. Satsene er foreslått prisjustert. For den enkelte forsikringstaker vil avgiftsbelastningen i utgangspunktet bli den samme som om årsavgiften hadde blitt videreført.

Selv om den nye avgiften først innføres i 2018, begynte forsikringsselskapene, allerede i 2017 innfasingen av avgiften. Årsaken er at forsikringer som tegnes eller fornyes i 2017 gjennomgående også gjelder dekning for deler av 2018. Det var derfor nødvendig å igangsette avgiftsomleggingen alt i 2017. For å gi forsikringsselskapene et grunnlag for å igangsette avgiftsomleggingen i 2017, vedtok Stortinget i budsjettet for 2017 å gi Finansdepartementet fullmakt til å fastsette overgangsregler om beregning og innrapportering av trafikkforsikringsavgift.

Fritak for elbiler – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 3 (2016–2017)

Stortinget gjorde 5. desember 2016 ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017), følgende anmodningsvedtak nr. 108 punkt 3 (2016–2017):

«Fremme forslag om fritak for årsavgift for elbiler med virkning fra 2018. Regjeringen notifiserer om nødvendig et slikt fritak til ESA så snart som mulig.»

Årsavgiften erstattes i 2018 av trafikkforsikringsavgiften, og for å følge opp anmodningsvedtaket foreslår regjeringen fritak for trafikkforsikringsavgift for elbiler, inkludert brenselcellebiler. Forslaget anslås å medføre et provenytap på 75 mill. kroner påløpt og 55 mill. kroner bokført i 2018.

Avgiftsfritaket for elbiler må notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før det kan tre i kraft. Notifikasjonsprosessen er i gang og det arbeides med sikte på at fritaket kan inn-/videreføres fra 1. januar 2018. Det er usikkert når en godkjennelse fra ESA kan foreligge.

Geografisk differensiert årsavgift – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 22 (2016–2017)

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017), gjorde Stortinget 5. desember 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 108 punkt 22 (2016–2017):

«Stortinget ber regjeringen utrede mulighetene for en differensiert og lavere årsavgift for personbiler for innbyggere bosatt i områder av landet som ikke har noe reelt alternativ til bil, og fremme eventuelle forslag til endringer i forbindelse med statsbudsjettet for 2018».

Årsavgiften erstattes i 2018 av trafikkforsikringsavgiften, og en differensiering av avgiften etter bosted må derfor innarbeides i trafikkforsikringsavgiften. Teknisk vil det være mulig å gradere begge avgiftene etter bosted, og omleggingen innebærer i seg selv ingen begrensinger i så måte. Av hensyn til gjennomføringen bør det imidlertid vises tilbakeholdenhet med å gjøre store endringer i avgiften i omleggingsåret.

Skattedirektoratet har på oppdrag fra Finansdepartementet vurdert forslaget om å innføre lavere avgift i områder av landet der det ikke er noe reelt alternativ til bil. Direktoratet påpeker at dette forutsetter at det finnes oversikter som viser kollektivdekningen i de enkelte deler av landet, og som avgiften kan knyttes opp mot. Etter å ha vært i kontakt med Transportøkonomisk institutt (TØI), Statens vegvesen, Statistisk sentralbyrå og Samferdselsdepartementet, konstaterer direktoratet at det per i dag ikke finnes egnede oversikter. Med mindre det utarbeides slike oversikter, må et system med redusert avgift for innbyggere bosatt i områder uten kollektivtilbud baseres på mer objektive og generelle kriterier enn den faktiske kollektivdekningen

Som alternativ har direktoratet vurdert muligheten for å differensiere avgiften mellom land- og bykommuner, og om avgiften kan graderes med utgangspunkt i tiltakssonen. Direktoratet finner ingen av disse alternativene hensiktsmessige, siden verken skillet mellom land- og bykommuner, eller avgrensing av tiltakssonen sier noe om kollektivdekningen. Direktoratet har ikke funnet andre hensiktsmessige måter å skille ut områder uten eller med begrenset kollektivtilbud. Etter direktoratets vurdering vil det derfor være vanskelig å differensiere avgiften på en måte som treffer etter hensikten. Direktoratet opplyser for øvrig at det ikke kjenner til sammenlignbare land som har innført fritak eller redusert årsavgift/forsikringsavgift basert på bosted.

En differensiering som nevnt forutsetter dermed at det lages en inndeling av landet i soner basert på kollektivdekningen. Dette må i så fall utredes nærmere. Etter departementets vurdering vil en slik inndeling nødvendigvis bli relativt grov, og bare i begrenset grad reflektere kollektivtilbudet. Uansett hvordan inndelingen gjøres vil det oppstå grensetilfeller, med ulik avgift for tilfeller som utad fremstår som sammenlignbare. En geografisk differensiering av avgiften kan dermed oppfattes som vilkårlig og urettferdig.

Dersom differensieringen skal virke i tråd med hensikten må den geografiske inndelingen holdes løpende oppdatert, slik at endringer i kollektivtilbudet fanges opp. Avhengig av hvordan kollektivtilbudet endrer seg, vil dette gi press fra områder som mener seg berettiget til redusert avgift, og reaksjoner fra områder som mister avgiftsfordelen.

Dersom lav sats innrømmes personbiler som benyttes i næring vil tiltaket innebære støtte til reiser som uansett ikke ville skjedd kollektivt. Fordelen bør derfor i utgangspunktet forbeholdes privatpersoner. Dette har også en EØS-rettslig side. På den annen side vil en avgrensning av fordelen mot næringskjøring åpne for omgåelser og være vanskelig å kontrollere.

En personbil vil kunne benyttes andre steder enn der eieren av kjøretøyet bor. Den vil også kunne benyttes av andre enn eieren. Eierens bosted sier derfor ikke nødvendigvis noe om hvor kjøretøyet faktisk benyttes. Differensiering etter bosted vil også åpne for omgåelser ved av kjøretøy registreres på personer som er bosatt i andre områder enn der kjøretøyet skal benyttes. Det vil være svært vanskelig å føre effektiv kontroll med dette.

Etter departementets vurdering vil en geografisk differensiering av trafikkforsikringsavgiften være et lite målrettet virkemiddel for å støtte transport i områder som ikke har alternativer til personbil. Det er også høyst usikkert om tiltaket vil kunne virke etter intensjonen. Departementet anbefaler at det ikke gås videre med dette forslaget, og at eventuell støtte til bileiere som bor i områder med lav kollektivdekning gis på andre måter enn via trafikkforsikringsavgiften.

9.4.5 Vektårsavgift (kap. 5536 post 73)

Det foreslås å prisjustere satsene i vektårsavgiften for 2018, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Vektårsavgiften består av en vektgradert årsavgift og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjaldt tidligere alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 12 tonn og over, men fra 1. januar 2006 ble avgiften utvidet til å gjelde alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7,5 tonn og over.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Denne graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje. Strukturen i vektdelen følger Eurovignettdirektivet (1999/62/EF) med senere endringsdirektiv, men dagens satser er høyere enn EUs minstesatser.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og etter hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler. Miljødelen av avgiften er ment å dekke miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp fra tyngre kjøretøy. Kostnadene varierer med blant annet hvor langt, hvor og når det kjøres. Det er ikke mulig å ta hensyn til den faktiske bruken av kjøretøyet i avgiften. Avgiften er derfor ikke en presis måte å prise miljø- og helsekostnader på. Miljødelen av avgiften er ikke knyttet til nevnte EU-direktiv.

9.4.6 Omregistreringsavgift (kap. 5536 post 75)

Regjeringen foreslår at elbiler fritas for omregistreringsavgift. Det foreslås å prisjustere satsene i omregistreringsavgiften for 2018, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). Det skal imidlertid betales en særavgift ved omregistrering av slike kjøretøy. Avgiften er gradert etter vekt og alder på kjøretøyet. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten, er delt i fire grupper:

1. Mopeder, motorsykler mv.

2. Personbiler og busser.

3. Lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler mv.

4. Biltilhengere, semitrailere mv.

Omregistreringsavgiften har flere uheldige virkninger. Avgiften gir blant annet importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbiler som omsettes i Norge. Avgiften bidrar også til at annenhåndsmarkedet for biler fungerer dårligere som følge av at kostnadene ved omsetning av brukte kjøretøy blir høye. Omregistreringsavgiften er redusert betydelig de siste årene, senest i 2015 da satsene ble redusert med gjennomsnittlig 35 pst. De høyeste avgiftssatsene, som også gir de mest uheldige virkningene, ble redusert mest. Enkelte satser ble redusert med mellom 60 og 80 pst. Det ble også gjort en betydelig forenkling av satsstrukturen i omregistreringsavgiften i 2015.

Fritak for elbiler – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 13 (2016–2017)

5. desember 2016 gjorde Stortinget ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017), følgende anmodningsvedtak nr. 108 punkt 13 (2016–2017):

«Fremme forslag om fritak for omregistreringsavgift for elbiler med virkning fra 2018. Regjeringen notifiserer om nødvendig et slikt fritak til ESA så snart som mulig.»

For å følge opp anmodningsvedtaket foreslår regjeringen fritak for omregistreringsavgift for elbiler, inkludert brenselcellebiler. Forslaget anslås å medføre et provenytap på 80 mill. kroner påløpt og bokført i 2018. Fritaket må notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før det kan tre i kraft. Notifikasjonsprosessen er igangsatt, men ikke endelig avklart, se punkt 9.4.2. Fritaket forslås derfor gjort gjeldende fra det tidspunkt departementet bestemmer. Det vises til forslag til avgiftsvedtak del II.

9.5 Veibruksavgift på drivstoff (kap. 5538 post 70–72)

Veitrafikken påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene til hensikt å stille brukeren overfor disse eksterne kostnadene. Utslipp av CO₂ prises særskilt gjennom CO₂-avgiften.

I dag er bensin og diesel med mineralsk opphav, bioetanol og biodiesel som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften, samt LPG, ilagt veibruksavgift. Tabell 9.1 viser dagens veibruksavgifter på drivstoff, energiinnhold og avgiftssats per energienhet. Det fremgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff. Drivstoff med høyt energiinnhold gjør at det kan kjøres flere kilometer per liter. Det gir høyere samfunnsmessige kostnader i form av ulykker, kø, støy osv. per liter drivstoff. Over tid er det et mål at alle fossile drivstoff skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015. Det vil gi lik prising av de samfunnsmessige kostnadene.

Dagens veibruksavgift omfatter ikke alle typer drivstoff. Biogass, hydrogen, hytan og elektrisitet som benyttes i el- og hybridbiler er ikke omfattet av veibruksavgiften. Omsetningen av slike alternative drivstoff er foreløpig begrenset.

Inntektene fra veibruksavgiftene kan bli redusert over tid på grunn av økt bruk av drivstoff med lavere eller ingen avgift. Dagens avgifter på drivstoff (veibruksavgiften og CO₂-avgiften) gir staten inntekter på knapt 20 mrd. kroner årlig.

Veibruksavgift på bensin

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter ren bensin og bensinblandinger dersom bensin er hovedbestanddelen. Bensinblandinger er dermed avgiftspliktige i sin helhet dersom de består av mer enn 50 pst. bensin og helt avgiftsfrie dersom de inneholder mindre enn 50 pst. bensin. Andel etanol som blandes inn i bensin, er i utgangspunktet fritatt for avgift uavhengig av mengde, men bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften, ilegges veibruksavgift på bensin.

Det gis avgiftsfritak for blant annet bensin som anvendes i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk.

Avgiftssatsene i 2017 er 5,19 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel) og 5,23 kroner per liter for lavsvovlet bensin (under 50 ppm svovel) og annen bensin.

Figur 9.14 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 2000 til 2016. Omsetningen av bensin var om lag uendret frem til 2004, men har falt hvert år etter det. Omsetningen av bensin var i 2016 44 pst. lavere enn ti år tidligere. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, se punkt 9.4.3 og figur 9.9.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt og Finansdepartementet.

Figur 9.15 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og særavgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgifter og CO₂-avgifter) i perioden fra 1997 til juli 2017 målt i faste 2015-kroner. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til en markert nedgang i bensinprisene. Fra 2004 til juli 2008 steg bensinprisen. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men prisen tok seg opp igjen de påfølgende årene. Realprisen har vært noe avtakende siden 2012, men har økt igjen det siste året. I juli 2017 var likevel utsalgsprisen for bensin reelt sett 16 pst. lavere enn i april 2012. Avgiftene på bensin har vært reelt om lag uendret siden 2002, men økte med 10 øre utover prisstigning i 2017.

Kilde: Norsk Petroleumsinstitutt, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veibruksavgift på autodiesel

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på autodiesel og vektårsavgiften avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter mineralolje som skal benyttes til fremdrift av motorvogn. Som mineralolje til fremdrift av motorvogn anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Merket olje kan benyttes i enkelte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges grunnavgift på mineralolje. Med virkning fra 1. oktober 2015 omfattes biodiesel ikke av veibruksavgift på autodiesel, og det gjøres fradrag for andel biodiesel som blandes inn i mineralolje. Fra samme tidspunkt ble det innført veibruksavgift på biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften.

Avgiftssatsene i 2017 er 3,80 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel) og 3,86 kroner per liter for annen mineralolje.

Figur 9.14 viser at omsetningen av autodiesel har økt kraftig de siste årene, og omsetningen i 2016 var nær 60 pst. høyere enn ti år tidligere. Utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler. Figur 9.15 viser at avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til lavere realpriser på autodiesel. Fra 2004 steg prisene frem til juli 2008. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men deretter steg prisene igjen frem mot våren 2012. Etter det har prisene vært avtakende. I juli 2017 var utsalgsprisen for autodiesel reelt sett 20 pst. lavere enn i juli 2008. Fra 2001 var avgiftene på autodiesel reelt uendret frem til veibruksavgiften på autodiesel ble økt med 20 øre per liter fra 1. januar 2008 og med ytterligere 10 øre per liter fra 1. juli 2008. Veibruksavgiften på autodiesel ble økt igjen i 2017 med 29 øre per liter utover prisjustering.

Veibruksavgift på biodrivstoff som omfattes av omsetningskravet

Veibruksavgiften på drivstoff er begrenset til å omfatte bensin, mineralbasert diesel og LPG. Naturgass er også omfattet av avgiften, men er ilagt nullsats. Ren biogass, bioetanol og biodiesel faller utenfor veibruksavgiften. Videre kan det gjøres forholdsmessig fradrag for biogass, etanol og biodiesel som blandes inn i henholdsvis LPG eller naturgass, bensin og mineralbasert diesel. Det skal imidlertid ilegges veibruksavgift på biodrivstoff som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter forskrift 1. juni 2004 nr. 922 om begrensning i bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier og andre produkter (produktforskriften) § 3–3 etter de satser som gjelder for bensin og mineralolje.

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff sørge for at minimum 8,0 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Kravet ble økt fra 7 pst. fra 1. oktober 2017. Biodrivstoff fremstilt av avfall og rester, lignocellulosemateriale eller celluloseholdig materiale som ikke er næringsmiddel (avansert biodrivstoff), teller dobbelt sammenlignet med andre biodrivstoff. Minimum 2,5 pst. skal bestå av avansert biodrivstoff. Dette delkravet ble økt fra 1,5 pst. fra 1. oktober 2017. Etter anmodningsvedtak nr. 108 pkt. 5 (2016–2017) fra Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2017 ble forslag om å øke det generelle omsetningskravet for biodrivstoff til 10 pst. og delkravet for avansert biodrivstoff til 3,5 pst. fra 1. januar 2018 sendt på høring.

Økt bruk av biodrivstoff til veitrafikk vil øke kostnadene for drivstoffbransjen og dermed kunne føre til økte drivstoffpriser. Selv om økt innblanding av biodrivstoff isolert sett vil gi lavere utslipp fra veitrafikk i Norge, er den globale klimavirkningen usikker.

Det generelle omsetningskravet for biodrivstoff etter produktforskriften økes til 10 pst. og delkravet for avansert biodrivstoff økes til 3,5 pst. fra 1. januar 2018 i tråd med forslaget som har vært på høring. Klima- og miljødepartementet fastsatte endringen i forskrift som trådte i kraft 8. september 2017. Økningen i omsetningskravet krever ikke endringer i særavgiftsregelverket, men påvirker provenyet fra CO₂-avgiften og/eller veibruksavgiften på drivstoff. Det antas at økt proveny fra veibruksavgiften motsvares av redusert proveny fra CO₂-avgiften, slik at endringen samlet sett blir om lag provenynøytral i 2018. Provenyvirkningen er imidlertid svært usikker.

Veibruksavgift på LPG (autogass)

For 2018 foreslås det å øke veibruksavgiften på LPG med 0,78 kroner per kg utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016 og utgjorde da 0,69 kroner per kg LPG. I 2017 ble avgiften økt til 1,43 kroner per kg LPG. Målt i kroner per energienhet tilsvarer dette en økning fra 10 pst. til 20 pst. av veibruksavgiften på bensin. I henhold til gjennomgangen av bilavgiftene som ble presentert i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015, er det en målsetting at alle fossile drivstoff over tid skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet. Flertallet i finanskomiteen forutsatte derfor at satsen i veibruksavgiften på LPG økes trinnvis i kommende budsjetter opp til full sats i 2025, se Innst. 400 S (2015–2016). I budsjettet for 2018 foreslås det å øke avgiften med 0,78 kroner per kg LPG utover prisjustering. Avgiften vil dermed tilsvare 30 pst. av veibruksavgiften på bensin målt etter energiinnhold. Forslaget er i tråd med en trinnvis opptrapping av avgiftssatsen slik at den i 2025 skal være på samme nivå som veibruksavgiften på bensin. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 3 mill. kroner påløpt og bokført.

Veibruksavgift på naturgass

I statsbudsjettet for 2016 ble det vedtatt å innføre veibruksavgift på naturgass fra 1. januar 2016 med 5,95 kroner per Sm³. Fra 1. juli 2016 ble avgiftssatsen satt ned til 0 kroner per Sm³. Samtidig anmodet Stortinget regjeringen om å foreslå en overgangsordning med fritak for veibruksavgift på naturgass som blir brukt som supplement til biogass, jf. anmodningsvedtak nr. 77 (2015–2016). Anmodningen ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 4. Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2016 gjorde Stortinget 17. juni 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 1002 (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen påse at midlertidig ordning for 2016 med kr 0,00 i sats for veibruksavgift for naturgass (LNG) opphører i 2017 ved snarest mulig å utarbeide grunnlag for notifisering og iverksette prosessen med ESA, slik at det 1. januar 2017 kan innføres 100 pst. veibruksavgift på LNG i kombinasjon med en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass brukt som supplement som settes til 50 pst. som et første skritt, men nedtrapping mot 0 pst i 2025».

Som påpekt i Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga er avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som supplement til biogass å anse som statsstøtte. Statsstøtte kan anses som forenlig med EØS-avtalens statsstøtteregelverk, men det kan ikke gis støtte før den er notifisert til og godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). For at ESA skal kunne godkjenne støtten må den blant annet bidra til å nå et mål av felles interesse, den må være nødvendig og egnet, ha en insentiveffekt og være proporsjonal.

Departementet arbeider med å gjennomføre vedtaket og har startet prosessen med å notifisere fritaket for veibruksavgift på naturgass som supplement til biogass til ESA. Som redegjort for i Prop. 130 LS (2016–2017) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga er det sendt en prenotifikasjon til ESA. Det er flere forhold som må avklares og vurderes nærmere før det kan sendes en formell notifikasjon. Vurderingene foretas i samråd med berørte departementer, herunder Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Saken er imidlertid komplisert og kriteriene for å tillate støtten er krevende. Det må forventes at det vil gå ytterligere tid før en formell notifikasjon kan sendes og ESAs godkjenning foreligger. Det er lite trolig at ordningen kan innføres fra 1. januar 2018. Det foreslås derfor at departementet gis fullmakt til å iverksette ordningen slik at den kan tre i kraft, sammen med økt veibruksavgift på naturgass, så snart en eventuell aksept fra ESA foreligger. Det vises til forslag til avgiftsvedtak del II. Regjeringen vil i Revidert nasjonalbudsjett 2018 komme tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av eventuell innføring av avgift.

9.6 Avgift på elektrisk kraft (kap. 5541 post 70)

For 2018 foreslås at avgiften på elektrisk kraft prisjusteres. Den reduserte satsen for industri mv. foreslås videreført med 0,48 øre per kWh. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. Forvaltningspraksis om avgiftsfritak for kraft produsert ved solceller til eget bruk foreslås kodifisert i avgiftsvedtaket. Se forslag til avgiftsvedtak § 2 bokstav l. Nærmere bestemmelser om fritaket vil bli gitt i forskrift.

Særavgift på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiftsgrunnlag og avgrensninger er endret en rekke ganger, men siden 2004 har avgiftsstrukturen i hovedtrekk ligget fast. Det skal betales avgift for elektrisk kraft som leveres i Norge enten den er produsert innenlands eller innført. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også bidra til å begrense energiforbruket. Ordinær sats for 2017 er 16,32 øre per kWh.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Fritaket er avgrenset til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg gis det fritak for elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen (Finnmark fylke og kommunene Karlsøy, Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord i Troms fylke) er også fritatt for avgift. Øvrig industri, bergverksdrift, landanlegg for petroleumsvirksomheten, fjernvarmeproduksjon mv. ilegges redusert sats med 0,48 øre per kWh for kraft til selve produksjonsprosessen. Redusert sats ilegges videre for kraft til datasentre med uttak over 0,5 MW og til skip i næring. I tiltakssonen er all næringsvirksomhet ilagt redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting betaler 0,48 øre per kWh, mens disse næringene er ilagt ordinær sats i resten av landet. Ovennevnte fritak og reduserte satser anses som offentlig støtte forenlig med EØS-avtalen.

I statsbudsjettet for 2015 vedtok Stortinget fritak for elavgift for energiintensive foretak i treforedlingsindustrien. Fritaket omfatter elektrisk kraft som benyttes i selve produksjonsprosessen, og forutsetter deltakelse i godkjent program for energieffektivisering. Fritaket er ikke trådt i kraft fordi iverksetting forutsetter godkjenning av EFTAs overvåkingsorgan (ESA), jf. Prop. 94 LS (2013–2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 7. Treforedlingsindustrien betaler derfor i dag redusert sats. Finansdepartementet, i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet, arbeider for at iverksetting av fritaket skal kunne skje så snart som mulig.

Forbruksutvikling og priser

Forbruket av kraft som ilegges ordinær sats, økte med vel 10 pst. fra 2000 til 2016. Figur 9.16 viser utviklingen i sluttforbruket og fordelingen på ulike avgiftssatser i perioden. Strømkunder som betaler ordinær sats, i hovedsak husholdninger, primærnæringer, tjenesteytende næringer og offentlig sektor, står for omtrent 55 pst. av det totale sluttforbruket. Rundt 30 pst. av sluttforbruket i kraftsystemet har fritak eller omfattes ikke av avgiften, i hovedsak kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet på sokkelen. Øvrig industri, landanlegg for petroleumsvirksomheten mv. som betaler redusert sats, utgjør rundt 15 pst. av sluttforbruket.

* Redusert sats fra 1. juli 2004.

** Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I perioden 2014–2016 ble avgiften satt opp med vel 3,5 øre per kWh. På grunn av lave kraftpriser betalte husholdningene likevel mindre for strøm enn de foregående årene. Figur 9.17 viser utviklingen i pris på elektrisitet levert til husholdninger, inklusiv nettleie og avgifter, og utviklingen i avgiften på elektrisk kraft. Selv om strømprisen gikk noe opp mot slutten av 2016, betalte husholdningene en fjerdedel mindre for elektrisk kraft første kvartal 2017 enn de gjorde første kvartal 2011.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

9.7 Grunnavgift på mineralolje mv. (kap. 5542 post 70)

For 2018 foreslås grunnavgiften på mineralolje mv. prisjustert. Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien mv. foreslås økt til 0,20 kroner per liter mineralolje. Se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Grunnavgiften på mineralolje ble innført i 2000 da avgiften på elektrisk kraft ble satt opp. Grunnavgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også hindre at mineralolje erstatter oppvarming med elektrisitet eller fjernvarme. Ordinær avgiftssats i 2017 er 1,603 kroner per liter mineralolje. Treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter ilegges redusert sats med 0,147 kroner per liter mineralolje.

Treforedlingsindustrien var tidligere fritatt for grunnavgift på mineralolje mv., men betalte redusert CO₂-avgift. Den reduserte satsen i grunnavgiften ble innført slik at treforedlingsindustrien ble ilagt avgift over minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Dette var en forutsetning for at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skulle godkjenne CO₂-avgiftsfritaket for mineralske produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktig utslipp etter klimakvoteloven. Ordningen ble godkjent av ESA ut 2017. Departementet legger til grunn at den skal videreføres.

Treforedlingsindustrien benyttet tidligere overveiende tung fyringsolje, men bruker i dag omtrent like mye lett fyringsolje som tung fyringsolje. Etter energiskattedirektivet har lett fyringsolje en høyere minstesats enn tung fyringsolje, slik at en videreføring av CO₂-avgiftsfritaket forutsetter at den reduserte grunnavgiften på mineralolje for treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter økes fra dagens kr 0,147 per liter til kr 0,20 per liter. Endringen anslås ikke å ha vesentlige provenyvirkninger. Departementet legger til grunn at ordningen kan meldes til ESA i henhold til gruppeunntaksforordningen.

Grunnavgiften omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje. Unntatt fra grunnavgiften er flyparafin og olje som pålegges veibruksavgift (autodiesel). Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til bruk i skip i utenriksfart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy for sokkelvirksomheten, sildemel- og fiskemelindustrien og tog.

Salgsutvikling og pris

Grunnavgiften ilegges i hovedsak fyringsolje som benyttes til oppvarming, og diesel som brukes i anleggsmaskiner, traktorer og andre motorredskaper. Figur 9.18 viser utviklingen i salg av lett fyringsolje og anleggsdiesel. Bruken av fyringsolje til oppvarming har falt kraftig de siste årene, mens det har vært en relativt jevn vekst i forbruket av anleggsdiesel. Da grunnavgiften ble innført, var salget av disse produktene omtrent like stort. I dag utgjør anleggsdiesel rundt 80 pst. av salget. Pågående utfasing av fyringsolje bidrar isolert sett til redusert proveny fra grunnavgiften, men reduksjonen betyr stadig mindre etter hvert som andelen fyringsolje avtar.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Grunnavgiften på mineralolje mv. er reelt økt betydelig det siste tiåret. Figur 9.19 viser utviklingen fra 2006 for pris og særavgifter på lett fyringsolje i 2017-kroner. I tillegg til grunnavgift ilegges fyringsoljen CO₂-avgift. I 2008 ble grunnavgiften satt opp til samme nivå som avgiften på elektrisk kraft regnet per nyttiggjort energienhet, og i 2011 økt ytterligere tilsvarende påslaget med 1 øre per kWh på nettariffen. I 2014 ble grunnavgiften igjen satt opp. Da ble CO₂-avgiften økt samtidig, og til sammen var avgiftsøkningen på mineralolje vesentlig større enn de foregående tilleggene. I dag utgjør grunnavgiften vel 20 øre per kWh nyttiggjort energi for lett fyringsolje. Fordi produsentprisen har falt betaler husholdningene likevel ikke mer for fyringsoljen i dag enn de gjorde før avgiftene ble satt opp i 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

9.8 Miljøavgifter på mineralske produkter mv.

En miljøavgift innebærer at forurenseren betaler en pris for den skaden som påføres miljøet og er således i overenstemmelse med prinsippet om at forurenser betaler. Miljøavgifter gir økonomiske insentiver til å redusere miljøskadelig aktivitet.

Miljøavgifter kan bidra til at utslippsreduksjoner gjennomføres til lavest mulig kostnader for samfunnet. Hensynet til kostnadseffektivitet tilsier at aktivitet som gir samme miljøskade, bør ha lik avgift uavhengig av sektor eller virksomhet. Utslippsreduksjoner vil da bli gjennomført der de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest.

9.8.1 Avgift på smøreolje mv. (kap. 5542 post 71)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje og dermed å redusere skader på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse. Avgiftssatsen i 2017 er 2,17 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for smøreolje som anvendes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly.

Det gis tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent innsamler. Ordningen blir ofte omtalt som refusjon av smøreoljeavgift selv om det ikke er noen direkte kobling mellom smøreoljeavgiften og tilskuddet. Ordningen hører inn under Klima- og miljødepartementet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2017–2018) Klima- og miljødepartementet.

9.8.2 CO₂-avgift (kap. 5508 post 70 og kap. 5543 post 70)

CO₂-avgiften på mineralske produkter og CO₂-avgiften på utslipp fra petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen ble innført i 1991. Avgiftenes formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner av utslipp av klimagassen CO₂.

CO₂-avgiften på mineralske produkter omfatter mineralolje, bensin og gass og er fastsatt i Stortingets vedtak om CO₂-avgift på mineralske produkter. CO₂-avgiften på sokkelen er fastsatt i Stortingets vedtak om CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiftene oppkreves etter henholdsvis lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen. De ulike elementene i CO₂-avgiftene er omtalt nedenfor.

I dag er over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser under Kyotoprotokollen ilagt avgift eller omfattet av det europeiske kvotesystemet. I hovedsak er det utslippene fra landbruk som ikke prises. Det er heller ikke avgift på klimagassutslipp fra forbrenning av avfall, og bare mindre deler av utslippene fra avfallsforbrenning er ilagt kvoteplikt.

Tabell 9.2 viser CO₂-avgiftssatser for 2017 og forslag for 2018, også omregnet i kroner per tonn CO₂. Den generelle CO₂-avgiften på mineralolje ble i 2017 hevet til samme nivå som bensin, tilsvarende om lag 450 kroner per tonn CO₂, men det er flere reduserte satser og fritak. For 2018 foreslås likere CO₂-avgift på de fleste mineralske produkter.

CO₂-avgift på bensin

For 2018 foreslås det å prisjustere CO₂-avgiften på bensin, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b.

Avgiftsplikten omfatter bensin og blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff. Avgiften i 2017 er 1,04 kroner per liter.

Det gis avgiftsfritak blant annet for bensin som brukes i fly i utenriks fart, bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) og for andel bioetanol i bensin.

CO₂-avgift på mineralolje og gass

Fra 2018 foreslås å oppheve reduserte satser og fritak for ikke-kvotepliktige utslipp. Øvrige satser foreslås prisjustert, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Mineralolje som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp, gis avgiftsfritak etter klimakvoteloven. Fritaket er tidligere godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) ut 2017 under forutsetning av at virksomhetene ilegges en avgift over minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Kravet er oppfylt ved at virksomhetene ilegges grunnavgift på mineralolje, se punkt 9.7. Det legges til grunn at ordningen kan videreføres ved at det sendes melding til ESA etter gruppeunntaksforordningen.

Gass til bruk i produksjonsprosesser i industri og bergverk og bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven, ilegges enten redusert sats (naturgass) eller nullsats (LPG). Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv.

CO₂-avgift – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 21 (2016–2017)

Ved behandling av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget 5. desember 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 108 pkt. 21:

«Stortinget ber regjeringen om å innføre lik CO₂-avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For landbruket og fiskerinæringen skal det nedsettes partssammensatte utvalg som får i oppdrag å vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO₂ avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak, under forutsetning av at distriktspolitiske, landbrukspolitiske og fiskeripolitiske målsettinger ivaretas. Arbeidet presenteres i forbindelse med statsbudsjettet for 2018.»

I ikke-kvotepliktig sektor ilegges redusert sats i CO₂-avgiften nå bare mineralolje til fiske og fangst i nære farvann, treforedlings-, fiskemel- og sildemelindustrien og ikke-kvotepliktig innenriks luftfart samt bruk av gass i ikke-kvotepliktig industri og bergverk. I tillegg er det fritak for CO₂-avgift på naturgass og LPG for veksthusnæringen, fiske og fangst i nære farvann, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og offshorefartøy.

Forslaget om å oppheve reduserte satser og fritak for ikke-kvotepliktige utslipp medfører at det meste av CO₂-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor vil stå overfor om lag samme pris på utslipp, se tabell 9.2. Utslipp i landbruket og fiskerinæringen er holdt utenfor i påvente av vurderingene fra de partssammensatte utvalgene som skal settes ned. Disse utvalgene er under etablering.

Oppheving av fritak vil føre til en avgiftsskjerpelse for de berørte aktørene, men disse har tidligere hatt en betydelig subsidie i form av fritak eller redusert avgift. Avgiftsendringen anslås å gi et merproveny på 123 mill. kroner påløpt og 108 mill. kroner bokført, se tabell 9.3. Det er i anslaget tatt hensyn til kompensasjoner på utgiftssiden om offentlige kjøp av persontransporttjenester. Kompensasjonene er anslått å utgjøre 71 mill. kroner i 2018. Størstedelen av provenyet kommer fra innenlandsk bruk av gass i ikke-kvotepliktig industri.

Avgift eller kvoteplikt for CO₂-utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen vil innføre prising av utslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsanlegg. Videre står det at regjeringen vil vurdere å innføre CO₂-avgift på det generelle nivået for utslipp av klimagasser fra forbrenning av avfall og/eller vurdere å inkludere utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg i det europeiske kvotesystemet på bedriftsnivå.

Både avgift og kvoteplikt setter en pris på utslipp av CO₂ fra avfallsforbrenning som reflekterer klimakostnaden ved å forbrenne avfall som inneholder fossilt karbon (for eksempel plastavfall). Dermed blir det mer lønnsomt å begrense avfallsmengden eller håndtere avfallet på annen måte, for eksempel gjennom materialgjenvinning.

Siden avgiftssatsen i dag er høyere enn kvoteprisen, vil en avgift også gi sterkere insentiver enn kvoteplikt til andre tilpasninger, slik som økt eksport av avfall (i hovedsak til Sverige). Økt eksport kan føre til redusert tilgang på avfall for norske fjernvarmeanlegg. Samtidig vil politikkutviklingen i Sverige også ha betydning for det norske avfallsmarkedet. En svensk utredning av økonomiske virkemidler for avfallsbransjen (herunder kvoteplikt og avgift) skal etter planen være ferdig innen 31. oktober 2017. Regjeringen vil følge utviklingen og ha dialog med svenske myndigheter.

Regjeringen vil arbeide videre med innlemmelse av avfallsforbrenningsanlegg i EUs kvotesystem eller innføring av CO₂-avgift.

CO₂-avgift i petroleumsvirksomheten

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak bokstav a til d.

Avgiftssatsene i 2017 er 1,04 krone per Sm³ gass, 1,04 krone per liter olje eller kondensat og 7,16 kroner per Sm³ naturgass som slippes ut til luft. For naturgass som forbrennes tilsvarer dette om lag 444 kroner per tonn CO₂. CO₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

CO₂-fond – anmodningsvedtak nr. 108 punkt 21 og nr. 1110 (2016–2017)

Ved behandling av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og Inst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget 5. desember 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 108 punkt 1:

«Stortinget ber regjeringen igangsette en prosess med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond. Det legges til grunn at fondet sikres tilstrekkelige inntekter gjennom en opptrapping av CO₂-avgiften for berørte næringer og at finansieringen er på plass innen 2020. Det er et mål at fondet skal bidra til å kutte klimagassutslippene med 2 millioner tonn CO₂-ekv årlig innen 2030. Regjeringen rapporterer om prosess, innretning og mulig tidsløp for etablering av et slikt fond i revidert nasjonalbudsjett 2017.»

I Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 rapporterte regjeringen om prosess, innretning og mulig tidsløp for et CO₂-fond. Det ble varslet at regjeringens utgangspunkt er at:

«Et eventuelt CO₂-fond finansieres gjennom en bevilgning på statsbudsjettets utgiftsside. Størrelse på bevilgningen ses i sammenheng med den andelen av merprovenyet fra eventuelle fremtidige økninger i CO₂-avgiften som kan knyttes til virksomheter som omfattes av CO₂-fondet. Videre gis det ikke helt eller delvis fritak for CO₂-avgift, herunder fritak for eventuelle fremtidige økninger i CO₂-avgiften, for virksomheter tilsluttet et eventuelt CO₂-fond.»

«Det må foretas en grensedragning mellom et eventuelt CO₂-fond og eksisterende virkemidler, herunder Enova.»

I forbindelse med behandling av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 gjorde Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak nr. 1110:

«Stortinget ber regjeringen starte forhandlinger med berørte næringsorganisasjoner om etablering av en miljøavtale med tilhørende CO₂-fond for næringstransport, med sikte på oppstart i løpet av 2019. Forhandlingene skal ta utgangspunkt både i de argumenter og løsninger som fremføres i RNB og de forslag næringslivet har spilt inn om en modell basert på NO_X-fondet. Et privat fond skal vurderes, samtidig som det må foretas en grensedragning mellom et CO₂-fond og eksisterende virkemidler, herunder Enova. De administrative kostnadene for næringsvirksomheter, næringsorganisasjoner og myndigheter skal begrenses. Størrelsen på overføringene til fondet skal sees i sammenheng med den andelen av merprovenyet fra eventuelle fremtidige økninger i CO₂-avgiften som kan knyttes til virksomheter som omfattes av CO₂-fondet, enten som en direkte bevilgning over statsbudsjettets utgiftsside eller som en avgiftslettelse for de aktuelle virksomhetene. Næringsaktørene forplikter seg til utslippsreduksjoner ut over det som følger av eksisterende virkemidler i en miljøavtale med staten. Arbeid med utredning og innhenting av felles data og analysegrunnlag starter umiddelbart, og Stortinget ber om en rapportering av dette arbeidet i forbindelse med statsbudsjettet 2018.»

Etablering av et fond forutsetter utredninger, forhandlinger og notifisering til EFTAs overvåkingsorgang (ESA), uavhengig av hvilken modell som blir valgt.

Sentrale spørsmål som må utredes er blant annet hvordan næringslivets modell, basert på NO_X-fondet, kan gjennomføres rent praktisk, administrative kostnader ved ulike modeller, forholdet til statsstøtteregelverket i EØS-avtalen og potensialet for og kostnadene ved utslippsreduksjoner. Klima- og miljødepartementet og Finansdepartementet har i samarbeid med berørte næringsorganisasjoner igangsatt utredninger som skal avklare disse spørsmålene.

Utslipp av klimagasser

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var 53,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2016, se figur 9.20. Dette er en reduksjon på 0,9 pst. fra 2015. I perioden 1990 til 2016 har utslippene økt med 3,3 pst. Mellom 1996 og 2011 var utslippene over 54 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i alle år unntatt i 2009. De lave utslippene i 2009 må ses i sammenheng med det økonomiske tilbakeslaget som følge av finanskrisen. Utslippene var på sitt høyeste i 2007 med 56,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Siden 2012 har utslippene i alle år vært under 54 mill. tonn CO₂-ekvivalenter.

* Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kvoteprisen

EUs kvotedirektiv etablerer et system for handel med klimagasskvoter, der formålet er å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet er en del av EØS-avtalen.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter som leveres i perioden 2008–2017. Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under CO₂-avgiften på bensin i Norge. Dagens kvotepris ligger på et nivå som er betydelig lavere enn det generelle CO₂-avgiftsnivået. Petroleumsvirksomheten, størstedelen av innenriks luftfart og bruk av naturgass i kvotepliktig industri ilegges CO₂-avgift i tillegg til kvoteplikt.

9.8.3 Svovelavgift (kap. 5543 post 71)

For 2018 foreslås det en endring i avgiften slik at den gir en mer presis prising av miljøskadene. Omleggingen innebærer at avgiftssatsen reduseres med om lag 5 pst. før prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Svovelavgiften på mineralolje ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO₂).

Avgiftsplikten omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje.

Avgiften i 2017 er 13,6 øre per liter mineralolje for hver påbegynte 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 27,80 kroner per kg SO₂ for tungolje.

Det gis avgiftsfritak blant annet for mineralolje til skip i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriks fart. I tillegg kan hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i de benyttede produktene skulle tilsi.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) pekte på at intervallene i avgiften for svovelinnhold bør reduseres for å få en mer presis prising av svovelinnholdet i ulike typer olje.

Dagens svovelavgift beregnes per liter mineralolje for hver påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Et forslag om å redusere intervallet til 0,1 pst. vektandel svovel har vært på høring. Bare bransjeorganisasjonen Norsk Petroleumsinstitutt (NP) ga høringsuttalelse. NP støtter forslaget og viser til at forslaget ikke vil føre til økte administrative kostnader. Forslaget er i hovedsak en teknisk omlegging, men endringen vil gi en likere prising av utslipp av SO₂ for ulike oljer.

For 2018 foreslås det å justere svovelavgiften på mineralolje i tråd med forslaget som har vært på høring. En mer treffsikker avgift med mindre intervaller for avgiftsberegning medfører at gjennomsnittlig avgift øker. Avgiftssatsen foreslås derfor redusert med om lag 5 pst. før prisjustering slik at endringen antas å være om lag provenynøytral i 2018. Provenyanslaget er usikkert. Selv om avgiftssatsen nedjusteres, vil endringen gi ulike utslag avhengig av type olje. Det meste av det avgiftspliktige volumet (herunder marin gassolje) vil ligge innenfor det første intervallet og få redusert avgift. Avgiften vil mer enn dobles for enkelte typer tungolje og tungdestillat.

Utslipp av SO₂

Nye beregninger for perioden 1990–2015 viser større utslipp av SO₂ enn tidligere anslått. Norge oppfyller likevel sine utslippsforpliktelser etter Gøteborgprotokollen med god margin. Utslippene var i 2015 over 30 pst. lavere enn i 2005, se figur 9.21. Det er en god del mer enn det som kreves i Gøteborgprotokollen, som sier at utslippene av SO₂ i 2020 skal være 10 pst. lavere enn i 2005. Den kraftige reduksjonen skyldes nedgang i prosessutslippene, særlig i metallindustri, og mindre bruk av tungolje i industrien. Industri og bergverk er fortsatt den viktigste utslippskilden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

9.9 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) (kap. 5547 post 70 og 71)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse de helse- og miljøskadelige kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Det gis avgiftsfritak blant annet for TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk.

Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. Avgiften i 2017 er 71,15 kroner per kg ren TRI og PER.

9.10 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) (kap. 5548 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene ved å stimulere til bruk av alternative gasser med lavere klimaeffekt og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det gis avgiftsfritak blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiften er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP). Dette innebærer at satsene på de ulike HFK- og PFK-gassene avhenger av klimaeffekt. I tråd med anbefaling fra Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet) ble avgiften på HFK og PFK i 2017 hevet til det generelle nivået i CO₂-avgiften, dvs. 450 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Det gis refusjon for HFK og PFK som innleveres til godkjent anlegg for destruksjon. Ordningen administreres av Miljødirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2017–2018) Klima- og miljødepartementet.

9.11 Avgift på utslipp av NO_X (kap. 5509 post 70 og kap. 5549 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO_X) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO_X og sammen med andre virkemidler bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO_X ved energiproduksjon fra

• fremdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

• motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW og

• fakler på innretninger på norsk kontinental-sokkel og anlegg på land.

Avgiftsplikten oppstår ved utslipp av NO_X. Avgiften i 2017 er 21,59 kroner per kg NO_X.

Det gis avgiftsfritak blant annet for utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann.

Det gis også avgiftsfritak for utslippsenheter som er omfattet av avtale med staten om å gjennomføre tiltak som reduserer NO_X-utslippene. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har godkjent fritaket som forenlig statsstøtte. Ny avtale mellom staten og næringsorganisasjonene ble inngått 24. mai 2017, og gjelder perioden 2018–2025. Det foreslås å endre ordlyden i fritaket slik at den samsvarer med miljøavtalens tittel («Miljøavtale om reduksjon av NO_X-utslipp»). Se forslag til avgiftsvedtak § 2 bokstav d.

Ny miljøavtale

Miljøverndepartementet inngikk 14. desember 2010 en avtale med 15 næringsorganisasjoner der disse kollektivt forpliktet seg til å gjennomføre tiltak som reduser utslippene av NO_X. Virksomheter som slutter seg til avtalen, fritas for NO_X-avgift mot å foreta innbetalinger til Næringslivets NO_X-fond. NO_X-fondet gir tilskudd som bidrar til å finansiere utslippsreduserende tiltak i de virksomheter som er tilsluttet avtalen. Avtalen gjelder ut 2017 og er i det vesentligste en videreføring av den største NO_X-avtalen fra 14. mai 2008.

For årene 2008–2016 forpliktet næringslivsorganisasjonene seg til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak med en samlet beregnet effekt på de årlige utslippene på 31 000 tonn NO_X. Næringsorganisasjonene har oppfylt sine reduksjonsforpliktelser for årene 2008–2016, slik at vilkåret for avgiftsfritak er oppfylt. I 2017 skal det gjennomføres utslippsreduksjoner med en beregnet effekt på de årlige utslippene på 3 000 tonn NO_X.

Figur 9.22 viser de samlede utslippene av NO_X fra virksomheter som betaler NO_X-avgift og virksomheter som er fritatt for NO_X-avgift gjennom deltagelse i NO_X-avtalen, slik utslippene er rapportert til Skatteetaten. Figuren viser at selv om næringsorganisasjonene har fått godskrevet utslippsreduksjoner på over 31 000 tonn NO_X i perioden 2008–2016, lå de samlede utslippene av NO_X bare om lag 16 600 tonn lavere i 2016 enn i 2007, året før miljøavtalen ble inngått.

Kilde: Skatteetaten.

Det er flere grunner til at de faktiske utslippsreduksjonene fra virksomheter som er omfattet av avtalen, er mindre enn de utslippsreduksjonene som er blitt godskrevet gjennom avtalen. For det første er miljøforpliktelsen i avtalen knyttet til beregnet effekt av konkrete utslippsreduserende tiltak. Dette betyr for eksempel at avtalen ikke regulerer virksomhetenes aktivitet. Et utslippsreduserende tiltak på en utslippskilde kan derfor bli motvirket av aktivitetsøkning. For det andre reduseres effekten av enkelte tiltak over tid. Dette kan for eksempel skyldes at mobile utslippskilder flyttes ut av norsk territorium og erstattes av utslippskilder med høyere utslipp. Det har derfor vært en svakhet ved de tidligere miljøavtalene at de samlede utslippene ikke har vært regulert.

Klima- og miljødepartementet inngikk 24. mai 2017 en ny miljøavtale med 15 næringsorganisasjoner for perioden 2018–2025. I den nye avtalen er miljøforpliktelsen utformet som et samlet utslippstak for alle virksomhetene som omfattes av avtalen for perioder på to år, i alt fire perioder. Utslippstaket blir gradvis strammere fra en periode til neste. Utslippene fra virksomhetene som omfattes, er for 2016 beregnet til totalt 97 000 tonn. For siste toårsperiode (2024–2025) er utslippstaket et gjennomsnitt på 81 000 tonn per år. Det er opp til organisasjonene og virksomhetene å avgjøre hvilke tiltak de ønsker å gjennomføre for å overholde utslippstakene. Dersom utslippstakene ikke overholdes, oppstår det krav om å betale avgift til staten der satsen avhenger av hvor stor overskridelsen er. Den nye miljøavtalen er for øvrig i all hovedsak en videreføring av gjeldende miljøavtale. Miljøavtalen må notifiseres til og godkjennes av ESA.

Utslipp av NO_X

Nye beregninger for perioden 1990–2015 viser større utslipp av NO_X enn tidligere anslått. Endrede utslippsfaktorer for sjøfart og veitrafikk i de nyeste beregningene har ført til at utslippsreduksjonen er mindre enn ved tidligere beregninger. I tillegg er utslipp av NO_X fra jordbruk og treforedling inkludert for første gang, noe som bidrar til økning i utslippstallene.

Norge oppfyller likevel sine forpliktelser etter Gøteborgprotokollen. Utslippene var i 2015 over 25,5 pst. lavere enn i 2005, se figur 9.23. Gøteborgprotokollen krever at utslippene av NO_X i 2020 skal være 23 pst. lavere enn i 2005.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet.

9.12 Miljøavgift på plantevernmidler (kap. 5550 post 70)

For 2018 foreslås en teknisk endring i fullmakten til å gi forskrift om beregning og betaling av avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2. For øvrig foreslås det ingen endringer i miljøavgiften på plantevernmidler, se forslag til avgiftsvedtak.

Det ble innført miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler i 1998. I 1999 ble avgiften lagt om til en differensiert miljøavgift. Avgiften innkreves av Mattilsynet, men tilføres til statskassen. Avgiften er et av flere virkemidler for å redusere bruken av plantevernmidler og stimulere til bruk av plantevernmidler med lav helse- og miljøbelastning.

Avgiften er hjemlet i matloven og nærmere regler er fastsatt i forskrift om plantevernmidler. Miljøavgiften på plantevernmidler består av en basisavgift og en avgiftsklasse. Basisavgiften fastsettes av Landbruks- og matdepartementet og avgiftsklassen av Mattilsynet. Basisavgiften er fastsatt per dekar og regnes om til avgift per kg eller liter basert på en normert arealdose. Det er syv avgiftsklasser med hver sin faktor avhengig av helse- og miljøbelastning. Avgiften tar dermed hensyn til at ulike stoffer virker ved ulik dosering.

Selv om avgiften i dag er fastsatt per dekar, regnes den om til og kreves inn per kg eller liter basert på en normert arealdose. For å tydeliggjøre at avgiften kreves inn per volum-/vektenhet, er det behov for endringer i forskrift om plantevernmidler. I tillegg er basisavgiften for plantevernmidler, som inngår i beregning av miljøavgiften for det enkelte plantevernmiddelet, ikke angitt i dagens forskrift. Mattilsynet har på vegne av Landbruks- og matdepartementet hatt forslag til forskriftsendringer på høring med frist 25. september 2017. Endringene gjelder presisering for beregningen av miljøavgifter og enkelte forslag til språklige justeringer. Endringene er ikke av materiell betydning. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til forslaget.

9.13 Avgifter knyttet til mineralvirksomhet (kap. 5551 post 70 og 71)

For 2018 foreslås ingen endring i satsene. Se forslag til avgiftsvedtak. Det foreslås en teknisk endring i fullmakten til å gi forskrift om beregning og betaling av avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

I medhold av mineralloven krever Nærings- og fiskeridepartementet inn årsavgift fra den som undersøker og utvinner mineraler. For 2017 er det så langt betalt avgift for 179 utvinningsretter og 316 undersøkelsesretter. Dette er en reduksjon sammenlignet med 2016. Inntektene fra avgiften utgjorde 2,8 mill. kroner i 2016.

Årsavgiften skal betales for hver påbegynte 10 000 m². Det betales ikke avgift det året rettigheten er gitt, men en avgift på 10 kroner for det andre og tredje året, 30 kroner for det fjerde og femte og 50 kroner for det sjette og syvende året. Ved eventuell forlengelse av undersøkelsesrett etter det syvende kalenderåret betales en årsavgift på 50 kroner for hver påbegynte 10 000 m². For å beholde utvinningsretten skal det for hver påbegynte 10 000 m² betales årsavgift til staten med 100 kroner. Årsavgift per utvinningsområde (utvinningsrett) skal ikke være mindre enn 1000 kroner.

Etter lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster, kan det gis adgang til å undersøke eller utnytte slike naturforekomster. Konsesjon gis av Nærings- og fiskeridepartementet, som kan stille som vilkår for tillatelsen at det betales en avgift. Det er gitt to konsesjoner etter loven. Avgiften fastsettes på grunnlag av uttatt masse.

9.14 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv. (kap. 5555 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse. Avgiftsplikten omfatter sjokolade- og sukkervarer, herunder tyggegummi, karameller, pastiller og drops. Avgiftsplikten omfatter også andre næringsmidler som inneholder kakao, kjeks på nærmere vilkår samt drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Det gis avgiftsfritak blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling av varer.

I 2017 er avgiften 20,19 kroner per kg.

9.15 Avgift på alkoholfrie drikkevarer (kap. 5556 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkevarer som naturlig inneholder sukker, for eksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig fremstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv., omfattes av avgiften. Melkeprodukter som er tilsatt kun en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgift.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

Avgiften i 2017 er 3,34 kroner per liter for ferdigvare og 20,32 kroner per liter for konsentrat. 1. januar 2016 ble det innført halv avgift for saft mv. og sirup, basert på frukt, bær eller grønnsaker, uten tilsatt sukker. Avgiften for disse produktene utgjør i 2017 henholdsvis 1,67 kroner per liter og 10,16 kroner per liter.

9.16 Avgift på sukker (kap. 5557 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Det gis avgiftsfritak blant annet for sukker som nyttes til ervervsmessig fremstilling av varer.

I 2017 er avgiften 7,81 kroner per kg.

9.17 Avgift på drikkevareemballasje (kap. 5559)

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer (post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 3.

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Avgiftssatsen i 2017 er 1,17 kroner per emballasjeenhet.

Miljøavgift på drikkevareemballasje (post 71–74)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir forskjellig miljøskade. Miljøavgiften er også gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer, får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Det er Miljødirektoratet som godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Materialavgift – anmodningsvedtak nr. 1118 (2016–2017)

Ved behandlingen av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017, jf. Innst. 401 S (2016–2017), gjorde Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak nr. 1118:

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2018 utrede en materialavgift til erstatning for grunnavgiften på drikkevareemballasje av plast og metall, gradert etter grad av fossilt innhold.»

Departementet forstår anmodningsvedtaket slik at det skal utredes om dagens grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer bør erstattes med en ny materialavgift hvor avgiftssatsene reduseres etter andel ikke-fossilt innhold i emballasjen. Med ikke-fossilt materiale menes materiale fremstilt fra biomasse.

Basert på tidligere innspill fra næringen forstår departementet videre materialavgift som en ordning der produsenter eller importører må være medlem av et godkjent retursystem for å få avgiftslette. Det legges til grunn at alle medlemmer i det enkelte retursystem skal ha lik avgiftssats for samme type emballasje. Det er også forutsatt at retursystemet kan dokumentere andelen biomasse i emballasjen, herunder biomasse fra resirkulert materiale, til miljømyndighetene. Miljømyndigheten skal på bakgrunn av dokumentasjonen fastsette et avgiftsgrunnlag til avgiftsmyndigheten. Drikkevareemballasje fremstilt fra biomasse er i dag kun aktuelt for plastflasker og drikkekartong. Anmodningsvedtaket berører dermed i praksis kun plastflasker.

Omlegging av grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer til en avgift gradert etter mengde bioplast i emballasjen, ble vurdert i budsjettet for 2016, jf. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Forslaget ble forkastet blant annet fordi miljøeffekten er usikker, det vil komplisere avgiften og være krevende å kontrollere.

I Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 ble det vurdert å erstatte grunnavgiften på engangsemballasje med en materialavgift, hvor avgiftssatsene differensieres etter andel fossilt og resirkulert materiale i emballasjen. Departementet påpekte at bruk av en slik avgift vil medføre økte administrative kostnader, samtidig som det er tvilsomt om en omlegging vil ha klima- eller miljøeffekter av betydning. Regjeringen konkluderte med at det ikke bør innføres en differensiert materialavgift som erstatning for dagens grunnavgift på engangsemballasje.

Skattedirektoratet og Miljødirektoratet har vurdert en materialavgift i tråd med anmodningsvedtaket. Skattedirektoratet viser til at en materialavgift forutsetter at det kan fastsettes et korrekt avgiftsgrunnlag på bakgrunn av dokumentasjon fra miljømyndigheten for andel biomasse i emballasjen. Miljødirektoratet anser det som mulig å innføre en dokumentasjonsordning for andel jomfruelig biomasse i produksjon av ny drikkevareemballasje, men det vil trolig ikke være mulig å dokumentere mengde biomasse som kommer fra resirkulert materiale. Miljødirektoratet påpeker videre at administrative konsekvenser av å innføre en dokumentasjonsordning eventuelt må vurderes nærmere. Miljødirektoratet anbefaler uansett ikke å innføre avgiftsdifferensiering etter innhold av biomasse i emballasjen nå, men vil vente til det foreligger mer kunnskap om klima- og miljøeffektene ved bruk av biobasert plast. Spesielt viser Miljødirektoratet til at Europakommisjonen har varslet at de som del av arbeidet med en kommende strategi om plast i den sirkulære økonomien, vil se på kunnskapsgrunnlaget for biobasert plast. Departementet er enig i Skattedirektoratet og Miljødirektoratets vurderinger.

Departementet kan for øvrig ikke se at det har fremkommet ny informasjon som tilsier andre konklusjoner enn i budsjettet for 2016 og Revidert nasjonalbudsjett 2017.

En materialavgift differensiert etter biomasse for plastflasker vil gi begrensede insentiver til å øke innholdet av biomasse, det er usikkert om økt bruk av biomasse har miljø- eller klimaeffekt av betydning og avgiften vil medføre økt byråkrati. Regjeringen foreslår derfor ikke at grunnavgiften på engangsemballasje av plast eller metall erstattes av en ny materialavgift gradert etter andel av fossilt innhold.

9.18 Flypassasjeravgift (kap. 5561 post 70)

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Videre foreslås avgiftsfritak for NATO mv., se forslag til avgiftsvedtak § 2 bokstav d.

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016. Avgiften er begrunnet med å gi staten inntekter, men den kan også ha en miljøeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser.

Avgiften omfatter all ervervsmessig flyging av passasjerer fra norske lufthavner. Flyging fra kontinentalsokkelen og Svalbard mv. er ikke avgiftspliktige. Transitt- og transferpassasjerer og barn under to år er fritatt for avgift.

Flypassasjeravgiften ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2016 med ikrafttredelse fra den tid departementet bestemmer, forutsetningsvis 1. april. Før avgiften ble iverksatt ga EFTAs overvåkingsorgan (ESA) uttrykk for at fritaket for transitt- og transferpassasjerer kunne være statsstøtte. Avgiften ble derfor utsatt til 1. juni 2016, se Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga. Senere ga ESA uttrykk for at fritaket ikke innebærer statsstøtte, og avgiften kunne dermed tre i kraft 1. juni 2016. Saken ble senere klaget inn for ESA. I vedtak av 29. mars 2017 konkluderte ESA med at fritaket for transitt- og transferpassasjerer ikke var statsstøtte etter EØS-avtalens artikkel 61(1).

Flypassasjeravgiften gjelder ervervsmessig flyging av passasjerer. Det er fritak for avgift for militærflyginger. Andre typer flyginger av militærpersonell, for eksempel der sivilt eller militært NATO-personell bruker ordinære rutefly, er ikke fritatt.

Departementet legger til grunn at Norge er folkerettslig forpliktet til å gi fritak for flypassasjeravgiften for flyging av NATOs styrker og personell og av styrker som er med i Partnerskap for fred. Det foreslås derfor å ta inn et slikt fritak i Stortingets avgiftsvedtak, se forslag til avgiftsvedtak § 2 bokstav d. Det gis i dag dispensasjon fra avgiften, og innføringen av et fritak i stortingsvedtaket vil derfor ikke ha noen provenyvirkning.

For 2017 er avgiften 82 kroner per flypassasjer.

9.19 Totalisatoravgift (kap. 5562 post 70)

For 2018 foreslås det å omgjøre totalisatoravgiften til en særavgift, se forslag til avgiftsvedtak.

Etter lov av 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator skal en del av innsatsbeløpet i hestespill gå til staten. Totalisatoravgiften var tidligere progressiv, enten av brutto spilleinnsats per løpsdag (galoppløp) eller av årsomsetningen (travløp). Gjeldende bestemmelser om totalisatoravgiften er regulert i forskrift 24. august 2007 nr. 1011 om totalisatorspill. Konsesjonshaver skal betale avgift til staten på 3,7 pst. av bruttoomsetning per år. Det er i dag bare Norsk Rikstoto som har konsesjon til å drive hestespill. Inntekten har vært budsjettert som sektoravgift under Landbruks- og matdepartementet, men har ikke noe sektorpolitisk formål og motsvares ikke av noen utgiftsbevilging til sektoren.

Forslaget innebærer at totalisatoravgiften vedtas årlig av Stortinget ved plenarvedtak, og ikke som en del av Landbruks- og matdepartementets budsjett. Avgiftsinntektene budsjetteres på et nytt kapittel og post, men for øvrig har omgjøring til særavgift ingen konsekvenser for fastsetting eller innkreving av totalisatoravgiften.

9.20 Dokumentavgift (kap. 5565 post 70)

Det foreslås ingen endringer i avgiften for 2018, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Dokumentavgiften skal skaffe staten inntekter. Avgiften er ikke ment å skulle dekke statens kostnader ved tinglysing av fast eiendom. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

9.21 Avgifter i telesektoren (kap. 5583 post 70)

Frekvensavgifter

For 2018 foreslås det å prisjustere avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Det foreslås en teknisk endring i fullmakten til å fatte enkeltvedtak og gi forskrift om beregning og betaling av avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1 tredje ledd. Satser for 2017 og forslag til satser for 2018 fremgår av tabell 9.4.

Samferdselsdepartementet krever inn årlige frekvensavgifter for tillatelser på mobilområdet i frekvensbåndene 450, 800, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Frekvensavgiften bestemmes av tildelt frekvensmengde.

Nummeravgifter

For 2018 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Det betales en årlig avgift for rett til å inneha og bruke femsifrede telefonnummer. De femsifrede numrene er delt inn i forskjellige priskategorier og varierer mellom 4 700 kroner og 123 700 kroner per år. Inntektsanslaget for 2018 er svært usikkert på grunn en nylig avsagt dom i EU-domstolen som slår fast at næringsdrivende ikke kan henvise kunder til kostbare spesialnummer. Det kan påvirke etterspørselen etter slike nummer.

9.22 Inntekter ved tildeling av konsesjoner (kap. 5309 post 29)

Det foreslås at Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet i 2018 gis fullmakt til å innhente inntekter ved tildeling av konsesjoner, se forslag til vedtak § 1. Det forslås videre en justering av vedtaket slik at det omfatter konsesjoner gitt av både Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet.

Staten kan kreve betaling ved tildeling av eksklusive rettigheter til en ressurs, for eksempel frekvenstillatelser og tillatelser til oppdrett av laks og ørret. Betalingen kan være fastsatt på forhånd eller bestemmes gjennom bruk av auksjon. Når tildelingen skjer ved auksjon vil størrelsen på disse inntektene variere avhengig av selskapenes betalingsvilje for de tillatelser som utlyses.

Det planlegges gjennomført en auksjon av frekvensressurser i det såkalte 700 MHz-båndet i løpet av 2018. I tillegg forberedes tildeling av ledige ressurser i båndet omkring 2 GHz samt retildeling av ressursene i 450 MHz-båndet som utløper i 2019. Det er usikkert hvor stort proveny disse auksjonene vil innbringe og når inntektene vil bokføres. Det budsjetteres derfor ikke med inntekter for dette formålet nå.

Det nye systemet for regulering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett trer i kraft i oktober 2017. Inntektene fra vekst i havbruksnæringen er vanskelige å anslå som følge av usikkerhet om hvilken vekst det nye systemet vil tillate og hvilke priser som oppnås. Det er usikkert hvor stort proveny dette vil innbringe og når inntektene vil bokføres. Det budsjetteres derfor ikke med inntekter for dette formålet nå.

10 Avgift på trafikkforsikringer

10.1 Innledning og sammendrag

En omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikring startet i 2017. Forslag til ny trafikkforsikringsavgift har vært på høring og departementets forslag til innretning av den nye avgiften ble omtalt i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017. Stortinget sluttet seg til omtalen og til et forslag om å gi Finansdepartementet fullmakt til å gi forskrift om overgangsregler slik at omleggingen kunne starte i 2017. I 2017 kreves årsavgiften inn for siste gang og forsikringsselskapene er i tråd med overgangsbestemmelsene, i gang med å kreve inn den nye trafikkforsikringsavgiften for forsikring som gjelder 2018. Som ledd i omleggingen fremmer Finansdepartementet for 2018 forslag om en avgift på trafikkforsikringer. Formålet med omleggingen er å effektivisere avgiftsoppkrevingen, og å legge til rette for økt fleksibilitet i avgiften. Det vises til forslag til vedtak om avgift på trafikkforsikringer.

For å motivere eiere til å overholde forsikringsplikten, foreslår regjeringen også at det etableres en ordning med gebyr for uforsikrede motorvogner. Gebyret betales til Trafikkforsikringsforeningen (TFF). For å motivere nye eiere til selv å tegne forsikring ved et eierskifte, foreslås at gebyrplikten også skal gjelde ved eierskifte. Det vises til kapittel 15 og forslag til lov om endring i bilansvarslova.

Trafikkforsikringsavgiften foreslås bygd opp som en ordinær særavgift, der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene som i sin tur velter avgiften over på sine kunder gjennom premieinnbetalingene. For uforsikrede motorvogner og motorvogner som har skiftet eier uten at det tegnes ny forsikring, vil Trafikkforsikringsforeningen kreve avgiften inn sammen med gebyret som belastes eier.

Arbeidet med omlegging av avgiften ble omtalt i Prop. 120 LS (2014–2015) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 4.1.3 og i Prop. 1 S (2015–2016) Finansdepartementet punkt 2.2.2. I samsvar med Stortingets forutsetning i Innst. S 5 (2015–2016) punkt 4.12, foreslås at den nye avgiften skal gjelde de samme motorvogner som omfattes av årsavgiften, med samme satser og satsstruktur. Avgiftsbelastningen for den enkelte eier/forsikringstaker blir dermed den samme som i dag.

Arbeidet med den nye avgiften har skjedd i dialog med bransjen. Forsikringsbransjen har gjennomført endringer i sine systemer, som i tillegg til å legge til rette for avgiften og gebyret for uforsikrede motorvogner mv. også vil bidra til å effektivisere informasjonsflyten om forsikringsforhold mellom selskapene, Trafikkforsikringsforeningen og Statens vegvesen.

Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil medføre et provenytap samlet anslått til om lag 600 mill. kroner påløpt og 470 mill. kroner bokført i 2018. Provenytapet skyldes flere forhold, herunder økt fleksibilitet for eierne med den nye avgiften. Årsaken er at den enkelte eier etter omleggingen bare betaler avgift for den tiden motorvognen er påregistrert og forsikret. Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift skal bidra til mer effektiv avgiftsoppkreving og innebærer reduserte kostnader for Skatteetaten. Forsikringsbransjen påføres kostnader knyttet til innføring og løpende håndtering av den nye avgiften, men omleggingen gir også bransjen en rentegevinst.

Den nye avgiften foreslås innført med virkning fra 1. januar 2018. 2017 blir dermed det siste året det oppkreves årsavgift.

Selv om den nye avgiften først innføres i 2018, har forsikringsselskapene allerede i 2017 startet innfasingen av avgiften. Årsaken er at forsikringsavtaler som tegnes eller fornyes i 2017, gjennomgående også gjelder dekning for deler av 2018. Det var derfor nødvendig å igangsette avgiftsomleggingen alt i 2017. For å gi forsikringsselskapene et grunnlag for å igangsette avgiftsomleggingen i 2017, vedtok Stortinget i budsjettet for 2017 å gi Finansdepartementet fullmakt til å fastsette overgangsregler om beregning og innrapportering av trafikkforsikringsavgift. Det vises til omtale i Prop 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3 og Innst. 3 S (2016–2017).

10.2 Bakgrunn

Årsavgiften er den særavgiften med de høyeste administrative kostnader for staten. Dette har sammenheng med at årsavgiften skrives direkte ut til om lag 3,5 mill. eiere. Årsavgiften skiller seg i så måte fra de fleste andre særavgiftene som vanligvis legges på produsent- eller /importørleddet, som igjen velter avgiften over på sine kunder gjennom et påslag i prisen på de avgiftspliktige produktene. Innenfor gjeldende system for årsavgiften har det vist seg vanskelig å redusere de administrative kostnadene. Det har også vært vanskelig å gjennomføre formålstjenlige endringer i årsavgiften uten ytterligere å komplisere avgiftsforvaltningen og øke de administrative kostnadene. At anmodningen fra Stortinget i Innst. S. nr. 175 (2002–2003), der regjeringen ble bedt om å «legge fram forslag om endringer i årsavgiften for biler, slik at den blir fleksibel og knyttet opp mot den tid eieren faktisk disponerer kjøretøyet», så langt ikke har blitt fulgt opp, kan blant annet ses på denne bakgrunn.

Omlegging til en trafikkforsikringsavgift vil ha flere fordeler for eierne. Avgiften vil bli inkludert i forsikringspremien, slik at eierne kan forholde seg til én faktura. Avgiften blir også mer fleksibel, ved at forsikringsavgiften tilpasses den tiden motorvognen er forsikret, og ved at eierne kan fordele avgiftsbelastningen over hele året ved å betale forsikringspremien i flere terminer. Eiere som må kjøpe ny motorvogn fordi den gamle vrakes, vil for eksempel ikke lenger bli belastet med to årsavgifter samme år.

Statens løpende forvaltningskostnader ved å sende ut faktura og kreve inn avgift, bortfaller når avgiften i stedet knyttes til forsikringen. De samlede kostnader for forsikringsbransjen, avgiftsmyndigheter og eierne antas over tid å bli betydelig lavere enn de samlede kostnadene under gjeldende system.

10.3 Høring

Forslag til omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer ble sendt på høring 19. desember 2014. Høringsnotatet ble sendt til 71 høringsinstanser. Departementet har mottatt svar med realitetsmerknader fra 20 av instansene. I tillegg har det kommet innspill fra enkelte privatpersoner.

Tilbakemeldingene i høringsrunden har i hovedsak vært positive, og det har ikke kommet vesentlig innvendinger til den tekniske utformingen av avgiften som ble foreslått i høringsnotatet. Det er kun Norsk Tollerforbund og LO som er imot forslaget.

LO går imot omleggingen under henvising til at dagens årsavgift er godt innarbeidet og velfungerende. Omleggingen vil dessuten gi et provenybortfall på om lag 0,5 mrd. kroner.

Norsk Tollerforbund viser foruten til de provenymessige konsekvenser av omleggingen, også til at det vil være mulig å gjøre dagens årsavgift mer fleksibel. Tollerforbundet mener også at fordelene med gjeldende system er underkommunisert i høringsnotatet.

I høringsnotatet ble høringsinstansene invitert til å komme med synspunkter på innføring av et unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner, etter mønster av det systemet en har i Sverige (TFF-ordning). Alle høringsinstanser som uttalte seg om dette, var positive til en slik ordning. Finansdepartementet har på denne bakgrunn jobbet med å etablere et system med unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner mv. Det vises til nærmere omtale og forslag i kapittel 15.

10.4 Gjeldende regelverk

10.4.1 Årsavgift

Reglene om årsavgiften er fastsatt i Stortingets vedtak om årsavgift, motorkjøretøy- og båtavgiftsloven og forskrift 4. juli 1986 nr. 1433 om årsavgift på motorvogn. Motorvogner med tillatt totalvekt på minst 7 500 kg er ikke omfattet av årsavgiften. Isteden skal det svares vektårsavgift. Vektårsavgiften består og berøres ikke av omleggingen av årsavgift til trafikkforsikringsavgift.

Årsavgiften pålegges innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt mindre enn 7 500 kg. De avgiftspliktige motorvogner er delt inn i fem avgiftsgrupper med ulike satser, avhengig av type motorvogn. Inndelingen er gitt i avgiftsvedtaket § 1, og er som følger (satser for 2017 i parentes):

1. personbiler, varebiler, campingbiler, busser, kombinerte biler, lastebiler, samt trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg (2 820 kroner).

2. dieseldrevne motorvogner som nevnt i avgiftsgruppe a uten fabrikkmontert partikkelfilter (3 290 kroner).

3. årsprøvekjennemerker for motorvogner (2 820 kroner).

4. motorsykler (1 960 kroner per år).

5. andre kjøretøy, herunder drosjer, mopeder, veterankjøretøy, elbiler mv. (455 kroner per år).

Årsavgiften skrives ut en gang i året, med forfall 20. mars. Det er den enkelte eier som er ansvarlig for innbetaling av avgiften. Det betales full avgift for motorvogner som er registrert i motorvognregisteret per 1. januar, eller som registreres i løpet av første halvår. For motorvogner som registreres i løpet av annet halvår, betales halv avgift.

Årsavgiften har ingen sammenheng med bruken av motorvognen. Enkelte av bestemmelsene i årsavgiften bygger imidlertid i en viss grad på en slik sammenheng. For det første skal det bare betales halv avgift for motorvogn som registreres i annet halvår. Videre er motorvogn som leveres til vraking innen avgiftens forfall, fritatt for avgift. For motorvogn som leveres til vraking mellom avgiftens forfall og 1. juli, betales halv avgift. Det er også en refusjonsordning hvor avgiften refunderes forholdsmessig for motorvogn som har blitt stjålet i løpet av året.

Årsavgiften er en fiskal avgift, og avgiftens størrelse har i utgangpunktet ingen sammenheng med hvilke eksterne kostnader som bruken av motorvognen påfører samfunnet i form av forurensning, støy, veislitasje eller ulykker. Det er drivstoffavgiftene som er ment å prise de eksterne kostnadene. Med virkning fra 1. januar 2008 ble imidlertid årsavgiften gitt en miljømessig innretning (miljødifferensiering) ved at den for dieseldrevne motorvogner uten fabrikkmontert partikkelfilter, ble satt 430 kroner høyere enn for andre motorvogner i avgiftsgruppe a. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. For 2017 er årsavgiften anslått å gi et proveny på om lag 9,6 mrd. kroner.

Årsavgift som ikke betales innen forfall, forhøyes med 250 kroner. For motorvogner som er avgiftspliktige med lav sats etter stortingsvedtaket § 1 bokstav e, forhøyes avgiften med 50 kroner. Etter skattebetalingsloven § 14-1 er krav om årsavgift tvangsgrunnlag for utlegg. Ubetalte krav blir krevd inn gjennom Statens innkrevingssentral etter gjennomført purreløp hos avgiftsmyndighetene.

Dersom årsavgiften ikke betales, kan skattekontoret pålegge at bruken av motorvognen stanses, se skattebetalingsloven § 14-11 og skattebetalingsforskriften §§ 14-11-1 til 14-11-6. Stansingen skjer ved at kjennemerker inndras og/eller at motorvognen nektes påregistrert eller omregistrert på ny eier før skyldig årsavgift er betalt. Stansede motorvogner kan ikke påregistreres eller omregistreres på ny eier før utestående avgift er betalt. Skattekontoret har hovedansvaret for avskilting av motorvogn. Tollmyndighetene, politi og veimyndigheter kan etter fullmakt også gjennomføre avskilting ved manglende innbetaling av avgift. De samme myndigheter gjennomfører for øvrig også avskilting ved manglende trafikkforsikring og dersom periodisk kjøretøykontroll (EU-kontroll) ikke er gjennomført. Adgangen til å stanse bruken av motorvognen er et effektivt virkemiddel for å inndrive avgiften, og er med på å holde antallet krav som må oversendes til ordinær inndrivelse nede.

10.4.2 Forsikring av motorvogner i Norge

Regulering av forsikringsvirksomhet

Forsikringsselskapenes virksomhet er regulert i forsikringsvirksomhetsloven. Forsikringsvirksomhet forutsetter konsesjon fra Finanstilsynet, jf. finansforetaksloven § 2-1. Det er også gitt regler om forsikringsvirksomhet i flere særlover, herunder bilansvarlova, med den tilhørende forskrift 1. april 1974 nr. 3 om trafikktrygd mv.

For å få konsesjon må selskapet ha forretningskontor og hovedkontor i Norge. Utenlandske forsikringsselskap kan imidlertid gis konsesjon til å drive virksomhet i Norge gjennom filial, se finansforetaksloven § 2-6 og § 2-12 og trafikktrygdforskriften § 1a.

Etter forsikringsvirksomhetsloven § 7-7 skal premien for skadeforsikringer beregnes for ett år av gangen og betales forskuddsvis hvert år, med mindre det er avtalt terminvis innbetaling i løpet av året, eller forsikringstiden er kortere enn ett år. Ved beregning av premien benyttes premietariffer, jf. § 7-5. Premietariffene kan endres, jf. § 7-6, men for inngåtte kontrakter kan dette kun skje ved første ordinære premieforfall, jf. tredje ledd. Dette skal varsles forsikringstaker én måned før endringen.

Forsikringsavtaleloven regulerer forsikringsavtaler som inngås med skade- og livsforsikringsselskaper, og i en viss utstrekning pensjonskasser og -fond, men ikke kredittforsikring og reassuranse. Den gir regler om premiebetaling og oppsigelse, om selskapets informasjons-, erstatnings- og renteplikt, om forsikringstakerens opplysningsplikt og følgene av å gi uriktige opplysninger, om overtredelse av sikkerhetsforskrifter, om forsettlig fremkallelse av forsikringstilfellet m.m.

Alle forsikringsselskaper som selger trafikkforsikringer i Norge, er pliktige medlemmer i Trafikkforsikringsforeningen, jf. bilansvarslova § 17 og trafikktrygdforskriften § 1a. Dette gjelder også utenlandske selskaper som har sitt hovedsete i andre EØS-stater. Trafikkforsikringsforeningen er ansvarlig for behandling og utbetaling ved skader (både ting-, person- og formuesskader) som voldes i Norge av ukjente motorvogner eller motorvogner som ikke har den pliktige trafikkforsikring, jf. bilansvarslova § 10.

Trafikkforsikringsforeningen er også ansvarlig for skadebehandling og oppgjør av skader som utenlandsregistrerte motorvogner forvolder i Norge. Reglene om dette følger av trafikktrygdforskriften, som implementerer de aktuelle bestemmelsene i EUs fjerde og femte motorforsikringsdirektiv.

Forsikring av motorvogner

Etter bilansvarslova § 15 skal alle registreringspliktige motorvogner være forsikret. I trafikktrygdforskriften § 1 presiseres det at kravet om forsikring også gjelder for utenlandsregistrerte motorvogner som skal benyttes midlertidig i Norge, og for motorvogner som skal være særskilt registrert etter bestemmelsene i forskrift 28. mars 1967 nr. 9350 om bruk av utenlandsk motorvogn i riket og om særskilt registrering av motorvogn for midlertidig bruk.

Motorvogner med utenlandske kjennemerker dekkes gjennom forsikringen fra hjemlandet og kan benyttes lovlig ved kjøring i Norge, så sant forsikringsforholdet dekker kjøring i Norge.

Forsikringsplikten er nærmere regulert i trafikktrygdforskriften § 6, hvor det fremgår at det skal være tegnet forsikring med ett års varighet når motorvognen registreres i motorvognregisteret. Forlengelse eller fornyelse av forsikringen skal skje for ett år om gangen. Forsikringsselskapene er forpliktet til å inngå avtale med de forsikringspliktige.

Reglene for forsikringsselskapenes ansvarstid følger av forsikringsavtaleloven kapittel 3. Med mindre annet er lovbestemt eller avtalt, begynner selskapets ansvar å løpe når forsikringstakeren eller selskapet har godtatt de vilkår som den annen part har stilt. Gjelder forsikringen for et bestemt tidsrom på ett år eller mer, fornyes forsikringen automatisk for ett år ved utløpet av forsikringstiden, med mindre forsikringstakeren eller selskapet varsler om at forsikringen ikke skal fornyes. Dersom forsikringsbehovet faller bort, eller forsikringen skal flyttes i løpet av forsikringstiden, kan forsikringstaker avslutte forsikringen med en måneds varsel.

Det enkelte forsikringsselskap fastsetter betingelsene for premieberegning. Premiens størrelse varierer ut fra en rekke kriterier, herunder alder på eier, merke, motoreffekt og øvrige tekniske forhold, bonus, egenandel, geografisk område, kjørelengde og totalkunderabatt. Enkelte forsikringsselskap legger også vekt på sikkerhetsutstyr, årsmodell, alarm, medlemskap i en forening eller organisasjon, parkeringssted om natten og adgang til utlån av bilen. Det er betydelige variasjoner i hvordan selskapene vektlegger de ulike kriteriene, og hvilken premie det enkelte forsikringsforhold utløser.

En forsikringsavtale gjelder normalt for tolv måneder fra den inngås, og fornyes automatisk ved hovedforfall med mindre avtalen sies opp. Ved fornyelse må kravene produseres og sendes ut før hovedforfall. Når kravet produseres, må alle prisparametere, herunder endringer i premiesatser og bonus, foreligge. Produksjonen skjer maskinelt, og kravene sendes ut fortløpende. Tidspunktet for når kravene produseres, avhenger av rutinene i det enkelte selskap. Etter det bransjen opplyser, kan produksjon av nye krav skje opptil 60 dager før de enkelte forsikringsavtalene utløper og ny avtaleperiode begynner å løpe.

10.5 Forsikringsavgifter i andre land

De fleste europeiske land avgiftslegger forsikringskontrakter gjennom forsikringsavgifter eller stempelavgifter. Det er store variasjoner i avgiftsnivå og hvilke type forsikringskontrakter som avgiftslegges. Noen land opererer med generelle avgifter som omfatter de fleste typer forsikringer, mens andre land begrenser avgiftsleggingen til enkelte forsikringstyper. Finansielle forsikringer er gjennomgående unntatt, mens det er vanlig å avgiftslegge ansvarsforsikringer for motorvogner. En del land avgiftslegger også kaskoforsikringer på motorvogner, men da med lave satser.

Avgiftsleggingen av forsikringskontrakter i Europa er hovedsakelig fiskalt motivert. Når det gjelder avgifter på trafikkforsikringer, er det i tillegg vanlig å se avgiften i sammenheng med kostnadene som veitrafikken påfører samfunnet i form av skader og ulykker.

Norge og Latvia er de eneste europeiske landene som ikke ilegger forsikringskontrakter noen form for avgift.

Danmark innførte avgift på forsikringspremier 1. juli 1975. Avgiften er en verdiavgift som beregnes som en prosentandel av premiebeløpet. I 1996 ble reglene supplert med minimumsbeløp for å sikre at samlet årlig avgift var proporsjonal med faktiske erstatningsutbetalinger. Utover dette har det vært relativt få endringer siden avgiften ble vedtatt.

Avgiftsplikten omfatter i utgangspunktet ansvarsforsikringer på alle registreringspliktige motorvogner og tilhengere, med unntak av motorvogner som benyttes til konsesjonspliktig godstransport. Det er selskapet som forsikrer motorvognen som er subjekt for avgiften. Utenlandske forsikringsselskap uten forretningssted i Danmark, må registrere seg med representant. De avgiftspliktige er pålagt å føre regnskap over premieinnbetalingene og erstatningsutbetalingene for de avgiftspliktige forsikringene. Regnskapet danner grunnlag for beregningen av avgiften og etterfølgende kontroll. Innbetalingene er delt inn i tolv månedlige terminer.

Ved utløpet av hver termin skal den avgiftspliktige innrapportere den avgiftspliktige omsetningen og beregnet avgift fordelt på de ulike avgiftsgrupper med tilhørende avgiftsats for omhandlede termin. Avgiften skal innbetales senest den 15. samme måned. Den avgiftspliktige omsetningen omfatter premier som forfaller til betaling vedkommende termin, herunder a kontoinnbetalinger. Premierefusjoner og avskrevne krav trekkes fra.

Som hovedregel skal avgiften beregnes som en prosentsats av forsikringspremien. Det opereres med tre avgiftsgrupper. For busser som benyttes i konsesjonspliktig persontransport (turistbusser) er satsen 34,4 pst. av premien, for øvrige kjøretøy er satsen 42,9 pst., mens det for mopeder skal svares en fast årlig avgift på 230 DKR uavhengig av hvilken premie som betales.

Grunnlaget for avgiften er forsikringspremien, dvs. den betaling som forsikringsselskapet krever for å påta seg forsikringsansvaret. Dersom forsikringen har dekning utover det lovpålagte, for eksempel forhøyet ansvarsdekning og dekning for skade som påføres i utlandet, inngår dette i avgiftsgrunnlaget. Premie for kaskoforsikring faller utenfor avgiftsplikten.

Sverige innførte avgift på trafikkforsikringer 1. juli 2007 (Lag (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.). Avgiften har som formål å knytte skaderisikoen til kostnadene som vegtrafikken påfører samfunnet i form av ulykker. I forarbeidene er det vist til at erfaringer fra andre land tyder på at en forhøyet forsikringspremie kan være et effektivt virkemiddel til å redusere antall trafikkulykker. Trafikkskadeavgiften er ment som første skritt i en større reform der sykepenger, uføretrygd og aktivitetserstatningspenger som relaterer seg til veitrafikken, skal finansieres gjennom trafikkforsikringssystemet.

Den svenske trafikkskadeavgiften ligner den danske ordningen. Det er selskapet som forsikrer motorvognen som er ansvarlig for avgiften. Utenlandske forsikringsselskap må registre seg med representant. Forsikringsselskapene må betale inn avgiften etterskuddsvis i månedlige terminer. Avgiften beregnes på bakgrunn av de samlede premieinnbetalingene som selskapet mottar hver måned. Avgiftssatsen er satt til 32 pst. av premien.

10.6 Departementets vurderinger og forslag

10.6.1 Innledning

En omlegging fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift er i første rekke en teknisk omlegging av årsavgiften. Utgangspunktet er derfor at dagens avgiftsstruktur og nivå videreføres i trafikkforsikringsavgiften. Dette innebærer at avgiften vil gjelde forsikringsavtaler for de samme motorvogner som i dag omfattes av årsavgiften, og med de samme beløp som i dag.

Den nye avgiften utformes som en ordinær særavgift. Særavgiftssystemet er basert på egenfastsetting fra de avgiftspliktige slik at den avgiftspliktige selv må beregne og innbetale skyldig avgift. Ved utløpet av hver måned sendes skattemelding til skattemyndighetene, hvor skyldig avgift for gjeldende skatteleggingsperiode innrapporteres.

10.6.2 Ansvar for avgiften

I høringsnotatet ble avgiftsplikten foreslått lagt på de selskapene som er gitt konsesjon for å drive forsikringsvirksomhet i medhold av finansforetaksloven § 2-1 eller er gitt konsesjon til å drive virksomhet i Norge gjennom filial etter finansforetaksloven § 1-2, og som forsikrer motorvogn som omfattes av bilansvarslova § 15. Det har ikke kommet innvendinger mot den materielle avgrensningen i høringsrunden. Det har imidlertid blitt påpekt at avgrensningen regelteknisk bør knyttes opp mot virksomheter som plikter å være medlem av Trafikkforsikringsforeningen etter trafikktrygdforskrifte § 1a, jf. bilansvarslovens § 10 og § 17. Endringen innebærer ingen realitetsendring og er fulgt opp i forslaget her.

Etter det departementet erfarer, vil det med det foreslåtte systemet bli om lag 30 avgiftspliktige virksomheter. De avgiftspliktige selskapene vil variere i størrelse, men alle antas å ha relativt gode forutsetninger for å kunne håndtere avgiften.

I tillegg blir Trafikkforsikringsforeningen avgiftssubjekt for motorvogner som skulle vært forsikret og for motorvogner som ny eier ikke har tegnet egen forsikring for.

10.6.3 Avgiftpliktens omfang

Avgiften på trafikkforsikringer skal omfatte de samme kjøretøy som i dag omfattes av årsavgiften. Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 1 omfattes alle innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Etter bilansvarslova § 15 skal alle registreringspliktige motorvogner være ansvarsforsikret. Det er tilnærmet sammenfall mellom forsikringsplikten og avgrensningen av årsavgiften. Avgiften på trafikkforsikringer foreslås derfor lagt på alle obligatoriske ansvarsforsikringer som er tegnet i henhold til bilansvarslova § 15, og som gjelder motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Videre foreslås avgiften lagt på gebyr for uforsikrede motorvogner eller motorvogner der ny eier ikke har tegnet egen forsikring, jf. punkt 10.6.8.

Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 2 er diplomatkjøretøy, motorvogner registrert på den Nordiske investeringsbanken, NATO og Partnerskap for fred, motorvogner registrert til bruk på Svalbard, og motorvogner som er stjålet i løpet av året fritatt for avgift. Fritakene foreslås videreført i avgiften på trafikkforsikringer.

Etter bilansvarslova § 16 kan det unnlates å tegne ansvarsforsikringer for registreringspliktige motorvogner som tilhører den norske stat, fremmede stater og representasjoner, og kommuner og kommunale institusjoner. I så fall vil eier av motorvognen være selvassurerende. Forsikringsselskapene har ingen befatning med disse motorvognene, og disse vil heller ikke bli omfattet av en avgift på trafikkforsikringer.

Fritak for forsikringsplikt for fremmede stater og representasjoner, korresponderer med fritaket i årsavgiftsvedtaket § 2 a til c, som videreføres i avgiften på trafikkforsikringer for det tilfelle eier velger å forsikre disse motorvognene. De øvrige motorvognene som er registrert på selvassurandører er primært eid av statlige og kommunale etater. Disse motorvognene ilegges i dag årsavgift, men vil ikke omfattes av en avgift på trafikkforsikringer. Omlegging til trafikkforsikringsavgift kan dermed gi en liten besparelse for slike virksomheter.

Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 2 bokstav e er det fritak for motorvogn som blir stjålet i løpet av året. Det er gitt nærmere regler i årsavgiftsforskriften § 5 fjerde ledd der det fremgår at for motorvogn som stjeles i løpet av avgiftsåret og som ikke kommer til rette i løpet av 30 dager eller mer, refunderes innbetalt avgift forholdsmessig for den tiden motorvognen har vært stjålet.

For en stjålet motorvogn avsluttes trafikkforsikringen fra det tidspunkt motorvognen meldes stjålet. Forsikringstaker blir etter dette tidspunkt ikke belastet med premie, og eventuell skade som forvoldes av motorvognen etter dette får ikke følger for forsikringstakeren. Dersom motorvognen kommer til rette og tilbakeføres til eier, vil forsikringen reaktiveres og forsikringstakeren vil på ny bli belastet med premie.

Fritaket i årsavgiften for motorvogn som blir stjålet i løpet av året foreslås videreført i avgiften på trafikkforsikringer. Dette innebærer at selskapene i tyveritilfellene ikke skal beregne avgift i den perioden en motorvogn er meldt stjålet. Dersom selskapene i slike tilfelle har innberettet avgift for den aktuelle perioden, kan det korrigeres for dette. Korrigeringen skal gjøres i den opprinnelige skattemeldingen, det vil si den tidligere meldingen hvor avgift var innberettet.

10.6.4 Fastsettelse og innberetning av avgift

Avgiften vil, i likhet med de andre særavgiftene, være en form for indirekte beskatning der avgiften legges på produsent- eller importørleddet, i dette tilfellet forsikringsselskapene og Trafikkforsikringsforeningen, som igjen velter avgiftsbelastningen over på sine kunder gjennom premiekravene eller sammen med gebyr.

En avgift på trafikkforsikringer vil skille seg fra de øvrige særavgiftene ved at avgiften legges på en tjeneste som leveres løpende, og ikke på en nærmere angitt vare når denne leveres ut fra den avgiftspliktiges lager. En annen forskjell er at det må tas høyde for at forsikringskontraktene gjennomgående strekker seg over to kalenderår, mens Stortingets avgiftsvedtak gjelder for det enkelte kalenderår. Disse forholdene gjør det nødvending med særlige regler om beregning, periodisering og innberetning av avgiften.

Avgift per forsikringsdøgn

Det foreslås at avgiften skal beregnes etterskuddsvis basert på antall forsikringsdøgn som forsikringsselskapene hefter for motorvognen. De avgiftspliktige forsikringsselskapene skal innrapportere og innberette avgiften i henhold til antall døgn forsikret i forrige skattleggingsperiode.

Avgiften som den enkelte forsikring utløser, foreslås basert på den avgiftsats som gjelder for den aktuelle motorvognen på det tidspunktet forsikring begynner å løpe. Ved tegning av ny forsikring vil det si det tidspunkt forsikringen gjelder fra, og ved videreføring av eksisterende forsikring når denne utløper og fornyes.

For å tilpasse avgiften til selskapenes praksis for produksjon av krav på forsikringspremie, som kan starte inntil 60 dager før hovedforfall, foreslås at avgiftsåret forskyves med to måneder slik at de nye satsene som Stortinget vedtar i forbindelse med kommende års budsjett, først gjøres gjeldende for forsikringer som begynner å løpe fra 1. mars påfølgende år. Ved å forskyve avgiftsåret, vil selskapene alltid ha kjennskap til hvilken avgiftssats som skal legges til grunn når kravene produseres, og vil dermed også kunne gjennomføre korrekt overvelting av avgiften gjennom den ordinære faktureringen av kundene. Dersom det er avtalt flere betalingsterminer, legges det til grunn at selskapene vil fordele avgiften tilsvarende, men likevel slik at forsikringens ikrafttredelsestidspunkt vil være avgjørende for hvilken sats som skal benyttes.

Dersom en forsikring avsluttes før ordinært utløp, vil selskapene refundere kunden forskuddsbetalt avgift sammen med forskuddsbetalt premie. Siden avgiften beregnes etterskuddsvis, vil det ikke være behov for å korrigere for dette ovenfor avgiftsmyndighetene.

Etter Grunnlovens § 75 a kan Stortingets skatte- og avgiftsvedtak ikke gjøres gjeldende utover 31. desember påfølgende år. I utgangpunktet er det derfor ikke mulig å fatte et avgiftsvedtak som gjelder fra 1. mars og frem til 1. mars påfølgende år. I Stortingets vedtak om avgift på trafikkforsikringer må det derfor vedtas to sett med satser som gjelder for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt henholdsvis før og etter 1. mars, og hvor satsene for avtaler inngått frem til 1. mars er de samme som satsene for avtaler inngått fra og med 1. mars til 31. desember året før. I innføringsåret 2018 gjelder de samme satsene også for avtaler inngått fra og med 1. januar til 1. mars 2017. Fra og med budsjettet for 2019 må det i tillegg vedtas et tredje sett med satser for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt før 1. mars foregående år.

Innfasing av avgiften

Med en trafikkforsikringsavgift som trer i kraft fra 1. januar 2018, har forsikringsselskapene måttet starte overveltingen av avgiften allerede i 2017. Dette skyldes at forsikringskontrakter som tegnes, eller har hovedforfall i 2017 gjennomgående også vil gjelde for deler av 2018. Dersom det er avtalt årlig betaling, har selskapene måttet ta høyde for den del av forsikringen som gjelder for 2018 i de premiekravene som sendes ut i 2017.

For å kunne starte omleggingen i 2017 foreslo regjeringen i budsjettet for 2017 å ta inn en egen bestemmelse i vedtaket om årsavgift for 2017 som ga departementet fullmakt til å gi forskrift om overgangsbestemmelser. Se omtale i Prop. 1 LS (2016–2917) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3. Flertallet sluttet seg til dette. Med hjemmel i fullmakten er det fastsatt bestemmelser i særavgiftsforskriften om avgift på trafikkforsikringer, hvor det blant annet er fastsatt satser for forsikringer som begynner å løpe før 1. mars 2018 basert på årsavgiftssatsene for 2017.

I budsjettet for 2018 foreslås satsene i årsavgiften prisjustert og videreført i en ny avgift på trafikkforsikringer. Endringene gjøres gjeldende for forsikringer som begynner å løpe fra 1. mars 2018, mens satsene for 2017 foreslås videreført for forsikringer som begynner å løpe før denne dato. Forslag til vedtak om avgift på trafikkforsikringer er utformet i tråd med dette.

I Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 punkt 10.4.3 ble det påpekt at forsikringstakere som betaler inn premie i årlige terminer, må betale deler av den nye avgiften for 2018 i allerede i 2017. Det vil si samme år som årsavgiften kreves inn for siste gang. For eksempel har forsikringstakere som har hovedforfall 1. juli, ved premiebetaling også måttet forskuddsbetale forsikringsavgift for perioden 1. januar til 30. juni 2018 (det vil si halv avgift). Tilsvarende har forsikringstakere med hovedforfall 1. februar blitt belastet med trafikkforsikringsavgift for perioden 1. januar til 31. januar 2018 (det vil si 1/12-dels avgift, om lag 250 kroner) i 2017. Dette har ikke medført økt avgiftsbelastning for disse forsikringstakerne, men har gitt en likviditetsulempe ved at betalingen av trafikkforsikringsavgift fremskyndes sammenlignet med situasjonen dersom årsavgiften hadde blitt videreført. Som påpekt i Prop. 1 LS (2016–2017), har forsikringstaker kunnet unngå denne ulempen ved å gå over til månedlig innbetaling av forsikringspremien. Forsikringsbransjen og skattemyndighetene startet tidlig arbeidet med å informere om den kommende omleggingen, og konsekvensene av denne for den enkelte forsikringstaker. Sett i forhold til det antallet som berøres, har det vært svært få reaksjoner mot omleggingen.

Innrapportering av avgiften

Etter skatteforvaltningsforskriften skal avgiftspliktige virksomheter sende inn skattemelding til skattemyndighetene, hvor skyldig avgift for gjeldende skattleggingsperiode fastsettes. Skatteleggingsperioden for de fleste særavgiftene er en måned. For avgift på elektrisk kraft og NO_x-avgift er skattleggingsperioden tre måneder. Skattemelding skal leveres innen den 18. i måneden etter skattleggingsperioden. For avgiften på elektrisk kraft er leveringsfrist satt til en måned og 18 dager etter utløpet av skattleggingsperioden.

Departementet anser at skatteleggingsperioden for trafikkforsikringsavgiften skal være tre måneder, med frist for innlevering av skattemelding en måned og 18 dager etter utløpet av skattleggingsperioden. Dette er i samsvar med reglene for avgiften på elektrisk kraft. Dette anslås å gi rentegevinster for bransjen i størrelsesorden 30–40 mill. kroner årlig. Det er da lagt til grunn en rente på 1 pst.

Dette innebærer at de avgiftspliktige virksomhetene skal levere skattemelding for første gang innen 18. mai 2018.

10.6.5 Tapte fordringer

Departementet foreslår at de avgiftspliktige virksomhetene skal kunne trekke fra tidligere innberettet avgift i senere skattemeldinger dersom premiekravet som avgiften var knyttet til må avskrives som uerholdelig, på samme vilkår som gjelder for merverdiavgift. Det er gitt nærmere bestemmelser om dette i særavgiftsforskriften § 3-23-8.

Etter merverdiavgiftsloven § 4-7 kan beregningsgrunnlaget korrigeres dersom en utestående fordring som det tidligere er beregnet utgående merverdiavgift av, på grunn av skyldnerens manglende betalingsevne konstateres endelig tapt. Kriteriene for når en fordring kan konstateres som endelig tapt følger av merverdiavgiftsforskriften § 4-7-1, som er likelydende med de tilsvarende reglene i skattelovforskriften § 6-2-1. Etter bestemmelsene her anses en fordring for endelig tapt blant annet når tvangsinndriving eller inkasso har vært forgjeves.

Dersom kunden betaler deler av en faktura som i tillegg til trafikkforsikring også dekker andre forsikringsforhold, må det gjøres en forholdsmessig fordeling av innbetalingene mellom forsikringene basert på verdi. Departementet legger til grunn at forsikringsperioden skal dekkes opp fra startdato, slik at forsikringen regnes som betalt fullt ut frem til den dato den faktiske innbetalingen ikke lenger dekker den gjenstående perioden av forsikringskontrakten. Avgiften knyttet til denne gjenstående perioden vil etter dette kunne trekkes fra i senere skattemeldinger i tilfeller der premiekravet som den innbetalte avgiften var knyttet til kan avskrives som uerholdelig.

10.6.6 Premiekrav som ikke oppkreves og dekning i flere selskap

I enkelte tilfeller kan selskapene stille garanti for motorvogn uten at premie belastes kunden, for eksempel dersom forsikringen i medhold av angreretten sies opp rett etter tegning. Selskapene vil i slike tilfelle ha anledning til å belaste kunden, men dersom kravene er små, kreves de nødvendigvis ikke inn. Bransjen har reist spørsmål om disse situasjonene bør unntas fra avgift. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for unntak og at det derfor skal beregnes avgift også i slike tilfelle. Det vises i denne sammenheng til at det vil være opp til de avgiftspliktige virksomhetene å avgjøre hvordan avgiften skal overveltes, og vurdere hvorvidt det er regningssvarende å inndrive premiekrav.

Bransjen har også reist spørsmål om den avgiftsmessige behandlingen av motorvogn som har vært registrert i flere selskaper i samme periode. Departementet legger til grunn at dersom det ene forsikringsforholdet annulleres, og eventuell innbetalt premie refunderes kunden, vil det også kunne korrigeres for innberettet avgift. Korrigering forutsetter at selskapet kan dokumentere at motorvognen var forsikret i et annet selskap i den aktuelle periode.

10.6.7 Fritak for elbiler

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017 og tilhørende Innst. 2 S (2016–2017) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 108 punkt 3 av 5. desember 2016):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om fritak for årsavgift for elbiler med virkning fra 2018. Regjeringen notifiserer om nødvendig et slikt fritak til ESA så snart som mulig.»

Årsavgiften erstattes i 2018 av trafikkforsikringsavgift, og fritak for elbiler må derfor innføres i den nye avgiften. Elbiler ilegges i dag årsavgift med lav sats, se Stortingets vedtak om årsavgift § 2 første ledd bokstav e.

Finansdepartementet har i samarbeid med Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet igangsatt prosessen med å notifisere tiltaket til EFTAs overvåkningorgan (ESA). Et utkast til prenotifikasjon er oversendt til ESA, og departementene arbeider nå i samråd med ESA med å ferdigstille notifikasjonen. Det er fortsatt usikkert om en godkjennelsene fra ESA vil kunne foreligge til 1. januar 2018.

I arbeidet med implementeringen av avgift på trafikkforsikringer er det forutsatt at fritaket for elbiler vil tre i kraft med virkning fra 1. januar 2018. Dette ble også lagt til grunn i overgangsbestemmelsene som ble vedtatt med hjemmel i Stortingets vedtak om årsavgift for 2017.

I avgiftsvedtaket foreslås at trafikkforsikringer på elbiler fritas for avgift, men at det kan innføres avgift med lav sats for trafikkforsikringer på elbiler fra det tidspunkt departementet bestemmer, se forslag til avgiftsvedtak I og II. Det siste er nødvendig for det tilfelle at ESA ikke godkjenner fritaket. Det legges til grunn av avgiften i så fall vil virke fremover i tid.

10.6.8 Avgift på uforsikrede motorvogner – unnlatelsesgebyr

Som det fremgår av kapittel 15 foreslår Finansdepartementet endringer av bilansvarslova som innebærer at eiere som ikke overholder forsikringsplikten, må betale et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen (unnlatelsesgebyr). Formålet med ordningen er å motivere til oppfyllelse av forsikringsplikten, men har også en side til omleggingen av årsavgiften til avgift på trafikkforsikringer. Dette henger sammen med at ordningen forventes å redusere andelen uforsikrede motorvogner, og gjennom det øke inntektene fra avgiften.

Forslaget innebærer at Trafikkforsikringsforeningen gis adgang til å utstede gebyr til eiere som ikke oppfyller den lovfestede forsikringsplikten, for den tiden motorvognen mangler gyldig forsikring. Dette vil blant annet gjelde i tilfelle der eier lar forsikringen løpe ut, uten at motorvognen avregistreres. I denne perioden vil Trafikkforsikringsforeningen være ansvarlig for skader som påføres tredjepart av motorvognen.

Det foreslås også innført gebyrplikt i tilfeller der ny eier ved eierskifte ikke tegner egen forsikring. I slike tilfeller vil motorvognen være dekket i 14 dager av tidligere eiers forsikring (medforsikring), dersom denne var gyldig på overdragelsestidspunktet. Dette gjelder selv om forsikringen sies opp umiddelbart etter overdragelsen.

Avgiften på trafikkforsikringer foreslås å omfatte den periode som det oppkreves unnlatelsesgebyr for. Dette innebærer at forsikringsselskapene skal svare avgift for tiden frem til forsikring utløper, mens Trafikkforsikringsforeningen blir ansvarlig for tiden etter dette, og frem til ny forsikring tegnes eller motorvognen avregistreres. Trafikkforsikringsforeningen vil være subjekt for avgiften, og skal innberette avgift for det antallet «forsikringsdøgn» som det innkreves gebyr for, etter de satser som gjelder for den enkelte motorvogn.

Dersom gebyrene ikke lar seg inndrive, vil Trafikkforsikringsforeningen i utgangspunktet kunne trekke fra tidligere innberettet avgift i senere skattemeldinger, se 10.6.5. Det må antas at dette vil gjelde en relativt stor andel av kravene. Som en særlig tillempning foreslås derfor avgiftsplikten gjort betinget av at gebyrene faktisk er betalt inn. For øvrig vil de alminnelige regler som gjelder for avgiften på trafikkforsikringer, også gjelde for unnlatelsesgebyrene.

10.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Omleggingen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil medføre et provenytap. Provenytapet er samlet anslått til om lag 600 mill. kroner påløpt og 470 mill. kroner bokført i 2018. Provenytapet skyldes flere forhold, herunder økt fleksibilitet for eierne i den nye avgiften. Årsaken er at den enkelte eier etter omleggingen bare vil belastes med avgift for den tiden motorvognen er påregistrert og forsikret. Omleggingen forventes å medføre færre avgiftsbetalende, se nærmere neste avsnitt. Videre gir endringen reduserte merverdiavgiftsinntekter som følge av at leasingselskapene etter omleggingen ikke lenger vil beregne merverdiavgift ved viderefakturering av årsavgift til sine kunder. Det er også et provenytap knyttet til forskjeller i tidspunkt for innbetaling og satsendringer mellom årsavgiften og trafikkforsikringsavgiften.

Innføring av trafikkforsikringsavgift medfører at avgiftsinntektene avhenger av antall forsikrede motorvogner. Andelen uforsikrede er nå høyere enn andelen motorvogner det ikke betales årsavgift for. For å bidra til å redusere antallet uforsikrede motorvogner og motvirke at omleggingen fører til færre avgiftsbetalende, foreslås det innført gebyr for uforsikrede motorvogner mv. i 2018, se punkt 10.6.8. Det forventes at ordningen vil redusere andelen uforsikrede motorvogner fra dagens 3,44 pst. til om lag 1 pst., og redusere provenytapet som følge av manglende innbetaling av avgift med om lag 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Denne reduksjonen er innarbeidet i den samlede provenyeffekten i forrige avsnitt.

Omleggingen vil ikke påføre den enkelte eier økte kostnader. For forsikringstakere med premie i årlige terminer, kommer deler av den nye avgiften for 2018 allerede i 2017. Den enkelte forsikringstaker kan unngå likviditetsulempen dette innebærer ved å gå over til månedlig innbetaling av forsikringspremien.

Innføring av avgift på trafikkforsikringer vil påføre engangskostnader og kostnader knyttet til den løpende håndteringen av avgiften. Finans Norge har beregnet engangskostnadene for forsikringsbransjen til om lag 150–170 millioner kroner, og de årlige kostnadene ved å forvalte ordningen til mellom 40 og 50 millioner samlet. Anslagene er usikre. Skatteleggingsperioden for trafikkforsikringsavgiften skal være tre måneder (kvartalsvis), med innbetaling en måned og 18 dager etter utløpet angjeldende skattleggingsperiode. Dette vil redusere selskapenes administrasjonskostnader, og øke selskapenes dekningsbidrag i form av floatinntekter, noe som igjen vil redusere behovet for å velte selskapenes administrasjonskostnader over på forsikringstakerne. Dette anslås å gi rentegevinster for bransjen i størrelsesorden 30–40 mill. kroner årlig.

Registrering av motorvogn i veimyndighetenes motorvognregister forutsetter at årsavgiften er betalt. Manglende betaling av årsavgift medfører at registrerte motorvogner blir begjært avskiltet. Ved en omlegging til trafikkforsikringsavgift vil det ikke lenger være behov for å oppdatere motorvognregisteret med denne informasjonen, noe som igjen vil kunne redusere veimyndighetenes ressursbruk.

Den økte fleksibiliteten i avgiften, ved at det kun ilegges avgift for den tiden motorvognen er forsikret, kan medføre et økt antall av- og påregistreringer av motorvogner for å slippe å betale avgift i perioder motorvognen ikke er i bruk. Hvor stor økningen kan bli er svært usikkert. En eventuell økning vil gi noe økt ressursbruk for veimyndighetene.

Skatteetaten vil få reduserte kostnader ved fjerning av dagens årsavgift. Etatens kostnader ved å drifte dagens årsavgift er anslått til i underkant av 50 mill. kroner per år. Dette omfatter fastsettelse, innkreving og kontroll, herunder håndtering av publikumshenvendelser og regelverksutvikling. Dagens årsavgift medfører også andre driftskostnader som porto ved utsendelse av krav, samt kostnader ved fakturering, purring og tvangsinndrivelse.

Skatteetaten vil måtte påregne noen kostnader i forbindelse med innføring trafikkforsikringsavgiften. Avgiften vil blant annet kreve ressurser til utvikling og vedlikehold av regelverket knyttet til avgiften. Det vil kun være mindre kostnader til utvikling av systemstøtte for innkreving av den nye trafikkforsikringsavgiften fra forsikringsselskapene. Varige driftskostnader for forvaltning av trafikkforsikringsavgiften ventes å være marginal.

11 Toll

11.1 Innledning

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter tolltariffens satser. Toll fastsettes av Stortinget for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. For en rekke varer er det gitt tollfrihet i henhold til preferanseavtaler, andre nasjonale ordninger eller med hjemmel i stortingsvedtak.

Det er kun de tollsatsene som foreslås endret som Stortinget tar stilling til. De øvrige satsene videreføres uendret, jf. tollvedtaket § 1 annet ledd. Forslag om satsendringer fremgår normalt av et vedlegg til tollvedtaket. Det foreslås ingen endringer i tollsatsene for 2018. En konsolidert versjon av tolltariffen blir kunngjort i Norsk Lovtidend.

Toll som beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre vil toll redusere omfanget av handel og bidra til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Mens det for industrivarene kun er toll på enkelte klær og andre tekstilprodukter, er tollbeskyttelsen på landbruksvarer forholdsvis omfattende. Importvernet for landbruksprodukter utgjør en stor del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske matvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 12,5 mrd. kroner i 2016.

Tollinntektene bestemmes av tollsatsene og mengden varer som importeres. Tollinntektene var 3 176 mill. kroner i 2016 og utgjør om lag 0,3 pst. av statens samlede inntekter. Figur 11.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2016 fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at det er importen fra utviklingslandene som står for størstedelen av tollen på industrivarer. Det meste av toll på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

¹ Inkludert råvarer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

11.2 Toll på landbruksvarer

Tollsatsene på landbruksvarer varierer betydelig og er dels spesifikke, dels verdibaserte. Høyest er tollsatsene på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakevarer og sjokolade, er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

For enkelte landbruksvarer kan tolltariffens ordinære satser reduseres i perioder, etter vedtak av Landbruksdirektoratet. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen.

11.2.1 Administrative tollnedsettelser

Med hjemmel i tolloven kan Landbruksdirektoratet i budsjettåret gi tollnedsettelser for landbruksvarer. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som kan gis tollnedsettelse, når tollsatsen kan settes ned og hvordan tollsatsen skal fastsettes.

Generelle tollnedsettelser er tollnedsettelser hvor tollsatsen settes ned for bestemte varelinjer i tolltariffen for en bestemt periode. Tollsatsen gjelder alle aktører. Disse tollnedsettelsene har ingen kvantumsbegrensninger i den perioden de gjelder. I 2016 ble det gitt generelle tollnedsettelser 246 ganger.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad. Dette er tollnedsettelser som gjelder en bestemt vare og/eller anvendelse for en aktør for en fastsatt periode og gjelder som regel en ubegrenset mengde. De fleste individuelle tollnedsettelsene blir gitt for produkter som ikke inneholder eller inneholder kun en liten andel av varer som produseres i Norge. I 2016 ble det innvilget 3 735 individuelle tollnedsettelser. Dette var omtrent på samme nivå som tidligere år.

Med hjemmel i forskrift 20. desember 2012 nr. 1424 om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av industrielt bearbeidede landbruksvarerkan Landbruksdirektoratet etter søknad sette ned tollsatsen. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte varen, og er basert på råvaredeklarasjoner fra importører. I 2016 ble det utstedt 18 673 slike tollnedsettelser, som er en økning på 22 prosent fra 2015. Se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene.

11.2.2 Fordeling av tollkvoter

Med hjemmel i tolloven kan Landbruksdirektoratet fordele en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Kvotene er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels følger de av tollpreferanseordningen for utviklingsland (General System of Preferences) og dels er de ensidig fastsatt av Norge. Tolldirektoratet fastsetter enkelte tollkvoter for blomster fra EU og kjøtt fra utviklingsland. Disse tollkvotene fordeles fortløpende av tollmyndighetene.

Kvotene som fordeles av Landbruksdirektoratet er enten tollfrie eller har en redusert tollsats i forhold til de ordinære tollsatsene. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Auksjonsprisen for en kvoterettighet kommer i tillegg til en eventuell tollsats innenfor kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. De resterende tollkvotene fordeles i hovedsak ut fra «førstemann til mølla»-prinsippet eller etter søknad. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 194 mill. kroner i 2016, en betydelig reduksjon fra 2015. Reduksjonen er først og fremst knyttet til WTO-kvoten for storfekjøtt, der auksjonsinntekten i 2016 var 50 mill. kroner lavere enn i 2015.

Budgiverne må innbetale auksjonsbeløpet før de kan benytte importrettigheten (kvoteandelen). Den faktiske utnyttelsen av de enkelte kvotene varierer sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

11.2.3 Forhandlinger med EU

Etter EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handel med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.). Siktemålet er en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammene av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU-kommisjonen ble 5. april 2017 enige om en ny avtale. Avtalen ble godkjent av Stortinget 16. juni 2017. Den nye avtalen trer formelt i kraft når den er godkjent av begge parter. Avtalen innebærer blant annet økte tollfrie kvoter inn til Norge på ost, kjøtt og blomster. Norge har på sin side fått nye eksportkvoter til EU for blant annet meieri- og kjøttprodukter, drikkevarer og fôrvarer.

11.3 WTO-saker

11.3.1 Multilaterale forhandlinger

Handel er en av de sterkeste drivkreftene for økonomisk vekst og bidrar til å skape arbeidsplasser og økonomisk velstand over hele verden. Betydningen av Verdens handelsorganisasjon (WTO) for global vekst og stabilitet har blitt bekreftet under de senere års økonomiske kriser. WTO-regelverket har bidratt til å begrense bruken av proteksjonistiske tiltak.

Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for Norge. Regjeringen arbeider for å videreutvikle multilaterale handelsavtaler gjennom WTO. Dette kan bidra til å skape stabile rammevilkår som legger til rette for økonomisk vekst. Norges hovedmål om WTO som det sentrale globale forumet for handelsforhandlinger består.

Norges maksimale tollsatser er fastsatt gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatser. Foruten en viss nedtrapping av toll på industrivarer, medførte WTO-avtalen i 1994 forpliktelser med hensyn til markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte for landbruksvarer.

Avtalen om handelsfasilitering (Trade Facilitation Agreement) ble ferdigforhandlet i 2013 og trådte i kraft i februar 2017. Dette er den første globale handelsavtalen siden WTO ble dannet i 1995. Avtalen vil øke åpenheten og transparensen i tollsystemene, noe som kan redusere handelskostnadene.

På WTOs ministermøte i Nairobi i desember 2015 ble det blant annet fattet en beslutning om utfasing av eksportsubsidier for landbruksvarer. På ministermøtet ble det også vedtatt en anbefaling om tiltak for å forbedre markedsadgangen for de minst utviklede landene (MUL). Videre ble det enighet om å utvide tollfri handel med informasjonsteknologivarer (ITA2). Norge har gjennomført sine forpliktelser under ITA2 ved å endre sine bindingslister, det vises til Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga 2016 kapittel 6. Avtalen er i ferd med å implementeres av de andre partene.

I 2014 tok Norge, sammen med 13 andre medlemmer av WTO (inkludert EU som representerer 28 land), initiativ til å starte forhandlinger om reduksjon av tollsatser på miljøvarer (EGA-avtalen). 2016 ble avsluttet med et ministermøte der målsettingen var å ferdigstille forhandlingene. Dette lyktes man imidlertid ikke med. Dersom forhandlingene blir gjenopptatt og avtalen ferdigstilles, vil det kreve endringer i Norges bindingslister i WTO.

11.4 Nye frihandelsavtaler

Frihandelsavtalene Norge har inngått er et viktig supplement til EØS-avtalen og Norges medlemskap i WTO. Avtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og har som formål å sikre likebehandling av norske aktører og av norsk eksport i landene det inngås avtaler med.

Norge har gjennom EFTA ferdigforhandlet 27 frihandelsavtaler med 38 land. Norge ratifiserte 16. juni 2017 en frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Filippinene og en frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Georgia.

Sammen med de øvrige EFTA-statene forhandler Norge om nye frihandelsavtaler med Ecuador, India, Indonesia, Malaysia, Vietnam og Mercosur (en handelsblokk bestående av Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay). Norge og Kina har gjenopptatt forhandlingene om en bilateral frihandelsavtale.

Videre er det igangsatt arbeid i EFTA for å modernisere frihandelsavtalene med Canada, Chile, Egypt, Mexico, Tyrkia og SACU (SACU – Southern African Customs Union bestående av Sør-Afrika, Botswana, Namibia, Lesotho og Swaziland). Forhandlingene med tollunionen bestående av Russland, Hviterussland og Kasakhstan er stilt i bero på grunn av situasjonen i Ukraina. Arbeidet med å gjenoppta forhandlinger med Thailand er satt på vent på grunn av den politiske situasjonen i landet.

I tilfelle iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, følger det av tollvedtaket § 2 annet ledd at departementet har fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene.

11.5 Tollpreferansesystemet for utviklingsland

Den norske GSP-ordningen (General System for Preferences) ble etablert i 1971 og innebærer at utviklingslandene gis bedre markedsadgang for deres varer. GSP er en unilateral (ensidig) ordning og kan ensidig trekkes tilbake eller endres. Ordningen er hjemlet i tollvedtaket § 2 tredje ledd.

Norge, EU og Sveits har siden 2000 samarbeidet om å ha felles opprinnelsesregler og dokumentasjonskrav for GSP-ordningen. I 2017 iverksatte partene en ny ordning med selvsertifisering av opprinnelsesbevis. Endringen innebærer at opprinnelsessertifikat Form A, som må stemples av myndighetene i eksportlandet, erstattes av opprinnelseserklæringer som eksportøren selv kan sette på sin faktura eller et annet handelsdokument. Eksportøren må til gjengjeld registrere seg hos sine myndigheter i datasystemet REX (Registered Exporter system), som er utviklet og driftes av EU. Tilsvarende gjelder for virksomheter som videresender GSP-varer mellom EU, Sveits og Norge.

12 Sektoravgifter og gebyrer

Statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse finansieres normalt ved bevilgninger over statsbudsjettet. Enkelte statlige tjenester finansieres imidlertid helt eller delvis av brukerne gjennom gebyr eller sektoravgift. Disse betalingsordningene fastsettes av det enkelte departement som har ansvar for tjenesten. Finansdepartementet har utarbeidet overordnede bestemmelser for statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, som setter krav til innføring og gjennomføring av slike betalingsordninger.

Gebyrer kan kreves for en klart definert tjeneste overfor betaleren og skal ikke finansiere noe annet eller mer enn kostnaden av tjenesten. Dersom gebyret overstiger kostnaden, innebærer det en ekstra skattlegging av betaleren, såkalt overprising. Sektoravgifter skiller seg fra gebyrer ved at det ikke er en direkte sammenheng mellom betalingen for og leveringen av tjenesten, og ved at flere betaler enn de som mottar tjenesten. Det er imidlertid et krav at sektoravgifter avgrenses til den sektoren eller næringen som nyter godt av tjenesten, for eksempel til enhetene innenfor et tilsynsområde. Ifølge bestemmelsene bør det utvises stor tilbakeholdenhet med å innføre sektoravgifter for å finansieres statlige utgifter.

Enkelte statlige betalingsordninger er de siste årene tatt inn på statsbudsjettet som gebyr eller sektoravgift. Det gjelder blant annet påslaget på nettariffen til Energifondet og forskningsavgiften på landbruksprodukter. Med sektoravgift og tilhørende utgiftsbevilgning kan Stortinget pålegge aktørene i en næring eller sektor å finansiere fellestiltak. Etter bestemmelsene om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering bør andre nærings- og sektorspesifikke betalingsordninger som hovedregel unngås. Ved at slike ordninger tas inn på statsbudsjettet som sektoravgift vil den totale skatte- og avgiftsbelastningen bedre synliggjøres i statsbudsjettet. Videre vil endringer i sektoravgifter inngå i skatte- og avgiftsopplegget.

Statens inntekter fra gebyrer og avgifter med sektorformål er redusert over en tiårsperiode. Fortsatt er gebyr- og avgiftsfinansiering en betydelig finansieringskilde for statlig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Figur 12.1 viser utviklingen i statens inntekter fra henholdsvis gebyrer, sektoravgifter og betalingsordninger utenfor statsbudsjettet. Også inntektene fra avviklede sektoravgifter fremkommer i figuren.

Gebyrinntektene har gått markert ned siden 2006, mens avgiftsfinansieringen er bare svakt redusert. Av en samlet gebyr- og avgiftsfinansiering på vel 9,2 mrd. kroner i 2016 stod gebyrinntektene for halvparten, mens sektoravgifter utgjorde vel 2,4 mrd. kroner og avgifter utenfor statsbudsjettet knapt 2,2 mrd. kroner. Bompengefinansiering, lufthavnavgifter, kringkastingsavgiften, egenandeler i helsevesenet, låne- og garantigebyrer og mulkt eller straffegebyrer inngår ikke i disse tallene.

Siden 2006 er overprisede gebyrer redusert med vel 1,8 mrd. kroner. Samtidig er det innført nye gebyrordninger med inntekter på til sammen 150 mill. kroner. Med vekst i økonomien vokser også gebyrfinansiert tjenesteproduksjon. Underliggende vekst i eksisterende gebyrer fra 2006 til 2016 utgjør i størrelsesorden 850 mill. kroner. En underliggende realvekst på 2,5 pst. årlig er noe høyere enn veksten i BNP Fastlands-Norge. En forklaring er at noen gebyrer som lå under kostnaden av tjenesten, er satt opp. Totalbildet er at statlige gebyrer nå er fastsatt langt mer kostnadsriktig enn for ti år siden. For 2018 foreslår regjeringen at gebyr for statsborgerskap settes ned til selvkost. På noen områder gjenstår fortsatt en del overprising, blant annet for gebyrer til Brønnøysundregistrene og enkelte gebyrer på rettsområdet.

* Anslag.

Kilde: Finansdepartementet.

Det er i perioden 2006–2017 avviklet sektoravgifter for til sammen rundt 1 mrd. kroner, blant annet matavgiftene og kystavgiften. Samlede inntekter fra sektoravgiftene er likevel ikke redusert fordi det har vært en betydelig inntektsvekst i flere av de gjenværende sektoravgiftene, blant annet for tilsynsavgift til Finanstilsynet og losavgiftene. I 2017 ble påslaget på nettariffen og forskningsavgift på landbruksprodukter tatt inn på statsbudsjettet. I figur 12.1 fremkommer det som vekst i sektoravgiftene og tilsvarende inntektsreduksjon fra avgifter utenfor statsbudsjettet dette året.

Oppgaver som i dag finansieres helt eller delvis av sektoravgifter er blant annet sektorrettet tilsyn og kontroll, energisparing og klimatiltak, sektorrettet forskning og ressursovervåkning, lostjenesten, vilt- og fiskepleie, miljøtiltak på Svalbard og tiltak for å beskytte kulturminner. Statens inntekter fra sektoravgifter anslås til vel 3,4 mrd. kroner i 2018. Tabell 12.1 gir en oversikt over innbetalte sektoravgifter i 2016 og anslag for inntektene i 2017 og 2018.

Totalisatoravgiften

Totalisatoravgiften har vært budsjettert som sektoravgift, men har ikke et sektorpolitisk formål. Regjeringen foreslår derfor å omgjøre totalisatoravgiften til særavgift fra 2018, se punkt 9.19.

Legemiddelomsetningsavgiften

Inntektene av gebyrer og sektoravgifter på legemiddelområdet overstiger kostnadene av de tjenestene som brukerfinansieringen er ment å dekke. Overprisingen skyldes blant annet at legemiddelomsetningen, som er avgiftsgrunnlaget, har økt mer enn forutsatt og et visst etterslep i tilpasning av satsene. 1. januar 2017 ble legemiddelomsetningsavgiften satt ned fra 0,55 til 0,45 pst. Regjeringen foreslår ytterligere reduksjon av satsen til 0,3 pst. fra 1. januar 2018. Provenytapet anslås til 29 mill. kroner påløpt og 22 mill. kroner bokført i 2018. For nærmere omtale vises det til Prop. 1 S (2017−2018) Helse- og omsorgsdepartementet.

Sektoravgifter Kystverket

Kystverket gjennomfører effektiviseringstiltak for å redusere kostnadene innen lostjenesten. Regjeringen ønsker at innsparingene skal tilfalle næringen, og foreslår å redusere losavgiftene tilsvarende. Kostnadene i tilbringertjenesten reduseres i henhold til en tiårig avtale fra 2017, som gir en avgiftsreduksjon på 11 mill. kroner påløpt og 10 mill. kroner bokført i 2018. For nærmere omtale av avgiftene under Kystverket vises det til Prop. 1 S (2017−2018) Samferdselsdepartementet.

Sektoravgift Petroleumstilsynet

Utviklingen i petroleumsnæringen, blant annet ved økt digitalisering og endring i trusselbildet, gjør IKT-teknologi til en økende strategisk sikkerhetsutfordring. Operatørene har det overordnede ansvaret for blant annet IKT-sikkerhet i næringen. I tillegg er det nødvendig med økt kunnskaps- og kompetanseutvikling på området og oppfølging fra Petroleumstilsynet, blant annet for å avklare utfordringer og utarbeide risikobilde, gjennomføre tilsynskampanjer og styrke beredskap og hendelseshåndtering. Regjeringen foreslår at dette finansieres ved å sette opp sektoravgiften til Petroleumstilsynet med knapt 6 mill. kroner påløpt og bokført i 2018. For nærmere omtale vises det til Prop. 1 S (2017−2018) Arbeids- og sosialdepartementet.

Tilsynsavgift Finanstilsynet

Finanstilsynets virksomhet er finansiert fullt ut av tilsynsobjektene med sektoravgift (tilsynsavgift) ved siden av enkelte gebyrfinansierte tjenester. De siste årene har budsjettet vært så godt som reelt uendret, men likevel med en viss økning i 2017. Både nasjonale og internasjonale tilsynskrav har imidlertid økt. Som konsekvens av en styrking av Finanstilsynets budsjett og en teknisk justering av utligningsgrunnlaget, foreslår regjeringen å øke tilsynsavgiften med knapt 32 mill. kroner påløpt og bokført i 2018. For nærmere omtale vises det til Prop. 1 S (2017−2018) Finansdepartementet.