Del 3
Andre lovsaker

13 Begrense muligheten for tapsfradrag når utbytte er skattefritt etter skatteavtale

13.1 Innledning og sammendrag

Enkelte skatteavtaler Norge har inngått med andre land, inneholder bestemmelser som medfører avvik fra sentrale hensyn bak skattereglene mer generelt. Slike bestemmelser er blant annet nedfelt i skatteavtalen mellom Norge og Singapore. Det følger av denne skatteavtalen at utbytte som deles ut fra et selskap i Singapore til et norsk selskap, skal unntas fra beskatning i Norge hvis selskapsaksjonæren eier minst 25 pst. av aksjekapitalen og kontrollerer en tilsvarende andel av stemmerettighetene. Samtidig gir skatteavtalen Norge beskatningsrett til gevinster ved realisasjon av aksjer. Motstykket er at skattyter også vil ha rett til fradrag for tap ved realisasjon (symmetri). Singapore vil i mange tilfeller bli regnet som et lavskatteland, dvs. at det reelle skattenivået er lavere enn 2/3 av det tilsvarende norske. For lavskatteland utenfor EØS gjelder ikke fritaksmetoden, og uten reguleringen i skatteavtalen ville aksjeutbytte vært skattepliktig i Norge.

Denne kombinasjonen av skattefritak for utbytte og rett til fradrag for tap ved salg, gir opphav til tilpasningsmuligheter. Skatteetaten har sett eksempel på en omgåelsespreget transaksjon der et norsk selskap kjøper et selskap i Singapore og senere tar ut kapitalen fra selskapet i form av utbytte som er skattefritt etter skatteavtalen. Ved den skattefrie utbytteutdelingen er det ikke et krav om at inngangsverdien på aksjene skal nedskrives tilsvarende. Når aksjene i datterselskapet senere selges, kan det på grunn av at inngangsverdien ikke er nedjustert, oppstå et betydelig tapsfradrag på aksjene selv om selger ikke har hatt et reelt tap på investeringen. Muligheten til å utnytte regelverket til å drive slik uønsket skatteplanlegging bør motvirkes. Departementet foreslår derfor en målrettet regel som skal motvirke slike tilpasninger. Etter forslaget skal et eventuelt beregnet tapsfradrag reduseres med utdelinger som har vært fritatt for beskatning etter en skatteavtale i aksjonærens eiertid, men begrenset til de siste ti år. Ved beregnet gevinst skjer det ingen tilsvarende endring. Forslaget antas å ha begrensede provenyvirkninger.

Regelen tas inn i skatteloven § 10-32 nytt fjerde ledd. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med 12. oktober 2017.

13.2 Gjeldende rett

Aksjeutbytte og gevinst ved realisasjon av aksjer er skattepliktig, jf. skatteloven § 10-11 og § 10-31 første ledd. Et viktig unntak fra slik skatteplikt for aksjeinntekter er fritaksmetoden, jf. skatteloven § 2-38. Fritaksmetoden innebærer at aksjeinntekter mv. som hovedregel er skattefrie for en aksjonær som selv er et selskap. Formålet med fritaksmetoden er å motvirke at aksjeinntekter blir skattlagt flere ganger i eierkjeden (kjedebeskatning). Motstykket er at det heller ikke gis fradrag for tap i de tilfeller fritaksmetoden kommer til anvendelse.

For grenseoverskridende aksjeinntekter mv. oppstiller fritaksmetoden flere unntak fra skattefritaket, jf. skatteloven § 2-38 tredje og femte ledd. For inngående aksjeinntekter (aksjonær i Norge, selskap i utlandet) er fritaket avgrenset mot eierandeler i lavskatteland utenfor EØS. Et lavskatteland er et land hvor skattenivået er lavere enn 2/3 av det norske skattenivået, jf. skatteloven § 10-63. For selskap hjemmehørende i lavskatteland innenfor EØS gjelder fritaksmetoden, men bare hvis selskapet er reelt etablert og driver reell økonomisk virksomhet i etableringslandet. Fritaksmetoden gjelder heller ikke ved porteføljeinvesteringer (under 10 pst. eierandel mv.) i selskaper i land utenfor EØS.

Utenfor fritaksmetoden vil norsk aksjonær etter skatteloven være skattepliktig for utbytte og gevinst. Hvis et norsk-kontrollert selskap er hjemmehørende i et lavskatteland (og ikke reelt etablert i et EØS-land), gjelder NOKUS-reglene i skatteloven §§ 10-60 flg. Det innebærer på visse vilkår løpende beskatning av norsk eier for forholdsmessig andel av inntekten opptjent i NOKUS-selskapet. Ved slik beskatning blir norsk eier skattlagt for inntekten i selskapet etter regler og satser som gjelder i Norge. I NOKUS-reglene er det et praktisk viktig unntak for skatteavtaletilfellene, jf. skatteloven § 10-64 bokstav a). Bestemmelsen innebærer at det ikke skjer en beskatning etter NOKUS-reglene hvis selskapet har inntekter som ikke er av hovedsakelig passiv karakter.

Er vilkårene for NOKUS-beskatning ikke oppfylt, gjelder de alminnelige reglene. Det betyr at aksjonær først kan skattlegges i Norge for mottatt aksjeutbytte eller for realisert gevinst, jf. skatteloven § 10-11 og § 10-31 første ledd. Det gis fradrag for tap ved realisasjon av aksje, jf. skatteloven § 10-31 annet ledd. Fradrag for skatt betalt i kildestaten gis etter kreditreglene, jf. skatteloven §§ 16-20 flg.

Når det i en skatteavtale er bestemt at inntekt skal være unntatt fra norsk beskatning, følger det av skatteloven § 6-3 femte ledd at tilhørende kostnad eller tilsvarende tap ikke for noen del skal komme til fradrag i Norge. Skatteloven kapittel 9 gir særregler for gevinster og tap. Det er i § 9-4 en bestemmelse om at det ikke gis fradrag for tap ved realisasjon når gevinst er unntatt fra skattlegging i Norge i medhold av en skatteavtale. Bestemmelsene er delvis overlappende og skal sikre symmetrisk skattemessig behandling av inntekter og kostnader av samme art.

13.3 Vurderinger og forslag

Enkelte skatteavtaler Norge har inngått med andre land inneholder bestemmelser som medfører avvik fra sentrale prinsipper som ligger til grunn for skattereglene mer generelt. Det kan skyldes at avtalene ble inngått på et tidspunkt hvor unntaksmetoden var hovedregel for å forebygge dobbeltbeskatning (det vil si at avtalen gir kildestaten eksklusiv beskatningsrett), eller det kan bero på at i et konkret skatteavtaletilfelle har andre hensyn veid tyngre enn det som gjelder ved utformingen av skatteregler mer generelt. Slike bestemmelser finner man blant annet i skatteavtalen med Singapore. Etter avtalens art. 24 punkt 2 bokstav c skal utbytte som deles ut fra et Singapore-selskap til et norsk selskap, unntas fra beskatning hvis selskapsaksjonæren eier minst 25 pst. av aksjekapitalen og kontrollerer en tilsvarende andel av stemmerettighetene. Samtidig har Norge etter avtalen beskatningsrett til gevinster. Motstykket er at skattyter har fradragsrett for tap. På grunn av ulike fritaks- og unntaksordninger er Singapore i mange sammenhenger å regne som et lavskatteland.1 I de tilfeller Singapore regnes som et lavskatteland, kommer fritaksmetoden ikke til anvendelse, og uten utbyttebestemmelsen i skatteavtalen ville derfor denne inntekten vært skattepliktig i Norge.

På grunn av denne forskjellsbehandlingen i beskatningen av gevinster (skattepliktig) og utbytte (skattefritt) vil det, så langt det er mulig, lønne seg for skattyteren å ta ut avkastning i form av utbytte. I realiteten får man da en asymmetrisk skattemessig behandling (dvs. at inntekter ofte er skattefrie mens det fortsatt gis fradrag for eventuelle tap). Skattyter kan dermed oppnå en mer lempelig beskatning enn om fritaksmetoden hadde virket direkte, da det ikke gis fradrag for tap innenfor fritaksmetoden.

Skattyter vil i mange tilfeller også unngå beskatning etter NOKUS-reglene, som nettopp er innrettet mot lavskatteland, da disse reglene gjør unntak for selskap (omfattet av skatteavtale) som ikke hovedsakelig har inntekter av passiv karakter.2

Kombinasjonen av skattefritak for utbytte og mulighet for tapsfradrag gir også opphav til uønsket skatteplanlegging. De siste årene har Skatteetaten sett eksempel på tilpasning ved at et norsk selskap kjøper et selskap i Singapore og senere tar ut kapitalen i selskapet i form av utbytte som er skattefritt etter skatteavtalen. Morselskapet er ikke forpliktet til å skrive ned inngangsverdien på aksjene i datterselskapet når det mottar skattefritt utbytte. Ved et senere salg av aksjene i datterselskapet kan morselskapet derfor få beregnet et betydelig tap på aksjene uten å ha hatt et reelt tap knyttet til investeringen. Slike tapsfradrag kan samordnes med annen inntekt i Norge og redusere annen skattepliktig inntekt. Muligheten til å drive skatteplanlegging ved å utnytte denne asymmetrien i skattereglene er uønsket. Departementet mener derfor det bør gis en målrettet regel som vil motvirke slike tilpasninger, selv om den generelle omgåelsesnormen også kan tenkes anvendt overfor denne typen arrangement. Måten tilpasninger kan skje på, vises med følgende eksempel:

År 1: Et selskap kjøper aksjer med inngangsverdi 100 .

År 2: Selskapet mottar skattefritt utbytte på 90.

År 3: Selskapet selger aksjer for 10, og får beregnet et skattemessig fradrag på 90.

Utbyttebestemmelsen i avtalen med Singapore gir norsk investor mulighet til å oppnå beskatning etter kildestatens skattesatser fordi det lavere skattenivået ikke blir korrigert gjennom norske regler.3 Utbyttebestemmelsen er således beslektet med såkalt skyggekredit eller tax-sparing credit som Norge tidligere inntok i enkelte skatteavtaler med u-land. Tax-sparing credit er gjerne ensidige bestemmelser som skal sikre at skatteinsentiver i kildestaten ikke blir nøytralisert gjennom den residensbaserte beskatningen. I praksis skjer det ved at det innrømmes fradrag for en skatt som ikke ilegges i kildestaten. Formålet med slike bestemmelser vil normalt være at et skatteinsentiv eller det lave skattenivået i kildestaten skal komme investor til gode. Det man derimot ikke kan si er hensikten med denne type bestemmelser, er at skattyter samtidig kan tilpasse seg slik at det oppnås store fradrag for ikke-reelle tap. Det anses derfor forenlig med skatteavtalene å begrense muligheten til å oppnå tapsfradrag når utbytte er skattefritt.

Man kan tenke seg flere løsninger i skatteloven som vil kunne motvirke slike tilpasninger. En mulighet er å gi fritaksmetoden mer generell anvendelse overfor lavskatteland fordi man da samtidig vil avskjære muligheten til å oppnå fradrag for tap (symmetri) – innenfor fritaksmetoden er det ikke fradragsrett for tap ved realisasjon. Hvis man åpnet for at fritaksmetoden skulle gjelde generelt overfor lavskatteland, ville samlet beskatning på investeringen kunne bli vesentlig lavere enn etter gjeldende regler, og det ville innebære et mer prinsipielt brudd med residensprinsippet.4 Det ville også være i strid med Skatteutvalgets anbefaling, jf. NOU 2014: 13, om «at et mest mulig konsekvent residensprinsipp bør være rettesnoren i utformingen av skattesystemet».5

Et annet alternativ er et mer begrenset fritak for aksjeinntekter fra lavskatteland utenfor EØS, som gjelder der utbytte er skattefritt i medhold av skatteavtale. Hensikten ville være å hjemle et fritak for aksjegevinster i de tilfeller aksjeutbytte er gjort skattefritt etter skatteavtale. Motstykket ville være at man avskjærer alle tap (det vil si ikke bare en regel mot tilpasninger). En slik regel ville innebære å gi skattefritak for aksjegevinster som Norge i dag har beskatningsrett til etter skatteavtale, og vil kunne redusere skattegrunnlaget noe.

En løsning kunne også vært å justere aksjenes inngangsverdi løpende med skattefrie utbytteutdelinger. Når man ser beskatningen av aksjeutbytte og aksjegevinst i sammenheng, vil en slik regel over tid i realiteten nøytralisere fritaket i skatteavtalebestemmelsen. Ut fra hovedformålet her, som er å motvirke tilpasninger i tapssituasjoner, vil en slik regel være mindre treffsikker. Den typen regler om justering av aksjers inngangsverdi har samtidig vist seg å være administrativt krevende.

Departementet har kommet til at man i denne omgang vil foreslå en endring i skatteloven som justerer beregnet tapsfradrag med skattefrie utdelinger i aksjonærens eiertid. Reduksjonen skal skje på bakgrunn av mottatt utbytte de siste ti år knyttet til de aksjer som realiseres. Tidsbegrensningen begrunnes ut fra administrative hensyn. Selv om regelen er utformet med en klar tidsavgrensning, antar departementet at visse omgåelsespregete arrangement som ikke rammes på grunn av tidsbegrensningen, etter omstendighetene kan bli rammet av den generelle omgåelsesregelen. Et slikt tilfelle kan for eksempel være hvis et selskap tar ut kapitalen i et datterselskap i form av utbytte og venter ti år før aksjene realiseres med tap og uten at det er noe aktivitet i selskapet i mellomtiden. Formålet med den foreslåtte regelen er først og fremst å ramme uønsket skatteplanlegging, mens tidsbegrensningen i regelen er satt ut fra hensiktsmessighetsbetraktninger.

Regelen foreslås inntatt i skatteloven § 10-32 nytt fjerde ledd. En slik endring vil samtidig kunne medføre at noen reelle tapsposisjoner blir avskåret ved realisasjon. Departementet viser i den sammenheng til at innenfor fritaksmetoden ville uansett ikke tap kommet til fradrag, og dagens regler er derfor spesielt gunstige.

Hvis en norsk eier tidligere er blitt skattlagt etter NOKUS-reglene for den samme investeringen (gitt at det er hovedsakelig passive inntekter), skal det ikke foretas en reduksjon på bakgrunn av utdelt overskudd som er skattlagt etter skatteloven § 10-67. Utbytte som eventuelt er utdelt skattefritt før eieren ble skattlagt etter NOKUS-reglene, skal inngå ved reduksjon av et beregnet tapsfradrag. Hvis eieren er underlagt NOKUS-beskatning på tidspunktet for realisasjon av aksjene, skal gevinst og tap beregnes etter skatteloven § 10-68 første ledd.

13.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet antar at regelen vil virke som en stoppregel for den type arrangement som tar ut opptjent egenkapital i selskapet og senere selger aksjene med mulighet for å oppnå store tapsfradrag. Forslaget antas derfor ikke å ha store provenyvirkninger. Regelen er primært rettet mot denne typen tilpasninger, men vil også kunne treffe mer reelle tapssituasjoner. Regelen vil bare gjelde der utbytte ikke er underlagt norsk beskatning på grunn av skatteavtale (og gevinster/tap samtidig er skattepliktig/fradragsberettiget) og fritaksmetoden ikke kommer til anvendelse.

13.5 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med 12. oktober 2017. Det begrunnes med at man ønsker å stoppe at denne type tilpasninger kan skje frem mot vedtakelsen av lovendringen i Stortinget.

14 Justering i konsernbidragsreglene – utenlandsk selskap med underskudd fra tidligere virksomhet i Norge

14.1 Innledning og sammendrag

Departementet legger frem forslag om en mindre endring i skattelovens regler om konsernbidrag. Etter gjeldende regler må konsernbidrag være skattepliktig inntekt i Norge for mottaker for at giverselskapet skal få fradrag (symmetri). I utgangspunktet er dette et nødvendig vilkår for å hindre at konsernbidragsreglene blir brukt til å flytte overskudd ut fra norsk beskatningsområde. Men når et selskap i utlandet har udekket underskudd fra tidligere virksomhet i Norge, treffer ikke denne begrunnelsen like godt. Det henger sammen med at underskuddet fortsatt eksisterer som en «norsk» skatteposisjon (underskudd til fremføring). Det skapes derfor ikke et tilsvarende brudd mellom skatteplikt og fradragsrett ved å tillate at konsernbidrag kan avregnes mot et slikt underskudd for mottakende selskap.

Departementet foreslår derfor å innføre en regel om at giverselskapet kan få fradrag for konsernbidrag, når et mottakerselskap innenfor EØS har et fremførbart underskudd fra tidligere virksomhet i Norge. Motsvarende må selskapet som mottar konsernbidrag, redusere sitt fremførbare underskudd tilsvarende.

Endringene fjerner samtidig en usikkerhet knyttet til om denne begrensningen i konsernbidragsreglene er forenlig med den frie etableringsretten under EØS-avtalen. Forslaget antas å ha begrensede provenyvirkninger.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 10-4 nytt tredje ledd og § 14-6 nytt femte ledd. Endringene foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

14.2 Gjeldende rett

Skatteloven §§ 10-2 til 10-4 har regler om fradragsrett og skatteplikt for konsernbidrag, mens skatteloven § 10-1 regulerer hvilke selskap som kan påberope seg reglene. Giver- og mottakerselskapet må tilhøre et konsern, hvor morselskapet eier mer enn 90 prosent av aksjene i datterselskapet og har en tilsvarende andel av stemmene på generalforsamlingen. Reglene er begrunnet i et ønske om mer nøytral behandling av selskap i konsern sammenlignet med der virksomhet drives i ett selskap.

Konsernbidragsreglene er i utgangspunktet en ordning for norske aksjeselskap mv., jf. skatteloven § 10-4 første ledd. I 2005 ble reglene utvidet slik at det også kan ytes konsernbidrag når et utenlandsk selskap hjemmehørende i land innenfor EØS driver virksomhet i Norge gjennom filial, jf. skatteloven § 10-4 annet ledd. På samme måte som for norske aksjeselskap mv. er det vilkår at konsernbidraget er skattepliktig inntekt i Norge for mottakeren. Det fulgte allerede av praksis fra før 2005 at et norsk fast driftssted av et utenlandsk selskap i noen tilfeller kunne kreve fradrag for konsernbidrag til et norsk selskap innenfor konsernet. Denne praksisen bygget på en tolkning av skatteavtalenes ikke-diskrimineringsbestemmelser. Etter en revisjon av OECD-kommentarene i 2008 fremgår det at diskrimineringsbestemmelsen i mønsteravtalen ikke krever at det gis fradrag for konsernbidrag i disse tilfellene.6 Praksisen er likevel videreført og har selvstendig betydning for selskap hjemmehørende i land utenfor EØS der det er inngått skatteavtale.

Etter de norske konsernbidragsreglene kan det ikke ytes konsernbidrag til utenlandske selskap uten virksomhet (filial) i Norge.7

Utenlandske selskap som avvikler virksomhet i Norge, skal ved opphør utnytte udekket underskudd mot tidligere års overskudd, jf. reglene om tilbakeføring av underskudd i skatteloven § 14-7. Underskudd som ikke blir utnyttet ved opphør, vil først kunne utnyttes ved gjenopptakelse av virksomhet i Norge, jf. reglene om fremføring av underskudd i skatteloven § 14-6. Det er ikke lenger noen tidsbegrensning for retten til fremføring av underskudd, og retten til fremføring bortfaller ikke ved opphør av virksomhet.8

14.3 Vurderinger og forslag

Utenlandske konsern som driver virksomhet i Norge gjennom flere selskap vil i mange tilfeller ha utnyttet et skattemessig underskudd før, eller i forbindelse med, opphør av deler av virksomheten i Norge. I noen tilfeller kan likevel et utenlandsk konsernselskap ha udekket underskudd i Norge. I en slik situasjon kan underskuddet ikke utlignes mot et overskudd i et annet selskap gjennom konsernbidragsreglene. Det er fordi mottaker ikke lenger har skatteplikt til Norge, som er et absolutt vilkår for at giverselskapet kan få fradrag, jf. ovenfor. Vilkåret om mottakers skatteplikt er begrunnet i hensynet til å beskytte det norske skattegrunnlaget, jf. Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) punkt 16.3. For selskap hjemmehørende i land utenfor EØS gjelder konsernbidragsreglene uansett ikke for konsernbidrag fra et norsk selskap til en filial av et slikt selskap, jf. punkt 14.2.

Begrensningen i adgangen til å kreve fradrag for grenseoverskridende konsernbidrag må sees i sammenheng med at reglene hviler på en forutsetning om symmetri. Det vil si at det er skatteplikt for inntekter og fradragsrett for kostnader i samme skattejurisdiksjon. Denne sammenhengen ville bli brutt ved grenseoverskridende konsernbidrag fordi selskapene ikke er innenfor den samme skattejurisdiksjonen. Det betyr at kildestaten ikke vil kunne skattlegge mottaker for inntekten. Uten noen begrensninger i adgangen til å få fradrag for konsernbidrag over landegrensene ville derfor et konsern selv kunne bestemme hvor overskudd skulle komme til beskatning.9 Nettopp ut fra slike betraktninger har EU-domstolen konkludert med at de finske reglene (som har tilsvarende begrensninger som de norske) ligger innenfor den frie etableringsretten, jf. sak C-321/05 OY AA.

Begrunnelsen om å beskytte skattegrunnlaget har imidlertid ikke samme tyngde når et utenlandsk selskap har udekket underskudd fra tidligere aktivitet i Norge. For selv om mottatt konsernbidrag ikke er skattepliktig hit, vil det ha en skatteeffekt hos mottaker ved at fremførbart underskudd reduseres tilsvarende overføringen. Departementet foreslår derfor at det på nærmere vilkår kan gis fradrag for konsernbidrag i disse tilfellene. Retten til fradrag knyttes til mottakers fremføringsadgang for underskudd, jf. skatteloven § 14-6. De øvrige vilkårene i konsernbidragsreglene må være oppfylt på vanlig måte.

For utenlandske konsern med virksomhet i Norge skiller reglene i dag mellom selskap hjemmehørende i og utenfor EØS. Departementet mener det er naturlig å følge den samme avgrensningen ved den foreslåtte utvidelsen i reglene. Det vil si at selskap hjemmehørende i land utenfor EØS ikke vil kunne nyte godt av regelendringen.

Ved den foreslåtte utvidelsen i reglene fjerner man samtidig en usikkerhet ved om dagens begrensning er forenlig med den frie etableringsretten under EØS-avtalen.

Lovteknisk utformes bestemmelsen slik at giverselskapets fradragsrett for konsernbidrag kobles til mottakers fremføringsadgang for udekket underskudd etter reglene i skatteloven § 14-6. Tilsvarende vil mottakers fremtidige fradragsmulighet etter skatteloven § 14-6 begrenses av mottatt konsernbidrag. Denne løsningen er valgt fordi mottakerselskapet ikke vil ha skatteplikt til Norge på tidspunktet for overføringen. Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 10-4 nytt tredje ledd og § 14-6 nytt femte ledd.

14.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utenlandske konsern som driver virksomhet i Norge gjennom flere selskap, vil normalt ha utnyttet underskuddsposisjoner før eller ved opphør av et selskaps virksomhet. Departementet antar derfor at endringen vil ha begrensede provenyvirkninger.

14.5 Ikrafttredelse

Det foreslås at lovendringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2018.

15 Gebyr for uforsikrede motorvogner mv.

15.1 Innledning og sammendrag

Finansdepartementet foreslår endring av bilansvarslova som innebærer at eiere som ikke har oppfylt den lovpålagte plikten til å tegne trafikkforsikring (ansvarsforsikring), må betale et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen (unnlatelsesgebyr). Det foreslås at gebyret også skal gjelde ved manglende fornying av forsikringen og for ny eier som ikke selv har tegnet forsikring ved eierskifte. Formålet med lovforslaget er å motivere til oppfyllelse av plikten til å ha forsikring, og til å tegne forsikring ved eierskifte. Forslaget vil også motvirke nedgang i andelen avgiftsbetalende ved overgang fra årsavgift til avgift på trafikkforsikring og dermed redusere forventet provenytap ved denne omleggingen med 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Gebyrinntektene vil finansiere Trafikkforsikringsforeningens kostnader til erstatninger for skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner, og bidra til reduserte forsikringspremier. Det vises til forslag til ny § 17 a i bilansvarslova. Betalingskravet er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. forslag til § 18 annet ledd.

Når det innføres et gebyr for eiere som ikke oppfyller plikten til å tegne trafikkforsikring, vil det ikke lenger være hensiktsmessig å ilegge eier straff for brudd på forsikringsplikten. Straffeansvaret overfor eier foreslås derfor opphevet. Straffeansvaret ved bruk av uforsikret motorvogn videreføres uendret. Det vises til endring i bilansvarslova § 20.

Gjennom endring i bilansvarslova foreslås også å avvikle ordningen med at forsikringsselskapene hefter for skader i en periode etter at forsikringen har utløpt. Endringen innebærer at Trafikkforsikringsforeningen overtar ansvaret for uforsikrede motorvogner straks en forsikringsavtale opphører. Forslaget vil effektivisere forvaltningsprosessene overfor eiere av uforsikrede motorvogner, redusere forsikringsselskapenes kostnader, og bidra til reduserte forsikringspremier for lovlydige forsikringstakere. Det vises til endring i bilansvarslova § 19.

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2018.

15.2 Bakgrunn

I 2017 er andelen uforsikrede motorvogner i Norge 3,44 pst. Dette er vesentlig høyere enn i Sverige hvor andelen er om lag 1 pst. En vesentlig årsak til den lave andelen uforsikrede motorvogner, er at Sverige i lengre tid har hatt en ordning med gebyr for uforsikrede motorvogner.

En så høy andel uforsikrede motorvogner er uheldig, og innebærer betydelige kostnader til utbetalinger av erstatninger til tredjemenn som er påført skade forvoldt av uforsikrede motorvogner. Disse kostnadene dekkes i dag til slutt gjennom forsikringspremiene til eiere som har oppfylt den lovfestede forsikringsplikten. Innføring av en avgift på trafikkforsikringer fra 2018 kan medføre ytterligere økning av antallet uforsikrede motorvogner i Norge, og dermed bidra både til ytterligere økte forsikringskostnader til erstatningsutbetalinger, og til et provenytap. For å redusere dagens høye andel uforsikrede motorvogner, og motvirke en fremtidig økning, er det behov for tiltak som kan motivere eiere til å tegne forsikring.

Ved høring av forslag til omlegging av årsavgiften til en avgift på trafikkforsikringer, ble høringsinstansene invitert til å komme med synspunkter på innføring av et unnlatelsesgebyr for uforsikrede motorvogner, etter mønster av den svenske ordningen. Alle høringsinstanser som uttalte seg om dette, var positive til etablering av en betalingsplikt for uforsikrede motorvogner. NAF viste til at en slik ordning vil fremstå som en vinn-vinn situasjon hvor staten får økt sine provenyer, selskapene får inn økte premier, og forsikringstakerne som oppfyller sin lovpålagte forsikringsplikt, slipper å måtte være med på «spleiselaget» når regningen etter uforsikrede skadevoldere skal betales. Trygg Trafikk viste til at det er viktig at det settes i verk tiltak som kan bidra til å redusere antall uforsikrede motorvogner, og at en slik ordning kan bidra til det. På bakgrunn av kunnskap fra andre land, påpekte Trygg Trafikk også at det er grunn til å tro at dette er motorvogner der risikoen er høyere enn gjennomsnittet, og at en slik ordning derfor kan bidra til å redusere antall trafikkulykker.

Finansdepartementet sendte 30. november 2016 på høring et forslag om endringer i bilansvarslova og forskrift om trafikktrygd, med svarfrist 3. mars 2017.

Departementet mottok i alt 28 høringsuttalelser, hvorav 16 ikke hadde merknader til forslaget. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets internettsider.

Følgende instanser meddelte at de sluttet seg til forslaget:

• Autoriserte trafikkskolers landsforbund

• Finans Norge

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Motorsykkel Union

• Personskadeforbundet LTN

• Syklistenes Landsforbund

Følgende instanser uttalte seg om realiteten i forslaget:

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes Forening

• Forbrukerrådet

• Justis- og berdskapsdepartementet

• Norges Bilbransjeforbund

• Regjeringsadvokaten

• Skattedirektoratet

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet

15.3 Gjeldende rett

Trafikkforsikring er en av flere forsikringer som lovgiver har ansett å være av særlig stor viktighet for samfunnet, og som forsikringstakeren er pliktig til å tegne. Et utbygget ansvarsforsikringssystem gir store grupper i samfunnet sikkerhet for at de får sine erstatninger ved skade påført dem av tredjemenn, uavhengig av tredjemanns økonomiske evne. Skades en person eller eiendeler av en uforsikret motorvogn, vil man være sikret erstatning uavhengig av den økonomiske evnen til motorvognføreren. Dette skaper en grunnleggende trygghet for de enkelte menneskene i samfunnet. For å øke denne tryggheten ytterligere, er det bygget opp en garantiordning som sikrer erstatning ved skade forvoldt av ukjente, uforsikrede eller utenlandske motorvogner, gjennom Trafikkforsikringsforeningen, som er et sentralt erstatningsorgan for skader som påføres av motorvogner.

Etter bilansvarslova § 15 første punktum og vegtrafikkloven § 15 fjerde ledd, skal motorvogn som er registrert eller skulle vært registrert eller ha kjennemerker etter vegtrafikkloven, være forsikret.

Ved brudd på forsikringsplikten følger det av bilansvarslova § 19 første ledd at motorvognen uten videre varsel kan avskiltes. Etter bilansvarslova § 20 kan forholdet straffes med bot. Etter vegtrafikkloven § 36 nr. 3 kan politi, regionvegkontor og tollvesenet inndra kjennemerker og vognkort, og politiet kan etter vegtrafikkloven § 36 nr. 6 ta uforsikret motorvogn i forvaring.

Når en motorvogneier ikke betaler sin trafikkforsikringspremie, sier trafikkforsikringsselskapene opp forsikringsforholdet og sender melding til motorvognregisteret (Autosys) via TFFAuto, som er bransjens IT-system for felles forsikringsinformasjon for motorvogner. Alle trafikkforsikringsselskaper i Norge bruker TFFAuto.

Det blir lagt inn begjæring om inndragning av kjennemerker i motorvognregisteret, som er synlig for avskiltingsmyndighetene (politiet, tollvesenet og Statens vegvesen).

I dag hefter forsikringsselskapet for skade som motorvognen forvolder i to måneder etter at opphørsmelding er sendt motorvognregisteret, jf. bilansvarslova § 19. Erstatningsutbetalinger for skade som skjer i tomånedersperioden, krever selskapet tilbake fra den uforsikrede motorvogneieren, jf. bilansvarslova § 13. I 2016 fikk Trafikkforsikringsforeningen dekket om lag 6 pst. av årets driftskostnader knyttet til skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner gjennom regress.

Vegdirektoratet sendte i 2016 ut 128 023 brev til eiere av motorvogner som har stått registrert som uforsikret i om lag én måned, med anmodning om å ordne opp i forsikringsforholdet. Motorvogner som har stått registrert uforsikret i mer enn to måneder, blir begjært avskiltet. I 2016 utstedte Statens vegvesen 43 169 og året før 42 274 avskiltingsbegjæringer som følge av manglende trafikkforsikring.

I perioden 2010–2016 ble det anmeldt 2 225 tilfeller for brudd på bilansvarslova. Av disse ble 738 avgjort med forelegg fra påtalemyndigheten, dom eller bot. Med andre ord bøtelegges et lite antall uforsikrede hvert år.

I praksis skjer det i dag intet med de uforsikrede motorvognene før de eventuelt blir stanset i trafikkontroll eller forvolder skade. Dersom skade forvoldes, trer ansvaret til Trafikkforsikringsforeningen inn. Basert på det lave antall reaksjoner og det relativt stabile antall uforsikrede motorvogner fra år til år, er dagens håndtering av uforsikrede motorvogner lite effektiv for å redusere antallet.

Ved eierskifte følger det av forsikringsavtaleloven § 7-2 første ledd at tidligere eiers forsikring (medforsikring) gjelder for forsikringstilfeller som inntrer innen 14 dager etter eierskifte, med mindre den nye eieren har tegnet forsikring, § 7-2 annet ledd.

15.4 Trafikkforsikringsforeningen

Trafikkforsikringsforeningen ble stiftet 21. mars 1927 som «Norsk Forbund for Ansvarsforsikring av Utenlandske Motorvogner» av trafikkforsikringsselskapene. Formålet var å bære ansvaret for skader forvoldt av utenlandske motorvogner som kom til Norge.

Alle forsikringsselskaper som tilbyr trafikkansvarsforsikring i Norge, skal være medlem av Trafikkforsikringsforeningen, jf. bilansvarslova § 17 med forskrifter. Det gjelder også forsikringsselskaper som har hovedkontor i en annen stat innenfor EØS-området. Foreningen hadde 31 medlemmer ved utløpet av 2016.

Fra 1936 ble trafikkforsikringsselskapene i Norge pålagt ansvar for skade forvoldt av ukjente og uforsikrede motorvogner, og «Felleskontoret til oppgjør av ukjente og uforsikrede motorvogner» ble dannet. Felleskontoret og Norsk Forbund ble slått sammen i 1964 og fikk navnet Trafikkforsikringsforbundet, og fra 1984 ble navnet endret til Trafikkforsikringsforeningen.

Trafikkforsikringsforeningen administrerer en egen grenseforsikringsordning. Grenseforsikringen som selges av tollmyndighetene, gjelder for motorvogner som skal være særskilt registrert (norske turist- og eksportskilt), og for utenlandske motorvogner som ikke på forhånd er trafikkforsikret.

Trafikkforsikringsforeningens oppgaver er angitt i trafikktrygdforskriften, der det fremgår at foreningen administrerer og i første omgang bærer ansvaret for skader forvoldt av henholdsvis uforsikrede eller ukjente motorvogner, jf. bilansvarslova § 10. Erstatninger som foreningen utbetaler etter bilansvarslova § 10, utlignes på medlemmene i likhet med Trafikkforsikringsforeningens overskudd/underskudd. Det har ikke i noe år vært overskudd. Ifølge foreningen er netto utbetalinger for skader forårsaket av uforsikrede og ukjente skadevoldere, på om lag 110–120 mill. kroner årlig, hvorav mellom 17–20 mill. kroner skriver seg fra skader som forvoldes av uforsikrede motorvogner. Det resterende beløpet går til utbetalinger til skadelidte etter trafikkskader med ukjent skadevolder.

Det følger av trafikktrygdforskriften at informasjonssenteret skal føre et register over registreringsnummer på de motorvogner som er hjemmehørende i landet, polisenummeret på motorvognens trafikkforsikring etter bilansvarslova § 15, og dersom gyldigheten av forsikringen er utløpt, datoen for forsikringens opphør.

TFFAuto mottar informasjon om motorvogner og eiere fra det sentrale motorvognregisteret (Autosys) som forvaltes av Statens vegvesen. TFFAuto legger også inn informasjon i Autosys om hvor og når en motorvogn er forsikret. Dagens kobling mellom TFFAuto og Autosys er meget komplisert på grunn av duplisert informasjon i disse to systemene. Dette er også medvirkende til at datakvaliteten ikke alltid er god nok.

15.5 Andre land

Sverige etablerte 1978 en ordning hvor den svenske Trafikförsäkringsforeningen (TFF) fikk hjemmel til å kreve inn en godtgjørelse av eiere av uforsikrede motorvogner som ikke er avregistrerte. I Sverige betegnes dette som «trafikförsäkringsavgift», hvilket er noe annet enn den norske trafikkforsikringsavgiften som skal erstatte årsavgiften. Den svenske «trafikförsäkringsavgiften» er i norsk terminologi mer å anse som et gebyr. Gebyret skal motivere eiere til å overholde forsikringsplikten.

Gebyret ilegges av den svenske Trafikförsäkringsforeningen, og gjelder for hver dag motorvognen er uforsikret. Nivået blir fastsatt på bakgrunn av den høyeste premie som tilbys i markedet for den aktuelle motorvognen (inklusiv trafikkskadeavgift), med et påslag på 10 pst. Minimumsgebyret er 200 SEK. Gebyrsatsene i Sverige er differensiert for ulike motorvogngrupper. Eksempelvis er dagsatsgebyret for privat personbil 115,06 SEK, mens den for taxi er 117,80 SEK. Høyest er gebyrsatsen for lastebil over 3,5 tonn og buss, hhv. 136,98 og 158,90 SEK.

Gebyret som oppkreves er ikke å anse som en premieinnbetaling. Forsikringsselskapene er solidarisk ansvarlig for skader som forårsakes av uforsikrede, uidentifiserte eller utenlandske motorvogn. Den svenske Trafikförsäkringsforeningen er ikke ansett å drive forsikringsvirksomhet, og er ikke omfattet av forsikringsvirksomhetslovgivningen. Det er videre lagt til grunn at gebyret ikke er å anse som vederlag for en tjeneste, og at ileggelse av gebyret ikke er omsetning i merverdiavgiftsrettslig forstand.

Skader som forvoldes av uforsikrede og ukjente motorvogner, dekkes av forsikringsselskapene i fellesskap gjennom Trafikförsäkringsforeningen. Skadene genererer erstatnings- og administrasjonskostnader. Gebyrinntektene dekker deler av disse kostnadene, slik at kostnadene i mindre grad veltes over på forsikringstakerne. Som en ytterligere konsekvens av gebyrordningen i Sverige, har man for øvrig lykkes i å redusere antall uforsikrede motorvogner til i underkant av en pst., og forbedre datakvaliteten knyttet til forsikringsavtaler og registreringsforhold.

Finland har ordning tilnærmet lik den svenske med innkreving av en avgift. Den finske ordningen har blitt utredet på nytt for å tydeliggjøre om avgiften som kreves inn skal anses å være en statlig oppgave, og om den bryter med den finske grunnloven. De finske myndighetene har vedtatt ny Trafikförsäkringslag som trådte i kraft 1. januar 2017. For å unngå å bryte med grunnloven, legger den finske Trafikkforsikringsforeningen til rette for innkreving av en forsømmelsesavgift, og informerer det finske Statskontoret som så sender ut krav til uforsikret motorvogneier på vegne av foreningen. Betaling av forsømmelsesavgiften skjer til den finske Trafikkforsikringsforeningen.

15.6 Forslag i høringsbrevet

Finansdepartementet sendte 30. november 2016 på høring et forslag om endringer i bilansvarslova og forskrift om trafikktrygd. Det ble også foreslått ny forskrift om tvangsmulkt for uforsikret motorvogn. Forslagene hadde som hovedformål å bidra til å redusere dagens høye andel uforsikrede motorvogner, og bidra til færrest mulig uforsikrede motorvogner ved omlegging av årsavgiften til en ny avgift på trafikkforsikringer. Det ble videre foreslått å avvikle forsikringsselskapenes ansvar etter at en forsikringsavtale har opphørt å gjelde (bilansvarslova § 19). I stedet ble det lagt opp til at Trafikkforsikringsforeningen skal ha ansvar for uforsikrede motorvogner.

I ny § 17a ble det foreslått en hjemmel for Trafikkforsikringsforeningen til å ilegge tvangsmulkt for unnlatelse av å overholde den lovfestede forsikringsplikten. Det ble lagt opp til at foreningens virksomhet knyttet til mulkten, ikke skulle være omfattet av forvaltningsloven. I stedet ble foreslått spesielle forvaltningsregler i forskriften, herunder at Finansklagenemnda skulle være tvisteorgan for ordningen. Av forskriftsutkastet fremgikk også at Trafikkforsikringsforeningen skal fastsette mulktsatsene en gang i året, og at satsene skal baseres på den høyeste tilbudte premien for trafikkforsikringen som gjelder for motorvogngruppen. For at mulkten skal være tilstrekkelig motivasjonsskapende, foreslo departementet et påslag på 2,5 pst. av den høyeste tilbudte prisen på forsikringen. Dagsmulkten for en personbil vil da bli om lag 150 kroner. Det ble foreslått en uttømmende bestemmelse om hva Trafikkforsikringsforeningen skal benytte mulktinntektene til. Utover å dekke foreningens driftskostnader, skal inntektene også gå til dekning av skader som forårsakes av uforsikrede motorvogner, og kostnader for skader som forårsakes av uidentifiserte motorvogner. Dette er kostnader som tidligere har vært dekket av foreningen gjennom forsikringsselskapene, og dermed indirekte av alle andre forsikringstakere.

Det ble foreslått endringer i bilansvarslova § 19 som i dag har bestemmelse om at selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, likevel slik at forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Etter forslaget vil Trafikkforsikringsforeningen i samsvar med bilansvarslova § 10 første ledd, overta ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart, slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av Trafikkforsikringsforeningen.

Bilansvarsloven § 20 bokstav a, som i dag angir straffeansvar for eier av uforsikret motorvogn, ble foreslått opphevet. Ved innføring av et unnlatelsesgebyr er det ikke lenger behov for å straffesanksjonere eiers etterfølgende brudd på forsikringsplikten. Bortfallet av dette straffeansvaret innebærer at Trafikkforsikringsforeningen kan informere utad om en motorvogn er forsikret eller ikke, da slik informasjon ikke lenger avslører om eier har begått et lovbrudd. Straffesanksjonen overfor den som bruker uforsikret motorvogn, ble foreslått videreført.

Forsikringsavtaleloven § 7-2 regulerer i hvilken utstrekning den nye eieren ved eierskifte har stilling som automatisk medforsikret under den tidligere eiers forsikring, og det fremgår at forsikringsselskapet i dag svarer for forsikringstilfeller som er inntrådt innen fjorten dager etter et eierskifte. Denne medforsikringsregelen ivaretar et forbrukerhensyn, og gir ny eier rimelig tid til å skaffe seg nødvendig forsikringsdekning. I høringsforslaget ble det foreslått at medforsikringen ikke skal gjelde forsikring etter bilansvarslova.

15.7 Høringsinstansenes syn

Finans Norge viser til at forslaget om tvangsmulkt løser problemene knyttet til uforsikrede motorvogner, og motvirker tapte inntekter for forsikringsbransjen og økt premie for betalende kunder. Det pekes på at det er urettferdig at lovlydige forsikringstakere betaler for skader forvoldt av uforsikrede, og at ordningen vil innebære forenklede prosesser hos Statens vegvesen og forsikringsselskapene. Tiltaket vil føre til at færre uforsikrede motorvogner benyttes og dermed økt trafikksikkerhet.

Norges Bilbransjeforbund støtter departementets forslag om tvangsmulkt og mener det vil bidra til forenklinger, tryggere og mer kostnadseffektive rutiner og avgiftsinnkreving, tydeligere avgrensing, ansvarsområder og gode tiltak for å redusere antall motorvogner som kjører uten forsikring. Omleggingen vil i noen grad forebygge svart omsetning av brukte motorvogner og forenkle eierskifter.

Autoriserte trafikkskolers Landsforbund mener forslaget om tvangsmulkt er en fornuftig løsning som ivaretar bileierne på en mer rettferdig måte. Endringene er også et godt trafikksikkerhetstiltak, ulykkes- og skadeforebyggende, og vil bidra til at eldre og trafikkfarlige motorvogner blir avregistrert eller vraket frivillig.

Norsk Motorcykkel Union slutter seg til høringen og viser til at formålet med forslaget om tvangsmulkt er god, og at den vil føre til mer rettferdig fordeling av forsikringskostnadene for de lovlydige, og riktig fastsettelse av forsikringspremien. Det vises også til at det er grunn til å anta at eiere med uforsikrede motorvogner har større risiko for ulykker, og at trafikksikkerheten vil bli bedre dersom slike motorvogner fullforsikres eller tas ut av trafikk.

Personskadeforbundet LTN (tidligere Landsforeningen for trafikkskadde) stiller seg i hovedsak positiv til forslaget om tvangsmulkt.

Syklistenes Landsforening stiller seg positiv til forslaget om tvangsmulkt som potensielt kan medføre at eldre, mer trafikkfarlige og/eller mer forurensende motorvogner byttes ut.

Regjeringsadvokaten mener Trafikkforsikringsforeningens vedtak kan bli ansett som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og Justis- og beredskapsdepartementet mener at det bør omtales hvilke av de ulike beslutninger Trafikkforsikringsforeningen skal kunne treffe, som er vedtak etter forvaltningsloven. Dersom det er meningen at forvaltningsloven ikke skal gjelde, mener begge at dette bør fremgå eksplisitt av lovhjemmelen.

Regjeringsadvokaten påpeker at det etter forslaget er uklart om betalingsplikten skal løpe automatisk fra første dag uten forsikring, eller om den først skal løpe etter en beslutning fra Trafikkforsikringsforeningen. Regjeringsadvokaten viser til at det i forslaget synes lagt opp til at betalingsplikten skal ilegges ved individuell avgjørelse, men til dels med tilbakevirkende kraft, og uavhengig av om forpliktelsen i mellomtiden er etterkommet. Regjeringsadvokaten mener at ordningen kan ha gode grunner for seg, når betalingsplikten i realiteten ilegges uten noen individuell vurdering. Det er da reglene i seg selv som gir det nødvendige oppfyllelsespress. Regjeringsadvokaten stiller i den anledning spørsmål ved om begrepet «tvangsmulkt» i høringsforslaget er et heldig begrep, ettersom det står i en viss spenning til forvaltningslovens terminologi, jf. Prop 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative reaksjoner mv.) punkt 31.4.1.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at et privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, jf. forvaltningsloven § 1 første ledd siste punktum. Videre viser Justis- og beredskapsdepartementet til at forvaltningsloven § 51 regulerer reaksjoner som «tvangsmulkt», og at det bør vurderes om bestemmelsen kommer til anvendelse på beslutninger som skal treffes av Trafikkforsikringsforeningen. Eventuelle spørsmål om forvaltningslovens regler skal fravikes, bør vurderes for hver enkelt regel ut fra retningslinjene i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 8.4.4. og de andre stedene i proposisjonen hvor spørsmålet om fravikelse av forvaltningsloven er berørt. Dersom det er meningen å gjøre unntak fra forvaltningsloven, bør det komme tydelig frem.

Statens vegvesen viser til at Trafikkforsikringsforeningen opptrer på vegne av og for selskapene, og ikke på vegne av det offentlige, selv om betalingsplikten er en følge av selve plikten til å ha forsikring, som er et offentligrettslig pålegg. Selv om dette isolert taler for at virksomheten faller utenfor forvaltningsloven, viser Statens vegvesen til at det er behov for forvaltningsbestemmelser i forskrifter til ordningen.

Justis- og beredskapsdepartementet anbefaler at medforsikringsplikten i forsikringsavtaleloven videreføres uendret, og viser til at bestemmelsen fastslår at forsikringsselskapet svarer for forsikringstilfelle som inntrer innen 14 dager etter et eierskifte, uten hensyn til partene i forsikringsavtalen har avtalt noe annet. Dette er en preseptorisk regel om medforsikring, der formålet er å gi den nye eieren rimelig tid til å skaffe seg nødvendig forsikringsdekning. Det påpekes at selv om det i dag ligger til rette for at forsikring kan tegnes raskere, vil den nye eieren også trenge tid til å innhente ulike forsikringstilbud, og vurdere disse opp mot hverandre.

Statens vegvesen viser til at forsikringsavtaleloven § 7-2 angir at tidligere eiers selskap hefter for forhold som har inntrådt i en 14-dagersperiode etter eierskifte. Plikten til å ha forsikring etter bilansvarslova § 15 er ikke knyttet til eierskifte (innlevering av salgsmelding) i seg selv, men til registreringen (utstedelse av vognkort). § 7-2 synes overflødig i denne sammenheng, og det kan derfor være hensiktsmessig å presisere at den ikke gjelder forsikring etter bilansvarslova. Statens vegvesen viser også til at § 7-2 ikke vil passe til dekningsinstituttet som er foreslått gjennom endringen i bilansvarsloven § 19, der det nå legges opp til at Trafikkforsikringsforeningen skal overta ansvaret for motorvognen fra dag én. Statens vegvesen viser også til at en slik presisering om at medforsikringsplikten ikke skal gjelde, ikke vil ha betydning for Statens vegvesens virksomhet som registreringsmyndighet ved eierskifte, ettersom det fremdeles vil være et vilkår for å registrere/omregistrere motorvognen at den er forsikret.

15.8 Departementets vurderinger

Finansdepartementet viser til at det er bred oppslutning om å iverksette tiltak for å få ned den høye andelen uforsikrede motorvognene i Norge i dag. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser, ved siden av å vise til at tiltaket vil bety reduserte kostnader, blant annet viser til at tiltaket også kan bidra til økt trafikksikkerhet.

15.8.1 Medforsikring

Forsikringsavtaleloven § 7-2 fastslår at ny eier er dekket av tidligere eiers forsikring i 14 dager (medforsikring), med mindre ny eier selv tegner egen forsikring. Departementet har etter innspillet fra Justisdepartementet i høringen, ikke ansett det som hensiktsmessig nå å gjøre unntak fra denne bestemmelsen for motorvogner. Departementet mener imidlertid det er behov for å motivere også nye eiere til selv å tegne forsikring allerede ved eierskifte, og foreslår at gebyrplikten også gjelder overfor ny eier som ikke selv har tegnet forsikring. Formålet med medforsikringsbestemmelsen er å gi ny eier rimelig tid til å skaffe seg forsikring. Dette formålet endres ikke ved forslaget om gebyrplikt for ny eier, som fortsatt kan avvente med å tegne egen forsikring i løpet av de 14 dagene medforsikringen gjelder.

Formålet med en gebyrplikt er å motivere også ny eier til å tegne forsikring allerede ved eierskiftet. Videre er formålet å etablere et avgiftsmessig grensesnitt for den nye avgiften på trafikkforsikringer, hvor forsikringsselskapene blir avgiftspliktige for forsikringer som gjelder frem til avtalen sies opp og til et eierskifte, mens Trafikkforsikringsforeningen blir avgiftspliktig for eiere som ilegges gebyr, herunder ny eier ved et eierskifte. Dette vil dels bidra til å redusere medforsikringskostnadene for forsikringsselskapene, som ellers overvelter disse kostnadene i forsikringspremiene, og dels bidra til at forsikringsselskapenes kostnader knyttet til den nye trafikkforsikringsavgiften, gjennom premie og gebyr, blir fordelt på tidligere og ny eier ved eierskifte.

Det følger av vegtrafikkloven § 15 tredje ledd at både den tidligere og den nye eieren innen tre dager skal gi skriftlig melding om eierskiftet til registreringsmyndigheten. I bestemmelsens fjerde ledd fremgår at registreringen ikke kan skje uten at det er lagt frem forsikringserklæring fra et forsikringsselskap i samsvar med bilansvarslova. Departementet påpeker også at medforsikringen i dag står i misforhold til vegtrafikklovens fristbestemmelser for å sende salgsmelding ved eierskifte.

15.8.2 Forholdet til forvaltningsloven

Departementet er enig med Regjeringsadvokaten og Justis- og beredskapsdepartementet i at forholdet til forvaltningsloven bør klargjøres. Forholdet til forvaltningsloven gjelder dels hvorvidt spesialbestemmelsen i lovens § 51 om tvangsmulkt også skal gjelde betalingsplikten for å motivere eiere til å tegne forsikring, og dernest hvorvidt forvaltningslovens generelle bestemmelser skal gjelde for Trafikkforsikringsforeningens virksomhet knyttet til håndhevingen av betalingsplikten.

Formålet om å skape et oppfyllelsespress er sammenfallende med formålet med «tvangsmulkt», slik begrepet er benyttet i forvaltningsloven § 51. Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 31.4.1. angitt følgende definisjon av dette begrepet: «Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd». I punkt 31.4.4 har Justis- og beredskapsdepartementet vist til at det ikke er utelukket at det på særlige områder kan være akseptabelt at tvangsmulkt begynner å løpe allerede fra vedtakstidspunktet, og at spørsmålet må ses i sammenheng med at det tidligere er gitt et bindende pålegg til den private parten, og hvilke muligheter den private parten i etterkant av dette har hatt til å oppfylle pålegget og dermed unngå tvangsmulkt. Det er i merknadene til forvaltningsloven § 51 om tvangsmulkt, vist til at noen betalingsforpliktelser oppstår direkte etter lov eller forskrift på grunn av en overtredelse, uten at forvaltningen treffer individuelt vedtak om tvangsmulkt. Justis- og beredskapsdepartementet har ansett at slike reaksjoner ikke omfattes av forvaltningsloven § 51, som forutsetter at det foreligger et særskilt vedtak om tvangsmulkt.

Slik Regjeringsadvokaten har påpekt i sin høringsuttalelse, vil betalingsplikten påløpe automatisk, og faller dermed noe på siden av tvangsmulktbegrepet slik det er brukt i forvaltningsloven. Finansdepartementet deler Regjeringsadvokatens synpunkt om denne begrepsbruken, og foreslår i stedet at betalingsplikten innrettes som en gebyrordning. Finansdepartementet viser i tillegg til at forslaget skiller seg fra tvangsmulkt slik det er brukt i forvaltningsloven, ved at betalingen ikke skal gå til det offentlige, men til å dekke Trafikkforsikringsforeningens kostnader knyttet til skader forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner. Gebyrbegrepet er vel innarbeidet i norsk terminologi som betaling for en tjeneste. Betalingen vil her gjenspeile både forsikringskostnadene for tilsvarende gruppe av motorvogner, og Trafikkforsikringsforeningens kostnader for uforsikrede og ukjente motorvogner.

Ettersom formålet med unnlatelsesgebyr ikke er å reagere mot en begått overtredelse, men å skape et fremtidig oppfyllelsespress, er det ikke behov for å kreve subjektiv skyld for å kunne ilegge gebyret. Tilsvarende er også lagt til grunn for tvangsmulkt, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 15.4.2 og 26.1.4.

Unnlatelsesgebyret skal etter forslaget ilegges automatisk. I NOU 2003:15 Fra bot til bedring punkt 11.4.2 er automatisk tvangsmulkt definert slik: «Med automatisk tvangsmulkt sikter utvalget til de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven angir er oversittet. Både handlingsnormen og betalingsplikten følger således her av loven.» Det samme vil gjelde for unnlatelsesgebyr etter forslaget her.

Departementet anser det som hensiktsmessig at det i forskrift blir gitt bestemmelser om at Trafikkforsikringsforeningen etter søknad kan ettergi gebyret helt eller delvis når unnlatelsen av å oppfylle plikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll. Videre at det i forskrift også fremgår at avgjørelser i sak om feilaktig ilagt unnlatelsesgebyr kan påklages.

Når det gjelder spørsmålet om forvaltningslovens generelle bestemmelser bør gjelde for Trafikkforsikringsforeningens håndheving av betalingsplikten, viser Finansdepartementet til at forvaltningsloven § 1 første ledd første punktum angir at forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Etter § 1 siste punktum regnes et «privat rettssubjekt» som forvaltningsorgan i «saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Trafikkforsikringsforeningen er et privat rettssubjekt som er opprettet av forsikringsbransjen. Foreningen opptrer på vegne av og for selskapene, og ikke på vegne av det offentlige, selv om gebyret er en følge av selve plikten til å ha forsikring, som er et offentligrettslig pålegg. Selv om foreningen gjennom dette også ivaretar et samfunnsformål, mener departementet at foreningens virksomhet knyttet til gebyret, ikke bør reguleres av forvaltningsloven. I stedet vil forvaltningsbestemmelser som ivaretar eierens rettssikkerhet med hensyn til varsling, underretning om ileggelsen, og klagemulighet, bli innarbeidet i forskrift. Det er imidlertid flere generelle bestemmelser i forvaltningsloven som kan være relevante anvendelse ved Trafikkforsikringsforeningens og klageorganets virksomhet knyttet til gebyret. Dette er §§ 6-10, 11, 11a, 11d, 11e, 12, 13, 13a-13f, 15a, 18, 18a-18c, 19, 20, 21, 35 og 36. Ved fastsetting av forskriften vil det bli vurdert å innarbeide henvisning til disse bestemmelsene, samt å innta gebyrsatsene.

Trafikkforsikringsforeningens virksomhet etter forslaget vil dels være å ilegge og kreve inn betalingen, og dels å forhåndsfastsette gebyrets størrelse. Disse virksomhetene kan bli ansett som henholdsvis enkeltvedtak og forskrift etter forvaltningsloven. Selv om flere av forvaltningslovens generelle bestemmelser også er relevante for saksbehandlingen, mener Finansdepartementet at det ikke er hensiktsmessig at forvaltningsloven skal gjelde Trafikkforsikringsforeningens eller klageorganets virksomhet knyttet til gebyret. Det foreslås at dette eksplisitt fremgår av loven.

Det er en lovbestemt plikt til å holde motorvogner forsikret. Det ligger ikke til det offentlige å gi et bindende pålegg om å oppfylle forsikringsplikten, utover det som allerede følger av bilansvarslova. Dette tilsier at betalingsplikten som knytter seg på denne lovbundne plikten oppstår automatisk, og uten at det treffes et individuelt vedtak. Departementet foreslår at denne automatikken også skal gjelde ved eierskifter, og selv om den nye eier er dekket av tidligere eiers forsikring i 14 dager (medforsikring). Trafikkforsikringsforeningens oppgave blir å ilegge og innkreve selve betalingskravet som følger direkte av regelverket, og ikke gjennom et vedtak.

15.8.3 Trafikkforsikringsforeningens ansvar for uforsikrede motorvogner

Etter bilansvarslova § 19 blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde. Forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Etter bilansvarslova § 10 første ledd overtar Trafikkforsikringsforeningen på vegne av selskapene, ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av foreningen. Departementet foreslår at Trafikkforsikringsforeningens skal overta også selskapenes ansvar etter at avtalen har opphørt.

Selv om avskilting i dag kan skje straks, tar det i praksis lang tid før avskilting kan bli aktuelt. Fire uker etter at Statens vegvesen har mottatt melding om opphør, og kjennemerkene ikke er blitt innlevert og det heller ikke er innmeldt ny forsikring fra samme eller nytt forsikringsselskap, sendes brev til motorvogneieren med blant annet anmodning om omgående å ordne ny forsikring. Opphørsmelding sendes fra selskapene til Autosys i elektronisk rutine via TFFAuto. Hvis melding om forsikring ikke er registrert i motorvognregisteret innen ytterligere fire uker, blir avskiltingsbegjæring avmerket i motorvognregisteret, dersom forsikring ikke er innmeldt. Etter dagens praksis kan det dermed gå til sammen åtte uker fra opphør av forsikringsavtale til avskiltingsbegjæring avmerkes i motorvognregisteret.

Det fremgår i dag av § 19 at det er forsikringsselskapet som sender melding til motorvognregisteret om opphøret av forsikringsavtalen.

Ved innføring av en ordning hvor Trafikkforsikringsforeningen overtar ansvaret for uforsikrede motorvogner, vil Statens vegvesen kunne legge inn begjæring om avskilting på et tidligere tidspunkt enn i dag. Når begjæring tidligst kan og bør avmerkes i motorvognregisteret, vil avhenge av når Trafikkforsikringsforeningen har varslet om manglende forsikring og sanksjonene, herunder varsel om avskilting. Det legges opp til at begjæring om avskilting skal kunne legges inn i motorvognregisteret samtidig med at Trafikkforsikringsforeningen sender første krav til eier om gebyret. Dette sendes ut etter at motorvognen har vært uforsikret i minst tre hele dager. Dermed kan vegmyndighetene motta melding inneholdende samme fil med kjennemerker som foreningens innkrevingspartner vil motta, og sette avskiltingsbegjæring i Autosys på grunnlag av denne meldingen. Ved å vente tre dager med å begjære motorvognen avskiltet oppnås at en varsling via dagsgebyrkravet kommer samtidig per brev, og at det er to-tre dager på å rette opp eventuelle feil hos selskapene eller mellom TFFAuto og selskapene.

Ved eierskifte vil ny eier i en periode av 14 dager være dekket av tidligere eiers forsikring, dersom tidligere eier var forsikret på tidspunktet for eierskifte. Med mindre den nye eier selv tegner ansvarsforsikring ved eierskiftet, vil det påløpe gebyr i denne perioden. Etter utløpet av perioden, og uten at det er tegnet ny forsikring, skal motorvognen kunne avskiltes.

Departementet anser det hensiktsmessig at de nye rutinene for informasjonsflyt om avskilting som det ved endringen nå legges opp til, og som vil innebære en betydelig effektivisering, gis i forskrift om trafikktrygd. Med en gang Autosys fra TFFAuto mottar melding om opphør av forsikringsavtale, eller etter utløp av medforsikringsperiode uten at ny eier har tegnet forsikring, vil det avmerkes i motorvognregisteret med begjæring om inndragning av kjennemerker. Aktuelle myndigheter vil dermed straks motorvognen påtreffes i kontroll, kunne avskilte motorvognen, med mindre eier godtgjør at forsikring er ordnet.

15.8.4 Gebyret anses ikke som straff

Det er ingen klar definisjon av hva som skal anses som straff verken etter Grunnloven § 96 – kravet om at ingen kan straffes uten etter dom – eller den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). I stedet for en klar definisjon har EMK angitt noen sentrale kriterier («Engelkriteriene»). Departementet anser at unnlatelsesgebyret etter disse kriteriene ikke utgjør straff etter Grunnloven § 96 eller EMK.

En administrativ sanksjon i forvaltningsrettslig forstand, er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon, jf. definisjonen i forvaltningsloven § 43, Prop. 62 L (2015–2016).

Høyesterett har i Rt. 2014 s. 620 avsnitt 52 vist til at:

«Administrative reaksjoner uten straffeformål faller utenfor grunnlovsvernet, se for eksempel Rt-2008-478 (Kobbvåglaks) hvor Høyesterett uttalte at den aktuelle tvangsmulkt «... ikke primært [har] preg av straffesanksjon, men mer av et virkemiddel for å anspore virksomhetene til å overholde kvoten» (avsnitt 60). Mulkten var derfor ikke å anse som straff etter § 96.»

Departementet viser til at unnlatelsesgebyrets formål skiller den fra straff, jf. Rt 2005 s. 1269. Ved den typiske straff er formålet, i likhet med overtredelsesgebyr og administrativ sanksjon, å reagere i ettertid på en handling eller unnlatelse som har opphørt. Mens straff retter seg mot en handling i fortiden, retter unnlatelsesgebyret seg mot en handling i fremtiden. Formålet er å motivere eiere til å oppfylle forsikringsplikten, og til at ny eier skal tegne forsikring allerede ved et eierskifte. Gebyret øker med samme beløp for hver dag uten forsikring, slik at presset øker tilsvarende inntil eier har tegnet forsikring.

I Rt. 2008 s. 478 viste Høyesterett til at Grunnloven § 96 har en selvstendig kjerne for reelle straffereaksjoner som retter seg mot allerede utførte handlinger eller unnlatelser, og som bare kan ilegges av en domstol. Er man innenfor denne kjernen, er etterfølgende domstolsprøving etter søksmål fra den berørte borgeren ikke tilstrekkelig. Høyesterett viste til at «Ved den konkrete vurderingen vil det være av avgjørende betydning om tvangsmulkten er fastsatt på forhånd, eller om den først ilegges i ettertid som en sanksjon mot en utført handling. Det vil også ha betydning om mulkten påløper automatisk, uten individuell vurdering i hvert enkelt tilfelle.» Unnlatelsesgebyret vil være fastsatt på forhånd og påløpe automatisk, uten noen individuell vurdering. Formålet med unnlatelsesgebyret er å skape et reelt oppfyllelsespress, ikke å sanksjonere et allerede begått lovbrudd. Gebyret er dermed rettet fremover, og begynner først å løpe når den forsikringspliktige misligholder forsikringsplikten, eller ny eier ikke selv tegner forsikring ved et eierskifte. Gebyret har virket etter sin hensikt om eieren innretter seg slik at det ikke skal betales gebyr.

Betalingsplikten er videre ingen straff etter EMK. Sanksjonsutvalget uttalte i NOU 2003:15 Fra bot til bedring side 141, at «fremoverrettede» tiltak – som tvangsmulkt – ikke omfattes av utvalgets definisjon av en sanksjon. Derav følger det at heller ikke utvalget anser slike tiltak som straff i EMKs forstand.

I Rt. 2005 s. 1269 viste Høyesterett til at:

«[i]nnholdet i straffebegrepet i EMK protokoll 7 artikkel 4 er det samme som i EMK artikkel 6, jf. Rt-2004-927 avsnitt 54 og EMDs avvisningsavgjørelse 14. september 2004 i saken Rosenquist mot Sverige (EMD-2000-60619). De tre såkalte Engelkriteriene står dermed sentralt: nasjonal klassifikasjon, karakteren av og formålet med den lovregelen som anvendes, og sanksjonens innhold og alvor, jf. dom avsagt 8. juni 1976 av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i saken Engel mfl. mot Nederland (EMD-1971-5100). Kriteriene er som utgangspunkt alternative, men en forfølgning kan også bli ansett som straffanklage på grunn av den kumulative effekt av flere av kriteriene.»

Departementet viser til at ved vurderingen av om et forhold skal anses som straff etter EMK, må det etter dette legges vekt på om sanksjonen er klassifisert som straff i nasjonal rett, normens karakter og sanksjonens innhold og alvor, jf. også Rt 2002 s. 1298, Rt 2012 s. 921 og Rt 2015 s. 392.

Unnlatelsesgebyret er ikke klassifisert som straff etter norsk rett, jf. straffeloven §§ 29 og 30, og det er ikke et vilkår for å ilegge gebyret at de subjektive vilkårene for straff er oppfylt. Gebyret forutsetter ingen vurdering i det enkelte tilfellet av om skyld er utvist eller om det er hensiktsmessig å ilegge gebyret. Videre er gebyret av en annen karakter enn den typiske straff, ved at det retter seg mot en handling i fremtiden, mens straffen retter seg mot en handling i fortiden. Fastsettelsen av gebyrets størrelse følger av retningslinjer i loven, og nærmere bestemmelser vil bli gitt i forskrift. Gebyret utgjør forhåndsfastsatte standardsatser som er basert på høyeste forsikringspremie innenfor den aktuelle gruppe av motorvogner, med et påslag for å understreke oppfyllelsespresset.

Heller ikke det forhold at gebyret ilegges automatisk i kraft av loven, og ikke etter et konkret vedtak, medfører at reaksjonen skifter karakter og får preg av straff, jf. Rt 2005 s. 1269. Forsikringsplikten etter bilansvarslova har eksistert i en årrekke. Det må forventes at eiere av motorvogner er godt kjent med plikten. Trafikkforsikringsforeningen vil også varsle forsikringstaker straks det fremgår av TFFAuto at motorvognen ikke er forsikret. Departementet viser også til at gebyret øker med samme beløp for hver dag uten forsikring, slik at presset øker tilsvarende inntil eier har tegnet forsikring, jf. Rt. 2005 side 1179 avsnitt 20.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å angi et øvre tak for et samlet gebyr, eller angi et maksimalt tidsrom for når gebyr kan pålegges. En slik bestemmelse vil kunne motvirke formålet med gebyret, som er å motivere eiere til å holde motorvognen trafikkforsikret, og nye eiere til selv å tegne forsikring. Departementet legger imidlertid til grunn at Trafikkforsikringsforeningen aktivt følger opp unnlatelser av å betale gebyr, slik at gebyret ikke påløper over lang tid, og utgjør uforholdsmessig høyt beløp.

15.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

En konsekvens av omleggingen av årsavgift til trafikkforsikringsavgift vil være at avgiftsinntektene vil avhenge av antallet som har forsikring. Ifølge tall fra Statens vegvesen hadde 3,44 pst. av alle registrerte motorvogner i Norge ikke forsikring per desember 2016. Til sammenligning ble om lag 1,5 pst. av alle årsavgiftskrav i 2015 ikke innbetalt til Toll- og avgiftsetaten. Deler av dette blir innkrevd i etterkant. I tillegg medfører innføring av trafikkforsikringsavgift at fakturaen for forsikringen blir høyere, noe som kan medføre at antallet uforsikrede øker. Omleggingen kan dermed gi et økt antall motorvogner som ikke betaler avgift. En rimelig antakelse er at andelen uforsikrede motorvogner ved innføringen av et unnlatelsesgebyr kan falle fra dagens 3,44 pst. til om lag 1 pst. som er andelen i Sverige.

Ordningen med gebyr for uforsikrede motorvogner antas å motvirke økning i antall uforsikrede og snarere bidra til at antallet uforsikrede reduseres. Finansdepartementet har i samarbeid med Trafikkforsikringsforeningen vurdert sannsynlige konsekvenser av å innføre et unnlatelsesgebyr, og anslår på usikkert grunnlag at provenytapet som følge av manglende innbetaling av avgift vil bli redusert med 130 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført. Tilsvarende vil færre forsikrede ved innføring av trafikkforsikringsavgift antakelig medføre reduserte premieinntekter for bransjen. Med innføring av et unnlatelsesgebyr forventes at en betydelig andel av dagens uforsikrede vil tegne ordinær forsikring. Basert på usikre antakelser om forsikringstakernes atferd kan denne effekten anslås å gi bransjen økte premieinntekter på vel 100 mill. kroner.

Ved at gebyrplikten utvides til også å gjelde ny eier som ikke selv har tegnet ansvarsforsikring i forbindelse med eierskiftet, men som er dekket av tidligere eiers forsikring i en periode av 14 dager, oppnås at forsikringsselskapene kan fordele avgiftskostnadene direkte til sine kunder gjennom premiene. Samtidig vil avgiftskostnadene knyttet til ny eier ved et eierskifte av Trafikkforsikringsforeningen fordeles på den nye eieren.

I tillegg til dette kommer økte innbetalinger fra uforsikrede som blir omfattet av ordningen. Dette vil bidra til å dekke Trafikkforsikringsforeningens netto utbetalinger for skader forårsaket av uforsikrede og ukjente skadevoldere, på om lag 110–120 mill. kroner årlig. Omfanget av denne innbetalingen vil i tillegg til antallet uforsikrede, registrerte motorvogner, påvirkes av nivået på unnlatelsesgebyret.

Ved at det blir færre uforsikrede motorvogner, vil også antallet skader som forvoldes av uforsikrede motorvogner bli redusert. Dette vil redusere kostnader til utbetaling av erstatninger for disse skadene.

Gebyrinntektene vil bidra til å dekke kostnader Trafikkforsikringsforeningen i dag har med å dekke skader forvoldt av uforsikrede motorvogner og ukjente skadevoldere. Dette innebærer at forsikringstakerne i mindre grad vil være med på «spleiselaget» når regningen etter ukjente eller uforsikrede skadevoldere skal betales.

Inntektene fra unnlatelsesgebyret forventes kun å dekke kostnadene til erstatningsutbetalinger forvoldt av uforsikrede og ukjente motorvogner samt kostnader for Trafikkforsikringsforeningens administrasjon. Over tid antas gebyret ikke å generere noe overskudd. Dersom gebyrinntektene likevel skulle innebære overskudd et enkelt år, vil dette kunne avskrives mot de avsetninger Trafikkforsikringsforeningen har for inntrufne, men ennå ikke meldte skader og meldte, men ennå ikke oppgjorte skader. Videre vil dagsgebyrsatsen kunne justeres.

For Trafikkforsikringsforeningen antas det i første omgang (før effekten av unnlatelsesgebyret oppnås) å bli en økning i antall uforsikrede skader på grunn av antall uforsikrede motorvogner som følge av innføring av trafikkforsikringsavgiften. I tillegg vil innføring av unnlatelsesgebyret føre til at i de to første månedene motorvognen er uforsikret, overtar Trafikkforsikringsforeningen ansvaret for skadeoppgjør, i motsetning til i dag hvor forsikringsselskapene har dette ansvaret, jf. bilansvarslova § 19.

Til dekning av kostnadene for økt antall skader, vil det særlig i de første årene være behov for et overskudd for avsetning til skader som ikke blir gjort opp i skadeåret, for eksempel for personskader som kommer til utbetaling først når skadeomfanget har materialisert seg.

Forsikringspremier reguleres av markedet. Normalt vil reduserte kostnader komme kundene til gode. Departementet forutsetter at konkurransen mellom selskapene vil sikre at innføringen av ordningen vil komme lovlydige forsikringstakere til gode.

De løpende utgiftene for drift av ordningen er anslått til 20 mill. kroner. Disse administrasjonskostnadene vil også inngå i grunnlaget for fastsettelse av gebyret.

Det følger av bilansvarslova at motorvognen skal være forsikret ved registreringen. Departementet ser ikke grunn til å endre dette ved innføringen av et unnlatelsesgebyr. Det innebærer at vegvesenet skal kontrollere motorvognens forsikringsforhold ved registrering og omregistrering. Vegvesenet vil hente informasjon om dette fra TFFAuto som blir hovedkilde for en motorvogns forsikringsstatus i Norge. Dette vil vesentlig forenkle rutiner for forsikringsselskapene og motorvogneierne, og innebære en viss forenkling for Statens vegvesen. I tillegg vil datakvaliteten betydelig forbedres. Eiere kan kontrollere forsikringsforholdet for sine motorvogner under «Min side» på Trafikkforsikringsforeningens hjemmeside.

Ordningen vil innebære at vegmyndighetene ikke lenger skal sende ut varsel til eiere om manglende forsikring. Den oppgaven overføres til Trafikkforsikringsforeningen som vil varsle forsikringstaker straks det fremgår av TFFAuto at motorvognen ikke er forsikret. I 2016 ble det sendt 128 023 brev til eiere av uforsikrede motorvogner. Videre utsteder Statens vegvesen årlig 40–50 000 avskiltingsbegjæringer som følge av manglende trafikkforsikring. Avskiltingsmuligheten vil fortsatt være en aktuell reaksjon for manglende forsikring, men det forventes at omfanget vil bli noe redusert ved den nye ordningen.

Ordningen vil tydeliggjøre forsikringsplikten, virke oppdragende og være holdningsskapende overfor eierne.

Gebyrplikten vil også gjelde ved eierskifte der ny eier ikke har tegnet egen trafikkforsikring, og som i en 14-dagers periode er dekket av tidligere eiers forsikring, jf. forsikringsavtaleloven § 7-2. En gebyrplikt også for ny eier bidrar til å klargjøre grensesnittet mellom de avgiftspliktige forsikringsselskapene og Trafikkforsikringsforeningen for den nye avgiften på trafikkforsikringer. Forsikringsselskapene vil være avgiftspliktig for forsikringer som gjelder overfor en eier som har tegnet obligatorisk ansvarsforsikring. Trafikkforsikringsforeningen vil være avgiftspliktige overfor eiere som er ilagt gebyr når gebyret betales. Dette vil også omfatte nye eiere som er dekket av tidligere eiers forsikring. En annen løsning hvor selskapene skulle blitt avgiftspliktig også under en medforsikringsperiode, ville etter departementets mening være lite hensiktsmessig, da også avgiftskostnadene under medforsikringsperioden ville blitt veltet over på andre forsikringstakerne. En slik løsning ville overfor nye eiere som var dekket av medforsikringen, gitt utilsiktet insentiv til å avvente med å tegne egen forsikring.

Gebyrplikt for ny eier vil bidra til at også denne personen oppfordres til å ordne forsikringen ved eierskiftet. Forsikringsavtaleloven § 7-2 fører til en høyere premie da risikoen etter eierskiftet i dag må prises inn i perioden som motorvognen normalt er forsikret. I den aktuelle perioden medforsikringen gjelder, er motorvognen formelt å anse som forsikret, og utenfor Trafikkforsikringsforeningens ansvar. Det er i medforsikringstilfellene tidligere eiers forsikringsselskap som dekker skadene som forvoldes. Gjennom forslaget om gebyrplikt også for ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring, forventes at selskapenes kostnader knyttet til ansvar under medforsikringsperioden blir redusert.

Forslaget om å oppheve dagens ordning etter bilansvarslova § 19 der forsikringen blir stående ved lag til det er gjort ny avtale, selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, antas å innebære reduserte kostnader for forsikringsselskapene. Kostnadene forventes å bli redusert som en følge av at ansvaret for uforsikrede motorvogner flyttes over til Trafikkforskringsforeningen, som vil få dekket disse via unnlatelsesgebyret. Departementet forventer at konkurransesituasjonen mellom selskapene vil bidra til at kostnadsreduksjoner på dette området vil komme forsikringstakerne til gode.

Gebyret vil i langt større grad enn i dagens system bidra til at eldre, og muligens trafikkfarlige, motorvogner blir frivillig avregistrert og eventuelt vraket, jf. at EU-kontroll kun skjer hvert annet år.

15.10 Merknader til lovforslaget

Til ny § 17 a

I ny § 17a foreslås en lovhjemmel for ileggelse av gebyr til Trafikkforsikringsforeningen overfor eier av uforsikret motorvogn, samt ny eier som ved eierskifte ikke har ordnet med ansvarsforsikring.

Første ledd første punktum fastslår at det skal betales et gebyr til Trafikkforsikringsforeningen dersom den lovfestede plikten til å ha ansvarsforsikring etter bilansvarslova § 15 første punktum ikke overholdes. Plikten til å betale gebyr oppstår automatisk. § 15 første punktum gjelder motorvogner som er registrert eller skulle vært registrert.

Formålet med gebyret er å motivere eieren til å oppfylle den obligatoriske forsikringsplikten som følger av loven. Formålet er ikke å sanksjonere et allerede begått lovbrudd. Gebyret er dermed rettet fremover, og plikten til å betale gebyret oppstår først når den ansvarlige unnlater å overholde forsikringsplikten. Gebyret etter denne bestemmelsen er ikke å anse som straff etter Grunnloven § 96 eller EMK, se punkt 15.8.4.

I første ledd annen punktum utvides gebyrplikten til også å gjelde ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring etter forsikringsavtaleloven § 7-2 om medforsikring. Gjennom medforsikringsbestemmelsen er ny eier generelt gitt en rimelig tid til å ordne med forsikringen. Gebyrplikten for ny eier skal bidra til å motivere den nye eieren til selv å tegne forsikring ved eierskifte.

Annet ledd angir at kravet på gebyr helt eller delvis kan frafalles dersom bruddet på forsikringsplikten må anses unnskyldelig som følge av forhold utenfor den ansvarliges kontroll. Det følger av bilansvarslova § 15 hvem som er ansvarlig for å tegne trafikkforsikring. Den forsikringspliktige vil i forhold til gebyret og forsikringsplikten være ansvarlig for alle forhold innenfor sin «kontrollsfære», uavhengig av om vedkommende kan bebreides for disse forholdene. Kontrollerbare er forhold som den ansvarlige har kunnet påvirke. Det samme må gjelde for ny eier som ikke selv har tegnet forsikring ved kjøpet. Departementet legger til grunn at dispensasjonsfullmakten skal praktiseres strengt, og at bevisbyrden for at det foreligger et forhold utenfor den ansvarliges kontroll, må ligge på søkeren. Forsikringsselskapenes døgnåpne tilbud innebærer at det normalt kan tegnes forsikring når som helst.

Tredje ledd angir at det er Trafikkforsikringsforeningen som fastsetter gebyrets størrelse, og anviser at gebyret skal baseres på den høyeste forsikringspremie med et tillegg som departementet kan fastsette i forskrift. Prosentillegget vil i forskriften i første omgang bli satt til 2,5 pst av den høyeste prisen på ansvarsforsikringen. Dagsgebyret for en personbil vil da bli om lag 150 kroner. Fastsettelsen gjøres på forhånd. Det vil bli vurdert å innarbeide satsene i forskriften.

Fjerde ledd fastslår at det er Trafikkforsikringsforeningen som skal ilegge og kreve inn gebyret. Det er ikke noe til hinder for at Trafikkforsikringsforeningen overlater denne funksjonen til en tredjepart.

I femte ledd klargjøres forholdet til forvaltningsloven.

Etter sjette ledd kan departementet gi forskrift om fastsetting og gjennomføring av gebyret, herunder om saksbehandling, varighet og størrelse på gebyret, klage og ettergivelse. Det konkretiseres her hvilke forskriftsreguleringer som er aktuelle. Med hensyn til varigheten vil gebyrplikten gjelde fra tidspunktet motorvognen er uforsikret og så lenge forsikringsplikten gjelder, som i praksis er så lenge motorvognen er registrert. Overfor en ny eier som er dekket av tidligere eiers forsikring i en fjortendagersperiode, vil gebyrplikten gjelde fra den dag eierskiftet skjer, dvs. fra og med datoen som er angitt som eierbytte på salgsmeldingen. Det vil i forskrift også kunne gis bestemmelser om at det er de registrerte data i Autosys om eier og kjennetegn ved motorvognen som skal legges til grunn ved ileggelse og innkreving av gebyret. Det vil i forskrift også kunne gis bestemmelse om ettergivelse. Utover tilfellet som i annet ledd er angitt som ettergivelsesgrunn, vil det først og fremst være i særlige enkelttilfeller at det kan være aktuelt å ettergi kravet. Trafikkforsikringsforeningen vil også kunne lempe på et krav ut fra rene innfordringsmessige hensyn.

Til § 18 annet ledd

§ 18 første ledd angir at betalingskravet er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7-2. Departementet foreslår i annet ledd at tilsvarende også skal gjelde betalingskrav som er knyttet til gebyret.

Til § 19 første ledd

Bilansvarslova § 19 angir i dag at selv om en trafikkforsikringsavtale har opphørt å gjelde, blir forsikringen stående ved lag til det er gjort ny avtale, likevel slik at forsikringen faller bort når det er gått to måneder etter at opphørsmelding er mottatt i Autosys. Forskrift om trafikktrygd § 7 slår i dag fast at når Statens vegvesen har mottatt melding om opphør av forsikringsavtale, vil det være grunnlag for å begjære motorvognen avregistrert «straks». Dette gjelder uavhengig av to-månedersperioden forsikringsselskapet hefter for etter bilansvarslova § 19.

Trafikkforsikringsforeningen skal i samsvar med bilansvarslova § 10 første ledd overta ansvaret for uforsikrede motorvogner umiddelbart slik at skadelidt tredjemann som har rett til erstatning, får dekket sitt tap av foreningen. Det vil følgelig ikke lenger være behov for å varsle om at enkeltselskap skal hefte etter at forsikringen er opphørt. Departementet foreslår derfor at første og annet punktum oppheves.

Det foreslås også at referansen i § 19 første ledd tredje punktum til inndragning av vognkort fjernes, da den ikke reflekterer dagens situasjon hvor det kun er kjennemerke som inndras.

Til § 20

Etter § 20 bokstav a kan den som ikke oppfyller forsikringsplikten i dag ilegges straff. Det har i praksis vært få tilfeller av straffeforfølging overfor brudd på forsikringsplikten. Ved ileggelse av et unnlatelsesgebyr, er det ikke lenger hensiktsmessig å straffesanksjonere brudd på forsikringsplikten. Bokstav a foreslås derfor opphevet. Bortfallet av dette straffeansvaret innebærer også at Trafikkforsikringsforeningen vil kunne informere utad om en motorvogn er forsikret eller ikke, da slik informasjon ikke lenger avslører om eier har begått et lovbrudd.

Straffesanksjonen overfor den som bruker eller kjører uforsikret motorvogn foreslås videreført. Denne straffereaksjonen følger i dag av bokstav b som etter forslaget blir bokstav a. Det skal dermed fortsatt være straffbart å benytte en forsikringspliktig motorvogn uten forsikring.

Til II ikraftsetting

Forslaget om unnlatelsesgebyr vil være viktig for å sikre oppfyllelsen av forsikringsplikten og redusere provenytapet ved overgangen fra årsavgift til trafikkforsikringsavgift. Lovforslaget foreslås iverksatt 1. januar 2018, som er tidspunktet for når trafikkforsikringsavgiften skal iverksettes. Trafikkforsikringsforeningen vil starte gebyrinnkrevingen 1. mars 2018, etter at de praktiske forberedelser med etableringen av TFFAuto er gjennomført i februar.

16 Ny ordning for skattefavorisert individuell sparing til pensjon – enkelte presiseringer

I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2017 ble det vedtatt å erstatte dagens ordning for skattefavorisert individuell pensjonssparing (IPS-ordningen) med en ny og mer gunstig ordning, for å stimulere til økt pensjonssparing.

Hovedforskjellen mellom dagens IPS-ordning og den nye ordningen for skattefavorisert individuell sparing til pensjon er skattleggingen av utbetalinger fra ordningene. Utbetalinger fra IPS-ordningen er skattepliktige som pensjonsinntekt, mens utbetalinger fra den nye ordningen skal skattlegges som kapitalinntekt. Videre er det årlige maksimale sparebeløpet satt til 40 000 kroner i den nye ordningen, mens det i dagens IPS-ordning er begrenset til 15 000 kroner. For øvrig skattlegges den nye ordningen på samme måte som den gjeldende IPS-ordningen. Det vil si at innestående beløp ikke er gjenstand for formuesskatt, og at avkastningen av innestående beløp ikke skattlegges løpende.

I tillegg til alderspensjon kan IPS-avtaler blant annet omfatte forsikringer som gir rett til uførepensjon eller andre uføreytelser. Uføreytelser skattlegges etter reglene for lønnsinntekt, ikke pensjonsinntekt.

I høringsnotat 4. juli 2017 Forskriftsbestemmelser om ny ordning om skattefavorisert individuell sparing til pensjon, er det foreslått at den nye ordningen også skal kunne omfatte tilknyttede forsikringer som gir rett til uføreytelser. Det har ikke vært meningen å endre beskatningen av eventuelle tilknyttede uføreytelser ved innføringen av den nye ordningen. Slik endringene i skatteloven § 5-20 ble formulert i forbindelse med vedtakelsen av den nye ordningen, kan det være rom for tvil på dette punkt. Departementet foreslår derfor en endring i skatteloven § 5-20 annet ledd bokstav c for å tydeliggjøre at utbetalinger av tilknyttede uføreytelser fremdeles er skattepliktige som lønnsinntekt, jf. skatteloven § 5-1 og personinntekt, jf. skatteloven § 12-2 bokstav j.

Departementet viser også til at hjemmel for rapportering av utbetalinger tilknyttet dagens IPS-ordning fremgår av skatteforvaltningsloven § 7-3 annet ledd tredje punktum, som viser til reglene i § 7-2 som gjelder rapportering av lønnsopplysninger mv. Tilsvarende henvisning finnes ikke for uføreytelser tilknyttet den nye ordningen. For å sikre hjemmel for korrekt rapportering av slike utbetalinger, foreslår departementet en endring i skatteforvaltningsloven § 7-3 annet ledd.

Videre legger departementet i høringsnotatet om forskrift om skattefavorisert individuell sparing til pensjon opp til at forvaltningsselskap for verdipapirfond skal kunne tilby ordningen, innenfor de rammer verdipapirfondloven setter. Det innebærer at det er kunden som står som eier av midlene på verdipapirkontoen. Departementet legger til grunn at dette ikke skal ha betydning for beskatningen av ordningen. Departementet vil vurdere nærmere om det er behov for endringer i skatteloven for å presisere dette.

Forslagene har ikke provenymessige konsekvenser.

Departementet viser til endring i skatteloven § 5-20 annet ledd bokstav c og skatteforvaltningsloven § 7-3 annet ledd. Det foreslås at endringene trer i kraft straks.

17 Overføring av oppgaver fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten – lovendringer

17.1 Innledning og sammendrag

Regjeringen har besluttet at ansvaret for Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral (Innkrevingssentralen) skal overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten. Overføringen gjelder innkreving av krav relatert til Arbeids- og velferdsetatens virksomhet, hvorav de største kravtypene er underholdsbidrag, feilutbetalte ytelser og etteroppgjør ved mottak av uføretrygd.Det tas sikte på at overføringen skal skje fra 1. april 2018.

Flyttingen av forvaltningsansvaret nødvendiggjør enkelte lovendringer for å sikre videreføring av gjeldende drift i Innkrevingssentralen når den innlemmes i Skatteetaten. Det foreslås blant annet lovendringer som følge av at Innkrevingssentralen endrer navn til «Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav». Videre foreslås det å utvide bidragsinnkrevingslovens virkeområde slik at loven omfatter alle krav som Innkrevingssentralen innkrever. Det foreslås også en lovbestemmelse som viderefører gjeldende taushetsplikt for de ansatte i Innkrevingssentralen, og nye lovbestemmelser som skal sikre fortsatt informasjonsflyt mellom Innkrevingssentralen i Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten, slik at etatene kan utføre sine pålagte oppgaver. Lovendringene er nærmere omtalt nedenfor under punkt 17.2.

De administrative kostnadene for Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten som følge av overføringen er anslått til 35 mill. kroner og dekkes innenfor etatenes gjeldende bevilgninger.

Det vises til forslag til endringer i lov om pensjonstrygd for fiskere § 17, barnelova § 83 b, barnevernloven § 9-2, folketrygdloven §§ 12-14, 21-11 a, 22-3a, 22-15, 22-15 a, 22-16 og 25-3, bidragsinnkrevingsloven §§ 1, 2, 4, 7, 21, ny 22a, 24, 29 og 31, arbeids- og velferdsforvaltningsloven §§ 7 og 9, a-opplysningsloven § 8, § 3 i lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet og skatteforvaltningsloven § 7-9.

Det foreslås at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, med unntak av bidragsinnkrevingsloven § 21 første ledd nytt tredje punktum som foreslås å tre i kraft straks.

17.2 Nærmere om lovforslagene

17.2.1 Navneendring mv.

Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral må ved innlemming i Skatteetaten gis nytt navn som organisatorisk enhet i Skatteetaten. Departementet foreslår at «Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral» endrer navn til «Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav». Kortformen «Innkrevingssentralen» videreføres i de bestemmelser hvor denne er benyttet. Departementet foreslår videre å endre henvisninger fra «Arbeids- og velferdsetaten» til «Skattedirektoratet» eller «Skatteetaten».

Det vises til forslag til endringer i lov om pensjonstrygd for fiskere § 17, barnelova § 83b, barnevernloven § 9-2, folketrygdloven §§ 12-14, 21-11a, 22-3a, 22-15, 22-15a og 25-3, bidragsinnkrevingsloven §§ 1, 2, 4, 21, 24, 29 og 31, arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 9, § 3 i lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet og skatteforvaltningsloven § 7-9.

17.2.2 Utvidelse av bidragsinnkrevingslovens anvendelsesområde

Etter bidragsinnkrevingsloven § 1 skal underholdsbidrag som påhviler noen etter barneloven, ekteskapsloven eller barnevernloven, kreves inn etter bidragsinnkrevingsloven. Bidragsinnkrevingsloven kommer til anvendelse også på andre krav som etter bidragsinnkrevingsloven eller andre lover skal innkreves av Innkrevingssentralen, for eksempel krav om tilbakebetaling av feilaktig utbetaling etter bidragsinnkrevingsloven kapittel 5, folketrygdloven § 22-15, barnetrygdloven § 13 og kontantstøtteloven § 11. Disse kravene er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. bidragsinnkrevingsloven § 7, og Innkrevingssentralen har særnamsmyndighet for kravene, hvilket innebærer at den kan nedlegge trekk i lønn mv. og stifte utleggspant for kravene, jf. bidragsinnkrevingsloven §§ 11 og 13.

Bidragsinnkrevingsloven gjelder ikke for krav som Arbeids- og velferdsdirektoratet etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 5 har delegert til Innkrevingssentralen å innkreve, for eksempel krav om tilbakebetaling av lån til hjelpemidler etter folketrygdloven § 10-7 og premie for frivillig forsikring for sykepenger og frivillig yrkesskadetrygd etter folketrygdloven § 23-6. Andre eksempler hvor ansvar for oppfølgingen av krav er delegert, er krav til fordel for Arbeids- og velferdsetaten fastsatt ved dom og regresskrav og tilbakebetalingskrav etter lønnsgarantiloven §§ 6 og 8.

Når Innkrevingssentralen blir en del av Skatteetaten vil tildeling av myndighet ved delegasjon etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 5 ikke gi Innkrevingssentralen behandlingsgrunnlag for kravene. Det må derfor etableres et nytt grunnlag for innkrevingen av kravene. Det foreslås at det etableres en bestemmelse i bidragsinnkrevingsloven § 1 nytt annet ledd som fastsetter at departementet i forskrift kan bestemme at Innkrevingssentralen skal innkreve andre krav enn de som er nevnt i første ledd.

Innkrevingssentralen har i dag en begrenset innkrevingsmyndighet for de delegerte kravene, for eksempel har Innkrevingssentralen ikke særnamsmyndighet for kravene. Det er med endringen i bidragsinnkrevingsloven § 1 nytt annet ledd ikke tilsiktet noen endringer i Innkrevingssentralens myndighet. Det er derfor behov for å regulere hvilke av bidragsinnkrevingslovens regler som skal gjelde ved innkrevingen av kravene. Departementet foreslår at det i bidragsinnkrevingsloven § 1 nytt annet ledd presiseres at slike regler kan gis i forskrift.

For å unngå at bidragsinnkrevingsloven § 7 om tvangsgrunnlag får et utvidet anvendelsesområde, foreslås det videre tatt inn en bestemmelse i bidragsinnkrevingsloven § 7 nytt annet ledd om at krav som nevnt i bidragsinnkrevingsloven § 1 annet ledd ikke har tvangsgrunnlag, med mindre det allerede følger av annet rettsgrunnlag.

Det vises til forslag til endringer i bidragsinnkrevingsloven §§ 1 og 7.

17.2.3 Taushetsplikt

Taushetsplikt for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten, herunder i Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral, reguleres i dag av arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7. Denne bestemmelsen vil fortsatt gjelde for ansatte i Arbeids- og velferdsetaten, men ikke for ansatte i Innkrevingssentralen når sentralen overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten.

Etter en overføring til Skatteetaten vil de ansatte i Innkrevingssentralen ha taushetsplikt etter reglene i forvaltningsloven § 13 flg. som omfatter færre opplysninger enn taushetsplikten etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Taushetsplikten etter forvaltningsloven omfatter, til forskjell fra arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7, ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bosted og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. For at taushetsplikten skal ha samme omfang når oppgavene overføres til Skatteetaten, foreslås det en bestemmelse om taushetsplikt i ny § 22a første ledd i bidragsinnkrevingsloven som fastsetter at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Innkrevingssentralen, fortsatt skal ha taushetsplikt etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7.

Det vises til forslag til ny § 22a første ledd i bidragsinnkrevingsloven.

17.2.4 Informasjonsdeling

For å sikre sikker og stabil drift slik at Innkrevingssentralen skal kunne gjennomføre sine innkrevingsoppgaver like effektivt som i dag etter at den er innlemmet i Skatteetaten, er det behov for å sikre ansatte i Innkrevingssentralen fortsatt tilgang til opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten. Tilsvarende må Arbeids- og velferdsetaten sikres fortsatt tilgang til opplysninger knyttet til innkrevingen av kravene fra Innkrevingssentralen.

Opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten til Innkrevingssentralen

Innkrevingssentralen vil ha behov for opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten slik at den kan utføre sine oppgaver knyttet til innkrevingen, for eksempel vil den trenge opplysninger om krav og kravsgrunnlaget. Slike opplysninger må gis i forkant av at arbeidet med innkrevingen starter, og de må gis uoppfordret fra Arbeids- og velferdsetaten til Innkrevingssentralen. Innkrevingssentralen vil også ha behov for andre opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten. Det kan være på senere stadier i innkrevingsprosessen, for eksempel for å identifisere hvilken sak en innbetaling som er mangelfullt merket tilhører, ved avstemming, eller i forbindelse med behandling av søknad om betalingsordning, behandling av klage på beslutning om utleggstrekk eller annet manuelt arbeid. Arbeids- og velferdsetaten vil ha en viss adgang til å utlevere opplysninger til Skatteetaten etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 tredje til femte ledd, men disse reglene vil i noen tilfeller ikke være tilstrekkelige. For at Arbeids- og velferdsetatens taushetsplikt ikke skal være til hinder for at opplysninger fortsatt kan gis til Innkrevingssentralen, foreslår departementet derfor at det inntas en bestemmelse om unntak fra Arbeids- og velferdsetatens taushetsplikt i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 nytt sjette ledd.

I dag kan ansatte i Innkrevingssentralen i stor grad selv slå opp og finne nødvendige opplysninger i systemer hos Arbeids- og velferdsetaten. Dagens ordning med direkte tilgang til Arbeids- og velferdsetatens systemer vil bli avløst av nye organisatoriske rutiner og systemstøtte for flyt av opplysninger mellom Arbeids- og velferdsetaten og Innkrevingssentralen. Disse nye systemene vil ikke være på plass fra overføringstidspunktet. For at ansatte i Innkrevingssentralen skal kunne gjennomføre oppgaven på samme måte som i dag, må de i en overgangsperiode beholde sin tilgang til Arbeids- og velferdsetatens systemer. For å sikre Innkrevingssentralen fortsatt direkte tilgang til opplysninger i Arbeids- og velferdsetatens systemer, foreslår departementet at det i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 nytt sjette ledd fastsettes at departementet i forskrift kan fastsette på hvilken måte opplysningene skal gis.

Det vil være medarbeiderne ved Innkrevingssentralen som viderefører Innkrevingssentralens arbeid. Deres tilgang til systemer hos Arbeids- og velferdsetaten er styrt av Arbeids- og velferdsetaten, og det vil ikke være aktuelt å gi andre ansatte i Skatteetaten slik tilgang. Systemene hos Innkrevingssentralen vil være adskilte fra Skatteetatens øvrige systemer. Da endringene som foreslås kun tar sikte på å videreføre gjeldende drift i Innkrevingssentralen, legger departementet til grunn at forslaget til endringer i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 ikke vil ha personvernmessige konsekvenser.

Det vises til forslag til endringer i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7.

Opplysninger fra Innkrevingssentralen til Arbeids- og velferdsetaten

Arbeids- og velferdsetaten vil etter overføringen fortsatt ha behov for opplysninger om kravene fra Innkrevingssentralen. Dette gjelder for eksempel opplysninger om premien i forsikringsordningene etter folketrygdloven § 23-6 er betalt. Et annet eksempel er tilgang til opplysninger om stønadsregnskap og bidragsregnskap som viser status for kravene.

For at Innkrevingssentralens taushetsplikt ikke skal være til hinder for at slike opplysninger gis til Arbeids- og velferdsetaten, foreslås det en bestemmelse om unntak fra taushetsplikten i bidragsinnkrevingsloven ny § 22a annet ledd.

For å sikre Arbeids- og velferdsetaten fortsatt tilgang til nødvendige opplysninger i Innkrevingssentralens systemer, foreslås det videre i ny § 22a annet ledd en bestemmelse om at departementet i forskrift kan fastsette på hvilken måte opplysninger skal gis. Forslaget sikrer at den tilgangen Arbeids- og velferdsetaten og andre kraveiere har til opplysninger om kravene hos Innkrevingssentralen i dag, blir videreført ved en overføring av Innkrevingssentralen til Skatteetaten. Departementet legger derfor til grunn at forslaget ikke vil ha nevneverdige personvernmessige konsekvenser.

Det vises til forslag til ny § 22a annet ledd i bidragsinnkrevingsloven.

17.2.5 Bidragsinnkrevingsloven § 21 – tilgang til Folkeregisteret

Innkrevingssentralen innhenter i dag opplysninger fra Folkeregisteret i forbindelse med saksbehandlingen. Opplysningene som hentes er i hovedsak navn og adresse på skyldner for å komme i kontakt med vedkommende. Når det er relevant vil det også være behov for blant annet opplysninger om familieforhold, som for eksempel barn og ektefelle eller registrert partner.

Hjemmel for Innkrevingssentralen til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret følger av forskrift 9. november 2007 nr. 1268 om folkeregistrering § 9-3. Forskriften, som er gitt i medhold av lov 16. januar 1970 nr. 1 om folkeregistrering, oppheves fra 1. oktober 2017 som følge av at hjemmelsloven oppheves når ny folkeregisterlov trer i kraft.

Etter ny folkeregisterlov § 10-1 vil Innkrevingssentralen ha tilgang til ikke-taushetsbelagte opplysninger. En persons fulle navn og adresse anses som ikke-taushetsbelagte opplysninger så fremt opplysningene ikke røper et klientforhold, jf. ny folkeregisterlov § 9-1. Derimot vil opplysninger om barn og ektefelle eller registrert partner, bli underlagt taushetsplikt.

I ny folkeregisterlov er det lagt opp til at bestemmelser om tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret skal hjemles i den enkelte særlov. Det foreslås derfor at Innkrevingssentralen gis en særskilt hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for sentralens innkreving. Det vises i den sammenheng til at tilsvarende endringer er gjort både i skattebetalingsloven og SI-loven.

Det vises til forslag til endring i bidragsinnkrevingsloven § 21 første ledd.

17.2.6 A-opplysningsloven § 8 om tilgang til opplysninger

Hvilken tilgang Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten har til opplysninger fra a-ordningen følger av a-opplysningsloven § 8 henholdsvis første og annet ledd. Arbeids- og velferdsetatens tilgang omfatter opplysninger om innkreving av underholdsbidrag og feilutbetalte ytelser. Departementet foreslår at tilgangen til disse opplysningene skal følge med Innkrevingssentralen når den innlemmes i Skatteetaten.

Det vises til forslag til endringer i a-opplysningsloven § 8.

17.2.7 Folketrygdloven § 22-16 nytt fjerde ledd – avregning

Folketrygdloven § 22-16 har regler om avregning av feilutbetalinger som skyldes for høy inntekt. I dag foretas avregningen av Innkrevingssentralen. Det foreslås at det i bestemmelsen fastsettes at Innkrevingssentralen står for gjennomføringen av avregningen, slik at den fortsatt kan utføre denne oppgaven etter en overføring til Skatteetaten.

Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 22-16 nytt fjerde ledd.

17.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Overføringen av Innkrevingssentralen fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten innebærer at ansatte ved Innkrevingssentralen, samt enkelte ansatte i støttefunksjoner i Arbeids- og velferdsdirektoratet overføres til Skatteetaten. I Innkrevingssentralen er det totalt 156,7 årsverk fordelt på 164 ansatte. I tillegg kommer syv årsverk i Arbeids- og velferdsdirektoratet som utelukkende arbeider med oppgaver som skal overføres.

Overføringen av ansatte skal skje innenfor rammen av gjeldende lov og avtaleverk, og rammebetingelser for omstillingsprosesser i staten og Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for personalpolitikk ved omstillingsprosesser legges til grunn for arbeidet. Overføringen skal ikke i seg selv medføre oppsigelser eller relokalisering av etatenes innkrevingsvirksomhet og Innkrevingssentralen skal innlemmes i Skatteetaten som egen enhet.

Det må bygges ny infrastruktur og nye lisenser for integrasjonen med Skatteetaten, og med tilgang til nødvendige opplysninger i Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsetaten vil inntil videre drifte IT-systemene Elin og Predator, mens Skatteetaten vil overta forvaltningen av disse.

De administrative kostnadene for Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten som følge av overføringen, slik denne er foreslått ovenfor, er anslått til 35 mill. kroner og dekkes innenfor etatenes gjeldende bevilgninger.

En overføring gir på sikt muligheter for konsolidering av IT-systemer i begge etater. Etatene kan dermed rendyrke fremtidig systemutvikling mot sine kjerneområder.

Det forventes betydelige muligheter for effektivisering på IKT-området. Skatteetaten kan dra nytte av Arbeids- og velferdsetatens kompetanse og erfaring innen maskinell saksbehandling (robotisering). Samtidig kan Skatteetatens selvbetjeningsløsninger og digitale søknadsdialog på sikt gjøres tilgjengelig for Innkrevingssentralens brukere, noe som vil gi raskere og mer brukervennlig saksbehandling. En samlet IT-portefølje for innkreving i Skatteetaten vil også på sikt gi en helhetlig oversikt over skyldners utestående krav.

17.4 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringen i bidragsinnkrevingsloven § 21 første ledd nytt tredje punktum trer i kraft straks.

De øvrige lovendringene forutsettes å tre i kraft samtidig med at ansvaret for Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral (Innkrevingssentralen) overføres fra Arbeids- og velferdsetaten til Skatteetaten. Departementet foreslår på denne bakgrunn at disse endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

18 Endringer i opplysningsplikten for enkelte næringsinntekter mv. i a-ordningen

18.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår å begrense a-ordningens virkeområde for enkelte næringsinntekter og kapitalinntekter. Dette gjelder opplysningsplikt for utbetaling av honorar og godtgjørelse til opphavsmann til åndsverk og provisjoner til agent eller annen mellommann, samt vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid. Disse opplysningene er ikke tilpasset rapportering i a-ordningen.

For utbetalinger til opphavsmann til åndsverk foreslås det opprettet en særskilt rapporteringsløsning, med årlig rapportering. Bestemmelsen om opplysningsplikt for provisjoner til agent eller annen mellommann foreslås opphevet, da slike opplysninger foreslås omfattet av en annen bestemmelse i skatteforvaltningsloven med årlig rapportering. Opplysningsplikten om vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid, er knyttet til opplysningsplikten for provisjoner og foreslås derfor også overført til den samme bestemmelsen.

De foreslåtte endringene vil medføre noen administrative og økonomiske konsekvenser på kort sikt for opplysningspliktige og for Skatteetaten gjennom behov for systemtilpasninger. Forslaget antas likevel å være administrativt enklere på noe lengre sikt.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven §§ 7-2, 7-10 og 7-11. Det foreslås at endringene trer i kraft 1. januar 2018, med virkning for rapportering for inntektsåret 2018. Endringene vil få virkning for rapporteringen i a-ordningen for januar 2018.

18.2 Gjeldende rett

Opplysningene som er opplistet i skatteforvaltningsloven § 7-2 skal rapporteres etter reglene i a-opplysningsloven, jf. a-opplysningsloven § 3 første ledd bokstav a. Utbetalingene skal rapporteres i a-ordningen for den kalendermåneden fordelen ble utbetalt eller ytet.

Opplysningsplikten etter § 7-2 første ledd bokstav f omfatter honorar eller godtgjøringer som er utbetalt til opphavsmann til åndsverk som vederlag for opphavsretten. Andre typer ytelser enn vederlag for selve opphavsretten, slik som vederlag for opptredener eller lignende, omfattes ikke av denne bestemmelsen.

Opplysningsplikt for provisjoner utbetalt til agent eller annen mellommann følger av skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav e. Opplysningsplikten omfatter provisjon til agent eller annen mellommann, opptjent som ledd i selvstendig næringsvirksomhet, men omfatter ikke provisjoner som skattemessig skal behandles som arbeidsinntekt. Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav e gjelder for den som selv eller gjennom andre har utbetalt slike provisjoner.

Tidligere stod bestemmelsen om opplysningsplikt for provisjoner i samme lovbestemmelse som opplysningsplikt for utbetalinger av vederlag for tjenester til næringsdrivende (ligningsloven § 5-2). Omfanget av opplysningsplikten var begrenset i forskrift. Ved innføringen av a-ordningen ble den generelle opplysningsplikten for utbetalinger av vederlag for tjenester flyttet til ligningsloven § 5-9, som ble videreført i skatteforvaltningsloven § 7-10 bokstav e. Begrensningene i forskrift ble knyttet til ligningsloven § 5-9. Det var ikke ment å utvide opplysningsplikten for provisjoner etter den opprinnelige bestemmelsen, som nå står i skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav e. Opplysningsplikten etter § 7-2 første ledd bokstav e må derfor ses i lys av skatteforvaltningsforskriften §§ 7-10-23 annet ledd og 7-10-24 tredje ledd bokstav b til d, selv om den direkte tilknytningen til forskriftsbestemmelsene er borte.

Opplysningsplikt om vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid følger av skatteforvaltningsloven § 7-2 annet ledd. Opplysningsplikten gjelder for varer eller ytelser knyttet til alle typer arbeid som er listet opp i bestemmelsens første ledd. Også disse opplysningene skal rapporteres i a-ordningen, jf. a-opplysningsloven § 3. Bestemmelsen har først og fremst praktisk betydning ved at opplysningspliktige som kjøper varer og tjenester fra en næringsdrivende, slipper å skille ut varedelen ved rapportering. Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-2 annet ledd var tidligere knyttet til opplysningsplikt om vederlag for tjenester fra næringsdrivende, som nå følger av skatteforvaltningsloven § 7-10 bokstav e.

18.3 Høringen

Skattedirektoratet sendte forslag om å endre opplysningsplikten for enkelte næringsinntekter i a-ordningen på høring 9. mai 2017. I høringsnotatet foreslo Skattedirektoratet å flytte bestemmelsen om godtgjørelser til opphavsmann til åndsverk fra skatteforvaltningsloven § 7-2 til skatteforvaltningsloven § 7-10, slik at opplysningene rapporteres en gang per år i en bedre tilpasset løsning. Opplysningsplikten for provisjon til agent eller mellommann ble foreslått opphevet, da opplysningsplikten allerede følger av skatteforvaltningsloven § 7-10. Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-2 annet ledd ble foreslått flyttet til skatteforvaltningsloven § 7-10.

Høringsnotatet ble sendt til 105 høringsinstanser.

Høringsuttalelsene er i all hovedsak positive til de foreslåtte endringene.

Advokatforeningen er positive til forslaget om å avskaffe rapporteringsplikter som synes å medføre unødig ressursbruk for de rapporteringspliktige, og å legge til rette for en rapporteringsmåte som er bedre tilpasset de aktuelle inntekter.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at de støtter forslaget. Direktoratet viser til at det er svært begrenset hvilke opplysninger om næringsinntekt som i dag ligger i a-ordningen, og at det derfor ikke vil utgjøre noen stor forskjell om disse opplysningene tas ut av ordningen. Direktoratet bemerker samtidig at det for mange av ytelsene som behandles av etaten er behov for opplysninger om næringsinntekt, og at slike opplysninger kan være utfordrende å få tak i for etaten. Tilgang til opplysninger om næringsinntekt via a-ordningen vil gjøre saksbehandlingen enklere. Videre bemerker direktoratet at de forutsetter at de får opplysninger om inntektene på annen måte enn via a-ordningen.

Norske Billedkunstnere er svært positive til forslaget og støtter det.

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) er positiv til de foreslåtte endringer som fremstår forenklende, både for de næringsdrivende og forvaltningen, og mer tilpasset formålet med rapporteringen i a-ordningen.

Regnskap Norge støtter forslaget, men har enkelte merknader som redegjøres for nedenfor under vurderinger og forslag.

TONO støtter forslaget om å endre rapportering av honorar og godtgjørelser til opphavsmann til åndsverk til en løsning som er bedre tilpasset arten av opplysninger som skal rapporteres.

Økonomiforbundet uttaler at det er viktig at fristen for rapportering i en ny rapporteringsordning samsvarer med rapportering og ajourhold av regnskapet og innleveringsfrister for skattemeldinger for merverdiavgift. Økonomiforbundet mener at fristen for ny rapporteringsløsning må være etter 10. april.

Brønnøysundregistrene, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norsk Oversetterforening,Regelrådet, SSB og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har merknader til forslaget.

18.4 Vurderinger og forslag

A-ordningen har som formål å forenkle arbeidsgivers innrapportering av opplysninger om ansettelses- og inntektsforhold. Kjerneområdet for a-ordningen er utbetalinger til enkeltpersoner, hovedsakelig lønns- og pensjonsutbetalinger mv. Ytelsene som er rapporteringspliktige etter a-opplysningsloven er ofte gjenstand for månedlige oppgjør. Dette er kommet til uttrykk i a-opplysningsloven ved at a-meldingen som hovedregel skal sendes inn minst en gang i måneden, jf. a-opplysningsloven § 4 første ledd.

Utbetaling av godtgjørelse til opphavsmann til åndsverk, provisjoner til agent eller annen mellommann og vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid, følger ikke samme utbetalingshyppighet og faste månedlige oppgjør som øvrige utbetalinger listet opp i skatteforvaltningsloven § 7-2. Disse utbetalingene er derfor ikke tilpasset rapportering i a-ordningen.

Departementet følger opp forslagene i høringsnotatet om at opplysningspliktene etter skatteforvaltningsloven § 7-2 om godtgjørelse til opphavsmann til åndsverk, provisjoner til agent eller annen mellommann og vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid, tas ut av a-ordningen.

Departementet følger videre opp forslaget i høringsnotatet om at bestemmelsen om honorar og godtgjørelser til opphavsmann til åndsverk flyttes fra skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav f til skatteforvaltningsloven § 7-10 ny bokstav g, slik at opplysningene kan rapporteres én gang per år i en bedre tilpasset løsning utenfor a-ordningen. Nærmere regler om ny rapporteringsløsning vil gis i skatteforvaltningsforskriften. Departementet legger til grunn at opplysningene rapportert i ny ordning vil gjøres tilgjengelig for Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Økonomiforbundet uttaler at fristen for ny rapporteringsløsning for opplysninger om godtgjørelse til opphavsmann til åndsverk, må være etter 10. april. Departementet viser til at fristen for rapportering etter ny ordning må vurderes nærmere av Skattedirektoratet ved fastsettelse av forskrift til ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 7-10 bokstav g.

Departementet følger videre opp forslaget i høringsnotatet om å oppheve skatteforvaltningsloven § 7-2 første ledd bokstav e om provisjon til agent eller annen mellommann. Etter departementets syn kan slike opplysninger omfattes av den gjeldende bestemmelsen om opplysningsplikt i skatteforvaltningsloven § 7-10 bokstav e om vederlag for tjenester til næringsdrivende. Opplysningsplikten etter sistnevnte bestemmelse er begrenset i forskrift. Eventuelle senere utvidelser av opplysningsplikten i forskrift vil måtte sendes på høring på vanlig måte.

Regnskap Norge har merknader til innholdet i opplysningsplikten etter gjeldende § 7-10 bokstav e, og mener at opplysningsplikten rammer tilfeldig, medfører betydelige administrative kostnader og fungerer på en utidsmessig måte. Regnskap Norge er likevel enige i at a-ordningen ikke er godt egnet til å ivareta innberetning av vederlag for varer og andre ytelser, og at det å knytte opplysningsplikten til relaterte tjenester og å ha felles innberetningsmetode, er en bedre løsning. Regnskap Norge bemerker også at plikten til å sende kopi av opplysningene til skattyter etter skatteforvaltningsloven § 7-12 tredje ledd, er svært ressurskrevende for opplysningspliktige, og at det ville være en vesentlig forenkling for opplysningspliktige om Skattedirektoratet i stedet ivaretok distribusjonen til de det gjelder. Departementet viser til at innholdet i gjeldende §§ 7-10 bokstav e og 7-12 tredje ledd ikke var tema i høringsforslaget, og at dette vil vurderes i en annen sammenheng.

Plikten etter skatteforvaltningsloven § 7-2 annet ledd til å opplyse om vederlag for varer eller andre ytelser som er levert i forbindelse med arbeid, er først og fremst relevant i forbindelse med utbetalinger til næringsdrivende. Departementet følger derfor opp forslaget i høringsnotatet om at denne opplysningsplikten knyttes til opplysningsplikten for vederlag for tjenester av teknisk, håndverksmessig, juridisk, regnskapsmessig eller annen art etter § 7-10 bokstav e, og foreslår at bestemmelsen plasseres i skatteforvaltningsloven § 7-10 nytt annet ledd. Rapportering av opplysninger om vederlag for varer vil da følge eksisterende løsning for rapportering etter § 7-10, med årlig rapportering.

Som følge av endringsforslagene foreslår departementet nødvendige justeringer i henvisningene til skatteforvaltningsloven § 7-2 i § 7-11 annet ledd.

Departementet viser til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven §§ 7-2, 7-10 og 7-11.

18.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Overføring av rapportering av honorar til opphavsmann til åndsverk til en ny rapporteringsordning vil ha enkelte konsekvenser for opplysningspliktige og for Skatteetaten. Det må utvikles en ny mottaksløsning for opplysningene i Skatteetaten og rapporteringen i a-ordningen må endres. De opplysningspliktige må foreta systemtilpasninger før opplysningene kan gis i ny rapporteringsløsning.

Endringene vil medføre noen administrative og økonomiske konsekvenser på kort sikt ved omlegging til ny rapporteringsløsning, men antas å være administrativt enklere både for de opplysningspliktige og for Skatteetaten på noe lengre sikt.

18.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2018, med virkning for rapportering for inntektsåret 2018. Endringene vil få virkning for rapporteringen i a-ordningen for januar 2018.

19 Opphevelse av adgangen til å sende a-melding på papir

19.1 Innledning og sammendrag

A-meldingen skal som hovedregel leveres elektronisk. Det er gjort unntak for enkelte private arbeidsgivere som åpner for levering på papir. Det er kun en liten andel av de opplysningspliktige som benytter seg av papirinnlevering, og antallet reduseres hvert år. Departementet foreslår nå å oppheve adgangen til å levere a-meldingen på papir, og viser til at ordningen med papirinnlevering kun var ment å gjelde i en overgangsperiode.

Elektronisk innlevering for alle opplysningspliktige vil bidra til å bedre datakvaliteten på innsendte opplysninger, hvilket er en fordel for de opplysningspliktige, lønnsmottagerne og de offentlige instansene som behandler opplysningene. For Skatteetaten vil forslaget om avvikling av ordningen med papirinnlevering medføre at etaten ikke lenger må forvalte en særskilt løsning for mottak og manuell registrering av papirskjemaer. Den årlige kostnaden ved å opprettholde en registreringsløsning for papirinnlevering er 4 mill. kroner.

Det vises til forslag til endring i a-opplysningsloven § 5. Endringen foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2018, med virkning for rapporteringen for januar 2018.

19.2 Gjeldende rett

Lov 22. juni 2012 nr. 43 om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. (a-opplysningsloven) trådte i kraft 1. januar 2015. Loven etablerte en ny felles ordning for arbeidsgivers rapportering av ansettelsesforhold og inntektsopplysninger til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten og Statistisk sentralbyrå.

Rapporteringen skal skje i form av a-melding, som inneholder opplysninger om arbeidsforhold, lønn, ytelser og forskuddstrekk. A-meldingen skal som hovedregel leveres elektronisk til den mottakssentral som Skattedirektoratet fastsetter, jf. a-opplysningsloven § 5 første ledd første punktum. A-meldingen sendes gjennom lønns- og personalsystem eller ved direkte registrering i Altinn.

For private arbeidsgivere kan Skattedirektoratet gi tillatelse til innlevering av a-melding på papir, jf. a-opplysningsloven § 5 første ledd annet punktum. Vilkårene for papirinnlevering er at arbeidsgiver skal rapportere for to eller færre inntektsmottagere for en kalendermåned og at det foreligger særlige forhold som gjør det urimelig å kreve elektronisk levering av opplysningene, jf. a-opplysningsforskriften § 3-2. I tillegg kan opplysningspliktige som omfattes av arbeidsgiveravgiftsfritakene i folketrygdloven § 23-2 sjette til åttende ledd, levere forenklet a-melding på papir, jf. a-opplysningsforskriften § 3-1 annet ledd.

Det er utarbeidet papirløsninger for alminnelig og forenklet a-melding, som i hovedsak tilsvarer de elektroniske versjonene av meldingen.

I den alminnelige a-meldingen må en rekke obligatoriske opplysninger, herunder status på alle arbeidsforhold, rapporteres månedlig så lenge den opplysningspliktige har ansatte, uavhengig av om det faktisk utbetales lønn eller andre ytelser hver måned. Tilleggsskjema må fylles ut dersom inntekten er opptjent på kontinentalsokkelen eller Svalbard, Jan Mayen eller bilandene. Videre er det tilleggsskjema for særskilt fradrag for sjøfolk, utbetaling av pensjon og enkelte næringsinntekter.

Forenklet a-melding har to skjema – ett for veldedige eller allmennyttige organisasjoner og ett for privatperson som ansetter privatperson for lønnet arbeid i hjemmet. Kravene til rapportering er forenklet sammenlignet med den alminnelige a-meldingen, blant annet ved at disse opplysningspliktige bare plikter å levere a-melding i måneder hvor utbetaling finner sted. I tillegg er det høyere beløpsgrenser for når en utbetaling skal rapporteres.

Opplysningene i a-meldingsskjemaene som sendes på papir, må registreres manuelt av Skatteetaten i en egen løsning. Først når opplysningene er registrert elektronisk kan de behandles på lik linje med annen informasjon som rapporteres i a-ordningen.

19.3 Høring

Skattedirektoratet sendte 9. mai 2017 ut et høringsnotat med forslag om å oppheve adgangen til å levere a-melding på papir, med høringsfrist 1. august 2017. Forslaget ble sendt til 72 høringsinstanser. Direktoratet har mottatt 18 høringssvar.

Regelrådet uttaler at de mener forslaget har betydning for næringslivet, men har valgt å ikke uttale seg i saken. Brønnøysundregistrene, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norges idrettsforbund, Samferdselsdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har merknader til forslaget.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Infotjenester og VIRKE støtter forslaget.

FFO viser til uttalelser i høringsnotatet om at papirskjema øker risikoen for at inntektsmottager får feil opplysninger i skattemeldingen, og uttaler at det kan få store negative konsekvenser for brukerne om offentlige etater baserer seg på galt inntektsgrunnlag i tildeling av velferdsgoder fordi noen arbeidsgivere fortsatt leverer inntektsopplysninger på papir.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er også positive til forslaget, men viser til at de har fått tilbakemeldinger om at noen utsatte grupper spesielt bør hensyntas ved en omlegging. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener imidlertid at dette ikke er til hinder for en omlegging. NAV Registerforvaltning, som har ansvaret for registreringen av papiroppgavene, ser særlige utfordringer for eldre private arbeidsgivere og norskregistrerte utenlandske foretak, og påpeker behov for styrket veiledning overfor disse gruppene. Det pekes også på enkelte problemstillinger knyttet til konkurs- og dødsbo.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at de opplysningspliktige som leverer på papir snarest bør få informasjon om at adgangen er foreslått opphevet, slik at de kan få god veiledning om hvordan de må innrette seg fra 1. januar 2018.

Økonomiforbundet mener at løsningen med levering på papir bør fortsette. Merknadene deres vurderes i tilknytning til behandlingen av forslaget under.

19.4 Vurderinger og forslag

Det var en klar forutsetning ved innføringen av a-ordningen at kommunikasjonen med arbeidsgiver som hovedregel skal skje elektronisk og at papirinnlevering var en midlertidig løsning i en overgangsperiode. Om adgangen til å levere på papir er det i Prop. 112 L (2011–2012) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga punkt 9.9.2.3 blant annet uttalt:

«Einskilde mindre arbeidsgivarar kan ha problem med å levere inn opplysningane elektronisk på grunn av manglande internettdekning eller andre tilhøve. Departementet foreslår difor at arbeidsgivarar i private arbeidstilhøve blir gitt åtgang til å søkje om å levere inn opplysningane på papir. Åtgangen til å søkje om samtykkje vil ikkje gjelde for offentlege arbeidsgivarar. Det blir foreslått at ein berre skal gi samtykkje for ein avgrensa periode. Det vil medverke til at fleire går over til elektronisk levering etterkvart.»

«Når det gjeld forslaget til NKK om at det bør vurderast ein eigen frist for opplysningar som ikkje blir gitt elektronisk, viser departementet til at det er eit mål at alle på sikt skal gå bort frå papirinnlevering og at det difor ikkje er tenleg å komplisere ordninga med eigne fristar når levering skjer på papir.»

Andelen av de opplysningspliktige som leverte a-melding på papir i 2015 utgjorde 1,2 pst. av det totale antall opplysningspliktige. I 2016 var andelen redusert til 0,8 pst., og det antas at andelen vil være enda lavere ved utgangen av 2017.

Opplysningene som leveres på papir skal registreres elektronisk slik at de kan behandles på lik linje med andre opplysninger som rapporteres i a-ordningen. Opplysningene brukes av flere etater i deres løpende virksomhet, og detaljnivået i den alminnelige a-ordningen er derfor mye høyere enn ved tidligere rapportering via lønns- og trekkoppgaven. Dette gjør at utfylling av a-meldingen på papir er forholdsvis kompleks, selv ved enkle forhold. Kompleksiteten i skjemaet øker sjansene for feilrapportering fra arbeidsgiver og feil tolkning av opplysningene som er gitt når disse skal registreres manuelt av Skatteetaten. Det øker risikoen for at uriktige opplysninger legges til grunn i skattemelding eller at vedkommende ikke får de rettighetene han eller hun har krav på fra Nav. En fordel ved elektronisk levering via Altinn er at tidligere rapporterte opplysninger kan hentes frem ved ny levering. Opplysningspliktig trenger dermed ikke legge inn all informasjon ved hver utfylling, slik det er påkrevet ved papirinnlevering. Videre er det maskinelle kontroller som bidrar til bedre datakvalitet på de leverte opplysningene og som kan avdekke feil. Ved å benytte den elektroniske tjenesten for forenklet a-melding kan inntektsmottagerens skattekort hentes automatisk. Systemet hjelper den opplysningspliktige å regne ut riktig forskuddstrekk. I de elektroniske løsningene får den opplysningspliktige automatisk ferdig utfylt betalingsinformasjon, kontonummer og KID, og slipper derfor å generere dette selv, som ved levering på papir.

Fra 2016 plikter alle næringsdrivende å levere skattemeldingen elektronisk, jf. skatteforvaltningsforskriften § 8-1-2. Begrunnelsen i Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 20 er i stor grad sammenfallende med argumentene som gjør seg gjeldende for elektronisk innlevering av a-melding. Hensynet til forbedret datakvalitet, forenklet innlevering, effektivisering og kostnadskutt for Skatteetaten ble vektlagt. Det ble påpekt at de aller fleste næringsdrivende allerede leverte skattemelding digitalt, og at disse allerede pliktet å motta informasjon fra det offentlige elektronisk. Fordelene ved elektronisk innlevering av skattemelding ble vurdert å oppveie de ulemper enkelte skattepliktige kunne oppleve ved en overgang. Departementets syn er at samme vurdering i stor grad kan legges til grunn også for leveringspliktige av a-melding.

Departementet vil også vise til at brukere som opplever vanskeligheter med elektronisk innlevering, kan få hjelp ved lokale service- og skattekontor. Det vises i den sammenheng til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har inngått en intensjonsavtale med KS om opprettelse av kommunale veiledningstilbud som skal hjelpe innbyggerne å bruke internett og ta i bruk digitale tjenester. For opplysningspliktige som av ulike grunner ikke kan benytte en digital løsning, er det i tillegg mulig å delegere rettigheter i Altinn for elektronisk utfylling og innsending av a-melding. Dette kan den opplysningspliktige få hjelp til av Altinn brukerservice. Departementet mener på denne bakgrunn at det må kunne stilles krav om at alle opplysningspliktige skal levere a-meldingen elektronisk.

Økonomiforbundet uttaler at topografien i Norge gjør at det enkelte steder er uhensiktsmessig å levere elektronisk. Etter departementets syn er internettilgangen tilstrekkelig god til å kreve elektronisk levering. Tall fra medienorge viser at internettdekningen for landet i 2016 var 97 pst. Spredtbygde strøk har noe lavere internettdekning, men andelen var relativt høy også her, med 94 pst. Departementet legger videre til grunn at behov for bistand til å levere elektronisk i stor grad vil dekkes av tilbud ved service- og skattekontor, samt delegeringsmuligheter i Altinn, som beskrevet ovenfor.

Økonomiforbundet uttaler videre at små lag og foreninger må kunne drive uten å investere i dataverktøy og datakompetanse. Departementet legger til grunn at de fleste små foreninger og lag vil ha tilgang til PC og at disse vil kunne benytte portalløsningen i Altinn. Bruk av denne portalløsningen vil ikke kreve investering i dataprogram eller spesiell datakompetanse.

Økonomiforbundet uttaler også at nasjonale beredskapshensyn tilsier at man bør ha systemer som kan ta imot papirbasert a-melding, og at kostnadene på 4 mill. kroner er en billig forsikring for et papirbasert back-up-system. Departementet vil påpeke at registreringsløsningen for papirinnlevering er basert på det antall oppgaver som mottas, registreres og arkiveres i dag. Løsningen for papirinnlevering er ikke dimensjonert for å motta et større antall oppgaver, og den vil derfor ikke fungere som et back-up-system om det digitale systemet skulle svikte.

Departementet er enig med NHO og Arbeids- og velferdsdirektoratet i at det må gis god informasjon og veiledning om omleggingen, og viser til at Skatteetaten fortløpende sender ut brev til alle som leverer på papir høsten 2017 med informasjon om at løsningene opphører og rapporteringsmuligheter for opplysningspliktige fra 2018. I tillegg vises det til bistandsmulighetene fra Altinn og service- og skattekontor.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at ordningen med levering av a-melding på papir avsluttes. Det vises til forslag til endring av a-opplysningsloven § 5.

19.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Skattedirektoratets utgifter ved å motta, sortere, registrere og arkivere a-meldinger på papir er på 4 mill. kroner per år. For forvaltningen vil en opphevelse av ordningen innebære en økonomisk besparelse samt ressursmessig effektivisering ved at manuell registrering opphører. Datakvaliteten av opplysningene forbedres og grunnlagsdata for flere offentlige myndigheter, arbeidsgivere og lønnsmottagere blir mer pålitelige.

Om lag 0,8 pst. av de opplysningspliktige leverte a-meldingen på papir i 2016. Denne gruppen kan benytte portalløsningen i Altinn. Det er et alternativ utviklet for mindre arbeidsgivere som ikke har et eget lønns- og personalsystem, slik at disse likevel kan levere a-meldingen elektronisk. Det kan oppleves byrdefullt å gå over fra papirinnlevering til elektronisk levering via Altinn. På grunn av kompleksiteten i a-ordningen antar departementet imidlertid at portalløsningene er mindre komplisert å sette seg inn i enn papirskjemaet med eventuelle tilleggsskjema. Det er også en rekke fordeler for brukerne ved elektronisk levering. I Altinn kan arbeidsgiver hente opp tidligere rapporterte opplysninger, og unngår dermed å legge inn all informasjon på nytt for hver kalendermåned. Videre genereres betalingsinformasjon, kontonummer og KID automatisk i de elektroniske løsningene.

Departementet legger til grunn at de fleste opplysningspliktige har tilgang til internett, enten direkte eller via regnskapsførere eller andre rådgivere. I tilfeller der overholdelse av opplysningsplikten likevel blir problematisk, kan opplysningspliktig delegere rettighetene i Altinn eller henvende seg til skattekontor eller lokale servicekontor for bistand.

På sikt antar departementet at overgang til elektronisk rapportering vil oppleves bedre og mer effektivt enn levering på papir.

19.6 Ikrafttredelse

Endringen foreslås å tre i kraft 1. januar 2018, med virkning for rapporteringen for januar 2018.

20 Bruk av politiattest ved tilsettinger i Tolletaten

20.1 Innledning og sammendrag

Grensetrafikken har økt betydelig de seneste årene, og det er stadig mer vanlig at ulovlig innførsel av varer skjer i regi av organiserte nettverk. Kamufleringen av narkotiske stoffer har blitt mer sofistikert, og smuglere bruker avanserte kontraspaningstiltak for å unngå Tolletatens kontroller. For å møte denne utviklingen er Tolletaten styrket for å drive effektiv grense- og vareførselkontroll, blant annet ved å styrke etatens etterretnings- og analysekapasitet.

Tolletatens rolle som kontrollmyndighet og samfunnsbeskytter gjør det viktig at de som tilsettes i etaten er godt egnet for oppgavene. Tollmyndighetene har i dag adgang til å innhente ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Departementet foreslår endringer i tolloven slik at tollmyndighetene får adgang til å kreve utvidet og uttømmende politiattest ved tilsettinger i særskilte stillinger. Tollmyndighetene må vurdere både om politiattest skal kreves fremlagt, og i tilfelle hvilken type politiattest som skal kreves. Hovedregelen, hvis politiattest skal kreves, vil fortsatt være ordinær politiattest.

Forslaget vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 12-15 og foreslår at endringene trer i kraft fra 1. januar 2018.

20.2 Gjeldende rett

Det følger av politiregisterloven § 36 at vandelskontroll bare kan foretas når den har hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Opplysninger fra kontrollen kan gis som politiattest, som vandelsvurdering eller som straffattest.

Politiregisterloven § 37 regulerer hvilke formål som berettiger bruk av politiattest. Etter bestemmelsen kan politiattest brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon blant annet dersom lovbruddet gjør en person uegnet, og manglende utelukkelse vil kunne medføre betydelige skadevirkninger, eller dersom manglende utelukkelse vil kunne virke støtende eller motvirke den alminnelige tillit, jf. første ledd nr. 1 og 2. Politiattest kan også brukes dersom det er fare for at en person på ny vil begå lovbrudd, jf. første ledd nr. 6.

Politiregisterloven skiller mellom ordinær, uttømmende, avgrenset og utvidet politiattest. Med mindre annet er særskilt angitt i lov eller forskrift, skal det utstedes ordinær politiattest, jf. politiregisterloven § 40. På ordinær politiattest anmerkes ilagte reaksjoner med tidsbegrensning. Mindre alvorlige reaksjoner, blant annet bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil seks måneder og forenklet forelegg, anmerkes ikke. På uttømmende politiattest anmerkes alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, og uten tidsbegrensning, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1. Dette omfatter likevel ikke overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71a dersom vedkommende ikke har begått nye lovbrudd to år etter at konfliktrådsbehandlingen ble avsluttet, forenklet forelegg og reaksjon ilagt lovbrytere som var under 18 år på gjerningstidspunktet og som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd. Både ordinær og uttømmende politiattest kan være avgrenset til nærmere angitte straffebud, såkalt avgrenset politiattest, jf. politiregisterforskriften § 29-4. Verserende saker, dvs. siktelser og tiltaler, kan anmerkes dersom det følger av lov eller forskrift, såkalt utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 2.

Tollmyndighetene har i dag adgang til å kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten, jf. tolloven § 12-15 som lyder:

(1) Tollmyndighetene kan kreve fremleggelse av ordinær politiattest i forbindelse med tilsettinger.

(2) Departementet bestemmer i forskrift hvilke typer tilsettinger det kan kreves fremlagt politiattest for.

Nærmere regler er gitt i tollforskriften § 12-15-1 som sier at «[t]ollmyndighetene kan kreve fremleggelse av ordinær politiattest ved tilsettinger og innleie av arbeidskraft. I vurderingen av om slik attest skal kreves skal det blant annet tas hensyn til stillingens art, hvilke rettigheter og plikter som ligger til stillingen, hvilke oppgaver som skal utføres, samt omfanget og varigheten av stillingen.»

Tollmyndighetene krever i dag alltid ordinær politiattest ved tilsetting som tollaspirant. Ved tilsetting i andre tollfaglige stillinger og ved tilsetting i lederstillinger kreves ordinær politiattest etter en konkret vurdering.

20.3 Høringen

Departementet sendte 19. januar 2017 på høring et forslag til endringer i tolloven § 12-15 og tollforskriften § 12-15-1 om bruk av politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Bestemmelsene åpner i dag for at tollmyndighetene kan kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsetting i Tolletaten. I høringsnotatet foreslo departementet en tilføyelse om at tollmyndighetene kan kreve utvidet uttømmende politiattest ved tilsetting i særskilte stillinger. Som eksempler på særskilte stillinger viste departementet til såkalte tollfaglige stillinger og stillinger i Tolletatens nye etterretningssenter. Forslaget var blant annet begrunnet i hensynet til samfunnets tillit til Tolletatens virksomhet, og utviklingen med bruk av kriminelle nettverk ved ulovlig innførsel av varer. Videre foreslo departementet at bestemmelsen om hvilke forhold som tollmyndighetene skal vurdere før de krever politiattest, flyttes fra forskriften til loven.

Høringsnotatet ble sendt til 47 høringsinstanser med høringsfrist 19. april 2017. Syv instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget, mens Regelrådet har uttalt at «forslaget ikke berører næringslivet i et slikt omfang at Regelrådet vil prioritere å uttale seg om forslaget». Følgende har gitt uttalelse:

• Anonym

• Datatilsynet

• Finnmark politidistrikt

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kripos

• Norges Bank

• Politidirektoratet

20.4 Høringsinstansenes merknader

Flere av høringsinstansene har forståelse for at Tolletaten kan ha behov for mer kontroll ved tilsettinger i etaten. Blant annet uttaler Norges Bank:

«Norges Bank har, med bakgrunn i Tolletatens viktige samfunnsoppgaver og dagens trusselbilde, forståelse for at det ved tilsetting i særskilte stillinger i Tolletaten er behov for utvidet uttømmende politiattest.»

Politidirektoratet gir uttrykk for tilsvarende syn og uttaler:

«Politidirektoratet er enig i departementets avveining av hensyn til personvern og hensynet til Tolletatens samfunnsoppdrag og støtter forslaget om å hjemle adgang til å innhente uttømmende utvidet politiattest ved tilsetting i Tolletaten.»

Også Finnmark politidistrikt støtter begrunnelsen fra Finansdepartementet og har ikke innvendinger mot forslaget som sådan.

Flere høringsinstanser reiser imidlertid spørsmål om andre typer politiattest vil kunne være tilstrekkelig. Datatilsynet uttaler:

«Selv om arbeidsgiver skal foreta en samlet vurdering av om personen er egnet for stillingen, og en eventuelt anmerkning av et straffbart forhold kanskje ikke er av vesentlig betydning for stillingen, antar vi at i praksis vil en anmerkning fort kunne utelukke vedkommende fra å bli tilbudt stillingen. Det vil således kunne få store konsekvenser for de konkrete personene dette gjelder om det innhentes flere opplysninger enn det egentlig er behov for eller ikke.

Uansett savner Datatilsynet departementets vurdering av hvorfor en avgrenset uttømmende politiattest ikke vil være tilstrekkelig i dette tilfellet.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Det er noe uklart om hensikten med forslaget er at uttømmende attester alltid også skal være utvidet, eller om det i enkelte tilfeller vil kunne være tilstrekkelig å innhente uttømmende attest som ikke viser verserende saker (utvidet). Dette bør klargjøres i proposisjonen.

Det er heller ikke vurdert i høringsnotatet om en avgrenset, uttømmende og utvidet politiattest vil være tilstrekkelig for å dekke behovet for kontroll. Vi ber derfor om at det foretas en slik vurdering i det videre arbeidet med bestemmelsen. Hvilke overtredelser som skal vises på attesten kan fastsettes i forskrift.»

Kripos mener også det bør tydeliggjøres hvilke typer politiattest som kan kreves, og uttaler:

«Innledningsvis vil Kripos bemerke at det fremstår som uklart hvorvidt det er vurdert om uttømmende ikke utvidet attest, eller utvidet ordinær attest kan være aktuelle alternativ i noen tilfeller. Begge disse formene for politiattest er mulig å utstede, jf. politiregisterloven (prl.) § 41, og kan sies å ligge «mellom» ordinær ikke utvidet og utvidet uttømmende attest. Vi mener at dette bør avklares og at det må fremgå klart av den foreslåtte bestemmelsen i tolloven hvilke typer attester som skal kunne kreves fremlagt.»

Etter høringsforslaget skal tollmyndighetene kunne kreve uttømmende utvidet politiattest ved tilsetting i «særskilte stillinger». Datatilsynet savner en nærmere angivelse av hvilke stillinger en utvidet uttømmende politiattest kan kreves fremlagt for, og uttaler at det fremstår som uklart om bruken av utvidet uttømmende politiattest rent faktisk skal være utgangspunktet eller unntaket.

Finnmark politidistrikt viser til at krav om uttømmende og utvidet politiattest blant annet gjelder for ansettelser i og oppdrag for politiet, for vektere i vaktvirksomhet og for montører av alarmanlegg, og uttaler at det derfor bør vurderes om det foreslåtte vilkåret om særskilte stillinger er for snevert, og om kravet om uttømmende og utvidet politiattest bør gjelde som et utgangspunkt for blant andre tollbetjenter og ansatte i ledende stillinger i Tolletaten.

Når det gjelder praktiseringen av adgangen til å innhente politiattest uttaler Kripos:

«Vi vil understreke at adgangen til å innhente både ordinær og uttømmende attest må benyttes restriktivt, slik også departementet påpeker. Både personvernhensyn og hensynet til resosialisering fordrer at det alltid gjøres en konkret vurdering av det reelle behovet for en politiattest, før dette eventuelt innhentes.»

Politidirektoratet er på sin side opptatt av at adgangen ikke praktiseres for snevert og uttaler:

«Politidirektoratet er enig i Kripos’ generelle betraktning om at adgang til å innhente attest må benyttes restriktivt i den forstand at man må foreta en konkret vurdering av det reelle behovet. Samtidig er det slik at svært mange ansatte i ulike kategorier av stillinger i Tolletaten vil kunne komme i en posisjon hvor de får tilgang til taushetsbelagt informasjon som vil være uheldig om tilflyter kriminelle miljøer. Politidirektoratet mener at både dette hensynet og hensynet til tillit til Tolletaten gjør at det er viktig at man ikke praktiserer innhenting av uttømmende og utvidet politiattest for snevert.»

20.5 Vurderinger og forslag

Tolletaten har et bredt ansvarsområde. Gjennom etatens virksomhet får mange ansatte tilgang til sensitive opplysninger om blant annet arbeidsmetoder i kontrollvirksomheten, planlagte kontroller og bemanning. I tillegg er mange ansatte gjennom sitt arbeid i direkte befatning med ulovlige varer og våpen. Noen ansatte deltar også i Tolletatens samarbeid og informasjonsutveksling med andre nasjonale og internasjonale myndigheter som politiet og Europol. Adgang til bruk av politiattest er viktig for å sikre at de som tilsettes i etaten er godt egnet for oppgavene.

Tollmyndighetene har i dag adgang til å kreve fremlagt ordinær politiattest ved tilsettinger i Tolletaten. Av hensyn til samfunnets tillit til etatens virksomhet og som følge av utviklingen med bruk av organiserte nettverk ved ulovlig innførsel av varer, foreslår departementet at tollmyndighetene får mulighet til å kunne utøve en strengere vandelskontroll enn i dag ved tilsetting i etaten. Departementet opprettholder derfor høringsforslaget, men med enkelte endringer.

Datatilsynet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kripos har reist spørsmål om hvilken type politiattest det er behov for. En mulighet som nevnes, er avgrenset utvidet politiattest, det vil si politiattest der bare nærmere bestemte straffebud er anmerket.

Departementet har kommet til at avgrenset politiattest ikke er hensiktsmessig for Tolletatens virksomhet. I tillegg til den ordinære kontrollen med at vareførselen skjer i samsvar med reglene i tolloven, utfører Tolletaten vareførselkontroll på grensen på vegne av mange andre offentlige myndigheter, blant annet Mattilsynet, Fiskeridirektoratet, Helsedirektoratet, Kulturrådet og Statens legemiddelverk. Tolletatens ansatte utfører dermed oppgaver på mange ulike områder, og etter departementets vurdering vil det være vanskelig å skille ut hvilke straffebud som er relevante for anmerkning på en avgrenset politiattest.

På den annen side er det ikke meningen at en uttømmende politiattest alltid skal være utvidet. Det må som ellers, vurderes ut ifra type stilling. Det vil også for enkelte stillinger kunne være behov for utvidet men ikke uttømmende politiattest. Departementet foreslår derfor at det fremgår tydeligere av lovteksten at politiattestene, i tillegg til ordinær og uttømmende, kan være utvidet ordinær eller utvidet uttømmende.

Det er ikke behov for å innhente politiattest ved alle tilsettinger i Tolletaten. Tollmyndighetene må derfor for hver type stilling vurdere både om politiattest skal kreves fremlagt, og i tilfelle hvilken type politiattest som skal kreves. Ved vurderingen skal myndighetene blant annet ta hensyn til stillingens art, hvilke rettigheter og plikter som ligger til stillingen, hvilke oppgaver som skal utføres, samt omfanget og varigheten av stillingen. Departementet foreslår at dette fremgår direkte av lovbestemmelsen, og opprettholder dermed forslaget om å flytte bestemmelsen fra tollforskriften til tolloven. Departementet legger til grunn at tollmyndighetene utarbeider retningslinjer for bruk av politiattest ved tilsettinger i ulike typer stillinger i etaten.

Hovedregelen, hvis politiattest skal kreves, vil fortsatt være ordinær attest. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet at utvidet og uttømmende politiattest bare skal kunne kreves fremlagt i forbindelse med tilsettinger i «særskilte stillinger». Dette vil først og fremst være tollfaglige stillinger og stillinger i Tolletatens nye etterretningssenter. Ansatte i tollfaglige stillinger utdannes særskilt for å utføre kontrolloppgaver på grensen, herunder fysisk kontroll av varer og personer. Tollfaglige ansatte kan også ha tilgang til Tolletatens systemer med sensitiv informasjon om etatens utvelgelses- og etterretningspraksis. Tilsvarende gjelder ansatte i Tolletatens nye etterretningssenter som gjennom sitt arbeid kan få tilgang til opplysninger om fremtidige kontrollaksjoner, satsningsområder og etterretningsmetoder.

Ved straffbare forhold er utgangspunktet at man har gjort opp for seg etter endt soning, eller når man har betalt sin bot. Et krav om uttømmende politiattest kan føre til at enkelte personer, etter en konkret vurdering, ikke tilsettes i Tolletaten som følge av mindre straffbare forhold som ligger langt tilbake i tid. Som påpekt av Politidirektoratet og Kripos er det derfor viktig at tollmyndighetene har en bevisst og restriktiv praktisering av adgangen til å kreve fremlagt politiattest, og foretar en konkret vurdering av det reelle behovet for å kreve politiattest. Departementet viser til forslag til endringer i tolloven § 12-15.

20.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

20.7 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft fra 1. januar 2018.

21 Endringer i opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere

21.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i reglene for næringsdrivende og offentlige organers opplysningsplikt om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere til skattemyndighetene. Formålet med endringene er å bedre ivareta balansen mellom hensynet til korrekt fastsettelse og innkreving av skatt, og hensynet til å holde de administrative kostnadene for de opplysningspliktige og Skatteetaten så lave som mulig. Samlet sett vil endringene redusere omfanget av opplysningsplikten.

Departementet foreslår at opplysningsplikten begrenses slik at oppdragsgivere bare skal gi opplysninger om to ledd nedover i kontraktskjeden (oppdragstaker og én underoppdragstaker), og ett ledd oppover (oppdragsgivers oppdragsgiver) i tillegg til opplysninger om hovedoppdragsgiver. Dagens unntak for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll foreslås opphevet, og grensen for unntak fra opplysningsplikten for små oppdrag, foreslås hevet fra 10 000 kroner til 20 000 kroner. Departementet foreslår videre å begrense opplysningsplikten om utenlandske arbeidstakere til bare å gjelde egne arbeidstakere. Endelig foreslår departementet å oppheve regelen om at oppdragsgivere ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk.

Forslagene innebærer ikke endringer i de materielle skattereglene og har dermed ingen direkte provenymessige konsekvenser. Samlet sett vil endringene redusere de administrative kostnadene for de opplysningspliktige. For Skatteetaten vil endringene føre til noe økt ressursbruk.

Departementet viser til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-6, og opphevelse av skattebetalingsloven § 16-51. Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2018.

21.2 Gjeldende rett

Skatteforvaltningsloven kapittel 7 har regler om tredjeparters plikt til å gi opplysninger til skattemyndighetene av eget tiltak. Tredjepartsopplysninger utgjør hoveddelen av de grunndata som er en nødvendig forutsetning for blant annet forhåndsutfylling av skattemeldingen og fastsettelse av riktig skatt. Dersom opplysningsplikten ikke overholdes, kan skattemyndighetene anvende reaksjoner etter skatteforvaltningsloven kapittel 14, herunder ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Skatteforvaltningsloven § 7-6 regulerer opplysningsplikt for næringsdrivende og offentlige organer som gir noen et oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen. Opplysningsplikten gjelder ikke for oppdrag som utføres på Svalbard, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4 bokstav b). Bestemmelsen skiller seg fra de øvrige bestemmelsene om tredjepartsopplysninger, fordi den ikke bare gjelder opplysninger om tredjeparter den opplysningspliktige har et kontraktsforhold med, men også opplysninger om dennes underkontrakter.

Opplysningsplikten gjelder bare dersom oppdraget, eller eventuelle underoppdrag, utføres av en person bosatt i utlandet eller et selskap hjemmehørende i utlandet. Den opplysningspliktige skal gi skattemyndighetene opplysninger om det aktuelle oppdraget, hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden (dersom dette ikke er den opplysningspliktige selv), eventuelle underoppdrag samt egne og underoppdragstakeres arbeidstakere som benyttes for å utføre oppdraget. Skatteforvaltningsforskriften §§ 7-6-1 til 7-6-6 inneholder nærmere regler om hvilke opplysninger som skal gis, krav til dokumentasjon, hvem som skal gi opplysninger, leveringsfrist og leveringsmåte.

I tillegg til opplysninger om hovedoppdragsgiver, eventuelle underoppdragstakere og arbeidstakere, skal det gis opplysninger om oppdragets antatte starts- og avslutningstidspunkt, stedet hvor oppdraget skal utføres, kontraktstype og kontraktsbeløp. Med «oppdrag» siktes det til enhver tilvirkningskontrakt eller tjenestekontrakt, herunder inn- og utleie av arbeidskraft. Rene varekjøp omfattes ikke av opplysningsplikten. Skatteforvaltningsloven § 7-6 tredje ledd oppstiller egne frister for opplysningsplikt etter bestemmelsen. Opplysningene skal gis snarest etter at en kontrakt er inngått, og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt. Opplysninger om arbeidets avslutning skal gis senest 14 dager etter at arbeidet er avsluttet.

Opplysningsplikten gjelder i utgangspunktet alle typer bransjer, og uavhengig av hvor oppdraget skal utføres. I skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4 gjøres det imidlertid unntak fra opplysningsplikten, når avtalt vederlag ved tildeling av oppdraget er under 10 000 kroner. I skatteforvaltningsloven § 7-6 annet ledd gjøres det også unntak fra opplysningsplikten for oppdrag som ikke utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet, forutsatt at oppdraget ikke utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Dette vil være oppdrag som ikke utføres i oppdragsgivers egne lokaler, eller oppdrag som utføres på et sted som oppdragsgiver ikke disponerer. For eksempel vil oppdrag som utføres i oppdragstakers egne lokaler eller andre steder oppdragsgiver ikke har tilgang til, være omfattet av unntaket.

For oppdrag som har flere underkontrakter, innebærer reglene at flere aktører i kontraktskjeden er pliktige til å gi de samme opplysningene. Hovedoppdragsgiver og underoppdragsgivere vil ha opplysningsplikt om oppdragene under i kjeden (alle ledd nedover). Oppdragstakere i kjeden vil ha opplysningsplikt om oppdragstakere under seg, hvem som er hovedoppdragsgiver, samt egne arbeidstakere og underoppdragstakeres arbeidstakere. Det er tilstrekkelig at en av aktørene oppfyller opplysningsplikten når flere aktører har opplysningsplikt om de samme opplysningene i en kontraktskjede. Aktørene kan inngå avtale om hvem som skal gi opplysninger til skattemyndighetene. En slik avtale fritar imidlertid ikke aktørene fra opplysningsplikten, dersom avtalen ikke overholdes.

Dersom opplysningsplikten ikke overholdes, kan skattemyndighetene ilegge tvangsmulkt etter skatteforvaltningsloven § 14-1, og overtredelsesgebyr etter skatteforvaltningsloven § 14-7. Den opplysningspliktige kan også bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk etter skattebetalingsloven § 16-51, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene.

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 kommer i tillegg til opplysningsplikt om egne forhold til skattemyndighetene, jf. lovens kapittel 8. I tillegg kommer plikter til andre myndigheter enn skattemyndighetene, som for eksempel plikt for utenlandsk virksomhet til å registrere seg i Foretaks- og/eller Enhetsregisteret. Det gjøres unntak fra den alminnelige meldeplikten om arbeidstakere til NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister, når det er gitt opplysninger om arbeidstaker etter skatteforvaltningsloven § 7-6, jf. forskrift om aa-registeret § 5 nr. 2 bokstav d.

21.3 Høringen

21.3.1 Bakgrunn for høringen

Opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere ble først innført på slutten av 1970-tallet, og er senere endret flere ganger. I 2004 ble ordningen utvidet fra å gjelde oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet og kontinentalsokkelen, til å gjelde alle oppdrag i riket uavhengig av sted for utførelse og bransje. I 2008 ble opplysningsplikten innskrenket. Det ble da gjort unntak for oppdrag som ikke utføres på et sted under arbeidsgivers kontroll, og for oppdrag med avtalt kontraktssum under 10 000 kroner.

Våren 2015 mottok EFTAs overvåkningsorgan (ESA) to klager hvor det ble anført at opplysningsplikten er i strid med EØS-avtalen. EØS-avtalen artikkel 36 forbyr enhver restriksjon på adgangen til å utøve tjenester på tvers av landegrensene i EØS-området. Etter praksis fra EU-domstolen kan en restriksjon likevel være lovlig dersom den kan begrunnes i «tvingende allmenne hensyn». Restriksjonen kan ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å ivareta disse hensynene. Sakene er fremdeles til behandling. ESA har i åpningsbrev 13. januar 2016 uttalt at deres foreløpige oppfatning er at reglene er i strid med EØS-avtalen.

På denne bakgrunn ga departementet i februar 2016 Skattedirektoratet i oppdrag, å utrede forholdet mellom gjeldende ordning og EØS-regelverket. Direktoratet ble også bedt om å vurdere om det burde gjøres endringer i regelverket, herunder begrense opplysningsplikten. Direktoratet oversendte sin utredning og sine endringsforslag til departementet i juli 2016. I rapporten konkluderte direktoratet med at gjeldende ordning ikke er i strid med EØS-regelverket, men at regelverket likevel kan forenkles slik at byrden for de opplysningspliktige lettes samtidig som skattemyndighetenes behov for opplysninger ivaretas tilstrekkelig.

21.3.2 Høringsforslaget

Den 11. oktober 2016 sendte departementet på høring forslag til endringer i opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Høringsforslaget bygget på forslagene i Skattedirektoratets rapport fra juli 2016, og denne var vedlagt høringsnotatet.

Departementet foreslo å erstatte unntaket fra opplysningsplikten for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll med en generell begrensning. Begrensningen innebar at oppdragsgivere bare skulle ha opplysningsplikt om to ledd nedover i en kontraktskjede (oppdragstaker og dennes underoppdragstaker) og ett ledd oppover (oppdragsgivers egen oppdragsgiver). Videre foreslo departementet å heve grensen for unntak fra opplysningsplikten for små oppdrag, fra 10 000 kroner til 50 000 kroner. Det primære ansvaret for å gi opplysninger om oppdragstakers arbeidstakere ble foreslått å påligge oppdragstaker (arbeidstakerens arbeidsgiver), men slik at oppdragsgiver skulle få en sekundær plikt til å gi opplysninger om arbeidstakere dersom oppdragstaker ikke oppfylte opplysningsplikten. Endelig foreslo departementet å oppheve regelen om at oppdragsgiver kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk etter skattebetalingsloven § 16-51, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt har unnlatt å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene.

Departementet ba høringsinstansene om å uttale seg om det også burde gjøres andre endringer i opplysningsplikten. Høringsinstansene ble bedt om å uttale seg om opplysningsplikten burde begrenses for bestemte bransjer eller bestemte typer oppdrag, og om det burde innføres unntak fra opplysningsplikten for oppdrag med kort varighet eller oppdrag som utføres av oppdragstakere som har en form for tilstedeværelse i Norge. Endelig ble høringsinstansene bedt om å uttale seg om reglene for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Høringsforslaget ble sendt til 45 instanser, og fristen for å avgi merknader var 11. januar 2017.

21.3.3 Merknader fra høringsinstansene

Departementet mottok svar fra 27 instanser innen høringsfristen. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse til forslaget:

• Agder politidistrikt

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Arbeidstilsynet

• Byggenæringens landsforbund

• Den norske Revisorforeningen

• Get AS

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT-Norge

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landsorganisasjonen i Norge

• NHO

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

• Norsk olje og gass

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regnskap Norge

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Utenlandsforum

• Øystein Sundsbø (privatperson)

Arbeids- og sosialdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Utenlandsforum har svart at de ikke har merknader til forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet,Den norske Revisorforeningen, Get AS, NHO og Norsk olje og gass støtter de foreslåtte endringene eller stiller seg positiv til dem. Særlig fremheves at det er positivt at opplysningsplikten forenkles og begrenses for næringslivet som benytter seg av utenlandsk arbeidskraft. Byggenæringens Landsforening er grunnleggende positiv til forslaget, men påpeker samtidig at det er viktig at det ikke innføres endringer som bidrar til å forsterke problemet med manglende innrapportering til skattemyndighetene.

Hovedorganisasjonen Virke mener både de gjeldende og de foreslåtte reglene i for stor grad rammer virksomheter som ønsker å være seriøse og overholde regelverket. Landsorganisasjonen i Norge fremhever at reglene i for liten grad settes i sammenheng med behovet for tverrfaglig samarbeid for å bekjempe arbeidslivskriminalitet.

Politidirektoratet mener det må foretas en vurdering av om de foreslåtte endringene vil ha en negativ effekt i bekjempelsen av arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Flere instanser, herunder Den norske Revisorforeningen, Get AS, Hovedorganisasjonen Virke og Norsk olje og gass, er i tvil om forslaget går langt nok for å overholde Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Det nærmere innholdet i høringsinstansenes merknader vil bli behandlet løpende i tilknytning til de enkelte forslagene.

21.4 Vurderinger og forslag

21.4.1 Generell begrensning av opplysningsplikten

For å redusere omfanget av opplysningsplikten ble det i høringsforslaget foreslått en generell begrensning av hvor mange ledd i en kontraktskjede aktørene skal gi opplysninger om. Forslaget innebar at en oppdragsgiver bare skal gi opplysninger om oppdragstakere han selv inngår kontrakt med og eventuelt dennes underoppdragstaker (to ledd nedover i en kontraktskjede). Oppdragsgiver skulle etter forslaget også gi opplysninger om sin egen oppdragsgiver. Begrensningen ble foreslått å gjelde uavhengig av type oppdrag, også for oppdrag på kontinentalsokkelen og for oppdrag som utføres på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Forslaget ble begrunnet med at en generell begrensning uavhengig av bransje, vil forenkle regelverket i tillegg til at byrden for de opplysningspliktige reduseres. Samtidig vil skattemyndighetene fremdeles ha flere opplysningspliktige å forholde seg til, dersom en aktør ikke overholder opplysningsplikten.

Norsk olje og gass er positiv til den generelle begrensningen i opplysningsplikten, særlig den foreslåtte begrensingen til to ledd nedover i kontraktskjeden. Byggenæringens Landsforening er også positiv til å begrense opplysningsplikten til ett ledd oppover i kjeden, men støtter ikke begrensningen nedover til to ledd. Etter landsforeningens oppfatning vil ikke den foreslåtte begrensningen gi bedre sammenheng i regelverket (anskaffelsesregelverket), og man vil heller ikke få lettere oversikt over kontraktskjeden. Landsorganisasjonen i Norge er også imot denne begrensningen, og viser til at erfaring og praksis viser viktigheten av opplysningsplikt gjennom hele kontraktkjeden. Arbeidstilsynet fremhever at erfaringer viser at det er i de ytterste leddene det foregår mest lovbrudd, herunder arbeidsmarkedskriminalitet og sosial dumping. Dersom opplysningsplikten begrenses ytterligere, vil det etter tilsynets vurdering bli vanskeligere å oppdage lovbrudd.

Departementet opprettholder den generelle begrensningen i opplysningsplikten som ble foreslått i høringsnotatet, slik at det bare skal gis opplysninger om egen oppdragsgiver (ett ledd oppover), oppdragstaker og evenuelt én underoppdragstaker (to ledd nedover). Gjeldende ordning om at det skal gis opplysninger om hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden fastholdes. Hovedoppdragsgiver vil være den oppdragsgiveren i en kontraktskjede som først gir et oppdrag til en utenlandsk oppdragstaker.

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 knytter seg isolert sett kun til det enkelte oppdraget. Dersom oppdraget inngår som et ledd i en kontraktskjede, vil imidlertid både omstendigheter over og under det aktuelle oppdraget kunne være av betydning for vurderingen av om det foreligger skatteplikt. Gjeldende regelverk innebærer at skattemyndighetene ved manglende oppfyllelse hos et ledd i kontraktskjeden, kan innhente opplysningene fra aktørene over vedkommende i kjeden, og på denne måten sikre seg nødvendige opplysninger og oversikt. Etter departementets vurdering er det viktig at en begrensning i opplysningsplikten ikke medfører at skattemyndighetene mister denne muligheten.

Ved å begrense opplysningsplikten til to ledd nedover og et ledd oppover i kjeden, vil skattemyndighetene fremdeles få nødvendig oversikt over kontaktleddene under og over det aktuelle oppdraget. Ved å fastholde gjeldende ordning hvor det også skal gis opplysninger om hovedoppdragsgiver i kontraktskjeden, vil skattemyndighetene sikres adgangen til å kunne følge kontraktleddene nedover, og på denne måten skaffe seg nødvendig oversikt over kjeden. Som følge av begrensningen må skattemyndighetene imidlertid forholde seg til flere ledd i kontraktskjeden, og må også samordne informasjonen fra de ulike aktørene. Dette vil innebære økt ressursbruk i Skatteetaten. For de opplysningspliktige vil begrensningen redusere den administrative byrden ved å måtte skaffe informasjon om underoppdrag som kan være vanskelig tilgjengelig.

Etter departementets vurdering vil den foreslåtte begrensningen forenkle regelverket og skape økt forutberegnelighet for de opplysningspliktige, samtidig som skattemyndighetenes behov for opplysninger og oversikt ivaretas.

Departementet viser til endringer i skatteforvaltningsloven § 7-6 første ledd.

21.4.2 Oppheving av unntaket for oppdrag som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll

Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve unntaket for oppdrag i riket som ikke utføres på et sted som står under oppdragsgivers kontroll. Unntaket gjelder ikke på sokkelen eller for oppdrag på plass for bygge- og monteringsvirksomhet. Unntaket ble innført i 2008 fordi opplysningsplikten var vanskelig å oppfylle, når et oppdrag ble utført på et sted som oppdragsgiveren ikke hadde tilgang til eller kunne utøve annen kontroll over, se Ot.prp. nr. 31 (2007–2008) punkt 7.5.3. Etter innføringen har det vist seg at unntaket har vært vanskelig å praktisere, da det har skapt tolkningstvil både for skattemyndighetene og for de opplysningspliktige. Fordi forslaget isolert sett innebærer en utvidelse, foreslo departementet andre generelle begrensninger i opplysningsplikten for å veie opp for dette.

Byggenæringens Landsforening og Landsorganisasjonen i Norge støtter at unntaket oppheves. Arbeidstilsynet er usikker på hvilke konsekvenser opphevelsen vil medføre, og mener dette bør utredes nærmere. Norsk olje og gass påpeker enkelte utfordringer ved at unntaket oppheves. Det vises til at oppdragsgiver vil pålegges opplysningsplikt om oppdrag det ikke er mulig å føre tilsyn eller kontroll med, og at det er betenkelig at oppdragsgiver kan ilegges sanksjoner i disse tilfellene. Forutsatt at unntaket oppheves, mener Norsk olje og gass at det bør vurderes å innføre egne sanksjonsregler for dette. Norsk olje og gass ser behovet for å unnta særskilte bransjer, for eksempel transportbransjen, fra opplysningsplikten, da det vil være tilnærmet umulig å føre kontroll med oppdragstakerne innenfor enkelte bransjer.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at unntaket blir opphevet. Selv om en opphevelse av unntaket vil utvide opplysningsplikten sammenlignet med gjeldende rett, mener departementet dette vil veies opp ved at omfanget av opplysningsplikten generelt begrenses. Etter departementets vurdering er det svært uheldig med et unntak i regelverket som skaper usikkerhet både for de opplysningspliktige og for skattemyndighetene. Når det gjelder bekymringen om at oppdragsgivere vil bli pålagt opplysningsplikt om oppdrag det ikke vil være mulig å føre tilsyn eller kontroll med, vil dette etter departementets vurdering avhjelpes ved at det samtidig innføres en generell begrensning om at opplysningsplikten bare skal gjelde to ledd nedover i en kontraktskjede. Departementet ser at det kan være behov for å gjøre unntak fra opplysningsplikten. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt for enkelte bransjer det er særlig vanskelig for oppdragsgiver å føre kontroll over, og som faller utenfor den type oppdrag skattemyndighetene har et behov for opplysninger om. Eksempler på dette kan være oppdrag innenfor transportbransjen (kabotasjeoppdrag) og IKT-bransjen. Etter departementets vurdering vil slike unntak kunne gjennomføres i forskrift til skatteforvaltningsloven. Hjemmel til å fastsette fritak fra opplysningsplikten etter skatteforvaltningslovens kapittel 7, er gitt i skatteforvaltningsloven § 7-13 første ledd.

Departementet viser til forslag til opphevelse av skatteforvaltningsloven § 7-6 annet ledd.

21.4.3 Unntak fra opplysningsplikt for små oppdrag

Departementet foreslo i høringsnotatet å øke grensen for unntaket fra opplysningsplikten for små oppdrag, fra 10 000 kroner til 50 000 kroner. Økningen ble begrunnet med at de administrative kostnadene ved å oppfylle opplysningsplikten ved slike oppdrag, er relativt store sammenlignet med nytteverdien Skatteetaten har av å få opplysningene. Det ble vist til at å øke grensen både vil innebære at oppdrag som er opplysningspliktige etter gjeldende rett vil falle utenfor ordningen, og at dette særlig vil gjelde for oppdrag med kort varighet. For slike oppdrag oppleves opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 som særlig byrdefull. En grense på 50 000 kroner ble ansett hensiktsmessig, da den er sammenfallende med grensen for registrering i merverdiavgiftsregisteret etter merverdiavgiftsloven § 2-1.

Landsorganisasjonen i Norge er imot forslaget og ser ikke noen god begrunnelse for å øke grensen på 10 000 kroner. Det vises til at privatmarkedet er en stor arena for svart arbeid og skatteunndragelser, og at opplysningsplikten for aktører i dette markedet, samt for småoppdrag generelt, bør skjerpes og ikke svekkes. Hovedorganisasjonen Virke mener det bør være fritak for oppdrag som innebærer kortere opphold enn 10 dager i Norge. Videre bør grensen for oppdrag som skal innrapporteres økes til 100 000 kroner. Øystein Sundsbø fremhever at det kan være grunn til å fastsette unntak for enkeltstående oppdrag av kort varighet. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund mener opplysningsplikten ikke bør begrenses til korte oppdrag i seg selv, ettersom en økning av beløpsgrensen til 50 000 kroner vil avgrense tilstrekkelig mot denne typen oppdrag.

Etter departementets vurdering er det gode grunner for å øke den gjeldende grensen på 10 000 kroner. Å øke grensen vil være administrativt besparende både for Skatteetaten og for de opplysningspliktige som faller under grensen. Etter departementets vurdering vil det imidlertid være tilstrekkelig å øke beløpsgrensen til 20 000 kroner. Fordi grensen er lavere enn beløpsgrensen for registrering i merverdiavgiftsregisteret, vil man fremdeles kunne fange opp foretak som ikke er registrert.

Når det gjelder bekymringen rundt svart arbeid og skatteundragelser i privatmarkedet, viser departementet til at privatpersoner som gir utenlandske arbeidstakere oppdrag, ikke vil være omfattet av opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven § 7-6.

Unntaket fra opplysningsplikten for små oppdrag er etter gjeldende regelverk fastsatt i skatteforvaltningsforskriften § 7-6-4, med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 7-13 første ledd. Departementet tar sikte på at en økning av beløpsgrensen vil kunne fastsettes med samme ikrafttredelse som de foreslåtte endringene i skatteforvaltningsloven § 7-6.

21.4.4 Endring i opplysningsplikten om arbeidstakere

Departementet foreslo i høringsnotatet at oppdragsgivers opplysningsplikt om oppdragstakers arbeidstakere skal være av sekundær karakter, slik at opplysningsplikten for oppdragsgiver først vil inntre dersom det viser seg at oppdragstaker ikke har gitt nødvendige opplysninger. Høringsforslaget medfører at oppdragsgiver i første omgang bare trenger å forsikre seg om at oppdragstaker har gitt opplysningene som omfattes av opplysningsplikten. Forslaget ble begrunnet med at slik gjeldende regel er utformet, hvor oppdragsgivere har opplysningsplikt om egne og oppdragstakeres arbeidstakere, vil opplysningsplikten kunne være vanskelig å oppfylle for oppdragsgiver.

Norsk olje og gass oppfatter ikke den foreslåtte endringen som en lemping for oppdragsgiver, ettersom denne fortsatt vil ha en sekundær opplysningsplikt. Norsk olje og gass foreslår at oppdragsgiver heller kan pålegges en generell plikt til å bistå skattemyndighetene med opplysninger man har tilgjengelig eller med rimelighet kan fremskaffe. Skattemyndighetene bør videre ha tilstrekkelige pressmidler, som gjennomføring av skjønnsligning, basert på informasjonen man med rimelighet kan få fra en oppdragsgiver.

Landsorganisasjonen i Norge frykter at en endring vil svekke oppdragsgivers ansvar for, og kontroll med, at regelverket etterleves nedover i kontraktskjeden.

Departementet foreslår at opplysningsplikten om arbeidstakere skal begrenses til bare å gjelde egne arbeidstakere. Det er først og fremst arbeidstakerens arbeidsgiver som har tilgjengelig, eller som lett kan fremskaffe, de opplysningene som skal meldes til skattemyndighetene. Opplysningene som skal gis om en arbeidstaker fremgår av skatteforvaltningsforskriften § 7-6-1 annet ledd, og innebærer opplysningsplikt om navn, fødselsdato, norsk og/eller utenlandsk identifikasjonsnummer og adresse i Norge og i utlandet. Dersom arbeidstaker ikke har norsk identifikasjonsnummer, skal det i tillegg gis opplysninger om kjønn, nasjonalitet og sivilstand. I tillegg kommer opplysninger om arbeidsforholdet, herunder opplysninger om oppdraget og tid og sted for utførelse av arbeid. Dette er opplysninger som departementet antar kan være vanskelig tilgjengelig for aktører som ikke er i et direkte kontraktsforhold med arbeidstakeren. Ved å innføre en sekundær opplysningsplikt for oppdragsgiver, vil opplysningsplikten først inntre når oppdragstaker ikke oppfyller sin opplysningsplikt. Opplysningsplikten vil da gjelde uavhengig av om oppdragsgiver har opplysningene tilgjengelig, og manglende oppfyllelse vil kunne sanksjoneres etter skatteforvaltningslovens kapittel 14. Dersom oppdragsgiver ikke har opplysningene om oppdragstakers arbeidstakere tilgjengelig, må oppdragsgiver skaffe disse til veie enten ved å få opplysningene fra oppdragstaker eller fra arbeidstakerne. Når forutsetningen for at den sekundære opplysningsplikten skal inntre, er at oppdragstaker ikke selv har gitt opplysningene til skattemyndighetene, vil det også kunne bli vanskelig for oppdragsgiver å innhente disse opplysningene fra oppdragstaker.

Norsk olje og gass foreslår at man innfører en plikt til å bistå skattemyndighetene med de opplysningene man har tilgjengelig eller lett kan fremskaffe. Etter departementets vurdering vil en slik bistand være omfattet av skatteforvaltningsloven § 10-2. Etter denne bestemmelsen kan skattemyndighetene innhente opplysninger fra tredjeparter, når den skattepliktige ikke oppfyller sin opplysningsplikt. Tredjepart plikter å gi skattemyndighetene opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt, men gjelder bare opplysninger tredjeparten har tilgjengelig, jf. Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.5.1.6. Etter departementets vurdering vil bestemmelsen kunne gi skattemyndighetene adgang til ved behov å innhente opplysninger om oppdragstakers arbeidstakere fra oppdragsgiver, dersom oppdragsgiver har denne informasjonen tilgjengelig. Departementet legger til grunn at dette vil ivareta skattemyndighetenes behov for å innhente opplysninger fra oppdragsgiver, ved manglende oppfyllelse fra oppdragstaker.

Departementet viser til forslag til endring i skatteforvaltningsloven § 7-6 første ledd.

21.4.5 Oppheving av ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51

Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51. Regelen innebærer at den opplysningspliktige kan bli ansvarlig for oppdragstakers forfalte skatt, arbeidsgiveravgift, finansskatt på lønn og forskuddstrekk, dersom oppdragsgiveren forsettlig eller grovt uaktsomt unnlater å gi pliktige opplysninger til skattemyndighetene. Opphevelsen ble begrunnet med at regelen er lite brukt i praksis.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Politidirektoratet og Landsorganisasjonen i Norge er imot forslaget, og viser til at regelen kan ha en viss betydning for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten.

Etter departementets vurdering er sanksjonsreglene i skatteforvaltningsloven tilstrekkelige for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten. Ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51 brukes i praksis ikke, ettersom det er mer hensiktsmessig å anvende tvangsmulkt og eventuelt overtredelsesgebyr for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten. Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget om å oppheve ansvarsregelen, og viser til forslag om opphevelse av skattebetalingsloven § 16-51.

21.4.6 Reaksjoner ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten

I høringsnotatet ba departementet høringsinstansene om å uttale seg om anvendelsen av reaksjonsreglene i skatteforvaltningsloven kapittel 14, ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten. I Skattedirektoratets rapport fra juli 2016 ble de nye reglene i skatteforvaltningsloven vurdert opp mot opplysningsplikten om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere. Det ble vist til at særlig regelen om overtredelsesgebyr innebærer ulike tolkningsspørsmål for skattemyndighetene.

Flere høringsinstanser mener det bør vurderes å innføre egne sanksjonsbestemmelser ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6. Landsorganisasjonen i Norge fremhever at virkemidlene må utformes slik at de motiverer til oppfyllelse av plikter så raskt som mulig. De bør settes høyt nok og bør i tillegg kunne ilegges progressivt sett opp mot forsinkelsens varighet. Get AS mener overtredelser som hovedregel bør sanksjoneres med tvangsmulkt, og at overtredelsesgebyr kun bør benyttes der tvangsmulkt finnes utilstrekkelig for å oppnå etterlevelse.

Departementet vil ikke på nåværende tidspunkt foreslå egne reaksjonsbestemmelser for manglende oppfyllelse av opplysningsplikten. Departementet viser til at skatteforvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 2017, og at reaksjonsreglene bør praktiseres i noe lenger tid før det vil være aktuelt å vurdere eventuelle tilpasninger. Et eventuelt forslag om tilpassede reaksjonsregler vil bli sendt på alminnelig høring.

21.5 Personvernkonsekvenser

Opplysningsplikten etter skatteforvaltningsloven § 7-6 omfatter opplysninger om arbeidsoppdrag og arbeidstaker. Dette innebærer behandling av personopplysninger som navn, fødselsdato, norsk fødselsnummer eller d-nummer, utenlandsk identitetsnummer og adresse i Norge og i utlandet. Dersom en arbeidstaker ikke har norsk fødselsnummer eller d-nummer, skal det i tillegg gis opplysninger om kjønn, nasjonalitet og sivilstand. Opplysningene karakteriseres ikke som sensitive. Departementets forslag om endringer i opplysningsplikten innebærer ikke endringer i omfanget av og behandlingen av personopplysninger. Skattemyndighetene vil motta de samme opplysningene som etter gjeldende regelverk, men i noe mindre omfang. Reglene om opplysningsplikt om utenlandske oppdragstakere og arbeidstakere er nødvendige for at Skattemyndighetene skal kunne fastsette riktig skatt for utenlandske skattepliktige. Etter departementets vurdering innebærer ikke forslaget vesentlige personvernkonsekvenser.

21.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer ikke endringer i de materielle skattereglene, og forslaget har dermed ikke provenymessige konsekvenser.

Samlet sett legger departementet til grunn at forslaget vil redusere de administrative kostnadene for de opplysningspliktige. Oppheving av unntaket fra opplysningsplikt for oppdrag i riket som utføres på et sted som ikke står under oppdragsgivers kontroll, innebærer en utvidelse av hvilke oppdrag som vil være omfattet av opplysningsplikten. Isolert sett vil dette øke den administrative byrden for de opplysningspliktige. Etter departementets vurdering vil imidlertid dette veies opp av de mer generelle begrensningene i opplysningsplikten. Forslaget om å begrense opplysningsplikten til ett ledd oppover og to ledd nedover i en kontraktskjede, begrense opplysningsplikten om arbeidstakere til bare å gjelde egne arbeidstakere, samt å heve den økonomiske grensen for unntak fra opplysningsplikten, vil føre til at det ikke lenger vil være opplysningsplikt om de opplysningene departementet antar vil være mest krevende å oppfylle. Dette vil både redusere de administrative byrdene for de opplysningspliktige, samtidig som det forenkler regelverket. Departementet antar at forslaget om å oppheve ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-51, ikke vil ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser for hverken de opplysningspliktige eller Skatteetaten, da regelen i liten grad har blitt brukt.

Samlet sett fører forslaget til at skattemyndighetene får færre opplysninger enn etter gjeldende ordning, ettersom forslaget innebærer at skattemyndigheten ikke vil motta opplysninger fra like mange opplysningspliktige som i dag. For å kompensere for dette må opplysningene skaffes til veie på annen måte, noe som vil føre til økt ressursbruk. Den økte ressursbruken, kan etter departementets vurdering forsvares ved at forslaget innebærer forenklinger for næringslivet og samlet sett reduserer de administrative byrdene for de opplysningspliktige. Den økte ressursbruken vil også kunne reduseres ved at det innføres en ny elektronisk portal som skal legge til rette for en mer effektiv ordning for rapportering.

21.7 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene i skatteforvaltningsloven § 7-6, og opphevelsen av skattebetalingsloven § 16-51, trer i kraft 1. januar 2018.

22 Oppretting og presisering av lovtekst mv.

22.1 Oppretting av begrepsbruk i skatteloven – egenkapitalbevis og eierandelskapital

I enkelte bestemmelser i skatteloven anvendes begrepene «grunnfondsbevis» og «grunnfondsbeviskapital». Ved en endring i den daværende finansieringsvirksomhetsloven i 2009 ble disse begrepene erstattet med henholdsvis «egenkapitalbevis» og «eierandelskapital», jf. lov 19. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (Kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.). Denne endringen i begrepsbruk bør gjenspeiles i skatteloven.

Departementet foreslår derfor at begrepet «grunnfondsbevis» i skatteloven erstattes med begrepet «egenkapitalbevis», og at begrepet «grunnfondsbeviskapital» erstattes med begrepet «eierandelskapital». Forslaget innebærer ingen realitetsendring.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-3, § 4-2, § 4-12, § 4-51, § 5-14, § 6-40, § 9-11, § 10-10, § 10-11, § 10-30, § 10-36, § 10-70 og § 19-2. Departementet foreslår at endringene trer i kraft straks.

22.2 Skatteloven § 10-13

Ved endringslov 18. desember 2015 nr. 115 ble det gjennomført endringer i skatteloven § 10-13 om utbytte til utenlandsk aksjonær. Endringene var ledd i innføringen av nye skatteregler for verdipapirfond og oppjustering av aksjeutbytte mv., jf. Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 punkt 3.1.3 og 7.4.

Ved en inkurie ble de nevnte endringene i skatteloven § 10-13 reversert ved innføringen av skatteforvaltningsloven, jf. Prop. 38 L (2015–2016). Departementet foreslår at feilen rettes. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 10-13 første ledd. Endringen foreslås å tre i kraft straks.

22.3 Skatteloven § 10-20

Skatteloven § 10-20 tredje ledd har tre bokstavpunkter. Ved en inkurie er disse betegnet b, c og d i stedet for a, b og c. Departementet foreslår at feilen rettes. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 10-20 tredje ledd. Endringen foreslås å tre i kraft straks.

22.4 Skatteloven § 11-7

Skatteloven § 11-7 om skattemessig kontinuitet ved fusjon og fisjon av selskaper, regulerer i fjerde ledd inngangsverdi og ervervstidspunkt for vederlagsaksjer. Selv om bestemmelsen bare nevner aksjer, er det sikker rett at den også omfatter andeler i selskap med deltakerfastsetting. Departementet foreslår at bestemmelsen endres slik at det fremgår klart at den omfatter «aksjer og andeler». Det vises til forslag til endring i skatteloven § 11-7 fjerde ledd. Endringen foreslås å tre i kraft straks.

22.5 Skattebetalingsloven § 5-11

I skattebetalingsloven § 5-11 om opplysninger om forskuddstrekk er det flere henvisninger til § 5-4 om plikt til å foreta forskuddstrekk.

Paragraf 5-11 første ledd annet punktum viser til § 5-4 tredje ledd som ble flyttet til annet ledd i samme bestemmelse ved lovendring 27. mai 2016. Ved en inkurie ble henvisningen i § 5-11 første ledd annet punktum ikke endret. Departementet foreslår at dette rettes slik at § 5-11 første ledd annet punktum viser til § 5-4 annet ledd.

Paragraf 5-11 første ledd tredje punktum viser til § 5-4 annet ledd. Ved lovendringen 27. mai 2016 ble det som inntil da var § 5-4 annet ledd opphevet som følge av at det ikke lenger skal foretas forskuddstrekk i aksjeutbytte til utenlandske aksjonærer. Det ble i stedet inntatt en ny bestemmelse i § 5-4a første ledd om at aksjeselskap mv. har plikt til å foreta skattetrekk ved utbytteutdelingen. Ved en inkurie ble henvisningen i § 5-11 første ledd tredje punktum ikke endret. Departementet foreslår at dette rettes slik at § 5-11 første ledd tredje punktum viser til § 5-4a første ledd.

Overskriften til § 5-11 må endres for å vise at bestemmelsen etter opprettingene gjelder opplysningsplikt ved både forskuddstrekk og skattetrekk.

Departementet viser til forslag til endringer i skattebetalingsloven § 5-11. Departementet foreslår at endringen trer i kraft straks.