Del 3
Særlege tema

3 Forenklingsarbeid, modernisering og betre gjennomføringskraft

3.1 DSB

3.1.1 Nødmeldingssentralar

Nasjonalt nødmeldingsprosjekt dokumenterte i 2014 at det er lønnsamt å redusere talet på sentralar i kvar etat og i størst mogleg grad lokalisere desse saman. Felles geografiske verkeområde har praktiske og beredskapsmessige fordelar og vil kunne leggje til rette for meir effektiv handtering av hendingar og færre feil og mistydingar i samvirket mellom etatane. Fleire av operasjonssentralane i politiet og 110-sentralane i brannvesenet er derfor i ferd med å bli lokaliserte vegg i vegg i dei nye politidistrikta, som har samanfallande geografiske grenser med 110-regionane. Det blir òg lagt til rette for at AMK-sentralane til helsetenestene kan bli plasserte same stad på eit seinare tidspunkt, dersom dei sjølv ønskjer det. Det er gjennomført samlokaliseringar mellom politi og brannvesen i Hamar, Ålesund, Bodø (der også helse er med) Ski og Tønsberg. Det er òg i gang prosessar for å leggje til rette for samlokalisering i Tromsø og Kirkenes. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) skal i samarbeid med Politidirektoratet utarbeide ein plan for samlokalisering i attståande regionar/politidistrikt.

3.2 Politiet

3.2.1 Digitalisering i politiet

Utviklinga av IKT-løysingane i politiet har vore prega av at større og mindre funksjonelle behov har blitt løyste ved at ein har vidareutvikla eksisterande applikasjonar, eller ved at ein har etablert nye enkeltløysingar. Dette har ført til at politiet har eit fragmentert informasjons-, applikasjons- og infrastrukturlandskap som ikkje støtter korkje dagens eller morgondagens behov. Mange av dei sentrale IKT-løysningane i politiet er utvikla på 1970- og 1980-tallet og er umoderne. Løysingane er komplekse og arbeidskrevjande å vedlikehalde, og politiet har derfor måtte prioritere å redusere sårbarheiter og forbetre tryggleiken. Viser til pkt. 6 under programkategori 06.40 i Del II for arbeid med IKT-tryggleik. Det er utfordrande for politiet å halde tritt med teknologiutviklinga pga. stort etterslep på investeringar, noko som fører til høge drifts- og forvaltningskostnadar knytte til eksisterande IKT-system. Trass i umoderne løysingar er politiet avhengig av løysingane for å utføre samfunnsoppdraget. Ressursane blir derfor nytta til vedlikehald av dei gamle løysingane samstundes som ein utviklar og investerer i nye løysingar. Fram til etterslepet er tatt inn, vil umoderne løysingar gjere effektivisering av politiets oppgåveløysing krevjande.

Utgifter til IKT i politiet utgjer litt over 10 pst. av budsjettet til etaten. Politiet har mange, ueinsarta og kompliserte oppgåver, så det er ikkje unaturleg at det kostar å halde etaten med løysingar. Det er likevel mogleg å nytte ressursane smartare slik at politiet får meir att for pengane, men det vil vere krevjande å ta igjen etterslepet som har opparbeidd seg, innanfor rimeleg tid, samstundes som dei gamle systema må vere tilgjengelege. Politidirektoratet har samla strategiske endringsinitiativ på IKT-område i ein utviklingsportefølje, som er finansiert gjennom avsetting frå eige ramme, øyremerkte midlar samt midlar frå EUs indre tryggleiksfond.

Justis- og innvandringsministeren og Politidirektøren har bestemt at det skal setjast i gang ein ekstern gjennomgang av prosjektportefølja i Politidirektoratet. Dette skal bidra til ein effektiv og god gjennomføring av utviklingsprosjekta.

3.2.2 Byggjesaker i politiet

Krav til politibygg

Det er nødvendig med funksjonelle og effektive politibygg som støttar verksemda og samfunnsoppdraget i politiet. Mange krav til utforming av politibygg er kostnadsdrivande. For at dei samla ressursane alltid skal nyttast mest mogleg effektivt, vil det derfor kontinuerleg vere behov for å vurdere moglegheiter for å effektivisere og redusere kostnadar knytte til eigedom og bygg i politiet.

Departementet har bedt Politidirektoratet om å utvikle eit standardkonsept for politibygg. Det skal utviklast standardar som definerer krav til funksjonar, areal og tryggleik for politibygg. Krav til politibygg må setjast ut frå ei verdivurdering opp mot gjeldande lover og regelverk. Moglegheiter for effektivisering og reduksjon av kostnader til bygg og eigedom i politiet vil bli følgde opp i det vidare arbeidet med å vidareutvikle eigedomsmassen i politiet.

Politihus i Bergen

Kvalitetssikringa for politihuset i Bergen er førebels stilt i bero fram til utreiinga er oppdatert med dei nye tryggingskrava, jamfør ny tryggingslov og forskrift om objektsikring. Den eksterne kvalitetssikringa vil starte opp att i 2020 når oppdateringar i utreiinga er gjennomførte. Departementet vil då også få svar på om Nygårdstangen er eigna for eit nytt politihus eller om ei anna løysing er eit betre alternativ.

Politihus i Oslo

Oslo politihus på Grønland er nedslite, og departementet har fått utarbeidd ei konseptvalutgreiing som no er til ekstern kvalitetssikring trinn éin i KS1. Ny tryggingslov og forskrift om objektsikring har medført at det må gjerast oppdateringar i utreiinga, og det blir teke sikte på at sjølve konseptvalet vil vere ferdig kvalitetsikra i løpet av 2020.

3.2.3 Bemanninga i politi- og lensmannsetaten

Regjeringa har ei målsetjing om å nå to polititenestepersonar per 1 000 innbyggjarar på nasjonalt nivå i løpet av 2020. I perioden 31. desember 2013 til 31. mars 2019 har bemanninga i politiet auka med over 2 800 årsverk, der over 1 650 er politiårsverk. Av politiårsverka har over 1 450 kome i politidistrikta. Politidekninga har auka frå 1,71 i fjerde kvartal 2013 til 1,95 i første kvartal 2019, og med budsjettforslaget for 2020 legg regjeringa til rette for at målet om 2 politiårsverk per 1 000 innbyggjarar på nasjonalt plan vil bli nådd i løpet av 2020. Fordelinga mellom stillingskategoriane politi, juristar og sivile per politidistrikt kjem fram av tabell 3.1.

Departementet understrekar samtidig at det er Politidirektoratet som tildeler midlar og politiårsverk til politidistrikta, og at det er politimeisteren i det enkelte politidistrikt som har ansvar for å disponere ressursar effektivt og etter behov.

3.3 Utlendingsforvaltninga

Utlendingsforvaltninga omfattar ei rekkje ulike verksemder som har ulike oppgåver og roller. God samhandling på tvers av dei ulike verksemdene, særleg i førstelinja, der utanrikstenesta, politiet og Utlendingsdirektoratet (UDI) inngår, saman med UNE som klageorgan, er ein føresetnad for effektivitet og brukarretting i forvaltninga. UDI har ei særleg viktig oppgåve med å utvikle fellesløysingar. Politidirektoratet (POD) har same rolle når det gjeld kjerneoppgåvene til politiet, og på ID-området har desse to etatane eit nært samarbeid om felles løysingar. Dette samarbeidet strekkjer seg òg over til mellom anna Skattedirektoratet som folkeregistermyndigheit. I etatsstyringa legg departementet derfor vekt på at etatane samordnar strategiane sine, og vidare at det er tett dialog og gjensidige tilpassingar undervegs i gjennomføringa av ulike tiltak. Dette gjeld særleg forenklings- og moderniseringsarbeidet.

3.3.1 Modernisering av IT-løysingane til utlendingsforvaltninga

Forslaget frå regjeringa om løyving på kap. 490, post 45, inneheld vidareføring av investeringsmidlar på 38,5 mill. kroner i 2020 til utvikling og modernisering av IT-løysingane til UDI. Systema til utlendingsforvaltninga vart opphavleg tekne i bruk rundt tusenårsskiftet, og ein har no utfordringar med datakvalitet, tilgangen til informasjon og tryggleiksrisiko. Gjennom arkitekturtiltaka som er planlagde, skal IT-moderniseringa leggje grunnlag for stegvis utfasing av eldre løysingar, og samstundes gi betre oversikt over og kontroll med asylsøkarar og andre tredjelandsborgarar. Vidare skal IT-moderniseringa bidra til effektivisering i forvaltninga gjennom betre funksjonell støtte og automatisering av rutinar. Dei nye løysingane bli utvikla i tråd med vedtekne prinsipp innanfor digitaliseringspolitikken.

I 2020 vil det bli ferdigutvikla ei ny systemløysing for mottaksfeltet. Dette systemet vil leggje til rette for meir effektiv bruk av mottaksplassane og betre kontroll med utbetalingar til mottak og søkarar. Systemet skal òg understøtte arbeidet med integrering og retur. Den nye mottaksløysinga vil vere basert på standard programvare/hyllevare.

Vidare vil ein utvikle løysingar for automatisert behandling av opphaldssaker. Ein stor del av desse sakene kan automatiserast heilt eller delvis og dermed frigjere saksbehandlingskapasitet. Løysinga vil leggje grunnlag for automatisering også av andre saksporteføljar.

Som klageorgan har UNE til dels eigne teknologiløysingar, samstundes som verksemda nyttar fellesløysingar i utlendingsforvaltninga. UNE vil primært tilpasse seg og ta del i det felles utviklingsløpet i utlendingsforvaltninga, og utover dette vil dei utvikle og forbetre sine eigne system på enkeltområde der dei kan hauste dei største gevinstane.

3.3.2 Meir effektiv innleiande asylsakshandsaming

UDI og POD/PU arbeider med å innføre ny saksflyt for å effektivisere asylsaksbehandlinga i den innleiande tilkomstfasen, òg medrekna innkvarteringslogistikken. I den nye saksflyten er det lagt til grunn at UDI og PU skal vere samlokaliserte på Ankomstsenter Østfold i den innleiande tilkomstfasen. Drifta ved innkomstsenteret har sidan starten seint i 2015 gitt eit godt praktisk erfaringsgrunnlag ved at ein har prøvd ut og evaluert ulike nye arbeidsmodellar, først gjennom handteringa av den store tilstrøyminga av asylsøkarar som varte ved dei første månadene etter opprettinga, og seinare i 2017 i samband med at senteret tok imot store puljar med relokaliserte asylsøkarar.

Ombyggingstiltaka og samlokaliseringa av verksemd i PU og UDI på Ankomstsenter Østfold er venta å vere fullførte i 2020. Det gjenstår monnalege delar av byggeprosjektet, jf. omtalen av forseinkingane i prosjektet under kap. 490.30, og det er derfor framleis usikkert når i 2020 etableringa av den nye asylflyten på senteret vil kunne bli fullført.

Etatane har identifisert viktige kvalitative gevinstar av å forbetre saksflyten gjennom betre samarbeid om asylsaksregistrering og innleiande asylsaksbehandling. Dei viktigaste elementa er at UDI utfører asylintervjuet og gjer fleire av vurderingane samordna med arbeidet til politiet som ein integrert del av den innleiande fasen. Eit anna viktig grep har vore å finne fram til metodar for å unngå å bruke tid på unødig lukking og opning av saker. Vidare har ein vurdert forbetringar i organisering og bruk av felles støttetenester og andrelinjeekspertise i alle delar av saksflyten.

Vidare vil samarbeidet mellom etatane føre til høgare kvalitet i saksbehandlinga, særleg knytt til tidlegare ID-avklaring og dermed fleire vedtak på riktig grunnlag. Tidlegare avklaring av identitet vil òg lette både arbeidet med å busetje personar som får innvilga opphald, og arbeidet med å returnere personar som får avslag. Ny saksflyt vil òg kunne gi kortare saksbehandlingstid, som vil redusere talet på mottaksdøgn. Vidare vil ny saksflyt redusere den samla samtaletida med søkaren og dermed òg andre følgjekostnader, som t.d. kostnader ved bruk av tolk. I ny saksflyt blir òg oppgåvene i den innleiande asylsaksbehandlinga delte på ein måte som er meir robust ved store svingingar og massetilkomstar, og slik vil ny saksflyt sikre betre tilkomstberedskap.

3.3.3 Betre ID-forvaltning

Meir utstrekt opptak og lagring av biometri til bruk i saksbehandlinga i utlendingsforvaltninga

Tilgang til biometrisk informasjon som ansiktsfoto og fingeravtrykk er sentralt for å kunne gjennomføre ei effektiv og brukarvennleg utlendingsforvaltning, og det gir myndigheitene betre føresetnader for å føre kontroll med identiteten til søkarane. Ein kan sjå på slik informasjon som faste bakgrunnsdata om søkarane. Slike data kan brukast om att til ulike formål på det vilkåret at informasjonen blir behandla på ein formålstenleg og trygg måte. Det betyr at dersom ein kan gjere større opptak av biometrisk informasjon for dei aktuelle søkargruppene for opphald i Noreg, og dersom ein kan lagre denne informasjonen over lengre tid, så vil det kunne bidra til forenklingar.

Ved søknader om visum og opphald i Noreg har fingeravtrykk tidlegare berre blitt lagra i avgrensa grad. Stortingets vedtak av 10. juni 2016 gav derimot heimel i utlendingslova til utvida nasjonal lagring og bruk av biometriske data. Ein del søkarar som skulle forlenge opphalda sine i Noreg, har måtta møte opp på nytt for å få teke fingeravtrykk hos politiet når dei har levert søknad. For mange betyr dette unødvendig ressursbruk bl.a. til reising. Høve til å samanlikne dei biometriske dataa til utlendingar over tid, som eit kontrollverkemiddel, vil redusere risiko for ID-juks på ulike vis. Dersom den same personen tidlegare har søkt andre typar løyve under andre namn/identitetar, og/eller at personar har lagt fram falske ID-dokument, kan dette bli oppdaga.

Fellesløysingane til politiet for lagring og gjenfinning av biometriske data blir vidareutvikla og gjenbrukte til dette formålet. Dette sikrar høg kvalitet og riktig tilgang til opplysningane til bruk i utlendingsforvaltninga, men òg til regulerte politiformål som nedkjemping av kriminalitet og kontroll i samband med utferding av norsk ID-kort til utlendingar, jf. lov om nasjonalt identitetskort. Slik ombruk og deling er i samsvar med digitaliseringspolitikken til regjeringa. Men gjennomføringa, som inneber behov for endringar i systema til både politiet og UDI, har vist seg å vere krevjande, og ho har teke monnaleg lengre tid enn det som har vore lagt til grunn i budsjettframlegg for Stortinget. Ferdigstillinga er no forventa først i 2020.

Betre samhandling mellom utlendingsforvaltninga og det moderniserte folkeregisteret

UDI og Skattedirektoratet har dei siste åra samarbeidd om felles løysingar for automatisk tildeling av d-nummer og fødselsnummer i folkeregisteret ved registrering og innvilging av opphald i saker etter utlendingslova. Delar av løysinga er no i drift, og heile løysinga for automatisk tildeling vil etter planen bli ferdigstilt i 2019. Dette har effektivisert rekvireringsarbeidet og bidratt til høgare kvalitet i folkeregistreringa. Registreringa skjer no på ein standardisert måte gjennom utlendingsforvaltninga og ikkje som tidlegare frå mange ulike etatar på det tidspunktet utlendingen fekk behov for d-nummeret. Samla sett er tiltaket derfor òg ei forenkling for brukaren.

Folkeregisteret har no òg førebudd at utlendingsmyndigheitene skal kunne leggje inn ei ytterlegare opplysning om ID er kontrollert, ved at biometri er samanlikna mellom ulike kjelder. Utfyllande regelverk og rutinar for dette er no til utgreiing. Tilgang til å ta opp og lagre biometri over lengre tid for fleire grupper utlendingar vil etter kvart gi stadig betre grunnlag for å fastslå ID-en til utlendingar på ein best mogleg måte, og det vil bidra til å forhindre eller luke ut feilaktige/misvisande registreringar i folkeregisteret.

4 Tilstandsvurdering for lov og orden

I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn blir 14 tverrsektorielle samfunnsfunksjonar som er kritiske for samfunnstryggleiken, presenterte. Dette er område der fleire departement har ansvar for samfunnsfunksjonar som er gjensidig avhengige av kvarandre. Departementa må derfor samarbeide for å vareta samfunnstryggleiken. For kvar av dei 14 samfunnsfunksjonane er det peika ut eitt departement som har hovudansvaret og skal sikre nødvendig koordinering og samordning mellom dei departementa funksjonen vedkjem.

Inndelinga i 14 kritiske samfunnsfunksjonar og utpeikinga av eit hovudansvarleg departement er eit sentralt verkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordninga i arbeidet med samfunnstryggleiken. Det er etablert eit system for å utarbeide status- og tilstandsvurderingar for dei 14 samfunnskritiske funksjonane. Status- og tilstandsvurderingane skal kaste lys over kor god evne samfunnet har til å oppretthalde kritiske samfunnsfunksjonar dersom dei blir utsette for ulike påkjenningar. Det skal utarbeidast tilstandsvurderingar for alle dei 14 funksjonane i løpet av fire år.

For budsjettåret 2019–2020 blir det her presentert ei status- og tilstandsvurdering for funksjonen lov og orden.

4.1 Samfunnsfunksjonen lov og orden

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for samfunnsfunksjonen lov og orden. Funksjonen tek utgangspunkt i statens plikt til å sikre dei rettane og den fridommen borgarane har, og til å verne dei mot fysiske overgrep og overgrep mot eigedom, fellesgode eller lovleg verksemd.

Den funksjonsevna samfunnet til kvar tid må oppretthalde innanfor området lov og orden, er knytt til desse seks kapabilitetane:

• rettstryggleik – evne til å verne mot vilkårlege, grunnlause eller på annan måte ulovlege inngrep i fridommar og rettar som den enkelte har

• nedkjemping av kriminalitet – evne til å førebyggje, avdekke, avverje og stanse alvorleg kriminell verksemd

• etterforsking og iretteføring – evne til å forfølgje alvorlege straffbare forhold i tråd med gjeldande regelverk

• ro og orden – evne til å gripe inn mot åtferd som i alvorleg grad forstyrrar offentleg ro og orden, hindrar ulovleg verksemd eller trugar den alminnelege tryggleiken i samfunnet

• grensekontroll – evne til å gjennomføre nødvendig grensekontroll av personar og varer

• fengsels- og institusjonstryggleik – evne til å oppretthalde eit for samfunnet forsvarleg nivå på tryggleiken i fengsel, forvaringsanstaltar og institusjonar som behandlar personar som er dømde til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg

4.2 Statusen/tilstanden i politiet – samfunnsoppdraget til politiet

Samfunnsoppdraget til politiet er regulert i politilova §§ 1 og 2:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. […] Politiet skal beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet.»

Vidare skal politiet førebyggje kriminalitet og andre krenkingar av offentleg orden og tryggleik, avdekke og stanse kriminell verksemd og forfølgje straffbare forhold i samsvar med reglar i eller i medhald av lov.

Politiet skal yte hjelp og tenester til borgarane i faresituasjonar i lovbestemde tilfelle og elles når forholda gjer at bistand er påkravd og naturleg. På oppmoding skal politiet yte andre offentlege myndigheiter vern og bistand under deira utføring av tenester når dette følgjer av lov eller sedvane. Eit døme på slik bistand kan vere domstolar som ut frå ei trusselvurdering ynskjer bistand frå politiet for å oppretthalde ro og orden under rettsforhandlingane. Vidare skal politiet samarbeide med andre myndigheiter og organisasjonar som er tildelte oppgåver som går inn på verkefeltet til politiet, så langt reglar i eller i medhald av lov ikkje er til hinder for dette. Politiet skal òg utføre andre oppgåver som er fastsette i lov, eller som følgjer av sedvane, blant anna oppgåver som i lov er lagde til den alminnelege namsmannen.

Den daglege tenesta, gjennom førebygging, beredskapsplanlegging og øvingar, legg grunnlaget for evna til å førebyggje og avdekke hendingar og til å redusere konsekvensar av hendingar dersom dei inntreff. Dette er i tråd med prinsippa om ansvar, nærleik, likskap og samvirke som gjeld for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Noreg. Beredskapen skal bidra til å verne livet og helsa til befolkninga og til å vareta samfunnsoppdraget slik dette er skildra i politilova. Domstolane verker berre på oppmoding frå ein påtaleberettiga, og verksemda opphøyrer når oppmodinga blir teke tilbake slik dette er beskrive i straffeprosesslova § 63.

4.3 Overordna risikovurdering

Samfunnsfunksjonen lov og orden blir oppretthalden av fleire myndigheiter, blant anna politiet, domstolane, Riksadvokaten, Sivilrettsforvaltninga, Datatilsynet, Utlendingsdirektoratet, tolletaten og Kriminalomsorga. Ettersom politiet spelar ei avgjerande rolle innanfor dei fleste kapabilitetane og samarbeider med mange myndigheiter, vil status- og tilstandsvurderinga i hovudsak bli belyst ut frå rolla og ansvarsområda til politiet.

Den følgjande risikovurderinga er overordna og byggjer på erfaringar og faglege vurderingar hos politiet. Vi har teke utgangspunkt i to scenario for å skildre og vurdere kapabilitetane:

• digitale angrep mot betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa

• ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske

Scenarioa er valde fordi dei skildrar hendingar som sektoren bør vere budd på å handtere, fordi dei kan medføre omfattande konsekvensar, fordi dei treffer fleire av kapabilitetane som skal vurderast, fordi dei rører ved område som er avgjerande for eit velfungerande samfunn, og fordi måten dei blir handterte på, kan ha mykje å seie for den tilliten befolkninga har til politiet. Kapasiteten fengsels- og institusjonstryggleik er ikkje vurdert fordi dei valde scenario vedkjem kriminalomsorga i mindre grad enn dei andre kapasitetane. Det er politiets utlendingseining som er ansvarleg for eventuell internering på utlenningsrettsleg grunnlag, såleis er det naturleg å ikkje adressere kriminalomsorga her. Ansvaret for grensekontroll av varer ligg hos tolletaten og vil ikkje bli teke opp her.

Dei valde scenarioa er av ein slik art at problemstillingar, grenseoppgangar og rammer er tilsvarande som på andre område. Til dømes er Noreg eit av dei mest digitaliserte samfunna i verda, og eit angrep mot kraftsektoren eller samferdselssektoren vil kunne medføre liknande problemstillingar som dei som her blir trekte opp.

4.4 Scenario 1: alvorleg og breitt utforma angrep mot betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa

Samstundes som samfunnet blir meir avhengig av digitale tenester, har det vakse fram ulike aktørar og nettverk som har informasjon om å angripe digital infrastruktur. Dette blir omtalt som cyberkriminalitet (DSB, 20191). Formålet med slik kriminalitet, til dømes i form av hackingangrep, kan vere å få tak i informasjon eller spreie øydeleggjande virus eller utpressingsvirus. Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) har framheva at økonomisk vinning, spionasje og patriotisme er dei viktigaste motiva for denne typen kriminalitet (DSB, 2019).

Ein slik tenkt aksjon retta mot på betalingsinfrastrukturar og oppgjersprosessar i finansnæringa vil kunne vere omfattande gitt at den digitale infrastrukturen har sårbarheiter ein trusselaktør kan nytte for å kompromittere systema. Dermed kan ein aksjon koordinerast slik at både betalingsterminalar og nettbankar påverkast, samstundes med betalings- og oppgjerssystem.

Det globale finansielle systemet blir meir samankopla og difor meir sårbart mot aksjonar frå både statlege og ikkje-statlege aktørar, og det blir stadig viktigare å beskytte kunnskap for å sikre verdiar. Aksjonar retta mot finansiell infrastruktur forutset kompetanse rundt finanssystemet såframt som rundt digitale system.

4.4.1 Konsekvensar for samfunnet

Intensiteten og varigheita av eit slikt scenario vil ha betyding for kva konsekvensar som vil oppstå. Ved eit omfattande angrep vil scenarioet i stor grad påverke stabiliteten i samfunnet, og det er venta at det vil kunne skape sosial uro. Ein må forvente irrasjonelle finansielle transaksjonar og mogleg hamstring/plyndring. Folk vil oppleve utryggleik, utan å kunne påverke situasjonen, noko som kan føre til avmakt og manglande tillit til myndigheitene. Samstundes vil det vere store forventningar til handteringsevna til myndigheitene, og det vil bli stilt spørsmål om ansvar og fordeling av skuld. Domstolane vil bli involvert i prosessen med å avgjere saker dersom partane ikkje vert einige. Kor omfattande desse konsekvensane blir, vil bli påverka av korleis myndigheitene handterer situasjonen, og av evna deira til å kommunisere og treffe tiltak.

Eit scenario som det som her er skildra, vil kunne medføre ein monaleg auke i etterspurnaden etter og sirkulasjonen av større mengder kontantar. I tillegg til den risikoen som følgjer med auka kontantstrømmar, kan det oppstå uvisse knytt til logistikk og faktisk kontantbehaldning, både hos næringslivet og i befolkninga. Vidare vil ei svikt i betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa kunne påverke varehandelen, oppgjersmekanismar og verksemder i næringslivet, og det vil kunne ha følgjer for import og eksport av varer og tenester frå og til andre land.

Innbyggjarane vil kunne oppleve omfattande endringar i dagleglivet, og kvardagen må organiserast på ein annan måte enn normalt. Når betalingsordningar blir lamma, blir det umogleg å bruke betalingskort i butikkar og på andre brukarstader. Minibankane vil etter kort tid gå tomme for pengar. Normal omsetjing av daglegvarer og drivstoff vil stoppe opp, og det vil kunne bli relativt kaotiske tilstandar. Auka bruk av kontantar vil føre til større kontantbehaldningar, noko som igjen vil kunne auke risikoen for tjuveri og ran. Det vil kunne bli naudsynt med auka bruk av tvangsmidlar, noko som involverer domstolane.

Det kan ventast at den pressa situasjonen befolkninga vil oppleve i dette scenarioet, vil medføre uro og ordensforstyrringar. Situasjonen vil innebere at befolkninga må bruke meir kontantar, noko som kan medføre ein viss auke i vinningskriminaliteten. Dette vil utfordre den operative og etterforskingsmessige kapasiteten til politiet, og det vil bli nødvendig å fortløpande styre politiressursane dit behovet til kvar tid er størst. Det er sannsynleg at ein større del av politiressursane vil bli brukte til ordensoppdrag. Det vil kunne oppstå restansar inn mot domstolane, hovudsakeleg av dei eldre og pågåande sakene hos politiet.

4.5 Scenario 2: ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske

Vedvarande ustabilitet i fleire folkerike land i randsona til Europa gjer at risikoen for ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg blir vurdert som reell. Vi ser også at EU fortsatt har pågåande migrasjonsutfordringar ved den sørlige ytre grensa for Schengen-område, særlig ved sjøgrensen i Middelhavet og Egeerhavet.

For Noreg er trusselen frå irregulær migrasjon størst i samband med sekundære rørsler i Schengen og ikkje over yttergrensa. Hendingane i 2015, med høge tilkomstar av asylsøkarar via Storskog grensepasseringsstad, viste at situasjonen likevel kan endre seg raskt også ved Noreg si ytre Schengen-grense, noko som kan medføre store konsekvensar for dei grensene det gjeld.2

Ifølgje NATOs 7 Baseline Requirements – ei forplikting frå NATO-toppmøtet i 2016 – skal ein nasjon kunne handtere ei masseinnkomst tilsvarande to prosent av befolkninga. For Noreg utgjer dette ca. 100 000 personar.

4.5.1 Konsekvensar for samfunnet

Ein masseinnkomst av personar med svært variert bakgrunn når det gjeld alt frå språk og helse til religion og etnisitet, vil kunne auke risikoen for uro og kriminalitet. Dette kan vere mellom migrantane, men òg mellom migrantar og befolkninga elles. Vidare vil store mengder menneske på mellombelse mottak kunne medføre opptøyar, bråk og ordensforstyrringar.

Irregulære masseinnkomstar av migrantar vil ofte ha samanheng med framvekst av grensekryssande kriminalitet, som utnytting av menneske i sårbare situasjonar, menneskehandel, menneskesmugling med meir. Sannsynet for at det kan vekse fram hatkriminalitet som følgje av at det kjem store mengder menneske, gjer at politiet må prioritere å rette verksemda si mot dette. Einslege mindreårige asylsøkarar (EMA) kan utgjere ei særskilt sårbar gruppe for påverknad og rekruttering til kriminalitet og radikaliserte miljø.

Erfaringar frå arbeid knytt til irregulær migrasjonsproblematikk dei seinare åra har vist at personar som til dømes er knytte til terrororganisasjonar, kan prøve å blande seg med menneskestraumane.

Ved ei stor, ukontrollert tilstrøyming av asylsøkarar til grensa må politiet òg sørge for tryggleiken for både asylsøkarar, tilsette i utlendingsforvaltninga og borgarar som bur i nærleiken av akuttmottaka. Kvart enkelt politidistrikt vil derfor måtte vurdere moglege truslar som er knytte til grensa, og tryggleiken ut frå lokale forhold når det gjeld mottak av migrantar. Den nasjonale leiinga vil få informasjon frå grensa for å oppnå ei betre situasjonsforståing og eventuelt kunne gjere ei vurdering mot naboland og ei vurdering av bistandsbehov, til dømes når det gjeld behovet for personell frå Frontex, det europeiske grense- og kystvaktbyrået. Ved ekstraordinære tilstrøymingar som medfører behov for sentrale omdisponeringar av ressursar og prioriteringar i politiet, vil Politidirektoratet setje i verk, støtte og koordinere tiltak og aktivitetar som påverkar oppgåveløysing og prioritering i politidistrikt og særorgan. Dette må koordinerast med andre samfunnsaktørar politiet samhandlar med, for å oppnå styrkt samvirke i beredskap og krisehandtering. Politidirektoratet vil vidare koordinere og samordne informasjonsinnhenting internt i politiet der ordinær verksemd blir påverka av auka asylinnkomstar, og kommunisere sentral informasjon ut til aktørane i og utanfor politiet.

Ukontrollerte tilstrøymingar av store mengder menneske til Noreg vil vidare medføre behov for å samordne etterretningsprodukt på nasjonalt nivå for å gi eit strategisk situasjonsbilete for avgjerdsstøtte. Ved ekstraordinære innkomstar eller forventningar om dette vil særleg Kripos, med bistand frå Politiets utlendingseining (PU), vere ansvarleg for å dekke det nasjonale informasjonsbehovet og produsere etterretning med detaljar om menneskestraumane som flyttar seg mot Noreg, forventningar om kommande innkomstar og innkomstbiletet i Noreg sett i forhold til andre europeiske land.

Vurderingar av forhold som gjeld ivaretaking av ro og orden, vil bli brukte i samband med utarbeiding og oppretting av store mottak for asylsøkarar. Det vil vere viktig at politiet vurderer faktorar som gjeld den fysiske og psykiske tilstanden til kvar enkelt søkar. Politiet må òg gjennomføre initierande samtalar som kartlegg forhold som påverkar krisa. Å formidle desse vurderingane vidare er svært viktig for å sikre ei samansetning av bebuarar som ikkje gjentek og forsterkar interne motsetnader frå heimlanda til flyktningane. Det vil ha ein førebyggjande effekt at trusselvurderingane politiet gjer av flyktningane, blir brukte slik at ein får plassert dei i riktig mottak. Ei riktig bebuarsamansetjing vil senke stressnivået og dermed tendensane til ordensforstyrringar og valdshendingar.

Politiet har erfaring med, og kompetanse til, å handtere tilstrøymingar av asylsøkarar slik at rettstryggleiken til den enkelte asylsøkaren blir sikra. I byrjinga vil politiet derfor ha rutinar og kapasitet til å behandle asylsøkarar som kjem til Noreg, innanfor sin vanlege organisasjon og struktur, og utan større verknad for andre politioppgåver. Men massetilstrøymingar over tid vil kunne medføre at andre arbeidsoppgåver innanfor politiets ansvarsområde blir påverka. I ein slik situasjon vil det bli nødvendig å omprioritere ressursar frå etterforsking til grense- og ordensteneste. Blir denne situasjonen langvarig, vil den krevje så mykje ressursar frå politiet at det vil ha konsekvensar for den faktiske mogeligheita til å handtere innkomstane i tillegg til øvrige oppgåver. Domstolane vil involverast i spørsmål om blant anna internering, straff og anker, og verkeområdet vil i større grad gå med til behandling av begjæringar om avgjerd om tvangsmidlar og særskilt fengslingar etter utlendingslova. Kriminalomsorga vil i mindre grad bli påvirka av internering på utlendingsrettsleg grunnlag, ettersom Trandum og eventuelle andre særskilte tilrettelagde innkvarteringsstader vert drifta av Politiets utlendingsenhet.

Ei ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg vil medføre eit omfattande arbeid med grensekontroll, mottak og registrering av personar og forhold som gjeld ro og orden. Det vil innebere eit svært stort press på dei politidistrikta som har som oppgåve å gjennomføre grensekontroll og personkontroll ved den indre og ytre Schengen-grensa.

4.5.2 Tiltak som alt er i gang, og planlagde tiltak

Kunnskapen og erfaringa som politiet får gjennom å handtere hendingar dagleg, dannar – saman med beredskapsplanlegging, trening og øvingar – fundamentet for måten politiet handterer store og alvorlege hendingar på. Terrorangrepet mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli og situasjonen då store mengder asylsøkarar kom til Noreg i 2015, er hendingar der politiet tok i bruk beredskapsplanverk. Evalueringa av desse hendingane har påpeika læringspunkt som politiet har jobba systematisk med for å betre krisehandteringa si. Evaluering og erfaringslæring dannar grunnlaget for iverksetjing av tiltak som vil styrke evna til å oppretthalde dei sentrale kapasitetane.

4.5.3 Tiltak for å styrke evna til å møte eit alvorleg angrep mot betalingssystem

Etablering av kompetansemiljø

Politiet har kapasitet og kompetanse til å etterforske og iretteføre eit breitt spekter av lovbrot. Dette omfattar òg angrep mot digital infrastruktur.

Politiets sentrale kapasitet og kompetanse på dette området ligg hos Kripos ved Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3). NC3 bestod i januar 2019 av rundt 80 personar som skal bli politiet sin spydspiss i innsatsen mot kriminalitet og truslar i det digitale rommet. NC3 støttar norsk politi i konkrete etterforskingar, etterforskar eigne saker, og vidareutviklar spisskompetanse innanfor cyberområdet. Gjennom å førebyggje, avdekke og etterforske truslar og kriminalitet bidreg cyberkrimsenteret til å skape tryggleik i det digitale rommet. Ein annan viktig faktor for å oppretthalde evna til å motverke kriminalitet i det digitale rommet er å styrke kapasiteten og kompetansen innanfor feltet hos dei lokale politidistrikta. Dette gjer det nødvendig å halde fram satsinga på materiell og personar med kompetanse innanfor cyberkriminalitet.

Dersom ei krise byggjer seg opp og aukar i omfang over tid, vil politiet ha tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse i initialfasen og på kort sikt. Utstrekt evne til samarbeid med andre aktørar innanfor dei rettslege rammene for dette vil vere ein føresetnad og premissgivar for kor lenge politiet vil ha kapasitet til å handtere situasjonen. Det er politi og påtalemakt som skal etterforske denne type hendingar. Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) har òg omfattande kapasitetar på området. NSM skal på vegne av forsvarsministaren og justis- og beredskapsministaren utøve eit overordna og sektorovergripande ansvar for førebyggjande tryggingssteneste i henhold til tryggingslova. NSM skal informere departementa umiddelbart ved saker av særskilt viktigheit som ligg innanfor NSM sitt ansvarsområde, og legge til rette for hensiktsmessig informasjonsutveksling med sine relevante samarbeispartnarar, særleg Etterretningstenesta og PST. Eit godt samarbeid mellom politiet og NSM er viktig for å vareta politiet og påtalemakta si etterforsking av eit digitalt angrep og ikkje berre evna til å stoppe og redusere følgjene av angrepet.

Sjef NSM representerer Noreg i internasjonale forum innanfor førebyggjande sikkerheit og i bi- og multilateralt samarbeid på fagområdet. I samband med handteringa av alvorlege dataangrep, samarbeider NSM i dag nært og fortruleg med partnarar over heile verda. Fleire hendingar dei siste åra har vist at dataangrep ikkje stoppar ved landegrensene. Det er blitt tydeleggjort gjennom media i hendingar som til dømes dataormen WannaCry, som spreidde løysepengevirus breitt internasjonalt. I samband med koordinering av respons på alvorlege dataangrep, deltek NSM i fleire samarbeidsforum, både europeiske og tverrkontinentale. Avhengig av kva type informasjon som skal delast – om den er taktisk, operasjonell eller strategisk – og kor mykje det hastar, blir éi av fleire samhandlingsplattformer nytta. Dersom ein internasjonal partnar observerer ein dataorm som raskt spreier seg mellom datasystem, vil NSM kunne ta imot informasjon om dette i tide. For å kunne diskutere og samarbeide om mindre tidskritiske hendingar og dele informasjon på operasjonelt og strategisk nivå blir det fleire gonger i året arrangert multilaterale møte der NSM deltek aktivt.

Å kunne førebyggje, avverje og stoppe angrep mot digital infrastruktur krev kompetanse, utstyr og trening på samhandling. NC3 samarbeider og samhandlar med andre aktørar på forskjellige nivå både nasjonalt og internasjonalt. Det er etablert fleire kompetansemiljø og CERT-ar3, og desse må samhandle raskt og effektivt for å løyse krevjande oppgåver ved eit angrep slik som skildra her. NSM ved NorCERT er ein viktig aktør med stor kapasitet.

Eit formalisert tiltak for å sikre denne samhandlinga og informasjonsutvekslinga er etableringa av eit permanent, samlokalisert fagmiljø med representantar frå NSM, Politiets tryggingsteneste (PST), Kripos og Etterretningstenesta kalla Felles cyberkoordineringssenter (FCKS). FCKS bidreg til å auke den nasjonale evna til å motstå alvorlege digitale angrep, understøtte strategisk analyseproduksjon og vedlikehalde eit heilskapleg trussel- og risikobilete for det digitale rommet.

Ved kriser og ekstraordinære hendingar vil politiet og andre etatar med eit ansvar for samfunnstryggleiken samverke for å utnytte dei totale ressursane på ein mest mogleg samfunnsnyttig måte.

4.5.4 Tiltak for å handtere ukontrollerte tilstrøymingar av menneske

Politiet er ansvarleg for grenseovervaking og grensekontroll. Ein situasjon med ei ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg vil krevje særskild kompetanse på identitets- og dokumentkontroll. Dette oppdraget må politiet i fleire samanhengar utføre i samarbeid med andre aktørar, både nasjonalt og internasjonalt. Særleg PST, Utlendingsdirektoratet, NAV, Helsedirektoratet og Skattedirektoratet er avhengige av at politiet i første instans har registrert korrekte identitetsdata.

Beredskapsplanar

Politiet har som ledd i beredskapsplanlegginga si utarbeidd beredskapsplanar for å sikre at dei er førebudde på ei ny massetilstrøyming.

På nasjonalt nivå i politiet har Politidirektoratet utforma eit beredskapsplanverk for ekstraordinære tilstrøymingar av asylsøkarar og migrantar til Noreg. Dette vil kunne setjast i verk ved ein situasjon som den som er skildra her. Planverket omhandlar leiing, samordning og koordineringsansvar for politiet ved denne typen hendingar.

Politidirektoratet har vidare gitt pålegg om at alle politidistrikta og alle relevante særorgan skal etablere lokale planverk.4 Formålet med planverket er å synleggjere politiets ansvar, roller og fullmakter ved aukande tilstrøymingar av asylsøkarar og migrantar, og å styrke politiets evne og kapasitet til å handtere ein situasjon som den som er skildra her. Det er òg framheva kor viktig det er at politiet, som ein del av førebuinga, treffer førebyggjande tiltak for å hindre eller avgrense eventuelle negative følgjer av ein slik situasjon. I ein ekstraordinær situasjon vil behovet for tydeleg ansvar og klare roller og fullmakter vere særleg viktig for kriseleiinga, både på taktisk og på operasjonelt nivå. UDI fikk brei erfaring med handtering av store og plutselige tilkomstar av asylsøkarar hausten 2015. Basert på desse erfaringane har UDI vidareutvikla sine beredskapsplanar og anna planverk for handtering av høge asyltilkomsttal. Erfaringane frå hausten 2015 har gjort UDI betre rusta til å handtere ein eventuell ny massetilkomstsituasjon.

Innkomstsenter i Østfold

Ved Råde i Østfold er det etablert eit innkomstsenter for eit tverrfagleg samarbeid mellom utlendingsmyndigheita og andre relevante aktørar på området. Dette vil auke kapasiteten til å handtere større tilstrøymingar av menneske, og det vil forbetre arbeidet med å identifisere dei som kjem. Eit slikt tverrfagleg samarbeid vil òg leggje til rette for samordning av etterretningsprodukt på nasjonalt nivå for å gi eit strategisk situasjonsbilete for avgjerdsstøtte.

Ulike konsept og datasystem for å gjennomføre kontroll av personar

Politiet har i dei seinare åra utvikla fleire konsept for mobil kontroll, blant anna grensebilar, ein applikasjon for personkontroll og ein koffert med mobilt utstyr til å gjennomføre nødvendig kontroll både på grensa og på territoriet. Denne typen verktøy vil kunne nyttast ved ei ukontrollert tilstrøyming av betydelege mengder menneske til Noreg. Mellombels vil det kunne oppstå utfordringar ved at det er avgrensa tilgang på ressursar med nødvendig kompetanse til å bruke utstyret. Utstyret i seg sjølv vil òg ha ei kapasitetsgrense.

Implementering av eit automatisk system for førehandskontroll av passasjerdata (API) vil setje grensekontrollmyndigheitene betre i stand til å utøve systematisk kontroll av flypassasjerar før dei kjem til grensekontrollen. Dette vil gjere det lettare å planleggje tenesta og gjere det mogleg å sannsynleggjere kva slags identitet ein person har nytta under reisa. Dersom grensekontrollen på den indre luftgrensa blir innført att, vil denne løysinga vere heilt avgjerande for politiets kontroll ved dei store lufthamnene. For sjøgrensa gjer tilgangen til SafeSeaNet det mogleg for politiet å gjennomføre den same graden av målretta kontroll.

Etableringa av eit nytt inn- og utreisesystem (Entry/Exit) har som mål å sikre registrering av grensekryssing, i tillegg til opptak og kontroll av biometri, av alle tredjelandsborgarar som kryssar yttergrensa i Schengen-område. Vidare vil ei endring i allereie etablerte felleseuropeiske system (SIS/VIS) bidra til ein auka bruk av biometri og eit auka kontrollnivå, både ved grensekontroll og ved kontroll på territoriet. Innføringa av eit framreisesystem for visumfrie tredjelandsborgarar (ETIAS) vil gjere det lettare for grensekontrollmyndigheitene å førehandskontrollere reisande.

Ein heilskapleg krisehandtering ved massetilstrøymingar inneber òg at behovet for å bruke politiets ulike IKT-løysingar aukar. PIT (Politiets IKT-tenester) er organisert som ein intern IKT-leverandør med kompetanse og evne til eigenproduksjon av digitale løysningar, òg for andre sektorar. Dette gir auka fleksibilitet, slik at utviklinga og anskaffinga av IKT-løysningar kan skje raskt ved ei krise. PITs evne til å forvalte informasjonsteknologi er viktig for effektiv informasjonsutveksling mellom politiet og samvirkeaktørane, noko erfaringa frå migrasjonskrisa i 2015 òg viser.

Heimlar av relevans i ein krisesituasjon

Som fylgje av forslag i Prop. 90 L (2015–2016) Innstramninger II fekk utlendingslova (utl.) § 32 i juni 2016 nytt femte og sjette ledd. Føresegna gir Kongen i statsråd makt til å setje i verk ei ordning der asylsøkarar som kjem til ei norsk grense frå et nordisk naboland, på dette grunnlag kan nektast realitetsbehandling av asylsøknaden og bortvisast. Det er eit vilkår at det er tale om «ein krisesituasjon med ekstraordinært høge tilkomstar av asylsøkarar». Kongen i statsråd gis også makt til å iverksette forenkla saksbehandlingsreglar, bl.a. om at bortvising ikkje skal reknast som enkeltvedtak i forvaltningslova si forstand og at makt til å til å nekte realitetsbehandling og bortvising kan leggast til polititenesteperson. Avgjerder som nevnt skal fortrinnsvis gjelde for to veker og maksimalt seks veker. Dei kan fornyast éin gang.

4.5.5 Andre tiltak for å handtere større hendingar

Samarbeid og øvingar

Politiets samfunnsoppdrag og ansvarsområde dekkjer både den fysiske og den digitale verda. Angrep mot digital infrastruktur vil involvere mange myndigheitsaktørar, men det ligg òg under politiets ansvarsområde. Medan politi og påtalemakt er ansvarlege for etterforskinga, er det Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) som koordinerer handteringa av alvorlege dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon, og vil vere ein viktig aktør ved ei slik type hending.

Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) vil koordinere informasjonsinnhenting og handtering i den innleiande fasen av hendinga før det avklarast kven av FCKS-deltakarane som får ansvaret for den vidare oppfølginga. I tillegg er det ei rekkje aktørar, både i det offentlege og private, som har ansvar for å redusere sannsynet for at eit slikt angrep skal kunne skje, samt for å etablere barrierar som kan avgrense skadane dersom eit angrep først har skjedd.

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordna ansvaret for norsk ytre sivil grensekontroll. Politiet har ansvaret for grensekontroll. Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) har i over femti år utført landegrenseovervaking på vegne av politiet. Overvakinga skjer i eit samarbeid mellom Finnmark politidistrikt, GSV Grensevakta og grensekommissæren.

Sjøgrensa blir overvaka ved hjelp av satellitt og radarar, anna elektronisk utstyr og system som Forsvaret og Kystverket har gjort tilgjengeleg for politiet, i tillegg til fysisk nærvær. Kystvakta er ein viktig ressurs for politiet, og politiet kan be dei om prioriteringar i samband med patruljering i territorialfarvatnet og utlendingskontroll ved non-Schengen-anløp.

Frå og med 2017 har kontraterrorøvinga NORDLYS blitt gjennomført årleg. Hovudmålet for øvinga er at politiet, Forsvaret og andre relevante samvirkeaktørar raskt og effektivt skal handtere ei eller fleire terrorhendingar. Innsats og etterforsking skal verke saman og kvar for seg innanfor politiets totale oppdragsløysing, der etterretninga skal gi avgjerdstøtte. I tillegg øver deltakarane på bistandsinstruksen. Utover dette deltek politiet i den nasjonale IKT-øvinga som Direktorat for samfunnstryggleik og beredskap arrangerer.

Politiets situasjonssenter

Politiets situasjonssenter (PSS) skal bidra til å vareta Politidirektoratets operasjonelle rolle ved alvorlege hendingar og kriser som utfordrar kapasiteten og kompetansen i eitt eller fleire politidistrikt. PSS er døgnbemanna og skal halde oversikt over ulike hendingar i politidistrikta og dermed når som helst kunne presentere eit oppdatert situasjonsbilete som avgjerdsgrunnlag for politidirektøren. Dette gjeld òg ressursbehov ved større hendingar og særleg disponering og prioritering av einingar frå politiet og Forsvaret som blir brukte til støtte i dei enkelte politidistrikta. PSS har eit særleg ansvar for å koordinere samvirket med andre etatar og myndigheiter og for å klarleggje ansvarsforhold og samordne politiets ressursar ved nasjonale kriser og alvorlege hendingar. Etableringa av PSS har såleis gjort politiet betre i stand til å handtere scenarioa som er skildra her.

Robuste operasjonssentralar

Som eit ledd i politireforma er det etablert meir robuste operasjonssentralar, slik at dei i dag er betre i stand til å handtere større hendingar og har betre rutinar for varsling. Naudmeldesentralane til brann- og redningsetatane skal ha lokale inntil politiets operasjonssentralar. Det er òg etablert back-up-sentralar i tilfelle enkelte sentralar skulle vere ute av drift.

Nasjonale beredskapsressursar

Dei nasjonale beredskapsressursane har spisskompetanse som det kan vere naturleg å setje inn ved eit heva trusselnivå. Samla utgjer dei ein strategisk ressurs for politiet. Dei blir primært brukte til innsats ved alvorleg organisert kriminalitet eller ved terrorhendingar.

Politiets nye helikopter vil forbetre den akutte tilgangen til løftekapasitet og samstundes utgjere ein solid sensorkapasitet. Helikoptera, sett i samanheng med etableringa av beredskapssenteret, vil redusere responstida for dei nasjonale beredskapsressursane for ein stor del av landet. Som eit tiltak for å redusere responstida og heve beredskapen ytterlegare vil det vere naturleg å prioritere å få plassert desse ressursane i nær tilknyting til definerte problemområde. Slike problemområde kan vere særskilt utsette grenseovergangar eller mottakssenter der ein forventar særlege utfordringar.

Ressursar som ikkje vil ha tilhald på beredskapssenteret, vil òg kunne hjelpe til nasjonalt ved behov, for eksempel om det skulle oppstå miljø som truar gjennomføringa av pengetransportane. Slike ressursar vil kunne støtte med teknisk og taktisk spaning, med hemmeleg ransaking og romavlytting og med infiltrasjon.

Politireforma

For å utvikle eit politi som kan møte den kompliserte, alvorlege og grenseoverskridande kriminaliteten og samstundes levere ei god polititeneste der befolkninga bur og ferdast, er det sett i verk ei reform i norsk politi. Endringar i organisasjonen er sluttført, og politiet gjennomfører no tiltak for å betre kvaliteten i tjenestene. Formålet har vore å frigjere ressursar til å utføre kjerneoppgåvene og leggje til rette for eit kompetent og robust lokalt politi og robuste fagmiljø og spesialistar i politidistrikta og nasjonalt. Reforma har òg som mål å utvikle eit kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerleg forbetring og utvikling. Dette omfattar forbetringar i styrings- og leiingsprosessar og forbetringar i kvalitet og prestasjonar. Til dømes er ein av dei seks prioriterte funksjonane i politireforma å etablere ein etterretningsfunksjon i alle politidistrikt. Det skal bidra til at politiet får eit betre situasjonsbilete før og under ei krise, noko som vil betre føresetnadene for å prioritere og utnytte politiressursane optimalt, blant anna ved større kriser og uønskte hendingar.

Internasjonalt samarbeid

Noreg tek del i arbeidet i mellomstatlege samarbeidsfora både globalt, inter-regionalt og regionalt. Siktemålet er dels å førebygge irregulær migrasjon, handtere den migrasjonen som finn stad på best mogeleg måte og å bidra til at migrantar utan rettsleg grunnlag for opphald i Noreg blir returnert. På det globale nivået har FN sidan 2016 engasjert seg for å utforme ordna rammer for internasjonal migrasjon, til trass for betydelige interessemotsetnader landa imellom. I desember 2018 vart Den globale migrasjonspattforma vedtatt, sjølv om det var klare motførestillingar om viktige element i fleire land, Noreg inkludert. Arbeidet med å gjennomføre og følgje opp plattforma vil settast i gang. Eit hovudfokus vil vere å bidra til at fattige land får på plass ei betre fungerande nasjonal migrasjons- og grenseforvaltning. Eit FN-fond vil bli etablert for dette føremålet.

Effektive returar av migrantar utan rett til opphald i Noreg avhenger av eit velfungerande samarbeid med aktuelle opprinnelsesland. Nokon land er lite villige til å ta tilbake eigne borgarar. Norske styresmakter søker fortløpande å betre samarbeidsforholdet med desse landa, i form av formelle returavtalar eller gjennom eit meir uformelt og praktisk orientert samarbeid.

Oppsummering

Erfaring og risikovurderingar har synleggjort at justissektoren vil bli påverka av dei fleste større ulukker og uønskte hendingar. Dei fleste scenarioa som er omtalte i Analyser av krisescenarier (DSB, 2019) og andre relevante dokument, vil ha konsekvensar for evna til å oppretthalde lov og orden i samfunnet. Instansar innanfor helse, offentlege forvaltning og industrisektoren forvaltar store verdiar og kan vere attraktive mål for utanforståande aktørar. Verdikjeder, som datasystem i slike instansar kan reknast som, er ikkje sikrare enn det svakaste leddet. Sårbarheiter kan utnyttast av utanforståande aktørar i eit dataangrep. Det har vore dataangrep mot Norske Hydro, mot fylkesmannsembete og mot Helse Sør-Øst. Felles for desse tre store dataangrepa er at ein utanforståande aktør har prøvd å få tilgang til systema slik at dei kan hente ut potensiell sensitiv informasjon. I Hydro-saka gjekk aktøren noko lengre, og det førte til forstyrringar i IT-systema i fleire deler av verksemda, slik at delar av produksjonen måtte over på manuell drift.

Hendingar som utfordrar kapasitetane i politiet, som skildra i scenarioa, vil vere krevjande å handtere.

Politi- og påtalemakta handterer dagleg hendingar – store og små – både i den fysiske verda og digitalt. Politiets ansvar, rolle og samarbeid blir regelmessig testa i ulike scenario, ikkje berre ved faktiske hendingar, men òg gjennom planlagde øvingar av ulikt omfang. Kunnskapen og erfaringa politiet opparbeider seg gjennom dette, saman med beredskapsplanlegging, trening, kapasitetsbygging og evalueringar, er fundamentet for politiets evne til å handtere større hendingar. Politiet har eit utstrekt samarbeid med andre samfunnsaktørar og eit nært samvirke med desse vil vere vesentleg for evna til å handtere denne typen hendingar.

Politiet har gjennom dei seinare åra auka sin kapasitet til å handtere større hendingar av ulik art. Beredskapsevna er auka, og kapasiteten til å koordinere større hendingar er betra.

Den vidare utviklinga av beredskapsressursane i politiet vil bli omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets nyleg oppstarta arbeid med å utvikle periodevise, langsiktige planar for politi- og påtalemakta.

5 Likestilling

Under følgjer omtale av og oversikt over arbeidet med likestilling i Justis- og beredskapsdepartementet og dei underliggjande og tilknytte etatane. Vi viser òg til årsrapportane for etatane.

5.1 Justis- og beredskapsdepartementet

Frå 2018 til 2019 har departementet hatt ein nedgang på 63 tilsette. Hovudårsaka er at integreringsavdelinga vart overført til Kunnskapsdepartementet 1. mai 2018. Samstundes har ein gjort innsparingar grunna lågare budsjett, særleg innan administrasjon.

Oversikta viser at delen av kvinner i departementet er 63 pst., mot 61 pst. i 2018. Delen kvinner på høgaste leiarnivå er i 2019 uendra frå 2018. Delen kvinner på mellomleiarnivå er i 2019 51 pst., mot 47 pst. i 2018. Kvinner er framleis underrepresenterte i leiarstillingar samanlikna med samansetjinga av kjønn totalt. I fagdirektørstillingar har delen kvinner auka til 62 pst i 2019, mot 54 pst i 2018.

Departementet har fleire kvinner i saksbehandlarstillingar som seniorrådgivar, rådgivar og førstekonsulent. Blant seniorrådgivarar er delen kvinner uendra på 67 pst. i 2019. Delen kvinner blant rådgivarar er redusert frå 61 pst. i 2018 til 55 pst. i 2019. I førstekonsulentstillingar er det i 2019 55 pst. kvinner, mot 43 pst. i 2018.

Forskjellane i lønn på toppleiarnivå er i nokon grad knytte til kor tung stillinga er med omsyn til ansvar, omfang og kompleksitet, jf. leiarlønnssystemet. Endringa i lønna til kvinner på toppleiarnivå heng saman med tilsetjing av ny kvinneleg departementsråd.

Justis- og beredskapsdepartementet er oppteke av å ha mest mogleg lik kjønnsbalanse i alle stillingar og lik lønn for samanliknbare stillingar. Det er relativt små lønnsskilnader mellom kjønna på saksbehandlar- og mellomleiarnivå. Lønnsskilnaden mellom kjønna på seniorrådgivarnivå har minka på grunn av bevisst prioritering i lønsforhandlingar.

Det er nokre fleire kvinner enn menn som arbeider deltid. Bruk av deltid er i stor grad knytt til omsorgspermisjonar.

Ved tilsetjingar i ledige stillingar skal minst éin kvalifisert søkar med minoritetsbakgrunn eller nedsett funksjonsevne kallast inn til intervju. Dette skal omtalast i innstillinga.

Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker

Kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker hadde per 31. desember 2018 tolv tilsette. Dette utgjorde 9,9 årsverk. Kvinner utgjorde 75 pst. av staben. Det var kvinner i alle leiarposisjonar, og statens målsetjing om 40 pst. kvinner i leiarposisjonar er oppfylt. Lønnsforskjellane mellom kvinner og menn er redusert i perioden 2015 til utgangen av 2018.

Spesialeininga for politisaker

Det er fleire kvinnelege enn mannlege tilsette i Spesialeininga for politisaker. Eininga har 35 fast tilsette medarbeidarar, og 15 av desse er etterforskarar. Dei tilsette er lokaliserte med 19 tilsette på Hamar, ni i Oslo, tre i Trondheim og fire i Bergen. I tillegg til fast tilsette medarbeidarar har Spesialeininga for politisaker utnemnt ti advokatar på verv. Av desse er åtte menn og to kvinner. Leiinga består av to menn (33,3 pst.) og fire kvinner (66,6 pst.), og ein av mennene og éi av kvinnene er advokatar på verv. Berekningar med utgangspunkt i fast tilsette leiarar viser at kvinnedelen i leiinga er 75 pst.

Personell blir lønt likt i dei enkelte stillingskategoriane uavhengig av kjønn. Årsaka til at statistikken viser lågare lønn for kvinner, er at dei lågast lønte stillingane (administrasjon) i verksemda berre har kvinnelege tilsette.

Spesialeininga for politisaker har som mål å ha eit inkluderande arbeidsliv der medarbeidarar skal spegle mangfaldet i befolkninga og ha ein variert erfaringsbakgrunn med omsyn til kjønn, funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Dette er tydeleg i stillingsannonsane til Spesialeininga. Dersom det er kvalifiserte søkjarar med minoritetsbakgrunn til nye stillingar, skal minst éin av dei bli kalla inn til intervju.

Kontoret for valdsoffererstatning

Nedgangen i talet på tilsette frå 2017 til 2018 skyldes noko lågare driftsbudsjett i 2018.

Statens sivilrettsforvaltning

Statens sivilrettsforvaltning hadde per 31. desember 2018 74 tilsette. Dette svarer til om lag 62 årsverk. Fordelinga mellom kvinner og menn var høvesvis 60,8 og 39,2 pst. På leiarnivået direktør, assisterande direktør og avdelingsdirektør er kvinnedelen 60 pst.

Statens sivilrettsforvaltning har som mål å ha eit inkluderande arbeidsliv der medarbeidarane skal spegle mangfald i befolkninga og ha ein variert erfaringsbakgrunn med omsyn til kjønn, alder, nedsett funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Desse forholda blir vektlagde i rekrutteringsprosessane i verksemda. Statens sivilrettsforvaltning jobbar kontinuerleg med å auke delen menn i samband med rekruttering.

Domstoladministrasjonen

Per 31. desember 2018 var det 2 048 tilsette i domstolane, tilsvarande 1 989,9 årsverk. Det er ei overvekt av kvinnelege tilsette i Domstoladministrasjonen og i domstolane. Dette kjem i hovudsak av at kvinner er overrepresenterte i saksbehandlarstillingar, som utgjer om lag halvparten av talet på medarbeidarar i domstolane. Turnoveren i administrative stillingar i domstolane er låg. Endring i kjønnsfordelinga vil derfor ta tid, uavhengig av tiltak som blir sette i verk. Domstolane jobbar for balansert kjønnsfordeling i arbeidet med rekrutterings- og personalpolitikken. Dette gjeld både saksbehandlar- og dommarfullmektigstillingar, kvinner i dommarstillingar og fleire kvinnelege leiarar.

Det blir sett i verk tiltak for å betre situasjonen for medarbeidarar som av helsemessige årsaker har behov for tilpassingar. Domstolane fokuserer på god seniorpolitikk. Det er få medarbeidarar med innvandrarbakgrunn i domstolane.

Lønnsforskjellane mellom kvinner og menn må sjåast i samanheng med at kvinner er overrepresenterte i saksbehandlarstillingar, og at menn er overrepresenterte i dommarstillingar, som er vesentleg høgare lønte.

5.2 Kriminalomsorga

Kjønnsfordelinga blant tilsette i kriminalomsorga er 46 pst. kvinner og 54 pst. menn i 2019. Det er same nivå som året før. Det er fleire kvinner enn menn som arbeider deltid. Delen deltidstilsette utgjer ca. 10 pst. av dei tilsette. Delen tilsette i kortvarige stillingar auka i åra fram til 2015, men har gått ned dei siste åra. Den gjennomsnittlege månadslønna til kvinner utgjer om lag 98 pst. av lønna til menn. Kjønnsfordelinga blant aspirantar ved KRUS var 55 pst. menn og 45 pst. kvinner ved siste opptak i 2019. Justis- og beredskapsdepartementet er tilfreds med ein så vidt høg del kvinnelege aspirantar.

5.3 Politiet

Gjennomsnittleg brutto grunnlønn per md. for alle stillingskategoriar i politi- og lensmannsetaten var 43 616 kroner i 2018, med 42 735 kroner for kvinner og 44 367 kroner for menn. Lønnsskilnader kan bl.a. forklarast ut frå variablar som ansiennitet og at det fleire menn i leiarstillingar. Fleire kvinner enn menn jobbar deltid. Noko av forklaringa kan liggje i at kvinner i større grad enn menn vel deltidsarbeid for å oppnå betre balanse mellom jobb og fritid i periodar av karrieren.

God kjønnsbalanse i politiet er eit politisk og strategisk mål og eit viktig bidrag til at vi kan levere på samfunnsoppdraget vårt. Per 31.12.2018 var det totalt 46 pst. kvinner i politiet. Talet har vore stabilt høgt dei siste åra, noko som er ein effekt av målretta arbeid med rekruttering til Politihøgskolen. Opptaket i 2018 viste den høgaste delen av kvinnelege søkarar nokon sinne, med 48 pst, og blant dei som vart tekne opp, var delen kvinner 46 pst. Det er venta at god kjønnsbalanse på Politihøgskolen vil bidra til fleire kvinnelege leiarar i etaten på sikt. I leiargruppene til politimeistrane har delen kvinner auka og ligg no på 36 pst. Mentoringprogrammet er eitt tiltak for bl.a. å motivere fleire kvinner til å velje ein leiarkarriere. Til saman har om lag 144 tilsette delteke i programmet. Det er sett krav om at minimum 50 pst. av deltakarane skal vere kvinner.

I overordna plan for kjønnsbalanse i leiarstillingar er det sett mål om 30 pst. kvinnelege leiarar i politistillingar og 40 pst. kvinnelege leiarar totalt innan 2022. Alle distrikt og særorgan har utarbeidd eigne tiltak som blir følgde opp lokalt, for å nå målsettinga.

Sjukefråværet held seg relativt stabilt på rundt 5 pst. for kvinner og 2 pst. for menn.

Eit resultat av dette arbeidet er ein auke på 2 prosentpoeng kvinner i leiarstillingar totalt det siste året, slik at delen per 31.12.2018 var 34 pst. I politistillingar har det vore ein jamn auke i delen kvinnelege leiarar. Denne har gått opp frå 16 pst. i 2015 til 21 pst. i 2018, med ein auke på 1 prosentpoeng det siste året.

Politiet skal beskytte alle grupper i samfunnet. For å skape legitimitet i befolkninga og få ei optimal oppgåveløysing er det viktig at politiet speglar befolkningssamansetninga. Politiet har styrkt arbeidet sitt for å fremme likestilling og hindre diskriminering gjennom opplæring og gjennom profesjonalisering av rekrutteringsprosessane. Alle politidistrikt og særorgan har også i 2018 følgt opp arbeidet med å førebyggje seksuell trakassering gjennom dilemmatrening og opplæring i varslingsrutinar. Dette er eit viktig bidrag for å fremme ønskt kultur og ønskte haldningar i politiet.

5.4 Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB)

Blant leiarar i DSB i 2018 utgjer kvinner totalt 39 pst, mot 40 pst i 2017.

Det er i dag stor skilnad innanfor dei ulike leiarnivåa, med 73 pst. kvinnedel på direktørnivå, mot 31 pst. kvinnedel i mellomleiarsjiktet.

I mellomleiarsjiktet finn vi dei tradisjonelt mannsdominerte delane av verksemda med sivilforsvarsdistrikt og regionskontor innanfor eltryggleik. Her er berre 2 av 23 leiarar kvinner, og rekrutteringsgrunnlaget består i hovudsak av menn.

DSB jobbar for likestilling og ei balansert kjønnssamansetning gjennom rekrutteringsprosessar, og direktoratet legg særleg vekt på at kunngjeringstekstane skal utformast slik at verksemda kan tiltrekkje seg begge kjønn og samstundes stimulere til betre mangfald i verksemda. DSB arbeider for likelønn mellom kjønna og for å redusere uønskte skilnader i lønn mellom nytilsette og tilsette som har arbeidd i DSB i fleire år. Likelønnsprinsippet er nedfelt i DSBs lønnspolitiske dokument.

5.5 Hovudredningssentralane (HRS)

Av seks leiarar ved dei to hovudredningssentralane var fem menn ved utgangen av 2018. Ved nyrekruttering blir kvalifiserte kandidatar med ulik utdanning og arbeids- og livserfaring alltid oppmoda til å søke stillinga. Det blir likevel ikkje praktisert noka form for kvotering. Til stillingane som redningsleiar er det eit krav om såkalla operativ erfaring. Dette inneber at kandidatane ofte kjem frå mannsdominerte yrke, som Forsvaret, politiet eller sivil luft- og sjøfart. HRS har ei forventning om at prosentdelen kvalifiserte kvinnelege søkarar vil auke i takt med at kvinneprosenten aukar i desse yrkesgruppene. Per 31. desember 2018 var 4 av 38 redningsleiarar ved dei to hovudredningssentralane kvinner.

Personellet blir lønt likt i dei enkelte stillingane uavhengig av kjønn og bakgrunn. Derfor blir det ikkje jobba aktivt med å jamne ut forskjellar mellom kjønna. Det er viktig å nemne at dei lågast lønte stillingane (konsulentstillingane) ved Hovudredningssentralen berre er opptekne av kvinner.

5.6 Sivilklareringsmyndigheit (SKM)

Sivil klareringsmyndighet (SKM) vart etablert i 2018. Derfor finst det ingen tidlegare tal å samanlikne med. Verksemda har vakse frå null til 27 tilsette per 31.12.18.

Mot slutten av 2018 var det kjønnsbalanse i leiargruppa, som bestod av to kvinner og to menn. Totalt var det dobbelt så mange kvinner som menn i verksemda på dette tidspunktet.

I kunngjeringstekstane har verksemda alltid med ei mangfaldserklæring, men SKM har ikkje aktivt oppmoda kandidatar av eit bestemt kjønn til å søke. Kjønnsbalanse er likevel eit av fleire element som har vore vurdert i rekrutteringsprosessar.

SKM hadde ingen vedteken lokal lønspolitikk ved utgangen av 2018, men lik løn mellom kjønna er eit tema som vil bli drøfta i utviklinga av lønspolitikken i verksemda. Likestilling vil også vere eit tema i utviklinga av SKMs livsfasepolitikk.

5.7 Nasjonalt tryggingsorgan (NSM)

Ved utgangen av 2018 var 32,0 pst. av dei tilsette i Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) kvinner. På toppleiarnivå var fordelinga 50/50. I mellomleiarsjiktet (einings- og seksjonsleiar) var 5 av 34 leiarar kvinner.

NSM skal vere ein attraktiv arbeidsplass for begge kjønn. Dette kan først og fremst bli påverka gjennom rekrutteringsprosessane. NSM er oppteke av å ha personalgode som er kjønnsnøytrale og som kan appellere til alle tilsette, uavhengig av kjønn. NSM legg til grunn kvalifikasjonsprinsippet, som betyr at den best kvalifiserte kandidaten blir tilsett i alle rekrutteringsprosessar.

I stillingar der det har vist seg å vere vanskeleg å rekruttere kvinner, oppmodar NSM kvinner til å søke. Kvalifiserte kvinnelege søkarar blir alltid invitert til intervju. Dette gjeld spesielt for tekniske stillingar, og meir spesifikt for stillingar innanfor IKT-tryggleik. I andre fagmiljø er kjønnssamansetninga jamn, og i enkelte miljø er kvinnedelen høg. I tilfelle der det er to like godt kvalifiserte kandidatar til ei stilling, kan kjønn vere utslagsgivande. I profilering eksternt, bl.a. i media, ser NSM at det er viktig at begge kjønn er representerte. Dette blir følgt opp kontinuerleg.

NSM jobbar for likelønn mellom kjønna. Ein av grunnane til at menn tener meir enn kvinner, kan vere at menn dominerer i enkelte tekniske miljø. Desse miljøa er sterkt konkurranseutsette, noko som ofte medfører at lønningane er høgare enn i andre delar av verksemda. Dette får utslag på lønnsstatistikken.

5.8 Sekretariatet for konfliktråda

31. desemeber 2018 utgjorde bemanninga i Sekretariatet for konfliktråda (Sfk) 126,2 årsverk. Kvinner er overrepresenterte blant dei tilsette. Sekretariatet blir leidd av ein kvinneleg direktør, og assisterande direktør er kvinne. 14 av 17 konfliktrådsleiarar er kvinner. Sfk har som mål å ha eit inkluderande arbeidsliv der medarbeidarane skal spegle mangfaldet i befolkninga med tanke på kjønn, nedsatt funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Ved konfliktråda er det oppretta avtalar med fire lærlingar. Dette blir spegla i stillingsannonsane til verksemdene.

5.9 Utlendingsdirektoratet

Det var 151 færre tilsette ved utgangen enn ved inngangen av 2018, ettersom mange mellombelse arbeidskontraktar gjekk ut 31.12.2018. Tala er tekne ut 31.12.2018.

5.10 Utlendingsnemnda (UNE)

Det var langt færre tilsette ved utgangen enn ved inngangen av 2018 pga. nedbemanning av verksemda. Kjønnsfordelinga i UNE har dei siste åra vore om lag 70 pst. kvinner og 30 pst. menn, og 31.12.2018 var ho 72/28. Blant leiarar var fordelinga på den same datoen 64 pst. kvinner og 36 pst. menn.

6 Tekniske endringar i kontostrukturen og bruk av stikkord kan overførast

Det blir foreslått å opprette ein ny post under kap. 440: Post 48 Tildeling fra EUs indre sikkerhetsfond (ISF) med stikkordet kan overførast, for å synleggjere investeringsmidlar med eit spesifikt formål. Det blir foreslått å opprette ein ny post under kap. 490: Post 74 Internasjonale forpliktelser med stikkordet kan overførast. Løyvinga på posten dekker utgifter til prosjekter som er avhengig av framdrift i EU.

Justis- og beredskapsdepartementet overtok i 2019 forvaltninga av Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Det blir i tråd med dette foreslått å opprette kap. 457 Nasjonal sikkerhetsmyndighet, post 01 Driftsutgifter, og kap. 3457 Nasjonal Sikkherhetsmyndighet, post 01 Inntekter i statsbudsjettet for 2020.

Løyvinga til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap blir løyva på to kapitlar; kap. 451 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og kap. 456 Nød- og beredskapskommunikasjon. Det blir foreslått å slå saman dei to kapitla for å betre kunne sjå bruken av ressursane i samanheng. Det blir som følge av dette foreslått å avvikle kap. 456 og 3456 og slå løyvinga saman med nyoppretta og eksisterande postar under kap. 451 og kap. 3451, i tråd med tabellen under:

Under Justis- og beredskapsdepartementet blir stikkordet kan overføres foreslått knyttet til disse postene utenom postgruppe 30–49