5 Budsjettkonsekvenser 2022–2024

5.1 Bakgrunn

Fremskrivingene for perioden 2022–2024 skal gi et realistisk bilde av konsekvensene for kommende års budsjetter av regjeringens forslag til statsbudsjett for 2021.

Sammen med forventet utvikling i skatte- og avgiftsinntektene og avkastningen fra Statens pensjonsfond utland, gir fremskrivingene et bidrag for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.

Nye satsinger og videre opptrapping av eksisterende planer må innpasses innenfor handlingsrommet. Politiske ambisjoner om fremtidige satsinger, mål og varslede tiltak som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2021, omfattes ikke direkte av de flerårige budsjettkonsekvensene. Dette gjelder blant annet oppfølging av Nasjonal transportplan og byggeprosjekter under planlegging. Denne type ambisjoner oppsummeres i avsnitt 5.5. Disse vil kunne legge betydelige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter.

5.2 Beregning av flerårige budsjettkonsekvenser

Større endringer i utgifter og inntekter i perioden 2022–2024 vurderes for alle poster i statsbudsjettet. Det er lagt til grunn at midlertidige tiltak for å håndtere koronasituasjonen i 2021 ikke videreføres i beregningsperioden, utover det som følger av prinsippene nedenfor.

Det legges til grunn følgende prinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger fremskrives i tråd med regelverket, inkludert forslag til regelverksendringer i dette budsjettet.

• Utgifter til store, igangsatte investeringer fremskrives i takt med fremdriftsplanen.

• På områder der enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen uendret.

• Det korrigeres for engangsutgifter og -inntekter i forslaget for neste år. Dette gjelder særlig koronarelaterte utgifter, som antas å være midlertidige og engangsutgifter i 2021.

• Tiltak som settes i gang i løpet av budsjettåret fremskrives med helårsvirkningen.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak uendret.

Alle tall i tabellene nedenfor er endringer i 2022–2024 sammenlignet med regjeringens forslag til budsjett for 2021, målt i 2021-kroner.

Nedenfor gis det en nærmere omtale av elementene som inngår i fremskrivingene av flerårige budsjettkonsekvenser.

Regelstyrte ordninger

Utgifter til regelstyrte ordninger er definert ved at utgiftene følger av et regelverk bestemt av Stortinget, og ikke en fastsatt budsjettramme. Bevilgningene har gjerne stikkordet «overslagsbevilgning». Utgifter under folketrygden utgjør en vesentlig del. Andre store ordninger hvor utbetalingene følger av regelverket er barnetrygd, utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning og pensjonsutbetalinger fra Statens pensjonskasse.

De regelstyrte utgiftene fremskrives på grunnlag av forventninger om utbetalingene forutsatt uendret regelverk og forventet demografisk utvikling. Konsekvenser av regelverksendringer som foreslås i 2021, innarbeides også.

Investeringer

Som investeringer regnes bevilgninger under postgruppen 30–49. De største er investeringer i riksveier, forsvarsmateriell i Forsvaret og bygg i regi av Statsbygg. Investeringer i petroleumssektoren er holdt utenfor.

Mange investeringer går over flere år. Utgiftene kan variere betydelig. Ofte vil vedtak om å sette i gang et nytt byggeprosjekt medføre et begrenset bevilgningsbehov det første året og vesentlig økte bevilgninger senere år.

Byggeprosjekter med en vedtatt kostnadsramme justeres som hovedregel etter forventet fremdrift i prosjektene. Dette gjelder også andre investeringsprosjekter som finansieres over statsbudsjettet, for eksempel IT-prosjekter. For investeringer som inngår i Nasjonal transportplan 2018–2029, og investeringer i forsvarsmateriell, er det lagt til grunn at investeringsrammene videreføres uendret.

Investeringene på postene 30–49 gir ikke et fullstendig uttrykk for statens samlede investeringsaktivitet. Investeringer i helseforetakene, Nye Veier AS og Bane NOR SF finansieres for eksempel med tilskudd eller investeringslån over statsbudsjettet, mens deler av veiutbyggingen finansieres med bompenger utenfor statsbudsjettet.

Engangseffekter og helårsvirkninger

For beregningsperioden gjelder dette i hovedsak koronarelaterte utgifter, som antas å være midlertidige og engangsutgifter i 2021. Videre kan salg av eiendommer, innbetaling fra fond, auksjonering av konsesjoner og ekstraordinære utbyttebetalinger gi store inntekter som normalt ikke kan videreføres til senere år. Det er tatt hensyn til større engangseffekter i fremskrivingene.

Enkelte nye tiltak iverksettes i løpet av budsjettåret, slik at budsjetteffekten påfølgende år blir større. Et eksempel på dette kan være tiltak innenfor utdanningssektoren som skal følge skoleåret med oppstart i august, og som får helårsvirkning året etter. For noen ordninger kan innfasingen vare over flere år.

5.3 Budsjettkonsekvenser 2022–2024

Oppsummering

Tabellene 5.1 og 5.2 oppsummerer fremskrivingene av utgiftene. Tabellene viser konsekvensene for 2022, 2023 og 2024 av regjeringens forslag til budsjett for 2021.

Fremskrivingene viser at utgiftene reduseres kraftig i første del i perioden, men at dette i stor grad utjevnes av økningene i folketrygden i siste del sammenlignet med budsjettet for 2021. Dette skyldes i hovedsak utfasingen av store utgifter til nødvendige tiltak for å håndtere koronasituasjonen også i 2021. Utenom folketrygden og koronarelaterte tiltak forventes blant annet store økninger i utgiftene til byggingen av regjeringskvartalet og gjennomføringen av andre investeringsprosjekter, internasjonale kontingenter og økt barnetrygd. I motsatt retning trekker blant annet utgiftene til bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, som går ned. Videre i perioden reduseres utgiftene utenom folketrygden i takt med at prosjekter og tiltak ferdigstilles.

I tabell 5.2 er fremskrivingene fordelt på drift, investeringer (nybygg, anlegg) og overføringer til andre.

Innenfor kategorien driftsutgifter forklares nedgangen i utgifter i stor grad at koronarelaterte utgifter, som for eksempel går til anskaffelse av vaksiner til befolkningen i 2021, ikke videreføres i perioden.

Noen store investeringsprosjekter som nytt regjeringskvartal bidrar til å trekke utgiftene opp tidlig i perioden, men som i tidligere år går investeringene betydelig ned i slutten av perioden. Dette skyldes at vedtatte prosjekter ferdigstilles, eller får lavere utgiftsbehov gjennom perioden. Dette gjelder blant annet igangsatte byggeprosjekter, redningshelikopteranskaffelsen og anskaffelsen av nye kampfly til Forsvaret. Normalt vil en imidlertid sette i gang nye investeringsprosjekter i årene fremover, som trekker utgiftene opp igjen, jf. omtale i avsnitt 5.5. Utgiftsreduksjonen under Overføringer til andre mv. skyldes i hovedsak utfasing av koronarelaterte utgifter, samt lavere utgifter til bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, som ventes å gå betydelig ned. Økte utgifter under folketrygdens ordninger trekker i motsatt retning utover i perioden.

Nedenfor omtales nærmere de største og viktigste sakene som fremkommer i tabellen.

EØS-finansieringsordningene

Utbetalingene under EØS-finansieringsordningene øker betydelig i 2021 som følge av at de fleste land nå er i gjennomføringsfasen av programmer og prosjekter. Det antas at utbetalingene vil avta frem mot 2025.

Fagfornyelsen

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2021 å bevilge 100 mill. kroner til læremidler i forbindelse med innføringen av fagfornyelsen i perioden 2020–2022.

Fagbrev for personer med studie-/yrkeskompetanse

Regjeringen har som mål at flere gjennomfører videregående opplæring og tar fagbrev, og får den kompetansen som morgendagens arbeids- og næringsliv trenger. Det foreslås et tilskudd for å gi personer som allerede har studie- eller yrkeskompetanse fra videregående opplæring, tilbud om å ta et fagbrev. Det antas at budsjettbehovet vil øke frem mot 2024 ettersom nye deltakere kommer til.

Kompetansetiltak ifb. pandemien

I forbindelse med pandemien er det iverksatt en rekke ekstraordinære tiltak for å legge til rette kompetanseheving blant ledige og permitterte, og for at elever og lærlinger ikke skal falle etter faglig eller stå uten tilbud om opplæring eller læreplass.

Studentboliger

Regjeringen foreslår å bevilge 803,5 mill. kroner i 2021 til nye og gamle tilsagn til bygging av studentboliger. Ettersom utgifter til tidligere gitte tilsagn reduseres og avsluttes, synker utgiftene i årene som kommer.

Statens lånekasse for utdanning

Utgiftene under Statens lånekasse for utdanning forventes å øke gjennom hele perioden. Dette er i hovedsak grunnet økt rentestøtte knyttet til en anslått økning i mengden ikke-rentebærende lån, og utdanningsstøtteeffekten av nye studieplasser.

Forskningsrådet, ettårig reduksjon i kapitalbeholdningen

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å redusere kapitalbeholdningen til Forskningsrådet med 421 mill. kroner. Reduksjonen er fordelt på flere departementers budsjett og skal ikke påvirke aktiviteten i Forskningsrådet. Reduksjonen er ettårig.

EUs rammeprogram for forskning og innovasjon

Gjeldende programperiode avsluttes i 2020, og utgiftene reduseres betydelig fra 2021. Utbetaling av tilsagn fra siste del av perioden gjør at utgiftene er ventet å fases gradvis ut. Samtidig er det forventet at deltakelse i EUs neste rammeprogram, Horisont Europa, vil medføre betydelig utgiftsvekst i kommende år. Det tas forbehold om endelig beslutning om deltakelse i EUs rammeprogram (2021–2027) til etter at EUs langtidsbudsjett er vedtatt.

EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett

Gjeldende programperiode avsluttes i 2020. Det er ventet at det vil finne sted noe etterbetaling av tilsagn fra siste del av perioden i etterfølgende år. Regjeringen foreslår at Norge deltar i EUs neste program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett, hvilket medfører økte utgifter i årene som kommer. Det tas forbehold om endelig beslutning om deltakelse i EUs rammeprogram (2021–2027) til etter at EUs langtidsbudsjett er vedtatt.

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

Asylankomstene er forventet å forbli lave. I 2021 er det anslått 3 000 asylsøkere, og dette er teknisk forutsatt frem til 2024. Den gradvise utfasingen av utgiftene knyttet til bosetting av de mange asylsøkerne som ankom høsten 2015, fortsetter i 2021. Dette medfører en betydelig reduksjon i utgiftene på utlendingsområdet frem mot 2024.

EUs grense- og visumkontroll

EU etablerer et nytt grense- og visumfond fra og med 2021. Norges deltakelse i fondsmekanismen vil innebære økte utgifter fra 2022. Videre medfører Norges forpliktelser knyttet til ny forordning for den europeiske grense- og kystvakt (EBCG) økte utgifter til kontingent og personellavgivelse over flere år fra og med 2021.

Anskaffelse av nye redningshelikoptre

I løpet av perioden 2018 til 2020 er flere av de nye redningshelikoptrene mottatt, men også i 2021 påløper utgifter til kjøp av redningshelikoptre. I tillegg til kjøp av helikoptre omfatter anskaffelsen også engangsutgifter til å gjøre helikoptrene operative og utgifter til oppgradering av baser og landingsplasser ved sykehus. Fra 2023 forventes utgiftene til anskaffelsen å falle markert.

Byggeprosjekter

Det er satt i gang mange nye byggeprosjekter de siste årene, og det samlede bevilgningsnivået er høyt. Bevilgninger til byggeprosjekter som ny energiløsning i regjeringskvartalet reduseres, og store byggeprosjekter som NMBU Campus Ås ferdigstilles. Samtidig øker utgiftene til andre byggeprosjekter, særlig grunnet oppstart av byggeprosjektet nytt regjeringskvartal byggetrinn 1. I beregningene er det ikke tatt høyde for at det pågår forprosjektering av flere nye store byggeprosjekter som kan gi betydelige utgifter fremover. Nytt campus for NTNU, Ocean Space Laboratories, rehabilitering av Nationaltheatret, Bergen tinghus, samlokalisering av Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet og nytt Oslo fengsel er eksempler på prosjekter i forprosjektfasen.

Minnestedet på Utøyakaia ferdigstilles i 2021 og reduserer de totale kostnadene til byggeprosjekter.

Ressurskrevende tjenester

Overføringer til kommunene gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester forventes i gjennomsnitt å øke med om lag 0,7 mrd. kroner per år som følge av vekst i både antall brukere og kostnad per bruker. Anslagene er basert på samme årlige vekst som gjennomsnittet de siste fire årene (2017–2020).

Engangsbevilgninger til kommunesektoren ifb. pandemien

Regjeringen foreslår i 2021 flere engangsbevilgninger til kommunesektoren ifb. pandemien, herunder 1 250 mill. kroner til kompensasjon for bortfall av inntekter i kollektivtransport, 170 mill. kroner til videreføring av økt lærlingtilskudd og 100 mill. kroner til habilitering og avlastning for funksjonshemmede.

Utgiftsveksten i folketrygden ekskl. dagpenger

Utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger eksklusive dagpenger mv., forventes å øke med over 8 mrd. kroner årlig i treårsperioden 2022–2024, tilsvarende en samlet vekst på i underkant av 25 mrd. kroner.

Veksten drives først og fremst av flere alderspensjonister. Utbetalingene til alderspensjon anslås å øke med om lag 19 mrd. kroner i løpet av treårsperioden.

Det legges til grunn en stabil utvikling i det trygdefinansierte sykefraværet. Utgiftene til sykepenger er likevel ventet å øke, som følge av økt sysselsetting. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger (AAP) er ventet å reduseres med 2,4 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. I hovedsak skyldes dette effekten av de varige regelverksendringene i 2018 og 2020, og avtakende budsjetteffekt av de midlertidige regelverksendringene knyttet til koronapandemien.

Utgiftene til uføretrygd ventes å øke med 2,8 mrd. kroner i løpet av treårsperioden. Den demografiske utviklingen, gitt konstante uttaksrater i hver aldersgruppe, tilsier fortsatt vekst i antall uføre frem til 2024. I tillegg forventes økning i antall mottakere grunnet fortsatt høy overgang fra arbeidsavklaringspenger etter regelverksendringene i 2018.

Utgiftene til hjelpemidler mv. ventes å øke med 0,7 mrd. kroner i løpet av treårsperioden, blant annet grunnet demografisk utvikling. I motsatt retning trekker utgiftene til etterlattepensjoner, som ventes å gå ned med 0,3 mrd. kroner.

Basert på utviklingen de siste årene anslås den underliggende veksten i folketrygdens utgifter under Helse- og omsorgsdepartementets å øke med i underkant av 5 mrd. kroner frem til 2024. Dette skyldes i stor grad at utgiftene til legemidler forventet å øke med over 3 mrd. kroner.

Tiltak på dagpengeområdet

Utfasing av midlertidige tiltak på dagpengeområdet reduserer utgiftene i årene fremover. Regjeringen legger til grunn at den utvidede permitteringsperioden er midlertidig og at permitteringsperioden reduseres til 26 uker for permitteringer som iverksettes etter 30. juni 2021. Videre er det lagt til grunn at den midlertidige utvidelsen av muligheten til å kombinere dagpenger og utdanning varer frem til 1. juli 2021. I tillegg bidrar helårseffekten av regjeringens forslag til skjerpede sanksjoner til å redusere utgiftene fremover.

Avtalefestet pensjon (AFP)

Statens tilskudd til AFP i privat sektor ventes å øke betydelig i årene fremover. Det skyldes fortsatt høy vekst i antall mottakere fordi AFP-ordningen i privat sektor fortsatt er under innfasing.

Tilskudd til Statens pensjonskasse

Tilskuddet til Statens pensjonskasse (SPK) til offentlig tjenestepensjon ventes å øke i takt med at det blir flere pensjonister samt fordi nye pensjonister har høyere pensjonsnivå enn de som faller fra. Denne økningen motvirkes i stor grad i 2022 av at premien for lærerne og de statlige fristilte virksomhetene (i hovedsak AS/ASA) øker fra 2021 til 2022. Økningen skyldes at gjennomsnittlig lønnsvekst for 2021 på 2,2 pst. legges til grunn for alle terminer i 2022, mens 6. termin for 2020 med lavere lønnsvekst (1,7 pst.), som innbetales i 2021, trekker ned premieinntektene i 2021.

IKT-modernisering i NAV

Prosjekt 3 i IKT-moderniseringen i Arbeids- og velferdsetaten skal etter planen avsluttes i 2021.

Ettårig økt driftsbevilgning i NAV 2021, covid-19

Regjeringen foreslår å øke driftsbevilgningen til NAV med 500 mill. kroner for å håndtere konsekvensene av pandemien. Det antas at merbehovet er midlertidig i 2021 og bevilgningsøkningen er derfor ettårig.

Ekstraordinære utgifter og beredskap på helseområdet ifb. covid-19

Det foreslås en rekke bevilgninger i 2021 for å dekke ekstraordinære utgifter og ettårige satsinger på helseområdet ifb. pandemien. Det foreslås blant annet 3,8 mrd. kroner til vaksiner mot covid-19, 3,7 mrd. kroner for å dekke ekstraordinære kostnader i sykehusene og 890 mill. kroner til ettårig aktivitetsvekst i sykehusene. Videre foreslås det 650 mill. kroner til teststasjoner ved grenseoverganger og om lag 240 mill. kroner til beredskap i sentrale helsemyndigheter. Disse bevilgningene vil fases ut fra 2022.

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

Kommuner som får tilsagn om investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser mottar tilskudd over en femårsperiode. Kommunene mottar hoveddelen av tilskuddene to til tre år etter at tilsagn er gitt, dvs. i 2023 og 2024 for tilsagn gitt i 2020. Nye tilsagn i 2021 bidrar isolert sett til å øke utgiftene i årene fremover. Etter hvert som prosjektene ferdigstilles, vil utgiftene bli redusert.

Investeringer i de regionale helseforetakene

Investeringer i helseforetakene finansieres gjennom basisbevilgningene til de regionale helseforetakene og statlige investeringslån. De siste årene har det kommet flere investeringsprosjekter inn i investeringslånsordningen. I 2021 foreslår regjeringen nye investeringslån til regional sikkerhetsavdeling ved Oslo universitetssykehus og til nytt behandlingsbygg ved sykehuset i Stavanger. Utbetalingene de kommende årene vil følge fremdriften i prosjektene. Anslaget for utgiftene til investeringslån vil over tid motsvares av inntekter når lånene betales tilbake.

Barnetrygd og foreldrepenger

Regjeringen foreslår å øke barnetrygden for barn opp til fylte seks år fra 1. september 2021. Økningen får helårsvirkning i 2022. Den underliggende utviklingen for utgiftene i ordningen trekker i motsatt retning. Samtidig forventes det at utgiftene til foreldrepenger går ned i 2022 og 2023, i hovedsak som følge av lavere fødselstall.

Ettårige reislivsordninger

Som følge av koronapandemien foreslår regjeringen i 2021 å bevilge 680 mill. kroner til en kompensasjonsordning og en omstillingsordning for reiselivsnæringen. Dette er ettårige tiltak.

Opprydding på det nukleære området

Utgiftene til håndtering av norsk atomavfall og atomanlegg forventes å øke i årene fremover som følge av at større oppryddingsprosjekter kan igangsettes.

Helårseffekt av reduksjon i nettolønnsordningen

Regjeringen foreslår å avvikle ordningen NIS lasteskip i utenriksfart, samt å innføre makstak på 200 000 kroner i alle resterende ordninger bortsett fra NIS-generell. Siden ordningen utbetales i seks terminer hvorav fire er i inneværende år er helårseffekten større enn budsjetteffekten i 2021. Anslaget for bevilgningsbehov under nettolønnsordningen forventes derfor å reduseres ytterligere i 2022.

Anskaffelse av forskningsfartøy og utstyr til kontrollfartøy

Som en del av regjeringens tiltakspakke for å fremme aktivitet i verftsindustrien har Stortinget gitt sin fullmakt til anskaffelse av et nytt kystgående forskningsfartøy under Havforskningsinstituttet og utstyr til kontrollfartøy. Anskaffelsene gjennomføres i sin helhet i 2020 og 2021.

Engangstilskudd til oppkjøp av melkekvoter

I tråd med inngått avtale mellom staten og Norges Bondelag om nedskalering av melkeproduksjonen, foreslår regjeringen i 2021-budsjettet et nytt tilskudd til oppkjøp av melkekvoter på 189 mill. kroner. Det ekstraordinære kvoteoppkjøpet gjennomføres i sin helhet i 2021.

Vederlag til togselskapene

Utgiftene til kjøp av persontransport med tog reduseres i tråd med inngåtte avtaler. Kontraktene for drift av Sørlandsbanen, Bergensbanen og Nordlandsbanen mv. er blitt rimeligere etter konkurranse. Utgifter til tilleggsavtaler i forbindelse med virusutbruddet utgår etter 2021.

Støtte til ekspressbusser, covid-19

Som følge av koronapandemien foreslår regjeringen i 2021 å bevilge 100 mill. kroner for å støtte kommersielle buss- og båtruter. Denne ordningen videreføres ikke i 2022.

Postomdeling 2,5 dager i uken

I 2021 foreslår regjeringen å bevilge 558 mill. kroner til postomdeling 2,5 dager i uken. Utgiftene til Posten er stigende. Samferdselsdepartementet anslår at utgiftene de neste årene vil beløpe seg til omtrent 1 mrd. kroner per år dersom det ikke foretas endringer i Postens leveringsplikt.

Kjøp av klimakvoter

Utgiftene til kjøp av klimakvoter reduseres som følge av at kvotekjøpsprogrammet under Kyotoprotokollens andre periode (2013–2020) avsluttes i 2021. Fra 2022 og fremover er det budsjettert med kvotekjøp fra fond under Verdensbanken, TCAF og CPF.

Lønnsstøtteordningen og forvaltning i Skatteetaten, covid-19

Som følge av koronapandemien foreslår regjeringen å innføre lønnsstøtte for ytterligere én periode i 2020, jf. Prop. 142 S (2019–2020) og Prop. 140 L (2019–2020). Utbetalingene for perioden vil komme i 2021, og er anslått til 300 mill. kroner. Videre påløper det utgifter til forvaltning av lønnsstøtteordningen og kompensasjonsordningen for næringslivet også i 2021. Utgiftene foreslås håndtert ved engangsbevilgninger i 2021.

Overføring av skatteoppkrevingen til Skatteetaten

Skatteoppkreverfunksjonen blir overført fra kommunene til Skatteetaten fra 1. november. Som redegjort for i Prop. 117 S (2019–2020), må Skatteetaten innplassere flere årsverk enn etaten har behov for til å løse oppgaven. Det forventes at antallet overtallige årsverk vil reduseres frem mot 2024, som følge av naturlig avgang og omdisponering av ansatte til andre deler av etaten hvor det er rekrutteringsbehov. Utgiftene vil dermed reduseres.

IKT-prosjekter i Skatteetaten

Det pågår flere IKT-prosjekter i Skatteetaten, blant annet utvikling av nytt mva.-system (Memo) og digitalisert skattemelding for næringsdrivende, lønnstakere og pensjonister (Sirius), som etter planen skal ferdigstilles de neste årene. Etter som prosjektene ferdigstilles, vil utgiftene også reduseres.

CO₂-kompensasjonsordningen for industrien

Utgiftene til CO₂-kompensasjonsordningen for industrien er anslått til 2,6 mrd. kroner i 2021. 2021 er siste utbetalingsår for nåværende ordning.

Nye kampfly – midlertidig økning

I Langtidsplanen for forsvarssektoren er det lagt til grunn at det frem mot 2024 skal anskaffes inntil 52 nye F-35 kampfly. Det er samtidig lagt til grunn en midlertidig bevilgningsøkning på 22–28 mrd. kroner (2012-priser) samlet over anskaffelsesperioden. Stortinget har tidligere gitt bestillingsfullmakt for totalt 52 kampfly for levering i perioden 2015–2024. Behovet for midlertidig bevilgningsøkning på Forsvarsdepartementets budsjett knyttet til kampflyanskaffelsen nådde et toppunkt i 2017, og reduseres gradvis fra 2018 og fremover.

Langskip – fangst og lagring av CO₂

Regjeringen foreslår å bevilge 2,3 mrd. kroner til Langskip-prosjektet for fangst, transport og lagring av CO₂ i 2021. Dersom prosjektet følger planlagt fremdrift, vil bevilgningsnivået i 2022 og 2023 ligge på hhv. 3,4 og 2,5 mrd. kroner. Når prosjektet går over i drift, er bevilgningene forventet å ligge mellom om lag 500 – 750 mill. kroner årlig. Anslagene er ikke medregnet ev. støtte til Fortum Oslo Varme.

Inntekter

Det er bare mindre endringer på inntektssiden i perioden.

5.4 Handlingsrommet i de nærmeste årene

Høyere budsjettunderskudd på kort sikt øker utfordringene med bærekraften i statsfinansene på lengre sikt. Fremtidige generasjoner vil indirekte betale for dagens offentlige forbruk gjennom høyere skatter eller lavere offentlig forbruk. Samtidig vil regjeringen med budsjettforslaget for 2021 starte tilbakevendingen til et mer bærekraftig utgiftsnivå i offentlig sektor. Når utgiftsnivået er brakt ned, vil det videre handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak følge av utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond og bindinger på utgiftssiden.

Skatte- og avgiftsinntektene forventes å øke over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene (gitt uendret skatte- og avgiftssystem). For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene å styrke budsjettet med om lag 12–14 mrd. 2021-kroner per år. Anslaget har blitt satt ned de siste årene, noe som blant annet må ses i sammenheng med at avgiftssystemet brukes for å gjøre det mer attraktivt å velge klimavennlige kjøretøy.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser i 2021 på 2,6 mrd. kroner påløpt og 1,8 mrd. kroner bokført. Skatte- og avgiftsopplegget for 2021 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2020–2021) Skatter, avgifter og toll 2021.

Bruken av olje- og fondsinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Om lag 20 pst. av offentlige utgifter finansieres med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Nå er vi i en ny fase i finanspolitikken. Fremover venter vi lavere vekst i Statens pensjonsfond utland, og rommet for ytterligere økt bruk av oljeinntekter er dermed svært begrenset. I Meld. St. 1 (2020–2021) Nasjonalbudsjettet 2021 anslås det at den årlige bruken av fondsinntekter i gjennomsnitt kan øke med 3–6 mrd. 2021-kroner i den neste tiårsperioden.

Fremskrivingene i dette kapitelet viser at utgiftene reduseres kraftig i første del i perioden. Dette skyldes utfasing av store, midlertidige utgifter til nødvendige tiltak for å håndtere koronasituasjonen. Utover i perioden motsvares dette i stor grad av økningene i folketrygden, som anslås å vokse med over 8 mrd. kroner årlig frem mot 2024. Anslagene er usikre, og usikkerheten øker utover i perioden.

Fremskrivingene viser de fremtidige konsekvensene av regjeringens budsjettforslag for 2021. Effektiviseringstiltak som øker handlingsrommet, slik som videreføring av avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen, er ikke tatt med i fremskrivingene. Reformen frigjør årlig om lag 1,8 mrd. kroner til prioriterte formål i regjeringens forslag til statsbudsjett. Fremskrivingene omfatter heller ikke eventuelle utgiftsøkninger blant annet for helse- og omsorgstjenester som følge av at det blir flere eldre. Det er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2021. Flere av disse innebærer i sum vesentlige bindinger på handlingsrommet i fremtidige budsjetter. Planlagte satsinger og ambisjoner er nærmere omtalt i avsnitt 5.5.

Det samlede handlingsrommet i budsjettet i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss.

5.5 Planlagte satsinger og ambisjoner

Flere langsiktige planer, mål og byggeprosjekter vil kreve økte budsjetter de nærmeste årene. Det kan bli nødvendig å redusere andre utgifter for å gi rom for satsingene og ambisjonene. I tillegg kan det bli behov for å håndtere større utgifter som er vanskelige å forutse, som finanskrisen i 2009, det store antall asylankomster i 2015 og pandemien i 2020.

Utgiftsvekst til befolkningsendringer

Flere eldre gir økt behov for helse- og omsorgstjenester, og behovet øker med gjennomsnittsalderen i befolkningen. Gruppen som er eldre enn 80 år, vil øke mye raskere fremover: De siste ti årene har det i gjennomsnitt blitt om lag 1 100 flere personer i denne gruppen hvert år. I årene 2021–2024 blir det i gjennomsnitt 8 000 flere hvert år – og veksttakten tiltar. Aldring bidrar til å øke demografikostnadene i helseforetakene og kommunene. Endringene i befolkningen samlet anslås å bidra til å øke kostnadene i helseforetak og kommuner med i overkant av 3 mrd. kroner årlig de nærmeste årene.

Planlagte satsinger

Nasjonal transportplan

Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 legger opp til en ramme for statlige midler på 933 mrd. kroner i årene 2018–2029, i tillegg til 131 mrd. kroner i bompenger (prisnivå 2017). I budsjettet for 2021 er utgiftene til NTP-formål foreslått økt reelt med 1,6 mrd. kroner til totalt 73,1 mrd. kroner. Midler til NTP-formål i de enkelte budsjettår vil bli tilpasset det samlede økonomiske opplegget innenfor rammene som følger av handlingsregelen og tilstanden i norsk økonomi for øvrig. Endringer i handlingsrommet, i prosjektenes kostnader eller utgifter på andre samfunnsområder vil kunne påvirke innfasing og gjennomføring av planen.

Langtidsplan for forsvarssektoren

I ny langtidsplan for forsvarssektoren tas det sikte på at forsvarsbudsjettet i 2028 skal ligge 16,5 mrd. 2020-kroner over vedtatt budsjett for 2020. Regjeringen vil komme tilbake til den konkrete opptrappingen og innretningen av forsvarsrammen i det enkelte budsjettår.

Byggeprosjekter

De siste årene har staten satt i verk en rekke nye byggeprosjekter. Sammenlignet med 2020 foreslås det å øke bevilgningen til bygg i statlig sivil sektor og investeringslån til sykehusprosjekter i 2021 med i overkant 2 mrd. kroner. Det største prosjektet regjeringen foreslår å starte opp i 2021, er nytt regjeringskvartal byggetrinn 1, med en kostnadsramme på 20,5 mrd. kroner (prisnivå per 1.7.2021). Forslaget om å starte byggingen av nytt regjeringskvartal vil binde opp betydelige midler i årene fremover og bidra til en årlig økning i total bevilgning til byggeprosjekter. I tillegg er flere byggeprosjekter under prosjektering, blant annet i universitets- og høyskolesektoren og justissektoren. Utgifter ved faktisk gjennomføring av slike bygg etter prosjektering må antas å være omfattende, men er krevende å anslå nøyaktig nå. Det er heller ikke tatt stilling til eller er kjent når byggestart ev. vil være.

Store sykehusprosjekter finansieres delvis gjennom statlige investeringslån til helseforetakene. Omfanget av helseforetakenes investeringslån har økt de siste årene. I 2014 ble det bevilget 1,6 mrd. kroner. For 2021 foreslår regjeringen om lag 7,9 mrd. kroner til utbetaling av investeringslån til helseforetakene.

FoU-bevilgninger – 1 pst. av BNP

Regjeringen har en ambisjon om å øke den offentlige forskningsinnsatsen ut over 1 pst. av BNP i en omstillingsfase, jf. langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. I 2021 ligger samlede FoU-bevilgninger anslagsvis 8,1 mrd. kroner over 1 pst. av BNP, og 3,8 mrd. kroner over 1 pst. av BNP dersom Skattefunn holdes utenfor. Kostnaden ved å videreføre en FoU-innsats på 1 pst. av BNP over tid anslås til om lag 0,7 mrd. 2021-kroner årlig. Som følge av pandemien kan imidlertid veksten i BNP på kort sikt bli noe høyere enn trend. Dette vil øke kostnadene ved å videreføre målet, både på kort og lang sikt.

I revidert langtidsplan for forskning og høyere utdanning lanserer regjeringen tallfestede opptrappingsplaner på til sammen 1,5 mrd. kroner i perioden 2019–2022, hvorav om lag 0,4 mrd. kroner inngår i budsjettforslaget for 2021. Oppfølging av disse vil bidra til målet om offentlig FoU-innsats som andel av BNP.

Regjeringen foreslår i budsjettet for 2021 norsk deltakelse i flere av EUs rammeprogram i neste programperiode. Dette vil også føre til økte bevilgninger til FoU i årene fremover.

Bistand – 1 pst. av BNI

Ved behandlingen av 2017-budsjettet vedtok Stortinget følgende: «Stortinget ber regjeringen avsette 1 pst. av BNI til bistand i de årlige budsjetter.» Dersom man legger til grunn at BNI vokser i takt med BNP for Fastlands-Norge, innebærer vedtaket at bistandsbudsjettet må øke med anslagsvis 0,8 mrd. 2021-kroner årlig. Som følge av pandemien kan imidlertid veksten i BNP på kort sikt bli noe høyere enn trend. Dette vil øke kostnadene ved å videreføre målet, både på kort og lang sikt.