Del 1
Innledende del

1 Regjeringens petroleums- og energipolitikk

Et overordnet mål for regjeringens petroleums- og energipolitikk er å sikre høy verdiskaping gjennom effektiv og miljøvennlig forvaltning av energiressursene. Politikken må legges opp slik at man innenfor miljømessig forsvarlige rammer, utnytter den samlede tilgangen på arbeidskraft, kunnskap, kapital og naturressurser best mulig.

I budsjettet for 2017 prioriterer regjeringen tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling. Regjeringen vektlegger satsing på kunnskap og forskning for å fremskaffe ny viten og utvikling av ny petroleums-, energi- og klimateknologi som bidrar til økt verdiskaping og redusert klimapåvirkning. En forutsetning for å legge til rette for økt sysselsetting, verdiskaping og aktivitet, er å gi tilgang til nye, attraktive arealer, sikre stabile og forutsigbare rammevilkår og øke innsatsen på forskning og teknologiutvikling. Ny kunnskap og innovasjon skal sikre og skape nye arbeidsplasser. Norge skal være et foregangsland innen miljøvennlig energibruk og energiproduksjon. Regjeringen vil legge til rette for lønnsom produksjon av fornybar energi.

1.1 Petroleum

Petroleumsvirksomheten er Norges største næring målt i verdiskaping, statlige inntekter, investeringer og eksportverdi. Den gir sysselsetting over hele landet og bidrar til å finansiere velferdsstaten. I 2015 utgjorde petroleumssektoren 15 prosent av all verdiskaping i landet og sto for 40 prosent av eksportinntektene. Selv små utbyggingsprosjekter på sokkelen vil vært svært store industriprosjekter hvis gjennomført på land. Virksomheten sysselsetter et betydelig antall personer og bidrar derigjennom til arbeidsplasser og nærings-, teknologi- og samfunnsutvikling over hele landet. I følge Statistisk Sentralbyrås anslag for 2015 var litt over 200 000 sysselsatte i den norske økonomien direkte eller indirekte knyttet til petroleumsnæringen.

Det overordnede målet er å legge til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i et langsiktig perspektiv. Det skal legges til rette for kostnadseffektiv leting, utbygging og drift der en ivaretar hensyn til helse, miljø og sikkerhet. Sentralt for å realisere verdipotensialet som ligger i petroleumsressursene på norsk sokkel er investeringsvillige aktører og et effektivt og helhetlig rammeverk som er basert på kunnskap og fakta. Fortsatt høyt aktivitetsnivå og effektiv utnyttelse av ressursene skal sikres gjennom økt utvinning fra eksisterende felt, utbygging av drivverdige funn og fortsatt tilgang på attraktivt areal for leting.

Investeringene på norsk sokkel var om lag 15 prosent lavere i 2015 enn i 2014. Det ventes et ytterligere fall på 10 prosent i 2016 ned til et nivå på om lag 135 mrd. kroner. De siste anslagene tilsier at investeringsnivået vil stabilisere seg etter 2017. Investeringene på norsk sokkel kommer ned fra rekordhøye nivåer og investeringsanslaget for 2016 er fortsatt høyt i et historisk perspektiv.

1.2 Energi og vannressurser

Politikken på energi- og vannressursområdet skal legge til rette for en effektiv, sikker og miljøvennlig energiforsyning, bidra til en helhetlig og miljøvennlig forvaltning av vannressursene og bedre samfunnets evne til å håndtere flom- og skredrisiko.

Regjeringen la våren 2016 frem Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – energipolitikken mot 2030 (energimeldingen), jf. Innst. 401 S (2015–2016). Meldingen slår fast at energiforsyning, klimautfordringer og næringsutvikling må ses i sammenheng for å sikre en effektiv og klimavennlig energiforsyning.

Norge har store energiressurser og god tilgang på fornybar energi. Det store innslaget av fornybar energi gir lave utslipp av klimagasser fra energisektoren, og utgangspunktet vårt er derfor annerledes enn i land hvor det arbeides for å erstatte kull- og kjernekraft med fornybar energi.

Samfunnets krav til forsyningssikkerheten er økende. Regjeringen vil sikre fortsatt god forsyningssikkerhet i årene framover og ta markedsløsninger i bruk for å bringe frem mer av fleksibiliteten i energisystemet. Det er viktig å legge til rette for et sterkt overføringsnett for strøm. Regjeringen vil styrke forbindelsene til de europeiske energimarkedene.

Regjeringen vil legge til rette for lønnsom produksjon av fornybar energi i Norge. Innsatsen for å utvikle og ta i bruk nye teknologier for fornybar energi skal fortsette, men den store regulerbare vannkraften vil fortsatt være ryggraden i energisystemet vårt. I tråd med energimeldingen vil regjeringen ikke innføre nye mål under elsertifikatsystemet etter at fristen for det eksisterende systemet løper ut i 2021.

Regjeringen vil gjøre konsesjonsbehandlingen mer effektiv. Samlet plan for vassdrag er avviklet som forvaltningsverktøy, og det skal legges til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft. Arbeidet med en nasjonal ramme for vindkraft skal bidra til at de beste vindkraftlokalitetene blir valgt og dempe konflikter.

Regjeringen vil legge til rette for miljøforbedringer i vassdrag med eksisterende vannkraftutbygginger, blant annet som en oppfølging av de regionale vannforvaltningsplanene som Klima- og miljødepartementet godkjente i juli 2016. De miljøforbedringer som kan oppnås må veies opp mot tapt kraftproduksjon og reguleringsevne.

Regjeringen ønsker å dreie oppmerksomheten fra støtte til kjente produksjonsteknologier, over mot innovasjon og utvikling av nye energi- og klimaløsninger. Enova er et sentralt virkemiddel i dette arbeidet. Regjeringen vil høsten 2016 inngå en ny styringsavtale med Enova for årene 2017–2020. Enovas overordnede mål skal være reduserte klimagassutslipp, styrket forsyningssikkerhet for energi og teknologiutvikling som på lengre sikt også bidrar til reduserte klimagassutslipp.

Regjeringen legger opp til fortsatt styrket satsing gjennom Enova. For å sikre en bedre forutsigbarhet for Enovas virksomhet, legger regjeringen opp til at ordningen med Fond for klima, fornybar energi og energiomlegging avvikles fra og med 2018, og at overføringen til Energifondet fra samme tidspunkt erstattes med en ordinær utgiftspost, overføring tilKlima- og energifondet, frikoblet fra rentenivået. Den årlige overføringen trappes opp til 2 mrd. kroner fra og med 2018. I tillegg kommer inntekter fra påslag på nettariffen. Det vises til nærmere omtale under kap. 1825, post 50.

Regjeringen foreslår å etablere et nytt investeringsselskap med formål å bidra til reduserte klimagassutslipp gjennom investeringer som direkte eller indirekte bidrar til reduserte klimagassutslipp. Selskapet skal i hovedsak rette investeringsinnsatsen mot ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering. Selskapet vil bli etablert som et aksjeselskap.

Flom og skred kan medføre skader på mennesker, eiendom, infrastruktur og miljø. Det er viktig at folk flest opplever trygghet for liv og eiendom. Samtidig vil det ikke være mulig å sikre seg fullt ut, og vi må leve med at flom og skred kan føre til skader. Norges vassdrags- og energidirektorat skal prioritere sin bistand til kommunene etter samfunnsøkonomiske kriterier slik at samfunnet får mest mulig igjen i form av redusert risiko for flom- og skredskader.

1.3 Forskning og næringsutvikling

Forskning og næringsutvikling er viktig for norsk verdiskaping og for effektiv og miljøvennlig ressursforvaltning innenfor energi- og petroleumssektoren. Norge har sterke forskningsmiljøer og en betydelig industriell virksomhet som bygger på utnyttelse av våre energi- og petroleumsressurser. Offentlig støtte til forskning, teknologi og næringsutvikling skal bidra til utvikling av ny næringsvirksomhet og at forskningsmiljøene og industrien videreutvikler sin kompetanse og er internasjonalt konkurransedyktig.

De overordnede målene for forskning og næringsutvikling er å bidra til økt verdiskaping, sysselsetting og kompetanse i energi- og petroleumssektorene. Forsknings-, utviklings- og demonstrasjonsvirksomheten skal bidra til sikker, kostnadseffektiv og bærekraftig utnyttelse av energi- og petroleumsressursene. Innsatsen skal rettes mot å sikre langsiktig kunnskaps- og teknologiutvikling samt å fremme konkurransedyktighet og økt verdiskaping i energi- og petroleumsnæringene i Norge.

Når det gjelder petroleumsvirksomheten, skal satsingen bidra til å ivareta samfunnets og næringens behov for langsiktig kompetanseutvikling og fremme verdiskaping og konkurransekraft i industrien og i forskningsmiljøene. Redusert aktivitet i petroleumsnæringen som følge av lav oljepris, krever tiltak for å opprettholde kompetansebygging i industrien. Regjeringens forslag til bevilgning til petroleumsforskning skal utnytte ledig kapasitet og sikre rekruttering av kvalifisert arbeidskraft i et langsiktig perspektiv. Det skal utvikles ny teknologi og kunnskap som skal gjøre det mulig å finne mer ressurser, øke utvinningen, forbedre effektivitet og ytelse, redusere kostnader i utbygging og drift av petroleumsforekomster og redusere miljø- og klimapåvirkningen av virksomheten. Forskningsinnsatsen skal også gi økt kunnskap som grunnlag for politikkutforming og god forvaltning av petroleumsressursene.

Regjeringens satsing på energiforskning skal bidra til å utnytte norske energiressurser effektivt og utvikle nødvendig kompetanse for langsiktig verdiskaping og næringsutvikling. Det skal utvikles teknologi, løsninger og kunnskap for å sikre mer effektiv energiproduksjon, energioverføring og energibruk, økt energitilgang basert på miljøvennlig energi, og bedre sikkerhet og fleksibilitet. Offentlig støtte skal også bidra til utvikling av et internasjonalt konkurransedyktig forskningsmiljø og næringsliv. Forskning og utvikling er et sentralt element i regjeringens intensjon om at Norge skal være en foregangsnasjon innen miljøvennlig energibruk og energiproduksjon.

1.4 CO₂-håndtering

CO₂-håndtering kan bli et viktig virkemiddel for å redusere utslipp av klimagasser, ifølge rapporter fra FNs klimapanel og Det internasjonale energibyrået. Det overordnede målet er å bidra til at CO₂-håndtering blir et kostnadseffektivt tiltak i arbeidet mot globale klimaendringer. Arbeid med CO₂-håndtering skal bidra til å utvikle og demonstrere teknologi for fangst og lagring av CO₂ med et spredningspotensial. For at målene for arbeidet med CO₂-håndtering skal nås er det nødvendig med teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner, blant annet gjennom utbygging av fullskala demonstrasjonsanlegg.

Regjeringen presenterte sin strategi for arbeidet med CO₂-håndtering i Prop. 1 S (2014–2015) for Olje- og energidepartementet. Tiltakene i strategien omfatter forskning, utvikling og demonstrasjon og arbeidet med å realisere fullskala prosjekt med spredningspotensial. Fullskala demonstrasjonsanlegg omfatter fangst, transport, lagring eller alternativ bruk av CO₂. Strategien omfatter også internasjonalt arbeid for å fremme CO₂-håndtering.

Fullskala CO₂-håndtering i Norge er utredet og fulgt opp gjennom flere studier, blant annet idéstudien fra 2015 og mulighetsstudiene som ble lagt frem 4. juli 2016. Formålet med mulighetsstudiene var å vise minst én teknisk gjennomførbar fullskala CO₂-håndteringskjede med tilhørende kostnadsestimater. En slik kjede omfatter fangst, transport og lagring av CO₂. Resultatene viser at det er flere alternativer som er teknisk mulige å realisere i Norge. Tre ulike fangstanlegg er studert; Norcems sementanlegg i Brevik, Yaras ammoniakkfabrikk på Herøya i Porsgrunn og Energigjenvinningsetaten i Oslo kommune (EGE) sitt energigjenvinningsanlegg på Klemetsrud (Klemetsrudanlegget AS). I tillegg har ulike konsepter for skipsbasert transport blitt studert og Statoil har på oppdrag fra departementet utredet ulike lagerlokasjoner og tekniske løsninger for lagring.

Mulighetsstudiene viser at flere alternativ for fangst, transport og lagring er mulige. Planleggings- og investeringskostnadene for en slik kjede er estimert å være mellom 7,2 og 12,6 mrd. kroner (eksklusiv merverdiavgift). Dette vil avhenge av hvor mye CO₂ som skal fanges, hvor den skal fanges fra og hvor mange transportskip som behøves. Kostnadsestimatene er innenfor et usikkerhetsnivå på +/- 40 prosent eller lavere.

Departementet vil igangsette konseptstudier av mulige fullskala demonstrasjonsanlegg for CO₂-håndtering i Norge. Arbeidet innebærer å studere løsninger for fangst, transport og lagring av CO₂ som grunnlag for konseptvalg ved de enkelte delene av CO₂-håndteringskjeden. Konseptstudiene skal ferdigstilles høsten 2017. Studiene inngår i arbeidet med å utarbeide et grunnlag for investeringsbeslutning som etter planen vil legges fram høsten 2018.

Teknologisenteret på Mongstad er en arena for utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO₂-fangst og bidrar til internasjonal spredning av disse erfaringene, slik at kostnader og risiko for fullskala CO₂-fangst kan reduseres. Hovedmålet med teknologisenteret er å bidra til teknologiutvikling for økt utbredelse av CO₂-fangst globalt. Avtalen mellom staten, Statoil, Shell og Sasol som regulerer eierskap og drift av anlegget går ut i august 2017. Staten, Statoil og Shell har forhandlet frem rammer for videre forhandlinger om videreføring av teknologisenteret, i første omgang i tre år til. Målet er å bli enige om en avtale innen utgangen av 2016.

Regjeringen vil satse videre på forskning og utvikling. I strategien inngår en fortsatt satsing på CLIMIT, forskningssentre for miljøvennlig energi og internasjonale forskningsaktiviteter. CLIMIT er et nasjonalt program for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst, transport og lagring av CO₂ fra fossilt basert kraftproduksjon og industri.

1.5 Miljø- og klimahensyn i petroleums- og energipolitikken

Regjeringen fører en offensiv klimapolitikk og bidrar til en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn innen 2050. I Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU, er det fem prioriterte innsatsområder i klimapolitikken:

1. Reduserte utslipp i transportsektoren

2. Teknologiutvikling i industrien

3. CO₂-håndtering

4. Styrke Norges rolle som leverandør av fornybar energi

5. Miljøvennlig skipsfart

Olje- og energidepartementet har virkemidler innenfor alle disse områdene. Departementet vil i 2017 følge opp innsatsområdene og fortsette arbeidet for å følge opp og forsterke klimaforliket gjennom blant annet forskning og teknologiutvikling, uttesting av ny teknologi og energiomlegging.

Norge er en energinasjon. Vi er blant verdens største eksportører av olje og gass. Vi har store vannkraftressurser. Regjeringen vil forene Norges rolle som petroleumsprodusent og eksportør med ambisjonen om å være ledende i miljø- og klimapolitikken.

I desember 2015 vedtok partskonferansen under FNs klimakonvensjon Paris-avtalen med tilhørende beslutninger. Paris-avtalen og dens beslutninger markerer et vendepunkt for internasjonalt samarbeid på klimaområdet. Verden beveger seg i en retning der lavutslippsløsninger vil spille en viktigere rolle. Norge arbeider for ren produksjon og bruk av energi.

Forskning og utvikling på fornybar energi, miljøvennlige energiteknologier og energieffektivisering er viktig for å nå klima- og miljømålene. Ny teknologi og nye løsninger medvirker også til å gjøre petroleumsvirksomheten stadig mer miljøvennlig. Satsing på forskning og teknologiutvikling er sentralt for at Norge skal ha en effektiv og miljøvennlig forvaltning av energi- og petroleumsressursene.

1.6 Tiltakspakke for økt sysselsetting

I statsbudsjettet for 2017 vil regjeringen prioritere tiltak som fremmer arbeid, aktivitet og omstilling. Det er en særlig utfordring at mange nå mister jobben i de næringer og fylker som berøres sterkest av fallet i oljepris. Som en del av budsjettet viderefører regjeringen en særskilt tiltakspakke for økt sysselsetting. De særskilte tiltakene i denne pakken vil være midlertidige og er innrettet slik at de lett skal kunne reverseres.

Også utover denne særskilte tiltakspakken fremmer budsjettet for 2017 aktivitet og omstilling. Tiltakene skal fremme økt sysselsetting på kort sikt, samtidig som de legger til rette for en langsiktig omstilling av norsk økonomi. For Olje- og energidepartementet gjelder dette blant annet:

• 100 mill. kroner til styrking av petroleumsrettet utvikling og demonstrasjon gjennom DEMO 2000-programmet. Bevilgningen skal bidra til å opprettholde og styrke kompetanse, kapasitet og å avhjelpe norsk olje- og gassnæring i en vanskelig fase, da midlene raskt kan utlyses til prosjekter og gi sysselsettingseffekt.

• 100 mill. kroner til flom- og skredforebygging. Norges vassdrags- og energidirektorat har en portefølje av kartleggings- og sikringstiltak på Sør- og Vestlandet som kan realiseres raskt. Mange av tiltakene i porteføljen er ferdig planlagte tiltak som kan forseres.

• 32,6 mill. kroner til etablering av et nytt museumsmagasin for Norsk Oljemuseum i Stavanger. Byggeprosjektet stimulerer til aktivitet og sysselsetting i regionen.

I tillegg er det flere prioriteringer i budsjettet for 2017 under Olje- og energidepartementet som fremmer regjeringens satsing på arbeid, aktivitet og omstilling:

• Sammenslåing av INTSOK og INTPOW til Norwegian Energy Partners og styrking av virksomheten. Sammenslåingen vil utnytte enda bedre de synergieffektene som finnes ved et tettere samarbeid mellom petroleums- og fornybarnæringene for å konkurrere mer effektivt i de store globale markedene.

• Satsing på forskning og teknologiutvikling og styrking av de markedsnære programmene under Norges forskningsråd, blant annet styrking av ENERGIX-programmet. Økt og målrettet satsing på teknologi- og kunnskapsutvikling i energisektoren vil legge til rette for økt fremtidig verdiskaping og bidra til innovasjon og sysselsetting i norsk næringsliv.

• Videre satsing på CO₂-håndtering gjennom ny avtaleperiode for teknologisenteret for CO₂-fangst på Mongstad, CLIMIT-programmet og videre studier av mulige fullskala demonstrasjonsanlegg for CO₂-håndtering i Norge.

• Videre satsing på Enova som et sentralt virkemiddel i å redusere klimagassutslipp, styrke forsyningssikkerheten og teknologiutvikling. Regjeringen styrker virksomheten til Enova og legger opp til å trappe opp de årlige overføringer til Enova til 2 mrd. kroner fra og med 2018. I tillegg kommer inntekter fra påslag på nettariffen, som for 2017 er anslått til 630 mill. kroner.

2 Oversikt over budsjettforslaget

Utgifter fordelt på kapitler

Inntekter fordelt på kapitler

2.1 Reform for mindre byråkrati og mer effektivisering

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Regjeringen har innført en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform, og forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Reformen vil gi insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. Virksomhetene har også god anledning til å planlegge og gjennomføre tiltak for å effektivisere driften når reformen er et årlig krav. Deler av gevinsten fra mindre byråkrati og mer effektiv bruk av pengene overføres til fellesskapet i de årlige budsjettene. Den årlige overføringen settes til 0,5 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet som for Olje- og energidepartementet utgjør om lag 16 mill. kroner i statsbudsjettet for 2017 og berører alle drifts- og administrasjonsbevilgningene under Olje- og energidepartementet.

2.2 Overgang til digital post til innbyggere og næringsliv

Alle statlige virksomheter skal i 2016 ta i bruk digital post til innbyggere. Dette gjelder utsending av post til innbyggere som har valgt digital postkasse og som ikke har reservert seg. Altinn skal benyttes for digital post fra forvaltningen til næringsdrivende. Overgangen fra papirbasert post til digital post vil gi besparelser for statlige virksomheter, blant annet i form av reduserte portokostnader. For å realisere deler av disse gevinstene, foreslår regjeringen en samlet reduksjon på 196,3 mill. kroner i 2017. For Olje- og energidepartementet innebærer dette at til sammen 0,6 mill. kroner er trukket ut fra driftsbevilgningene til Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat i 2017.

2.3 Forenklet modell for premiebetaling til Statens pensjonskasse

Fra 2017 innfører regjeringen en forenklet modell for premiebetaling til Statens pensjonskasse (SPK) for de virksomhetene som ikke betaler premie i dag. Dette vil i større grad ansvarliggjøre virksomhetene for deres pensjonskostnader. Bare én av tre statlige virksomheter betaler i dag pensjonspremie til SPK. Dette kan føre til at virksomhetene ansetter mer personale enn de ville gjort med en riktigere prising av innsatsfaktorene. Investeringer i digitale løsninger eller kjøp av tjenester fra private vil bli mer aktuelt og regningssvarende hvis staten møter en riktigere pris på arbeidskraft.

Den delen av statens pensjonsutgifter som i dag ikke blir finansiert av premieinntekter, dekkes sentralt av staten som tilskudd over egne budsjettkapittel. Modellen som innføres vil medføre økte premieinntekter til SPK og dermed reduserte tilskudd til SPK. Virksomhetene er gjennom budsjettforslaget kompensert for anslåtte økte utgifter. For Olje- og energidepartementet er kompensasjonsbeløpet på 101 mill. kroner fordelt under kap. 1800, post 01, kap. 1810, post 01 og kap. 1820, post 01, 21 og 22. Modellen er samlet sett provenynøytral på omleggingstidspunktet. Det vises til Gul bok 2017 for nærmere omtale.

2.4 Bruk av stikkordet «kan overføres»

Stikkordet «kan overføres» benyttes fordi utbetaling på en inngått avtale eller tilsagn om tilskudd i 2017 helt eller delvis kan foretas i 2018 eller senere budsjettår for å sikre at alle vilkår i avtalen eller tilsagnet er oppfylt før utbetaling finner sted.

Når det gjelder kap. 1820, post 22, post 60 og post 72 kan bruk av stikkordet i tillegg begrunnes ut fra at bevilgningen gjelder bygg, anlegg og materiell.

Under Olje- og energidepartementet blir stikkordet foreslått knyttet til disse postene utenom postgruppe 30–49

3 Oppfølging av anmodnings- og utredningsvedtak