5 Forslag til lov om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexit-loven)

5.1 Lovens formålsparagraf

5.1.1 Bakgrunn

I lov 29. mars 2019 nr. 8 om en overgangsperiode ved Storbritannias uttreden av EU, er det fastsatt en formålsparagraf som slår fast at lovens formål er å gjennomføre overgangsperioden i norsk rett. Departementet foreslår at det også fastsettes en formålsbestemmelse i forslaget til lov som fremmes her.

5.1.2 Høring oktober 2018

Den 4. oktober 2018 sendte departementet på høring enkelte lov- og forskriftsforslag i forbindelse med Storbritannias uttreden fra EU, herunder et forslag til en formålsbestemmelse i brexit-loven. I høringsnotatet foreslo departementet at brexit-loven skulle tjene til å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser med Storbritannia som følge av Storbritannias uttreden fra EU.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget om en formålsbestemmelse.

5.1.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår å fastsette en formålsbestemmelse i loven. Etter departementets vurdering vil en formålsbestemmelse bidra til å synliggjøre bakgrunnen for lovforslaget, samt være retningsgivende for tolkningen og anvendelsen av loven og forskrifter gitt i medhold av loven.

Departementet foreslår imidlertid å gi en noe videre formålsbestemmelse enn det som ble foreslått i høringsnotatet fra oktober 2018. Som nevnt i punkt 3, vil departementet på bakgrunn av erfaringene med «no deal»-forberedelsene foreslå en forskriftshjemmel som også gir grunnlag for å fastsette nasjonale bestemmelser som regulerer forhold som oppsto før utløpet av overgangsperioden og som avsluttes etter dette tidspunktet, eller som oppsto etter overgangsperioden som en direkte følge av Storbritannias uttreden fra EU. Formålet med loven er dermed ikke bare å gjennomføre Norges folkerettslige forpliktelser, men også å gi grunnlag for fastsettelse av nasjonale bestemmelser for å avhjelpe negative konsekvenser av Storbritannias uttreden fra EU. Formålsparagrafen bør gjenspeile dette.

Det vises til punkt 5.4 for en nærmere gjennomgang av forskriftsbestemmelsen.

5.2 Krav til likebehandling og rett til arbeid og etablering

5.2.1 Bakgrunn

Storbritannia og EØS/EFTA-statene har gjennom EØS-avtalen forpliktet seg til å sikre fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, samt å sikre likebehandling. Forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er videre forbudt innenfor avtalens saklige og stedlige virkeområde. I henhold til separasjonsavtalen vil personer omfattet av avtalen fortsatt kunne basere seg på disse rettighetene, også etter overgangsperiodens slutt. Departementet foreslår å gjennomføre separasjonsavtalens bestemmelser om likebehandling, arbeidstakeres rettigheter og etableringsretten i lov.

5.2.2 Gjeldende rett

Kravet til likebehandling er et av EØS-avtalens og EU-rettens grunnleggende prinsipper.

Artikkel 4 i EØS-avtalen stadfester at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde, med forbehold for særbestemmelser den selv gir. Kravet til likebehandling innebærer at medlemsstatene skal behandle andre EØS-borgere på lik linje med egne statsborgere. Forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet er sektorovergripende og gjelder for alle områder som dekkes av EØS-avtalen.

Artikkel 28 nr. 1 i EØS-avtalen fastsetter at det skal være fri bevegelighet for arbeidstakere innenfor hele EØS-området. I artikkel 28 nr. 2 fremheves at all forskjellsbehandling av arbeidstakere som er statsborgere i en EØS-stat på grunnlag av nasjonalitet er forbudt i forbindelse med sysselsetting, lønn og andre vilkår. Alle arbeidstakere som er omfattet av reglene, skal ha lik behandling. Kravet innebærer videre at alle EØS-borgere får den samme prioriteten til arbeid som innenlandske borgere. Reglene sikrer også rettigheter til arbeidstakerens familie, uavhengig av deres nasjonalitet. Rettighetene til familiemedlemmer er avledet av arbeidstakerens egne rettigheter og er gitt for å sikre reell bevegelighet for arbeidstakeren.

I henhold til artikkel 28 nr. 3, skal den frie bevegeligheten gi rett til å ta faktisk tilbudt arbeid, å flytte fritt innen territoriet til alle EØS-medlemsstatene, og til å bli boende i den aktuelle EØS-staten etter å ha hatt arbeid der. Begrensninger i den frie bevegeligheten for arbeidstakere kan kun begrunnes ut fra hensynet til den offentlige orden, sikkerhet og folkehelsen, jf. artikkel 28 nr. 3. Etter praksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen gjelder imidlertid dette bare direkte diskrimimerende tiltak. Tiltak som ikke direkte diskriminerer på grunnlag av nasjonalitet, kan etter etablert rettspraksis også begrunnes ut fra andre tvingende allmenne hensyn. Etter artikkel 28 nr. 4 omfatter retten til fri bevegelighet ikke stillinger i offentlig administrasjon. Vedlegg V gir utfyllende bestemmelser om fri bevegelighet for arbeidstakere, jf. artikkel 28 nr. 5.

Artikkel 31 i EØS-avtalen fastslår at den frie bevegeligheten også skal omfatte selvstendig næringsdrivende (etableringsretten). I artikkel 32 og 33 gis enkelte avgrensninger, for eksempel at virksomhet som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, ikke omfattes av etableringsretten. I artikkel 34 fastslås at selskaper opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og som har sitt vedtektsbestemte sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak innen en EØS-stat, skal likestilles med fysiske personer som er statsborgere i den aktuelle EØS-staten. Artikkel 124 slår videre fast at medlemsstatene, med forbehold for anvendelsen av øvrige bestemmelser i EØS-avtalen, skal gi statsborgere fra andre EØS-stater samme behandling som egne statsborgere med hensyn til adgangen til å plassere kapital i selskaper som definert i artikkel 34.

Kravet til likebehandling er videre nedfelt i artikkel 24 i direktiv 2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg på medlemsstatenes territorium («fri bevegelighetsdirektivet»). Norge har gjennomført direktivet i utlendingsloven kapittel 13 og utlendingsforskriften kapittel 19, jf. også EØS-komiteens beslutning 158/2007. Etter direktivet artikkel 24 skal alle unionsborgere som i henhold til direktivet oppholder seg på vertsstatens territorium, ha rett til å bli behandlet på samme måte som medlemsstatens egne borgere innenfor EØS-avtalens virkeområde. Retten omfatter også familiemedlemmer uavhengig av deres nasjonalitet.

5.2.3 Separasjonsavtalen

Det følger av separasjonsavtalen at kravet til likebehandling samt enkelte rettigheter til fri bevegelighet av arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende videreføres for de personene som omfattes av avtalen. Separasjonsavtalen artikkel 3 fastsetter avtalens stedlige virkeområde, mens artikkel 9 fastsetter avtalens personelle virkeområde. I artikkel 8 gis enkelte definisjoner.

Artikkel 22 i separasjonsavtalen nedfeller kravet til likebehandling («equal treatment»). Etter bestemmelsen skal EØS/EFTA-statene behandle britiske borgere som oppholder seg eller har rettigheter i EØS/EFTA-statene på grunnlag av separasjonsavtalen på lik linje med egne borgere. EØS/EFTA-borgere som oppholder seg eller har rettigheter i Storbritannia på grunnlag av separasjonsavtalen, skal på tilsvarende måte motta lik behandling som britiske borgere. Separasjonsavtalen artikkel 22 er en videreføring av direktiv 2004/38/EF artikkel 24, og viser uttrykkelig til denne. Bestemmelsen gjelder ikke for avtalens del 2 avdeling 3 om koordinering av trygdeytelser.

Etter separasjonsavtalen artikkel 22 siste punktum gjelder retten til likebehandling også for den aktuelle personkretsens familiemedlemmer, uavhengig av familiemedlemmenes nasjonalitet. Separasjonsavtalen artikkel 8 (a), jf. artikkel 9, gir nærmere definisjoner på hvilke personer som er familiemedlemmer i avtalens forstand.

Etter artikkel 22 nr. 2 gjør separasjonsavtalen enkelte unntak fra kravet om likebehandling. I henhold til bestemmelsen har vertsstaten for det første ingen plikt til å tildele sosial hjelp ved opphold i inntil tre måneder, jf. avtalen artikkel 6 og direktiv 2004/38/EF artikkel 14 nr. 4 bokstav b. Vertsstaten har videre ingen plikt til å yte studiestøtte, herunder praksisopplæring, til andre personer enn arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer.

Artikkel 23 i separasjonsavtalen gir nærmere regler om arbeidstakeres rettigheter. Etter artikkel 23 nr. 1 skal arbeidstakere i vertsstaten og grensearbeidere i arbeidsstaten, beholde de rettigheter som er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 28 og forordning (EU) nr. 492/2011 om fri bevegelighet for arbeidstakere. Artikkel 23 gir ingen nye rettigheter, men viderefører kun de rettighetene som den definerte persongruppen har etter gjeldende regelverk, jf. ovenfor. Dette omfatter blant annet retten til å ikke bli forskjellsbehandlet på grunnlag av nasjonalitet i spørsmål vedrørende lønn, sysselsetting og andre arbeids- og ansettelsesvilkår, retten til å ta faktisk tilbudt arbeid, og rett til skattefordeler.

I henhold til artikkel 23 nr. 2 gis rett til fortsatt opphold for primær omsorgsperson til slektninger i nedstigende linje til en arbeidstaker som tidligere oppholdt seg i vertsstaten. Retten forutsetter at slektningen er under utdanning og gjelder i utgangspunktet frem til slektningen har nådd myndighetsalder. I artikkel 23 nr. 3 gis det videre enkelte regler om rett til inn- og utreise fra arbeidsstaten for grensearbeidere, jf. separasjonsavtalen artikkel 13.

Artikkel 24 i separasjonsavtalen viderefører på tilsvarende vis etableringsretten for selvstendig næringsdrivende, både personer som er etablert i en vertsstat og grensearbeidere, jf. EØS-avtalen artikkel 31 og 124.

Det følger av separasjonsavtalen artikkel 6 at bestemmelser som viser til artikler i EØS-avtalens hoveddel eller i sekundærlovgivningen skal anvendes slik de var gjeldende på den siste dagen i overgangsperioden. Videre skal henvisninger til EU-rettsakter eller bestemmelser i EU-rettsakter forstås som henvisninger til rettsaktene eller bestemmelsene i rettsakter slik de er innlemmet i EØS-avtalen som gjeldende siste dag i overgangsperioden. Framtidig utvikling i disse bestemmelsene vil dermed i utgangspunktet ikke gjelde for separasjonsavtalen med mindre det er uttrykkelig bestemt.

5.2.4 Høring oktober 2018

Ved høring 4. oktober 2018 foreslo departementet å gjennomføre bestemmelser om likebehandling samt rett til arbeid og etablering i norsk rett ved å inkorporere de relevante bestemmelsene i lov. Forpliktelsene framkommer nå av separasjonsavtalen artikkel 22 til 24. Det ble blant annet lagt vekt på sammenhengen med dagens gjennomføring, der rettsgrunnlagene det vises til i artikkel 22 til 24 er inkorporert i EØS-loven og EØS-arbeidstakerlova. Bestemmelsene vil i hovedsak være en videreføring av dagens rettstilstand for den aktuelle persongruppen. Bestemmelsene har videre et bredt virkeområde og vil ha betydning for utforming og anvendelse av annet nasjonalt regelverk på en rekke områder. Samtidig er rettighetssubjektene en klart avgrenset personkrets bestående av britiske statsborgere og deres familiemedlemmer som beskrevet over.

Ingen av høringsinstansene har kommentert lovforslaget.

5.2.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at separasjonsavtalen artikkel 22 til 24 gjennomføres i brexit-loven. Både sammenhengen i regelverket og konsekvensene av forslaget for den berørte persongruppen tilsier at endringene gjennomføres ved lov, og ikke forskrift.

5.3 Regler om trygdekoordinering etter overgangsperioden

5.3.1 Bakgrunn

EØS-avtalen har et omfattende regelverk om koordinering av trygd, inkludert helsetjenester. Frem til overgangsperiodens utløp vil Norges forhold til Storbritannia på området for trygdekoordinering reguleres av dette regelverket. I henhold til separasjonsavtalen vil personer som omfattes av separasjonsavtalens bestemmelser om trygd kunne basere seg på gjeldende EØS-regelverk også etter overgangsperiodens utløp. Departementet foreslår å gjennomføre separasjonsavtalens bestemmelser om trygdekoordinering i brexit-loven.

5.3.2 Gjeldende rett

Oversikt

I dag reguleres koordinering av trygdeytelser, inkludert helsetjenester, mellom EØS-statene og Storbritannia av EØS-avtalen. Reglene for trygd følger i hovedsak av trygdekoordineringsforordningen1 og gjennomføringsforordningen.2 Forordningene er vedtatt i medhold av artikkel 48 TEUV, som tilsvarer artikkel 29 i EØS-avtalen. Forordningene er innlemmet i vedlegg VI til EØS-avtalen og trådte i kraft i EØS fra 1. juni 2012. Forordningene er gjort til del av norsk rett ved forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Disse forordningene erstattet forordning (EØF) nr. 1408/71 og forordning (EØF) nr. 574/72.3 Selv om EU i medhold av bestemmelsen kan gi regler om trygdekoordinering, omfatter ikke EUs kompetanse å regulere det materielle innholdet i nasjonale trygdeordninger. Både forordningene og EØS-avtalens alminnelige bestemmelser kan imidlertid legge begrensninger på innholdet i de nasjonale ordningene.

EØS-avtalen fastsetter at fri bevegelighet for arbeidstakere skal sikres mellom medlemsstatene i EØS. Dette innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EU-statene og EØS/EFTA-statene på grunnlag av nasjonalitet skal avskaffes. Dette gjelder blant annet regulering av sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår, jf. EØS-avtalen artikkel 28.

EØS-avtalens regler om trygdekoordinering gjelder i grensekryssende tilfeller. Der øvrige vilkår er oppfylt, kan anvendelsen av koordineringsreglene gi rettigheter som kan gå utover nasjonal trygdelovgivning.

Trygdekoordinering tar sikte på å løse problemer av trygdemessig art som kan oppstå når en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn én EØS-stat, se dog omtale av kontantytelser ved sykdom og foreldreskap nedenfor. Bestemmelsene i EØS-avtalen bygger i det vesentligste på de samme grunnprinsippene som ellers gjelder i norsk trygdelovgivning. Personer som flytter fra den ene avtalestaten til den andre, skal beholde opptjente rettigheter til pensjon og uføretrygd, og de skal få adgang til medlemskap og opptjening i trygdeordninger i tilflyttingsstaten. Siktemålet er å sikre kontinuitet i trygdedekningen. I tillegg er det et mål å unngå dobbelt trygdedekning, det vil si trygdedekning i både fraflyttingslandet og tilflyttingslandet. Dobbelt trygdedekning vil normalt innebære at det må betales trygdeavgift til begge land.

Grunnleggende prinsipper og koordineringsprinsipper

EØS-regelverket på trygdeområdet forutsetter ikke harmonisering av de enkelte statenes trygdelovgivning, men koordinering av trygdesystemer slik at personer som har benyttet retten til fri bevegelighet innenfor EØS, ikke skal miste trygderettigheter. Det er som utgangspunkt opp til hvert enkelt land selv å bestemme vilkårene for ytelser, selv om EØS-avtalen inneholder bestemmelser som legger rammer for den nasjonale trygdelovgivningen. Det innebærer at en EØS-stat i prinsippet fortsatt står fritt til å bestemme de materielle vilkårene i det nasjonale trygdesystemet, herunder vilkår for medlemskap i trygdeordninger, hvilke ytelser som skal gis og under hvilke vilkår, størrelsen på trygdeavgifter, metoder for beregning av ytelser og varigheten av trygdedekning. Det eksisterer derfor store forskjeller i EØS-statenes trygdelovgivning. Selv om EØS-statene har myndighet til å gi regler på trygdeområdet, må de respektere de prinsippene som er fastsatt i forordningen og rette seg etter EØS-rettens generelle regler når de utøver denne myndigheten.

Trygdekoordineringen i forordningene bygger på fem grunnprinsipper. Det første og mest grunnleggende prinsippet er forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Prinsippet utgjør et av EØS-avtalens og EU-rettens grunnleggende prinsipper, jf. EØS-avtalen artikkel 4 og TEUV artikkel 8. I trygdekoordineringsforordningen er prinsippet uttrykkelig angitt i artikkel 4. Dette innebærer at personkretsen som er omfattet av forordningen, skal ha rett til de samme ytelser og underlegges de samme forpliktelser i henhold til lovgivningen i en EØS-stat som den aktuelle statens egne statsborgere.

For det andre gjelder prinsippet om at en person bare skal være omfattet av én stats lovgivning, jf. trygdekoordineringsforordningen artikkel 11 nr. 1. Prinsippet skal hindre at en person blir medlem av to lands trygdeordninger samtidig, eller at vedkommende ikke blir medlem i noen trygdeordning. Lovvalgsreglene, omtalt nedenfor, bestemmer hvilket lands lovgivning som skal gjelde for en person som har bosteds- og arbeidstilknytning til mer enn én EØS-stat.

Det tredje prinsippet gjelder sammenlegging. I alle land er retten til visse ytelser betinget av at den begunstigede har fullført en opptjeningsperiode. Opptjeningsperioder kan videre være bestemmende for beregningen av ytelser. Arbeidstakere som gjennom yrkeslivet har arbeidet i flere EØS-stater, kan risikere å ikke oppfylle opptjeningsperioden i noe land for å få rett til for eksempel alderspensjon. Forordningen artikkel 6 skal motvirke slike hindringer og gir nærmere regler for når utenlandske perioder skal legges sammen med innenlandske perioder.

Det fjerde prinsippet gjelder eksportabilitet. I flere land setter lovgivningen bosted som vilkår for å få utbetalt opptjente ytelser, slik som pensjon. Dersom en person som har opptjent rett til pensjon i en EØS-stat ikke skulle få pensjonen utbetalt fordi vedkommende har flyttet tilbake til sitt opprinnelige hjemland, vil dette være til ulempe for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende som har benyttet seg av friheten til å ta arbeid i en annen EØS-stat. Et slikt bostedskrav utgjør en hindring for den frie bevegeligheten, og er i utgangspunktet i strid både med EØS-avtalen og EU-retten, jf. EØS-avtalen artikkel 29 bokstav b og TEUV artikkel 42 bokstav b. Etter trygdekoordineringsforordningen artikkel 7 er hovedregelen at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i en EØS-stat eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering med den begrunnelse at mottakeren eller vedkommendes familiemedlemmer bor i en annen EØS-stat enn staten der utbetalingsinstitusjonen befinner seg.

Et femte prinsipp er pro rata temporis-prinsippet eller delpensjonsprinsippet, som innebærer at pensjonen utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

I tillegg til de ovennevnte grunnprinsippene, har EU-domstolen i forlengelsen av likebehandlingsprinsippet utviklet prinsippet om likestilling av ytelser, inntekt og fakta. Dette medfører at visse fakta og hendelser som har funnet sted i en EØS-stat, skal behandles som om disse hadde funnet sted i den staten hvis lovgivning kommer til anvendelse. Prinsippet er nå fastsatt i trygdekoordineringsforordningen artikkel 5.

Anvendelsesområdet for trygdeforordningene

Trygdekoordineringsforordningen får anvendelse på all nasjonal lovgivning om ytelser innenfor trygdeområdene sykdom, fødsel/foreldreskap, uførhet, alder, etterlatte, yrkesskade og yrkessykdommer, dødsfall/begravelse, arbeidsløshet, førtidspensjonering og familie. Uttrykket «lovgivning» skal forstås vidt og dekker alle bestemmelser gitt ved lov, forskrift og administrative tiltak. Forordningen gjelder for generelle og spesielle trygdeordninger, enten de er avgiftspliktige eller ikke, og for ordninger relatert til forpliktelser for arbeidsgivere eller eiere av skip, hvis ikke noe annet er bestemt i vedlegg XI til forordningen.

Trygdekoordineringsforordningens personelle anvendelsesområde følger av artikkel 2. Forordningen omfatter alle EØS-borgere, statsløse og flyktninger som er bosatt i en EØS-stat, og som er eller har vært omfattet av lovgivningen i en eller flere EØS-stater, samt deres familiemedlemmer og etterlatte uavhengig av statsborgerskap. I tillegg omfattes også etterlatte av personer som har vært omfattet av lovgivningen i en eller flere EØS-stater, uavhengig av disse personenes statsborgerskap, dersom de etterlatte er EØS-borgere, statsløse eller flyktninger som er bosatt i en EØS-stat. Tredjelandsborgere som er familiemedlemmer, er ikke omfattet av bestemmelser i forordningen som uttrykkelig gjelder yrkesaktive. De vil hovedsakelig ha rett til helsetjenester og familieytelser.

Lovvalgsreglene

Lovvalgsreglene i trygdekoordineringsforordningen fastsetter hvilken lovgivning en person skal være underlagt i grensekryssende tilfeller. Forordningens lovvalgsregler avgjør hvilke personer som blir medlemmer i og får rett til ytelser fra folketrygden. En person skal bare være «underlagt lovgivningen» i én medlemsstat for én og samme periode, jf. forordningen artikkel 11 nr. 1. Uttrykket «underlagt lovgivningen» er ikke ensbetydende med at personen blir medlem i en trygdeordning i det aktuelle landet. Det kan være at landet ikke har noen ordninger som omfatter vedkommende eller at vedkommende faller inn under unntaksbestemmelser i den aktuelle lovgivningen, som kan medføre at personen blir stående helt uten trygdedekning eller uten dekning for enkelte risikoer. Normalt vil det likevel være slik at personen blir medlem i trygdeordningen i det aktuelle landet.

Hvis lovvalgsreglene innebærer at det er norsk lovgivning som skal anvendes, vil det som hovedsak føre til medlemskap i folketrygden, og personen kan kreve ytelser etter folketrygdloven, lov om barnetrygd, lovene på helsetjenesteområdet m.m.

I forordningen er det egne lovvalgsbestemmelser for yrkesaktive, både arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende, og ikke-yrkesaktive personer. Det er fastsatt særlige bestemmelser for enkelte grupper og situasjoner, blant annet når det utøves arbeids- eller næringsaktiviteter i flere land. Hovedregelen i forordningen er at personer som utfører arbeid eller utøver næringsvirksomhet i et land, skal være underlagt lovgivningen i dette landet, det såkalte lex loci laboris-prinsippet. For ikke-yrkesaktive er hovedregelen at de blir omfattet av bostedslandets lovgivning.

Nærmere om reguleringen av enkelte trygdeytelser

Trygdekoordineringsforordningen får anvendelse på de aller fleste norske trygdeytelsene. Etter forordningen artikkel 1 skal «kompetent institusjon» bety enten institusjonen der den berørte personen er forsikret eller trygdet på søknadstidspunktet for en ytelse, eller institusjonen der den berørte personen har rett til eller ville hatt rett til ytelser hvis personen eller personens familiemedlemmer var bosatt i landet der institusjonen ligger. Uttrykket «kompetent stat» skal bety den medlemstaten der den kompetente institusjoner er lokalisert.

Familieytelser

Uttrykket «familieytelser» er definert i forordningen artikkel 1 bokstav z og omfatter alle natural- eller kontantytelser til dekning av familieutgifter, med unntak av bidragsforskott og særlige fødsels- og adopsjonsstønader som er oppført i vedlegg I til forordningen.

En person har rett til familieytelser i samsvar med lovgivningen i det kompetente landet, også for familiemedlemmer som er bosatt i en annen EØS-stat, jf. forordningen artikkel 67. En pensjonist skal imidlertid ha rett til familieytelser i samsvar med lovgivningen i det landet som er kompetent for vedkommendes pensjon. I forordningen artikkel 68 er det fastsatt prioriteringsregler for tilfeller hvor det som følge av lovgivningen i mer enn en EØS-stat skal gis ytelser for samme periode, og for samme familiemedlem.

Arbeidsledighetsytelser

For arbeidsledige inneholder trygdekoordineringsforordningen egne regler om vilkårene for sammenlegging av tidligere trygdeperioder eller arbeidsperioder for å oppnå rett til ytelser, jf. forordningen artikkel 61.

Den generelle bestemmelsen i forordningen om at medlemsstatene ikke kan oppstille vilkår om bosted for rett til ytelse, får etter artikkel 63 bare anvendelse for arbeidsløshetsytelser når det gjelder tilfeller som er omfattet av artikkel 64, 65 og 65 a og innenfor de grenser som er fastsatt i disse bestemmelsene. Artikkel 64 gir regler om at en mottaker av arbeidsledighetsytelser som reiser til en annen EØS-stat for å søke arbeid, etter nærmere vilkår kan beholde sine ytelser. Artikkel 65 gir nærmere lovvalgsregler om hvilken EØS-stat som har ansvaret for arbeidsløshetsytelser for arbeidsledige som har bodd i en annen EØS-stat enn den kompetente stat, og artikkel 65 a har ingen betydning for det norske regelverket i og med at dagpengeordningen ikke omfatter næringsdrivende.

Kontantytelser ved sykdom og foreldreskap

Forordningen artikkel 21 gir rett til kontantytelser både ved bosetting og opphold i en annen EØS-stat, og dette synes å gjelde uavhengig av om sykdommen har oppstått i den kompetente staten eller i bostedsstaten/oppholdsstaten. Bestemmelsen er som nevnt gjennomført i forskrift. Vilkåret om opphold i Norge i folketrygdloven §§ 8-9, 9-4 og 11-3 må vil derfor ikke gjelde i den grad det følger av forordningens bestemmelser. Også EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighet kan medføre at folketrygdlovens bestemmelser skal tolkes innskrenkende eller ikke kan anvendes for personer omfattet av EØS-avtalen. Kontantytelser utbetales alltid fra den kompetente staten i samsvar med nasjonale regler, jf. forordningen artikkel 21. Reglene om sammenlegging av perioder for rett til ytelser kommer til anvendelse hvis nødvendig, se ovenfor om sammenleggingsprinsippet. For yrkesaktive vil de aktuelle ytelsene først og fremst være sykepenger og foreldrepenger, samt omsorgs- og pleiepenger.

Når det gjelder sykepenger skal institusjonen på bostedet, på anmodning fra den kompetente institusjonen, foreta alle nødvendige administrative kontroller eller medisinske undersøkelser av personen i samsvar med lovgivningen i bostedslandet. Den kompetente institusjonen har rett til å la den sykmeldte bli undersøkt av en lege som denne institusjonen velger, jf. gjennomføringsforordningen artikkel 27. Etter samme bestemmelse kan arbeidsgiveren eller den kompetente institusjonen be arbeidstakeren delta i aktiviteter som skal bidra til å få personen tilbake i arbeid. Bestemmelsene ovenfor gjelder derfor tilsvarende når den berørte personen oppholder seg i en annen EØS-stat enn den kompetente staten.

Grunn- og hjelpestønad regnes som kontantytelser ved sykdom. Personer som er yrkesaktive i Norge og medlem av folketrygden, men er bosatt i en annen EØS-stat, kan derfor ha rett til disse stønadene fra Norge. Det gjelder også den yrkesaktives familiemedlemmer som er bosatt i en annen EØS-stat, jf. forordningen artikkel 21.

Grunn- og hjelpestønad regnes som såkalte pleieytelser, og pleieytelser skal ikke overlappe med hverandre. Hvis den yrkesaktive eller vedkommendes familiemedlemmer har mottatt naturalytelser fra bosettingslandet som skal dekke et tilsvarende behov som grunn- eller hjelpestønad, gjennomføres motregning jf. forordningen artikkel 34.

Uførhet

Ytelser ved uførhet kan grupperes i to ordninger. Den såkalte «type A-lovgivning» er lovgivning der ytelser ved uførhet er uavhengig av trygde- eller bostedsperioder, også omtalt som risikobaserte ytelser. Disse ytelsene gis fra det landet der vedkommende var trygdedekket da uførheten oppstod. «Type B-lovgivning» er all annen lovgivning vedrørende ytelser ved uførhet. Den norske folketrygdens uføretrygd blir avkortet dersom summen av faktisk og framtidig trygdetid er mindre enn 40 år. Norske ytelser ved uførhet anses dermed som type B-ytelser. EØS-reglene om sammenlegging, beregning og eksport av pensjon kommer da til anvendelse, jf. om alders- og etterlattepensjon nedenfor.

For å få rett til uføretrygd fra folketrygden må en person blant annet ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene frem til uføretidspunktet, jf. folketrygdloven § 12-2. F.eks. vil en svensk arbeidstaker som har vært medlem i den svenske trygdeordningen, kunne bruke svensk trygdetid for å oppfylle treårskravet i folketrygden. For uføretrygd er det imidlertid et vilkår om at en person må ha vært medlem i Norge i minst ett år for å kunne få rett til å legge sammen trygdetid, og vedkommende må ha arbeidet minst én dag i en EØS-stat. Det betyr at en svensk arbeidstaker som har arbeidet ett år i Norge før han ble ufør, må kunne dokumentere at han har vært medlem i trygdeordningen i Sverige i to år før det tidspunkt han startet å arbeide her, for å kunne få rett til uførepensjon/uføretrygd.

Alders- og etterlattepensjon

Pensjoner gis som delpensjoner fra de landene vedkommende har hatt pensjonsopptjening. Det innebærer at det gis en pensjonsutbetaling som skal reflektere opptjeningsperioden i for eksempel Norge, i forhold til all pensjonsopptjening i alle EØS-statene. Dette omtales som pro rata temporis- prinsippet eller delpensjonsprinsippet.

For personer som har vært yrkesaktive i Norge eller en annen EØS-stat, er det tilstrekkelig med ett års medlemskap i folketrygden for å få rett til alderspensjon (garantipensjon) etter folketrygdloven kapittel 20 eller uføretrygd etter kapittel 12. Dette gjelder bare dersom kravet til minst tre års trygdetid i folketrygdloven § 20-10 og § 12-2 kan oppfylles gjennom sammenlegging med trygdetid i andre EØS-stater. For rett til alderspensjon etter kapittel 19 er det tilstrekkelig med ett poengår i Norge.

Personer som ikke har vært yrkesaktive, kan som hovedregel ikke medregne trygdetid fra en annen EØS-stat for å oppfylle vilkåret om tre års trygdetid for rett til alderspensjon fra folketrygden. For denne gruppen har Norge unntak fra sammenleggingsprinsippet.4

Selv om det er adgang til å legge sammen trygdeperioder for å oppnå rett til pensjon, utmåles pensjonen utelukkende på bakgrunn av trygdetid i Norge.

Pensjoner skal, med mindre noe annet er tatt inn i vedlegg til forordningen, utbetales uavhengig av hvor i EØS vedkommende er bosatt.

Helsetjenester

Forordningens bestemmelser om helsetjenester omhandler tilfeller der en person bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat enn den kompetente staten, eller der en person ønsker å dra til et annet land enn den kompetente staten for å få planlagt behandling. Det er egne regler for grensearbeidere og pensjonister.

En person som bor i et annet land enn den kompetente staten, har rett til helsetjenester etter bostedslandets regler og satser, men kompetent stat er ansvarlig for utgiftene, jf. forordningen artikkel 17. Retten til helsetjenester gjelder også vedkommendes familiemedlemmer.

Hovedregelen er at helsetjenester som gis av en institusjon i en EØS-stat på vegne av en institusjon i en annen EØS-stat, skal refunderes fullt ut, jf. forordningen artikkel 35. Utgifter til helsetjenester som medlemmer i folketrygden mottar i en annen EØS-stat på grunnlag av bestemmelser i forordningen, skal derfor i utgangspunktet refunderes fullt ut av Norge. To eller flere land kan videre avtale gjensidig avkall på refusjon, jf. forordningen artikkel 35 nr. 3.

Rett til helsetjenester under midlertidig opphold i en annen EØS-stat

Forordningen artikkel 19 nr. 1 gir rett til nødvendige helsetjenester under midlertidig opphold i en annen EØS-stat enn den kompetente staten. Etter norsk lovgivning regnes midlertidig opphold som opphold av inntil ett års varighet, eksempelvis kortere tjenestereiser og ferier.

Retten til helsetjenester omfatter de ytelser som fra et medisinsk synspunkt måtte bli nødvendige under oppholdet, vurdert ut fra ytelsens art og oppholdets varighet. Dette gjelder således også helsehjelp utover øyeblikkelig hjelp. Retten etter forordningen artikkel 19 nr. 1 omfatter som hovedregel ikke planlagt behandling. Visse typer løpende behandling, som for eksempel dialyse- og oksygenbehandling, anses som nødvendige ytelser og kan mottas på de vilkår som gjelder i oppholdslandet dersom oppholdets varighet og pasientens tilstand tilsier det. Det er et krav at behandlingen gis som ledd i en allerede regelmessig fortløpende behandling og at hensikten med reisen ikke er å oppnå slik behandling i oppholdslandet. Etter forordningen artikkel 19 nr. 2 må det inngås en forhåndsavtale om slik behandling mellom den berørte personen og behandlingsinstitusjonen.

Retten til helsetjenester under midlertidig opphold i en annen EØS-stat dokumenteres ved europeisk helsetrygdkort (EHIC) som utstedes av den kompetente staten. Utgiftene dekkes etter de regler og satser som gjelder i det land der vedkommende oppholder seg og mottar helsehjelpen. Pasienten betaler egenandel på lik linje med oppholdslandets egne innbyggere. Behandling hos privat helsepersonell eller i privat sykehus dekkes bare i den utstrekning myndighetene i oppholdslandet bidrar til finansiering av slik behandling.

Forhåndstillatelse til å motta planlagt behandling i en annen EØS-stat

Planlagt behandling kan bare mottas etter reglene i trygdekoordineringsforordningen dersom personen etter søknad har fått forhåndstillatelse fra den kompetente staten, jf. artikkel 20 nr. 1.

Etter forordningen artikkel 20 nr. 2 kan forhåndsgodkjenning ikke nektes hvis helsehjelpen er blant de tjenester som vanligvis ytes i bostedslandet, og ikke kan gis i hjemstaten innen en medisinsk forsvarlig ventetid for den aktuelle helsehjelpen. Det skal tas hensyn til søkerens helsetilstand og sykdommens mulige utvikling.

Pasienten kan motta helsehjelpen i en annen EØS-stat på de vilkår som gjelder etter behandlingslandets lovgivning. Pasienten betaler eventuell egenandel i samsvar med lovgivningen i behandlingslandet. Oppgjøret for øvrig finner sted mellom behandlingslandet og den kompetente staten.

Større naturalytelser

Trygdekoordineringsforordningen artikkel 33 regulerer situasjonen der en person har fått rett til en protese, et større hjelpemiddel eller andre større naturalytelser, men der vedkommende ikke lenger er trygdedekket etter lovgivningen når institusjonen her skal gi de aktuelle ytelsene. Slike større naturalytelser skal da likevel gis av institusjonen i den opprinnelige kompetente staten, selv om den trygdede på dette tidspunktet bor i en annen EØS-stat.

5.3.3 Separasjonsavtalen

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia av 24. januar 2020 inneholder bestemmelser om videreføring av enkelte regler om trygdekoordinering for å sikre opparbeidete rettigheter til britiske borgere og unionsborgere. Tilsvarende regler vil gjelde i forholdet mellom Storbritannia og EØS/EFTA-statene i henhold til separasjonsavtalen del 2 avdeling III. I det følgende vil det redegjøres for separasjonsavtalens bestemmelser om trygdekoordinering. Det vises også til kapittel 7 hvor departementet redegjør nærmere for innholdet i separasjonsavtalens enkelte bestemmelser, se særlig merknader til artikkel 29–34 i punkt 7.2.

Artikkel 29 – personkrets: Bestemmelsen angir personkretsen som er omfattet av del 2 avdeling III i avtalen om koordinering av trygdeytelser. Det følger av bestemmelsen at EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som har utøvet retten til fri bevegelighet før utløpet av overgangsperioden, og som umiddelbart forut for utløpet av overgangsperioden er trygdedekket i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat, omfattes av avtalen. Det samme gjelder EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som er bosatt i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat og omfattet av lovgivningen i henholdsvis en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia ved utløpet av overgangsperioden. EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som ikke omfattes av disse bestemmelsene, men som utøver yrkesaktivitet i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat ved utløpet av overgangsperioden, og som er trygdedekket i henholdsvis en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia, er også omfattet. Videre er statsløse og flyktninger som er bosatt i en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia, i hovedsak omfattet av avtalen hvis de er i en av situasjonene beskrevet over.

Alle disse persongruppene skal være omfattet så lenge de fortsatt og uten avbrudd befinner seg i en av de situasjonene som er beskrevet over, og som involverer både en EØS/EFTA-stat og Storbritannia på samme tid. Videre er personer som ikke (lenger) er omfattet av bestemmelsene nevnt ovenfor, og deres familiemedlemmer og etterlatte, likevel dekket dersom de er omfattet av personkretsen beskrevet i artikkel 9 så lenge de har oppholdsrett eller arbeidstillatelse i vertsstaten etter avtalen artikkel 12, 23 og 24.

Artikkel 30 – regler for koordinering av trygdeytelser: Artikkel 30 fastsetter at bestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 29, trygdekoordineringsforordningen og gjennomføringsforordningen gjelder for personer som er omfattet av avtalens del 2 avdeling III. Videre skal avtalepartene ta hensyn til beslutninger og rekommandasjoner fra Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger. Bestemmelsen innebærer at trygdeforordningene gjelder fullt ut for den personkretsen som er definert i separasjonsavtalen artikkel 29.

Artikkel 8 i separasjonsavtalen gir generelle definisjoner for del 2 om borgernes rettigheter. Artikkel 30 nr. 2 gjør unntak fra denne bestemmelsen, slik at det er definisjonene i gjennomføringsforordningen som gjelder for avtalens bestemmelser om trygdekoordinering.

Artikkel 31 – særlige situasjoner: Bestemmelsen skal sikre eksisterende og fremtidige rettigheter basert på tidligere trygdeperioder, perioder med yrkesaktivitet og botidsperioder. Personer som dekkes av bestemmelsen, skal kunne påberope seg sammenlegging av trygdeperioder, arbeidsperioder mv. Bestemmelsen sikrer også at pasienter som har påbegynt behandling i Storbritannia eller i en EØS/EFTA-stat eller anmodet om tillatelse til å gjennomføre en planlagt helsebehandling før utløpet av overgangsperioden, får fullført den aktuelle behandlingen og dekket utgiftene.

Artikkel 32 – unionsborgere: Utgangspunktet er at bestemmelsene om koordinering av trygdeytelser i separasjonsavtalen ikke gjelder borgere i EUs medlemsstater (unionsborgere). Etter bestemmelsen i artikkel 32 gjøres det unntak fra dette, dersom to forutsetninger er tilstede. For det første må EU og Storbritannia ha inngått en avtale som gir tilsvarende rettigheter til koordinering av trygdeytelser til borgere av EØS/EFTA-statene. For det andre må EU og EØS/EFTA-statene ha inngått en avtale som gir tilsvarende rettigheter til britiske borgere. Er forutsetningene tilstede, kan Blandet komité, som består av representanter for hver av partene og er ansvarlig for gjennomføringen og anvendelsen av separasjonsavtalen, bestemme fra hvilket tidspunkt separasjonavtalens del 2 avdeling III om koordinering av trygdeytelser også skal gjelde borgere av EU-stater.

Artikkel 33 – tilbakekalling, innkreving og motregning: Det følger av bestemmelsen at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen om tilbakebetaling, innkreving og motregning fortsatt kommer til anvendelse for personer som ikke er omfattet av artikkel 29, dersom tilfellet oppsto før utløpet av overgangsperioden. Videre kommer bestemmelsene fortsatt til anvendelse dersom tilfellet oppsto etter overgangsperiodens utløp, og det gjelder personer som var omfattet av artikkel 29 eller 31 da tilfellet oppsto.

Artikkel 34 – oppdatering av relevant regelverk: Bestemmelsen slår fast at senere endringer i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen skal innlemmes i denne avtalen av Blandet komité, dersom endringene innlemmes i EØS-avtalen og utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia har blitt justert i tråd med disse endringene. Bestemmelsen fastslår videre at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen mellom avtalepartene skal forstås med de tilpasninger og justeringer som følger av Del III av vedlegg I, så langt forordningene regulerer tilfeller som omfattes av denne avtale. Videre følger det av bestemmelsen at del I av vedlegg I skal korrigeres og tilpasses etter rådgivning og avgjørelser fra Den administrative kommisjon.

5.3.4 Utkast til EØS-komitébeslutning om koordinering av trygdeytelser

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia regulerer forholdet mellom EU og Storbritannia på samme måte som separasjonsavtalen regulerer forholdet mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Utgangspunktet er at utmeldingsavtalen bare gir rettigheter til britiske statsborgere og unionsborgere, mens separasjonsavtalen bare gir rettigheter til britiske statsborgere og statsborgere av en EØS/EFTA-stat.

For å sikre at personer som har hatt tilknytning til både Storbritannia, en EU-stat og en EØS/EFTA-stat skal beholde opptjente rettigheter til pensjon og uføretrygd, og få adgang til medlemskap og opptjening i trygdeordninger i tilflyttingsstaten, fastsetter artikkel 33 i utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia at bestemmelsene om koordinering av trygderettigheter også skal gjelde for statsborgere fra EØS/EFTA-statene. På samme måte fastsetter artikkel 32 i separasjonsavtalen at bestemmelsene om koordinering av trygderettigheter også skal gjelde for unionsborgere.

En forutsetning for at artikkel 32 i separasjonsavtalen og artikkel 33 i utmeldingsavtalen skal komme til anvendelse som beskrevet ovenfor, er at det inngås en avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om at rettighetene til britiske statsborgere skal koordineres på samme måte dersom de har hatt tilknytning til både en EU-stat og en EØS/EFTA-stat. Det er enighet mellom EØS/EFTA-statene og EUs utenrikstjeneste om teksten til trianguleringsavtalen og at avtalen skal inngås som en EØS-komitébeslutning som inntas i vedlegg VI til EØS-avtalen. Beslutningen er bygget på de tilsvarende reglene i utmeldingsavtalen del 2 avdeling III og separasjonsavtalen del 2 avdeling III som er gjengitt ovenfor.

Det gjøres nærmere rede for utkastet til EØS-komitébeslutning i punkt 7.3 og 7.4.

5.3.5 Høring oktober 2018

Ved høring 4. oktober 2018 foreslo departementet at bestemmelsene om trygdekoordinering skulle gjennomføres ved lov. Det ble lagt vekt på at de personene som var omfattet av avtalen, skulle ha et livsvarig vern for rettighetene så lenge de oppfylte vilkårene, og videre at fortsatt rett til trygdekoordinering var av stor betydning for de berørte. Gjennomføringen burde derfor skje i lov framfor i forskrift. I og med at reglene gjelder horisontalt og dekker en lang rekke trygdeytelser, ble det foreslått at gjennomføringen skulle skje i brexit-loven.

Regler om trygdekoordinering stiller nærmere krav til anvendelsen av nasjonal trygdelovgivning og fører til at vilkår og begrensninger i det nasjonale regelverket ikke skal anvendes i den utstrekning noe annet følger av trygdekoordineringsreglene. I forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen § 1 andre ledd er det av den grunn tatt inn en uttrykkelig derogasjonsadgang for å sikre korrekt gjennomføring av trygdeforordningene. I høringsnotatet ble det derfor foreslått en opplisting av lover som kunne fravikes i den utstrekning det er nødvending. Følgende lover ble listet opp i forslaget til bestemmelse:

• Lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs

• Lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• Lov 28. juni 1957 nr. 12 om pensjonstrygd for fiskere

• Lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

• Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd

• Lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre

• Lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.

• Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter

• Lov 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd

• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester

• Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip

Utmeldingsavtalen artikkel 31 regulerer forholdet til fremtidig utvikling av trygdekoordineringsforordningene. Det ble av den grunn behov for en forskriftshjemmel slik at gjennomføring av fremtidige endringer i regelverket kunne skje i forskrift. Denne bestemmelsen tilsvarer separasjonsavtalen artikkel 34.

Ingen av høringsinstansene kommenterte forslaget til bestemmelse.

5.3.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår at separasjonsavtalen artikkel 29 til 34 gjennomføres i lov i brexit-loven. Som vist til i høringsnotatet tilsier det faktum at avtalen gir livslange rettigheter til personer som er omfattet av avtalen, og at disse rettighetene er av stor betydning for personene det gjelder, at gjennomføring bør skje i lov framfor i forskrift.

Bestemmelsene i avtalen om trygdekoordinering er horisontale og dekker ytelser som er regulert i lovene listet opp i punkt 5.3.5 over.

Dette tilsier etter departementets syn at gjennomføringen bør foretas i brexit-loven framfor i den enkelte lov. Også det faktum at avtalen bare gjelder en begrenset krets av personer som alle har eller har hatt en tilknytning til Storbritannia, tilsier at gjennomføringsbestemmelsen tas inn i brexit-loven.

Som nevnt i punkt 5.3.4, vil det bli inngått en trianguleringsavtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om koordinering av trygdeytelser for britiske borgere som har eller har hatt tilknytning til både en EØS/EFTA-stat og en EU-stat. Avtalen vil tas inn i EØS-avtalen gjennom en EØS-komitébeslutning. Det gjøres nærmere rede for trianguleringsavtalen i punkt 7.2 og 7.3 nedenfor. Trianguleringsavtalen kompletterer separasjonsavtalen og departementet foreslår derfor at også denne gjennomføres i brexit-loven.

På samme måte som for EØS-avtalen vil bestemmelsene i separasjonsavtalen og den nevnte trianguleringsavtalen ved motstrid gå foran bestemmelser i lovene listet opp i punkt 5.3.5. Dette foreslås fastsatt uttrykkelig i loven.

Det følger av separasjonsavtalen artikkel 34 at endringer av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen som er inntatt og i kraft i EØS-avtalen, også skal gjelde i relasjon til separasjonsavtalen. Det samme fastslås i trianguleringsavtalen for forhold som omfattes av denne avtalen. Departementet foreslår en forskriftshjemmel slik at gjennomføring av fremtidige endringer i regelverket kan skje i forskrift.

Separasjonsavtalen vil ikke gjelde for personer som opparbeider rettigheter i Storbritannia først etter utløpet av overgangsperioden. Det fremtidige forholdet til Storbritannia er imidlertid ikke ferdigforhandlet. Norge har som mål å få på plass en avtale med Storbritannia for personer som kommer i en grensekryssende situasjon etter overgangsperiodens utløp 31. desember 2020. Dersom en slik avtale ikke er på plass innen 1. januar 2021, tas det sikte på å anvende den eksisterende bilaterale trygdeavtalen fra 1957, revidert i 1990. Avtalen er, etter 1994, ikke anvendt for personer som er omfattet av trygdeforordningen, og den er ikke tilpasset senere endringer av ytelser og administrative organer, noe som gjør den utfordrende å anvende for enkelte av folketrygdens ytelser. Det kan derfor bli nødvendig med justeringer til den bilaterale avtalen for å sikre opparbeiding av rettigheter i påvente av at en ny avtale inngås. Slike justeringer kan bli etablert ved noteveksling mellom Norge og Storbritannia. Dersom en noteveksling ikke er mulig, kan Norge justere ensidig.

5.4 Forskriftshjemmel

5.4.1 Høring oktober 2018

I høringsnotat 4. oktober 2018 ble det foreslått følgende forskriftshjemmel:

«Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om anvendelsen av bestemmelser som nevnt i § 2 andre og tredje ledd etter utløpet av overgangsperioden.»

Forskriftshjemmelen var i første rekke tenkt benyttet til å gjennomføre utfasingsbestemmelsene i avtalen mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia. På tidspunktet for utsendelse av høringsnotatet så departementet for seg at Storbritannia ville tre ut av EU med en utmeldingsavtale 29. mars 2019, og at avtalen ville inneholde en overgangsperiode på minimum to år hvor Storbritannia fremdeles var bundet av EU-retten, inkludert tredjelandsavtaler som EØS-avtalen, Schengen-avtalen og alle andre avtaler Storbritannia var bundet av i kraft av sitt medlemskap i EU. Dette ville ha gitt så vel EU som Norge relativt god tid til å forhandle nye avtaler med Storbritannia og tilstrekkelig tid til å gjennomføre avtalene gjennom vanlig lovgivningsprosedyre. Dersom det skulle oppstå behov for nasjonal regulering av forhold som ikke ville bli omfattet av nye avtaler, kunne også dette gjøres gjennom en vanlig lovgivingsprosedyre.

Det var få høringsinstanser som uttalte seg om den foreslåtte forskriftshjemmelen, men de få som uttalte seg var positive til at det ble fastsatt en forskriftshjemmel.

5.4.2 Forskriftshjemmel vedtatt i lov 29. mars 2019 nr. 9

I begynnelsen av 2019 var det stor usikkerhet rundt Storbritannias uttreden fra EU. Utmeldingsavtalen Storbritannia og EU var enige om, så da ikke ut til å bli godkjent i det britiske parlamentet. Det var usikkerhet både om uttreden ville skje som planlagt 29. mars 2019 og om uttreden ville skje med eller uten en utmeldingsavtale. Dersom uttreden hadde skjedd uten en utmeldingsavtale mellom Storbritannia og EU, ville heller ikke den fremforhandlede separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia bli undertegnet og tre i kraft.

På bakgrunn av denne usikkerheten ble det satt i gang en rekke tiltak for å begrense skadevirkningene ved en «no deal»-brexit. Det ble for det første inngått en del bilaterale avtaler mellom Norge og Storbritannia, herunder en midlertidig avtale om handel med varer og en avtale om videreføring av rettigheter for britiske borgere og borgere av EØS/EFTA-stater som hadde utøvd sin rett til fri bevegelighet før Storbritannias uttreden fra EU. En rekke av EUs beredskapstiltak ble også tatt inn i EØS-avtalen. Det vises til Prop. 45 LS (2018–2019) for en nærmere gjennomgang av disse tiltakene.

Samtidig ble det avdekket et behov for å fastsette nasjonale bestemmelser.

For å ha mulighet til å gjennomføre bestemmelsene i «no deal»-avtalene med Storbritannia, EØS-rettslige forpliktelser samt rene nasjonale tiltak, foreslo regjeringen at det ble fastsatt en bred forskriftshjemmel, jf. Prop. 45 LS (2018–2019), som ble vedtatt som lov 29. mars 2019 nr. 9 § 1. Bestemmelsen lyder:

«Kongen kan gi forskrift om forhold som berøres av at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland (Storbritannia) trer ut av EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre avtaler mellom Norge og Den europeiske union som Storbritannia har vært bundet av som medlemsstat i unionen.

Forskriften kan avvike fra bestemmelser i annen lovgivning.»

Med hjemmel i denne bestemmelsen er det fastsatt følgende forskrifter:

• Forskrift om endring i forskrift om tilvirking og import av legemidler, forskrift om klinisk utprøving av legemidler til mennesker, forskrift om grossistvirksomhet med legemidler og forskrift om apotek ved Storbritannias uttreden av Den europeiske union

• Forskrift om overgangsregler ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union på Justis- og beredskapsdepartementets områder

• Forskrift om overgangsregler for krav til bosted og statsborgerskap i norske aksje- og allmennaksjeselskaper ved Storbritannias uttreden av Den europeiske union

• Forskrift om overgangsregler for trygdekoordinering ved Storbritannias uttreden av Den europeiske union

• Forskrift til verdipapirhandelloven om unntak for United Kingdom HM Treasury, Bank of England og United Kingdom Debt Management Office fra generelle atferdsbestemmelser og utsteders informasjonsplikt

• Forskrift om lovpålagte forsikringer mv. som er tegnet i britiske foretak og adgang til å yte forsikringstjenester mv. etter Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irlands (Storbritannia) uttreden fra Den europeiske union (EU)

• Forskrift om endring i forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

• Forskrift om endring i forskrift om rett til å arbeide som dyrehelsepersonell eller seminpersonell etter EØS-avtalen

• Forskrift om endring i forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra andre EØS-land eller fra Sveits

• Forskrift om endring i forskrift om til domstolloven kapittel 11 (Advokatforskriften)

• Forskrift om endring i forskrift om stønad til helsetjenester mottatt i et annet EØS-land

Det framgår klart av forarbeidene at forskriftshjemmelen bare skulle brukes dersom Storbritannia hadde trådt ut av EU uten en utmeldingsavtale som inneholdt en overgangsperiode, jf. Prop. 45 LS (2018–2019) s. 32 første spalte. Som kjent trådte Storbritannia ut av EU med en avtale som inneholdt en overgangsperiode ved midnatt 1. februar 2020. Departementet vil derfor foreslå at lov 29. mars 2019 nr. 9 oppheves. Også forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen vil bli opphevet.

5.4.3 Høring juni 2020

Erfaringene fra «no deal»-forberedelsene tilsier at det vil være behov for å fastsette forskrifter utover en ren gjennomføring av separasjonsavtalen, og at det dermed vil være nødvendig med en bredere forskriftshjemmel enn den som ble foreslått i høringsnotatet fra oktober 2018. Samtidig viste erfaringene at det i all hovedsak er nødvendig å fastsette bestemmelser som gjennomfører bestemmelser i eventuelle midlertidige avtaler med Storbritannia og eventuelle beredskapstiltak fra EU som er eller vil bli bindende for Norge gjennom EØS- eller Schengen-avalene. Når det gjelder nasjonale tiltak, vil det i all hovedsak være tale om å fastsette overgangsregler som regulerer behandling av forhold som har oppstått før overgangsperiodens utløp, men som fortsetter eller har virkning etter dette tidspunktet. Det kan også oppstå et behov for å fastsette bestemmelser for å regulere forhold som har oppstått etter overgangsperiodens utløp som en direkte følge av at Storbritannia ikke lenger er omfattet av EØS-avtalen eller andre avtaler de er bundet av som medlem av EU. Departementet ser derfor ikke grunn til å foreslå en så vid forskriftshjemmel som ble vedtatt ved lov 29. mars 2019 nr. 9.

I juni 2020 sendte derfor departementet ut følgende forslag til lovbestemmelse på høring:

«Kongen kan gi forskrift for å:

• a) gjennomføre avtale 28. januar 2020 mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia om ordninger som følge av at Storbritannia trer ut av EU, EØS-avtalen og øvrige avtaler gjeldende mellom Storbritannia og EØS/EFTA-statene i kraft av Storbritannias medlemskap i EU,

• b) gjennomføre midlertidige avtaler mellom Norge og Storbritannia,

• c) gjennomføre beredskapstiltak fra EU som er eller vil bli bindende for Norge gjennom EØS- eller Schengen-avtalen, og

• d) fastsette nasjonale overgangsregler som regulerer forhold som har oppstått før utløpet av overgangsperioden som fastsatt i lov 29. mars 2019 nr. 8 om en overgangsperiode ved Storbritannias uttreden fra EU § 2, og som har virkning etter dette tidspunkt, eller som har oppstått etter utløpet av overgangsperioden som en direkte følge av Storbritannias uttreden fra EU.

Forskriften kan avvike fra bestemmelser i annen lovgivning.»

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til den foreslåtte forskriftshjemmelen. Samferdselsdepartementet bemerker at hjemmelen ser ut til å dekke deres behov.

5.4.4 Departementets vurdering

Etter departementets syn foreligger det et behov for å fastsette en forskriftshjemmel, både for å gi et grunnlag for å gjennomføre våre folkerettslige forpliktelser og for å kunne fastsette enkelte nasjonale bestemmelser. Det er fremdeles usikkert om Norge vil ha et omfattende avtaleverk med Storbritannia ved utløpet av overgangsperioden, og vi risikerer dermed å stå i en situasjon som har likhetstrekk med «no deal»-situasjonen. Som nevnt ovenfor vedtok Stortinget en bred forskriftshjemmel som kunne benyttes i denne situasjonen, jf. lov 29. mars 2019 nr. 9. Heller ikke dersom det skulle være inngått avtaler med Storbritannia før utløpet av overgangsperioden, vil dette kunne erstatte EØS-avtalen og alle andre avtaler som er bindende mellom Norge og Storbritannia som en følge av Storbritannias medlemskap i EU. Det kan dermed oppstå et behov for å gi overgangsregler, også for forhold som ikke er omfattet av separasjonsavtalen del 3.

Etter departements syn er det imidlertid ikke nødvendig med en så vid forskriftshjemmel som ble vedtatt i lov 29. mars 2019 nr. 9.

Separasjonsavtalen inneholder en rekke bestemmelser som nødvendiggjør internrettslig gjennomføring. Enkelte av disse bestemmelsene er foreslått gjennomført ved lov, jf. denne proposisjonen kapittel 5 og 6. Mange av bestemmelsene er imidlertid av midlertidig karakter og bør gjennomføres i forskrift. Det vil særlig være aktuelt å gjennomføre enkelte av utfasingsbestemmelsene i avtalens del 3 i forskrift dersom det ikke er inngått nye avtaler på de aktuelle områdene som medfører at utfasingsbestemmelsene er unødvendige.

Separasjonsavtalen del 2 avdeling II kapittel 1 og 2 om oppholdsrett vil bli gjennomført med hjemmel i utlendingsloven § 125 a.

Da det forelå en reell risiko for at Storbritannia skulle tre ut av EU uten utmeldingsavtale, fastsatte EU en rekke beredskapstiltak. Enkelte av disse var EØS-relevante. Det kan ikke utelukkes at EU vil fastsette nye beredskapstiltak dersom det ikke er enighet om en avtale mellom EU og Storbritannia om det framtidige forholdet ved utløpet av overgangsperioden. I tillegg til å gjennomføre bestemmelsene i separasjonsavtalen, kan det dermed være nødvendig å fastsette «no deal»-lignende tiltak for å gjennomføre eventuelle EØS- eller Schengen-relevante beredskapsvedtak som EU fastsetter.

Det vises til Prop. 45 LS (2018–2019) punkt 4.3.2 for en nærmere gjennomgang av beredskapstiltakene som EU fastsatte da det forelå en risiko for at Storbritannia skulle tre ut av EU uten en utmeldingsavtale og som har betydning for Norge.

Fra norsk side er det ønskelig å videreføre et nært og bredt samarbeid med Storbritannia også etter utløpet av overgangsperioden. Norge ønsker bl.a. å inngå en frihandelsavtale som omfatter handel med varer og tjenester, gjensidig godkjennelse av yrkeskvalifikasjoner mv. Det forhandles også om avtaler om utdanning- og forskningssamarbeid og trygde- og helsesamarbeid. Det er videre ønskelig å fortsette et tett politi- og strafferettslig samarbeid, fortrinnsvis basert på løsninger som EU og Storbritannia blir enige om. Det er også fremforhandlet en avtale om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer i sivile og kommersielle saker som kan komme til anvendelse dersom Storbritannia ikke skulle tiltre Luganokonvensjonen 2007 om domsmyndighet, anerkjennelse og fullbyrdelse av sivile dommer innen utløpet av overgangsperioden.

Samarbeidet vil imidlertid ikke kunne erstatte samarbeidet Norge i dag har med Storbritannia gjennom EØS-avtalen, Schengen-samarbeidet og andre avtaler Norge har med EU. Det er også en risiko for at avtalene ikke vil være på plass før overgangsperiodens utløp. I realiteten kan vi derfor stå overfor en situasjon ved utgangen av året som har likhetstrekk med en situasjon der Storbritannia hadde trådt ut av EU uten en avtale som inneholdt en overgangsperiode.

Dersom det ikke lykkes å inngå omfattende varige avtaler med Storbritannia før overgangsperiodens utløp, kan det være aktuelt å inngå midlertidige avtaler. Det kan være behov for å fastsette forskrifter for å gjennomføre slike midlertidige avtaler. Departementet vil imidlertid ikke foreslå at permanente avtaler skal gjennomføres i forskrift med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen. I den grad slike avtaler krever lovendring, vil lovendringsforslag bli lagt fram for Stortinget på vanlig måte.

Det kan videre være behov for å fastsette nasjonale tiltak, herunder fastsette på nytt enkelte av forskriftene som ble vedtatt med hjemmel i lov 29. mars 2019, som det er vist til i punkt 5.4.2.

Forskriftene det er aktuelt å gi i medhold av denne forskriftshjemmelen, vil i stor grad supplere og utfylle eksisterende lovgivning, men det kan også være aktuelt å gi bestemmelser som fraviker annen lovgivning. I likhet med forskriftshjemmelen i lov 29. mars 2019 nr. 9 § 1 foreslår derfor departementet at det gis adgang til å gi forskrifter som fraviker gjeldende lovgivning. Derogasjonsbestemmelsen som foreslås, er imidlertid klart avgrenset både ved at den er begrenset til de opplistede forholdene, og ved at forskriftene i all hovedsak vil være av midlertidig karakter.

Stortinget kan ikke ved lov gjøre unntak fra Grunnloven. Det følger av dette at forskrifter gitt med hjemmel i loven ikke kan fravike Grunnlovens bestemmelser.

Etter departementets syn kan forskrifter gitt i medhold loven heller ikke fravike lov av 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Det følger av menneskerettsloven § 3 at bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt i loven § 2, ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Departementet kan heller ikke se at de forskriftene det er aktuelt å gi med hjemmel i denne bestemmelsen, vil kunne stride mot konvensjoner og protokoller som er nevnt i menneskerettsloven § 2.

På lignende måte skal bestemmelser som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold, jf. EØS-loven § 2. Departementet ser det imidlertid slik at det kan tenkes å oppstå et behov for å kunne avvike fra EØS-retten i helt spesielle tilfeller. Departementet vil særlig vise til situasjonen som kan oppstå dersom EU fastsetter EØS-relevante beredskapstiltak som det ikke har vært tid til å innta i EØS-avtalen før utløpet av overgangsperioden. Det må i et slikt tilfelle vurderes om rettsaktene skal gjennomføres i norsk rett før de er inntatt i EØS- avtalen. Dersom det på tidspunktet for slik førtidig gjennomføring eksisterer motstridende EØS-regler, vil det formelt være snakk om å fravike gjeldende EØS-forpliktelser, men det vil normalt være lojalt, og i samsvar med EØS-rettens grunnprinsipper, å kunne anvende de aktuelle beredskapstiltak også i EØS dersom det haster å få dem iverksatt. Det vil kun være aktuelt som en midlertidig ordning og ved et særegent behov for en slik løsning, for eksempel på områder hvor det er særlig viktig å sikre at norske foretak får like rammebetingelser som foretak i EU.

Departementet anser det lite aktuelt å fravike EØS-avtalen på andre områder, men kan ikke helt utelukke at dette kan bli aktuelt i dersom det er nødvendig for å sikre tungtveiende norske interesser. Slike forskrifter vil i alle tilfelle være midlertidige og ha kort varighet.