3 Departementets lovforslag
3.1 Kost- nytteanalyse for å utnytte overskuddsvarme
3.1.1 Gjeldende rett
Mange av anleggene som berøres av lovforslaget er omfattet av godkjenningsordninger gjennom krav til konsesjon og særskilt tillatelse. Dette gjelder blant annet for termiske kraftverk med spenning over 1 000 volt vekselstrøm eller 1 500 volt likestrøm, og fjernvarmeanlegg med ytelse over 10 MW. I forbindelse med konsesjonssøknader etter energiloven, skal det bl.a. gis en beskrivelse av tekniske og økonomiske forhold, innpassing i energiplan, innvirkning på allmenne interesser og mulige avbøtende tiltak, og resultat av eventuelle konsekvensutredninger mv. Mange termiske kraftverk vil også være omfattet av krav til særskilt tillatelse etter forurensningsloven.
Industrianlegg med termisk effekt er ikke konsesjonspliktige etter energiloven, men kan være omfattet av krav til særskilt tillatelse etter forurensningsloven. Industrianlegg med samlet tilført termisk effekt på mellom 20 MW og 50 MW, vil imidlertid ikke være omfattet av krav til særskilt godkjenning.
Datasentre og industrianlegg med tilført elektrisk effekt vil ikke være konsesjonspliktige etter energiloven. Elektriske anlegg som er nødvendige for driften av anlegg som nevnt foran kan imidlertid være konsesjonspliktige.
Utslipp av varme kan kreve tillatelse etter forurensningsloven, og uttak av vann til avkjøling kan kreve tillatelse etter vannressursloven.
For anlegg som ikke er konsesjonspliktige etter energiloven, og som ikke krever særskilt tillatelse etter forurensningsloven, kreves godkjenning etter plan- og bygningsloven.
Selv om det skal gjøres en rekke vurderinger, og sendes inn informasjon i forbindelse med eksisterende godkjenningsordninger, er det i dag ikke krav om at det foretas en kost-nytteanalyse som er beskrevet i direktiv 2012/12/EU om energieffektivitet. I forbindelse med konsesjonssøknader etter energiloven, skal det bl.a. gis en beskrivelse av tekniske og økonomiske forhold, innpassing i energiplan, innvirkning på allmenne interesser og mulige avbøtende tiltak, resultat av eventuelle konsekvensutredninger mv. Disse beskrivelsene dekker langt på vei alle elementer i en kost-nytteanalyse etter ovennevnte direktiv, bortsett fra krav om at analysen skal inneholde en sammenligning mellom det planlagte anlegget og et tilsvarende anlegg der spillvarme utnyttes.
3.1.2 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo i høringsnotatet nye bestemmelser i energiloven om at en tiltakshaver skulle pålegges å gjennomføre en kost-nytteanalyse av mulighetene for å utnytte spillvarme ved planlegging av nærmere angitte anlegg. I tråd med direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet artikkel 14 nr. 5 ble det foreslått at plikten til å gjennomføre en kost-nytteanalyse skulle gjelde ved planlegging av kraftverk, industrianlegg og energiproduksjonsanlegg med mer enn 20 MW samlet innfyrt termisk effekt. Med samlet innfyrt termisk effekt forstås den effekten som tilføres med brenselet (brenselseffekt). Brenselseffekt beregnes som mengden energi per tidsenhet som mates inn i en energiproduserende komponent. Ved beregning av samlet innfyrt termisk effekt i et anlegg skal brenselseffekten fra samtlige energiproduserende komponenter medregnes. Det ble også foreslått at plikten til å gjennomføre kost-nytteanalyse skulle omfatte fjernvarmeanlegg og fjernkjøleanlegg. For disse anleggene skal analysen inneholde en vurdering av mulighetene til å utnytte overskuddsvarme fra nærliggende anlegg, og her ble det i samsvar med nevnte direktiv ikke angitt noen terskelverdi for effekt.
Departementet viste til at direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet er rettet mot anlegg med høy tilført varmeeffekt, dvs. gass, olje, kull og bioenergi. Hverken industrien, fjernvarmeanleggene eller kraftproduksjonsanleggene i Norge har mye tilført varmeeffekt. Departementet la derfor til grunn at kravene i nevnte direktiv trolig ville ha liten betydning for norske aktører.
Departementet viste til at elektrisitet er den vanligste energibæreren i Norge og at spillvarme fra anlegg med tilført elektrisk effekt vil kunne være en viktig ressurs. Departementet foreslo derfor at datasentre med mer enn 2 MW samlet elektrisk effekt, og andre anlegg med mer enn 20 MW samlet elektrisk effekt, skulle omfattes av plikten til å gjennomføre kost-nytteanalyse, selv om disse anleggene ikke omfattes av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet. Departementet foreslo samtidig ikke like strenge krav for denne typen anlegg som for anlegg som omfattes av det nevnte direktivet.
Når det gjelder anlegg som omfattes av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet ble det foreslått at plikten til å gjennomføre en kost-nytteanalyse skulle gjelde både ved planleggingen av et nytt anlegg og ved omfattende oppgradering av et eksisterende anlegg, dvs. en oppgradering hvor kostnadene er høyere enn 50 prosent av investeringskostnadene for et nytt sammenlignbart anlegg. Dette med unntak av fjernvarme- og fjernkjøleanlegg, der det ble foreslått at plikten til å gjennomføre en kost-nytteanalyse ikke skal utløses ved omfattende oppgradering av fjernvarme- og fjernkjølingsnett.
Når det gjelder anlegg som omfattes av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet ble det også foreslått at departementet skulle kunne bestemme at et anlegg ikke kunne bygges eller oppgraderes uten at spillvarmen ble utnyttet, dersom kost-nytteanalysen viste at fordelene ved dette var større enn kostnadene.
Når det gjelder datasentre med mer enn 2 MW samlet elektrisk effekt, og andre anlegg med mer enn 20 MW samlet elektrisk effekt som ikke omfattes av ovennevnte direktiv ble det ikke foreslått at plikten til å gjennomføre en kost-nytteanalyse skulle utløses ved omfattende oppgradering. Det ble heller ikke foreslått at departementet skulle kunne bestemme at slike anlegg ikke kunne bygges eller oppgraderes uten at spillvarmen ble utnyttet, selv om kost-nytteanalysen viste at fordelene ved dette var større enn kostnadene.
Det ble foreslått at kost-nytteanalysene skulle sendes inn til godkjenning hos departementet, og at bygging eller oppgradering ikke skulle kunne foretas før godkjenningen forelå. Dette forslaget gjaldt alle typer anlegg, uavhengig av om de var omfattet av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet eller ikke.
I høringsforslaget ble det også vist til at det ville være behov for å presisere nærmere hvilke anlegg som skulle omfattes av den foreslåtte ordningen med kost-nytteanalyser og hvilke som eventuelt skulle unntas, hva en kost-nytteanalysen skulle inneholde, hvordan den skulle gjennomføres mv. Det ble foreslått hjemler for å gi nærmere regler om dette i forskrift, og vist til at forslag til forskrift ville bli utredet og sendt på offentlig høring som egen sak.
I høringsnotatet viste departementet til at energilovens formål bl.a. er å sikre at bruk av energi skjer på en samfunnsmessig rasjonell måte, og at dette samsvarte med formålet med forslaget om plikt til å gjennomføre kost-nytteanalyser av mulighetene for å utnytte spillvarme. I en situasjon med stor grad av elektrifisering vil det bli generert stadig mer spillvarme fra prosesser drevet med elektrisitet.
Departementet la til grunn at varmeenergi, herunder spillvarme, språklig sett er omfattet av begrepet energi, og at det derfor ikke var nødvendig å foreslå endringer i bestemmelsen om lovens virkeområde. Departementet presiserte at med de foreslåtte endringene i energiloven §§ 7-2 til 7-4 ville varmeenergi og spillvarme være omfattet av energiloven.
Det ble foreslått å oppheve begrensningen av lovens virkeområde i § 1-1 fjerde ledd annet punktum, slik at også anlegg som bare produserer og fremfører varmeenergi til egen virksomhet med varme vil være omfattet av loven.
Departementet viste til at et alternativ til å regulere plikten til å utføre kost-nytteanalyser i energiloven kunne være å utvide eksisterende godkjenningsordninger som konsesjonsplikt, særskilt tillatelse etter forurensningsloven og konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Departementet kunne i utgangspunktet ikke se at det ville være hensiktsmessig å regulere plikten til å utføre kost-nytteanalyser av utnyttelse av spillvarme i ordningen med konsekvensutredninger. Dette fordi alle relevante tilfeller neppe ville kunne fanges opp av en konsekvensutredning. Det ble vist til at en industrietablering f.eks. kan skje med hjemmel i en reguleringsplan uten at type industri og eventuelt varmeoverskudd er kjent, og at en endring i energisystemet ikke nødvendigvis vil være en plansak.
Departementet la til grunn at en helhetsvurdering tilsa at kost-nytteanalyser med tanke på energieffektivisering tematisk sett ville høre best hjemme i energiloven. Det ble også vist til eksisterende eller foreslåtte beslektede krav i energiloven som energikartlegging i store foretak, energimerking av bygninger og energiutredninger (kraftsystemutredninger). Videre ble det vist til at det kunne være forenklende at én og samme myndighet får ansvaret for å informere, godkjenne kost-nytteanalysene og føre tilsyn med etterlevelsen av kravene.
3.1.3 Høringsinstansenes syn
Mange høringsinstanser er i utgangspunktet positive til forslaget om å innføre krav til at det skal gjennomføres en kost-nytteanalyse for å utnytte overskuddsvarme. Dette gjelder Regionrådet Nordhordland, Kraftfylka, Møre og Romsdal fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Statkraft, Abelia, BKK, Danfoss A/S, Energi Norge, Foreningen for ventilasjon, kulde og energi (VKE), Fortum Oslo Varme AS (FOV), HighEFF (Forskningssenteret for Miljøvennlig Energi), Hydro Energi AS, IKT-Norge, Lyse, Naturvernforbundet, Norsk Bioenergiforening (Nobio), Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Norsk Fjernvarme, Samfunnsbedriftene Energi, ZERO og Svend Øvrebekk. Høringsinstansene viser til at man dermed kan unngå store mengder energitap, at energieffektivisering bidrar til god ressursutnyttelse og en klimavennlig sirkulærøkonomisk utvikling.
Flere av høringsinstansene har samtidig kommet med utdypende merknader og innspill, og disse er omtalt tematisk nedenfor.
3.1.3.1 Terminologi
HighEFF (Forskningssenteret for Miljøvennlig Energi) foreslår at begrepet «spillvarme» erstattes med «overskuddsvarme» fordi dette tydeliggjør at det er snakk om tilgjengelig energi som kan brukes, og mener også at formuleringen på side 11 i departementets høringsbrev av 17. februar 2021 «…som ikke blir utnyttet i energiproduksjon…» er begrensende, og at departementet bør vurdere en reformulering som også kommer til uttrykk i og tydeliggjøres i energiloven.
Norsk Bioenergiforening (Nobio) viser også til at det er viktig at spillvarme forstås som overskuddsvarme, og mener det bør defineres hva som menes med spillvarme.
3.1.3.2 Hvilke anlegg som skal omfattes, og utformingen av krav
Norsk Fjernvarme mener det er behov for en tydeliggjøring av at kravene gjelder utnyttelse av spillvarme. Dvs. at kravene utelukkende gjelder anlegg hvor varmen er et biprodukt, og ikke primærformålet. Norsk Fjernvarme viser til at i anlegg hvor varmeproduksjon er hovedformålet er ikke varmen å regne som spillvarme.
Kraftfylka mener det er nødvendig med strenge krav til kost-nytteanalyse for bruk av spillvarme, og støtter forslaget om godkjenning og oppfølging av slike analyser. Kraftfylka mener det må sondres mellom større og mindre anlegg hva angår krav om utnyttelse av spillvarme. Det viktigste er at det gjøres en analyse i forkant, slik at lokale og regionale myndigheter kan få oversikt over potensialet for bruk av spillvarme, som også kan benyttes ved fremtidig næringsetablering.
Møre og Romsdal fylkeskommune er positiv til krav om kost-nytteanalyse for bruk av spillvarme, samtidig som fylkeskommunen mener at kravene bør være strengere. Blant annet ved krav om at det skal legges til rette for fremtidig bruk av spillvarme, samt at også anlegg som allerede er etablert skal pålegges å gjennomføre en kost-nytteanalyse og kunne pålegges å utnytte spillvarmen.
Rogaland fylkeskommune mener det er viktig å gjøre tiltak med sikte på økt bruk av spillvarme, og at mulighetene for å utnytte spillvarme må vurderes tidlig i etableringsfasen.
Statkraft viser til at det er uklart om produksjon av bioenergi skal regnes som et energiproduksjonsanlegg med innfyrt termisk eller elektrisk effekt. Det vises til at dette vil ha betydning for om myndighetene har hjemmel til å pålegge utnyttelse av spillvarme. I utgangspunktet mener Statkraft at en slik hjemmel vil være unødvendig.
BKK er positiv til krav om utnyttelse av spillvarme, og ber samtidig departementet ta hensyn til interessene til boligeiere og forbrukere ved fremtidig utforming av forskrifter knyttet til spillvarme.
Danfoss A/S foreslår at også andre kommersielle anlegg som f.eks. supermarkeder, anlegg for produksjon av biogass og anlegg for behandling av spillvann bør omfattes av kravet om å gjennomføre kost-nytteanalyse.
Regionrådet Nordhordland er bekymret for konsekvensene for distriktskommuner med lavt folketall og spredt bosetning. I slike områder er det ofte ikke planer for bruk av spillvarme, og man kan derfor lett komme i en situasjon hvor spillvarmen ikke brukes. En konsekvens av dette kan være at kraftkrevende anlegg som f.eks. datasenter ikke etableres i distriktskommuner.
HighEFF (Forskningssenteret for Miljøvennlig Energi) viser til at kjemisk energi i form av komponenter i avgassen fra de forskjellige anleggene og hvordan denne avgassen kan utnyttes bør omfattes. HighEFF mener også at de foreslåtte grensene på hhv. 20 MW og 2 MW er begrensende fordi få nye anlegg vil bli omfattet. HighEFFmener at grensen for annen industri bør være 5 MW og for datasenter 500 kW. HighEFFmener atkrav om kost-nytteanalyse også bør gjelde oppgradering av eksisterende fjernvarmeanlegg og fjernkjøleanlegg. HighEFF viser også til at kost-nytteanalysene bør involvere et samfunnsmessig perspektiv knyttet til annen potensiell bruk av overskuddsvarme, herunder utvikling og effektivisering av annen nærliggende industri eller potensiell etablering av ny industri og verdiskaping for samfunnet.
IKT-Norge foreslår at utformingen av godkjenningsprosesser må skje i tett samarbeid med bransjen, herunder utformingen av kriterier, innhold og gjennomføring av analyser.
Norsk Bioenergiforening (Nobio) mener at det i forslaget til § 7-2 første ledd bokstav c i energiloven bør presiseres at det er en grense på 20 MW også for fjernvarmeanlegg og fjernkjøleanlegg. Slike anlegg med ytelse over 10 MW krever konsesjon med konsekvensanalyse, herunder kost- nytteanalyse. Det er viktig at regelverket koordineres for å sikre minst mulig dobbeltarbeid.
Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) mener at kost-nytteanalysene må ta hensyn til kostnader og nytteverdien for konsumenter, spesielt boligeiere, og dette må inngå ved utformingen av forskrifter.
Norsk Fjernvarme viser til at det er unødvendig å innføre krav til kost- nytteanalyser for anlegg som allerede er omfattet av andre krav til utnyttelse av spillvarme, f.eks. avfallsforbrenningsanlegg som er omfattet av avfallsforskriften § 10-10. Det er også krav til konsesjon for fjernvarmeanlegg med ytelse over 10 MW, herunder krav til konsekvensanalyse som omfatter kost-nytteanalyse. Norsk Fjernvarme viser også til at det er nødvendig med en skjerping av kravene til energifleksible oppvarmingsløsninger i byggteknisk forskrift (TEK17) for å øke markedet for spillvarmen. Det er også viktig med en presisering i forskriften av hva kost- nytteanalysene skal inneholde for å sikre at det ikke kun blir en skrivebordsanalyse.
ZERO mener departementet bør vurdere å knytte krav om geografisk lokalisering av datasentre og annen virksomhet med spillvarme, slik at spillvarme kan utnyttes effektivt.
Svend Øvrebekk viser bl.a. til at det vil komme mange forslag til virksomheter som kan utnytte spillvarmen, og mener det bør stilles krav til at dette er avtakere man har bruk for. Det bør også stilles krav til at spillvarmen erstatter energi som dermed kan spares. Datasentre bør plasseres hvor man kan utnytte mest mulig spillvarme. Det bør stilles et overordnet krav til beregninger som viser hvor mye datakraft Norge selv har bruk for, og det bør også stilles krav til estimering av antall arbeidsplasser i planlagte virksomheter. Det bør utarbeides en overordnet plan bl.a. for realistisk og bærekraftig utnyttelse av spillvarme.
3.1.3.3 Datasentre
Regionrådet Nordhordland er skeptisk til et lavere innslagspunkt for krav om kost-nytteanalyse for datasenter enn for andre anlegg. Regionrådet foreslår at kravet knyttes til den totale effekten det søkes tilknytning for når et datasenter er ferdig utbygd, og at dette bør gjelde datasenteraktører som trenger lang opprampingstid for å overstige 20 MW.
Rogaland fylkeskommune støtter forslaget om at datasentre med mer enn 2 MW samlet elektrisk effekt skal omfattes av plikten til å gjennomføre kost-nytteanalyse.
Statkraft støtter i utgangspunktet forslaget om at datasentre skal omfattes, men er skeptisk til at det skal være en lavere terskel for datasentre enn øvrige anlegg fordi dette kan bidra til at Norge ikke lykkes i å tiltrekke seg slike industriprosjekter. Statkraft foreslår at kravet om analyse knyttes til den totale effekten et datasenter ber om tilknytning for, heller enn den faktisk utnyttede effekten i første byggetrinn. Statkraft mener det bør settes en terskel på 20 MW for alle typer anlegg, inkludert datasentre.
Også Abelia mener datasentre bør likestilles med andre anlegg ved at kravet om analyse først utløses ved 20 MW elektrisk effekt.
Danfoss A/S er positiv til krav om utnyttelse av spillvarme, og foreslår samtidig at den foreslåtte grensen på 2 MW samlet elektrisk energi for datasentre fjernes eller reduseres til f.eks. 250 kW.
Energi Norge er positiv til varmegjenvinning fra datasentre, men påpeker samtidig at grensen på 2 MW er lav.
Foreningen for ventilasjon, kulde og energi (VKE) støtter forslaget om at datasentre får en lavere grenseverdi enn øvrige anlegg.
HighEFF (Forskningssenteret for Miljøvennlig Energi) mener at grensen for datasentre bør være 500 kW.
IKT-Norge støtter ikke særbehandling av datasenterbransjen i forhold til øvrig industri, og mener at terskelverdien bør være 20 MW for alle typer anlegg, herunder også datasentre.
Lyse vil av konkurransemessige grunner ikke anbefale at det settes en lavere terskel i Norge enn den som gjelder i EU spesifikt for datasenterbransjen. En mer restriktiv regulering i Norge enn i EU vil kunne medføre at den internasjonale datasenterindustrien ikke velger å etablere seg i Norge. Lyse mener at datasenterindustriens tilstedeværelse vil være svært viktig for norsk næringsliv inn i en framtid med omstilling.
3.1.3.4 Saksbehandling – godkjenning av analyse
Flere høringsinstanser er bekymret for at kravet om myndighetsgodkjenning av kost-nytteanalyser før planlagte industriprosjekter kan bygges eller oppgraderes, vil medføre økte kostnader, utsettelser i tid og risiko for at industriprosjekter ikke blir etablert i den aktuelle regionen. Flere høringsinstanser, herunder Regionrådet Nordhordland, Statkraft, Abelia, Energi Norge, Hydro Energi AS, IKT-Norge, Lyse og Norsk Bioenergiforening (Nobio), viser til at det bør etableres effektive og forutsigbare rutiner for godkjenning av kost-nytteanalyser.
Statkraft mener det bør finnes en mulighet til å klage ved uenighet om analysen kan godkjennes eller ikke.
Abelia er bekymret for lang saksbehandlingstid hos myndighetene, og mener det bør settes frister for saksbehandlingen, og at det ikke bør kreves at analysene skal være godkjent før oppstart.
Hydro Energi AS foreslår en frist for godkjenning på seks uker. Dersom analysen ikke er godkjent innen fristen, må analysen anses som godkjent.
3.1.3.5 Bedre insentivordninger og økte tilskudd
Flere høringsinstanser viser til at det bør sørges for insentiver til næringsutvikling og virkemidler for samlokalisering av kraftkrevende aktivitet med næringsaktivitet som kan benytte spillvarmen, eller plassering i områder som gjør det lettere å utnytte spillvarmen i fjernvarmenett. Enkelte høringsinstanser skriver at det er viktig at myndighetene arbeider for at bygninger kan bruke spillvarme ved at det legges til rette for fleksible oppvarmingssystemer som f.eks. vannbåren varme.
Møre og Romsdal fylkeskommune viser i tillegg til at det bør arbeides for økte tilskudd.
Foreningen for ventilasjon, kulde og energi (VKE) viser til at det er viktig at myndighetene arbeider for at bygninger kan bruke spillvarme ved at det legges til rette for fleksible oppvarmingsystemer som f.eks. vannbåren varme.
Fortum Oslo Varme AS (FOV) viser til at økt utnyttelse av spillvarme i bygg og andre installasjoner fordrer at byggteknisk forskrift (TEK) endres slik at kravet til bruk av alternativ energi økes fra 60 % til 80 %. Hvis kravet ikke økes vil initiativer til energieffektivisering basert på økt utnyttelse av spillvarme ha begrenset effekt. FOV mener også at energiloven § 5-6 om forhandlingsplikt ved ønske om tredjepartsleveranse eller tredjepartsadgang til et fjernvarmeanlegg må opprettholdes.
3.1.4 Departementets vurdering
3.1.4.1 Terminologi
Departementet har merket seg innspillene om terminologi, og vil heretter benytte «overskuddsvarme» i stedet for «spillvarme». Det foreslås at begrepet «overskuddsvarme» også benyttes i lovteksten. Departementet ser samtidig ikke behov for å definere nærmere hva som menes med «overskuddsvarme» i energiloven, men at det eventuelt kan utarbeides en veileder.
3.1.4.2 Hvilke anlegg som skal omfattes og utformingen av krav
Enkelte høringsinstanser har pekt på at visse typer anlegg allerede er omfattet av krav om å utnytte overskuddsvarme, og at det er unødvendig å oppstille et dobbelt sett med reguleringer. Departementet er enig i dette. I henhold til forslaget til ny § 7-2 annet ledd oppstilles det en hjemmel for at det kan gis forskrift om hvilke tiltakshavere og anlegg som omfattes av plikten til å gjennomføre en kost-nytteanalyse. Bestemmelsen vil blant annet gi hjemmel til å presisere hvordan terskelverdiene skal beregnes og til å kunne unnta tiltakshavere og anlegg fra plikten til å gjennomføre kost-nytteanalyse. Et forslag til forskrift vil bli utarbeidet og sendt på offentlig høring på vanlig måte.
Forslaget til ny § 7-3 annet ledd oppstiller hjemmel for departementet til å gi forskrift som konkretiserer tiltakene som det skal gjennomføres kost-nytteanalyse for, herunder også krav til innholdet i og gjennomføringen av kost-nytteanalyser. Kravene til hva som skal inngå i en kost-nytteanalyse er beskrevet i EUs direktiv 2012/27 om energieffektivitet vedlegg IX del 2, og er omtalt i høringsnotatet av 17. februar 2021 punkt 4.3. Forskriftshjemmelen er bl.a. tenkt brukt for å kunne regulere disse kravene.
Flere høringsinstanser har spilt inn at kravene til å gjennomføre kost-nytteanalyse bør omfatte flere anlegg enn de som omfattes av høringsforslaget. Det vises til at butikker, biogass- og spillvannsanlegg også bør pålegges å gjennomføre kost-nytteanalyser ved etablering eller vesentlig oppgradering. Det er i tillegg kommet innspill om at de foreslåtte effektgrensene bør settes lavere. Andre høringsinstanser argumenterer for at grensene bør setter høyere. Forslaget som ble sendt på høring tar utgangspunkt i kravene som følger av EUs energieffektiviseringsdirektiv. Departementet mener at reguleringen i Norge ikke bør være vesentlig strengere enn tilsvarende regulering i våre naboland. Det er derfor ikke er hensiktsmessig å omfatte flere anlegg.
Det er kommet innspill om at kost-nytteanalysene også bør omfatte utnyttelse av kjemisk energi i avgasser fra industrianlegg. Departementet har ikke utredet denne typen krav, og ser det ikke som aktuelt å regulere dette i denne omgang.
Statkraft viser til at det er uklart om produksjon av bioenergi skal regnes som et energiproduksjonsanlegg med innfyrt termisk eller elektrisk effekt. Departementet vil i forbindelse med utarbeiding av forskrift vurdere behovet for ytterligere presiseringer av hva som regnes som innfyrt termisk effekt. Det kan for eksempel bli aktuelt med avklaringer knyttet til anlegg som benytter flere energibærere.
Norsk Fjernvarme skriver at det er behov for en tydeliggjøring av at kravene gjelder utnyttelse av spillvarme. Dvs. at kravene utelukkende gjelder anlegg hvor varmen er et biprodukt, og ikke primærformålet. Departementet vil påpeke at det ikke er foreslått at fjernvarmeanlegg der varmeproduksjon er primærformålet skal gjennomføre kost-nytteanalyse av mulighetene for å utnytte overskuddsvarme fra eget anlegg. For disse anleggene er det foreslått at en kost-nytteanalyse skal vurdere utnyttelse av overskuddsvarme fra nærliggende anlegg når nye fjernvarme- eller fjernkjøleanlegg planlegges, se forslaget til ny § 7-3 bokstav d.
HighEFF mener at krav om kost-nytteanalyse også bør gjelde oppgradering av eksisterende fjernvarmeanlegg og fjernkjøleanlegg. Departementet viser til at krav om kost-nytteanalyser er foreslått å gjelde ved vesentlig oppgradering av eksisterende energiproduksjonsanlegg (energisentraler) i fjernvarme- og fjernkjøleanlegg, se forslaget til ny § 7-2 bokstav d. Kravet omfatter derimot ikke vesentlig oppgradering av et eksisterende rørnett i et fjernvarme- eller fjernkjøleanlegg. Årsaken til at kravet er rettet mot energisentraler og ikke rørnettet, er at overskuddsvarme må via en energisentral for å kunne utnyttes i et fjernvarmeanlegg.
3.1.4.3 Datasentre
Noen høringsinstanser støtter den foreslåtte grensen på 2 MW for datasentre, mens andre mener den er for lav eller for høy. Departementet vil presisere at datasentre og «andre anlegg», jf. lovforslaget § 7-2 første ledd bokstav e og f ikke er omfattet av krav om å gjennomføre kost-nytteanalyser i henhold til EUs direktiv 2012/27 om energieffektivitet. Det norske lovforslaget er derfor strengere enn det som følger av nevnte direktiv.
For anlegg som er omfattet av direktiv 2012/27 om energieffektivitet er det foreslått en hjemmel for at departementet kan gi pålegg om at anlegg ikke kan bygges eller oppgraderes uten at overskuddsvarmen utnyttes, dersom kost-nytteanalysen viser at fordelene ved dette er større enn kostnadene. For anlegg som ikke er omfattet av direktivet, herunder datasentre, foreslår ikke departementet en slik hjemmel. Departementet har vektlagt hensynet til å ikke innføre krav som vesentlig avviker fra rammebetingelsene i andre land, og som gir økte kostnader og som vil kunne forstyrre insentivene til et fortrolig samarbeid mellom produsenter av overskuddsvarme og eksterne aktører som kan utnytte varmen. Det viktigste formålet er etter departementets syn å bidra til at aktørene vurderer utnyttelse av overskuddsvarme tidlig i en etableringsfase, når virksomheten har størst mulighet til å påvirke og utforme løsninger, lokalisering og tilrettelegge for eventuell utnyttelse av overskuddsvarme. Disse vurderingene hører naturlig hjemme i arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven, og i en konsekvensutredning der dette er aktuelt.
Departementet har merket seg at høringsinstansene har ulike syn når det gjelder den foreslåtte grensen på 2 MW samlet elektrisk effekt for datasentre. Ettersom datasentre ofte vokser over tid, opprettholder departementet forslaget om å sette grenseverdien for når datasentre blir omfattet av plikten til å gjennomføre kost-nytteanalyse lavere enn for øvrige anlegg. Departementet opprettholder forslaget om at grensen for datasentre settes ved 2 MW samlet elektrisk effekt.
3.1.4.4 Saksbehandling – godkjenning av analyse
Departementet er enig med høringsinstansene i at det kan være en fare for at prosessen med utarbeiding av kost-nytteanalyse og godkjenning av denne fører til lengre etableringstid for anleggene som omfattes av lovforslaget. Departementet mener dette er et hensyn som bør vektlegges ved utformingen av forskrift om innholdet i kost-nytteanalyser og gjennomføringen av denne, samt forskrift om krav til innsending, godkjenning og bruk av kost-nytteanalysene. Forslag til slik forskrift vil bli utarbeidet og sendt på offentlig høring på vanlig måte. Ved behov kan det også bli aktuelt å utarbeide en veileder.
Departementet har vurdert innspillet fra Hydro Energi AS om en fast frist på seks uker for godkjenning av analysen. Dersom analysen ikke er godkjent innen fristen, mener Hydro Energi AS at analysen må anses for godkjent. Departementet er enig i at saksbehandlingstiden bør være så kort og effektiv som mulig, men kan i utgangspunktet ikke se at det er hensiktsmessig å oppstille en konkret tidsfrist. Departementet mener det er viktig at saksbehandlingen er grundig og forsvarlig, og at energimyndighetene får tilstrekkelig tid. Samtidig kan det være naturlig å komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med utarbeidelsen og høringen av forskrift om innsending, godkjenning og bruk av kost-nytteanalysene.
Departementet har også merket seg innspillet fra Statkraft som mener det bør finnes en mulighet til å klage ved uenighet om analysen kan godkjennes eller ikke. I henhold til lovforslaget § 7-4 første ledd første punktum er det lagt opp til at departementet skal godkjenne kost-nytteanalysen. En slik godkjenning vil være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det vil være naturlig at departementet delegerer kompetansen til å fatte vedtak til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Et vedtak fra NVE som førsteinstans om godkjenning og oppfølging av kost-nytteanalyser, vil da kunne påklages etter reglene i forvaltningsloven.
3.1.4.5 Bedre insentivordninger og økte tilskudd
Flere høringsinstanser ber om insentiver til næringsutvikling og virkemidler for å sikre at kilder til overskuddsvarme samlokaliseres med avtakere.
Departementet vil påpeke at NVE har utviklet et nasjonalt varmekart som kan være til hjelp i arbeidet med kost-nytteanalyse. Kartet viser konsesjonsområdene for fjernvarme, datasentre og industribedrifter som potensielt har overskuddsvarme. Varmekartet kan gi innsikt i hvor det er potensielle avtakere av overskuddsvarme, og hvilke varmekilder som kan være tilgjengelige. Kommuner, fylkeskommuner og staten kan utnytte et slikt kart for å legge til rette for utnyttelse av overskuddsvarme.
Kommuner og fylkeskommuner er, ifølge forskrift 28. september 2018 nr. 1469 om statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning, pålagt å «…gjennom planlegging og øvrig myndighets- og virksomhetsutøvelse stimulere til, og bidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt økt miljøvennlig energiomlegging». Kartet vil bli ajourført etter hvert som ny informasjon fra kost-nytteanalysene tas inn i varmekartet.
3.2 Energikartlegging i store foretak
3.2.1 Gjeldende rett
Det er ikke et generelt krav om energikartlegging i foretak i Norge i dag, men det finnes flere tilgrensende reguleringer. Energiloven § 8-4 oppstiller krav til energiattest for yrkesbygninger og offentlige bygninger med et samlet bruksareal på mer enn 1000 m2. Eieren av bygningen skal sørge for at et sammendrag av gyldig energiattest plasseres synlig for brukere av bygningen. Energiloven § 8-5 oppstiller krav til at det skal foretas regelmessige energivurderinger av kjeler som oppvarmes med fossilt brensel og av klimaanlegg. Dette er nærmere regulert i forskrift 18. desember 2009 nr. 1665 om energimerking av bygninger og energivurderinger av tekniske anlegg (energimerkeforskriften for bygninger).
For å få innvilget tillatelser etter lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) kan det jf. § 16 settes nærmere vilkår for bl.a. å fremme effektiv utnyttelse av energi som virksomheten bruker eller selv produserer. De fleste utslippstillatelser som utstedes i dag har et krav om at energieffektiviseringsarbeidet skal følge prinsippene i norsk standard for energiledelse (ND-EN ISO 50001), samt oppfylle et eget krav til årlig rapportering av energiforbruk. Miljødirektoratet følger opp disse kravene, bl.a. gjennom tilsyn.
I forskrift 11. november 2022 nr. 1964 om CO2-kompensasjon for industrien for perioden 2021-2030 er det krav om at støtteberettigede virksomheter gjennomfører energikartlegging i tråd med energieffektiviseringsdirektivets artikkel 8.
3.2.2 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo å utvide energiloven kapittel 8 med regler om obligatorisk energikartlegging for store foretak. Departementet viste i høringsnotatet til at formålet med forslaget var at store foretak skulle få mer kunnskap om sin energibruk og at lønnsomme og realistiske energieffektiviseringstiltak med potensial for å gi gevinst til selskapet skulle avdekkes. Det ble også vist til at høringsforslaget var med på å legge til rette for gjennomføring av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet. Dette direktivet er ikke innlemmet i EØS-avtalen.
Departementet foreslo å innføre en ny bestemmelse i energiloven § 8-5 med krav om regelmessig gjennomføring av energikartlegging i store foretak. I henhold til ovennevnte direktiv artikkel 8 nr. 4 omfattes foretak som ikke er små og mellomstore bedrifter (SMB). Departementet viste til at det med «store» foretak følgelig menes de som overstiger nærmere angitte grenser for små og mellomstore foretak, og at direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet artikkel 2 nr. 26 definerer SMB med henvisning til Kommisjonens anbefaling 2003/361/EF av 6. mai 2003. Her defineres SMB som foretak som har færre enn 250 ansatte og en årlig omsetning mindre enn 50 millioner euro og/eller en årlig balansesum på 43 millioner euro. Det fremkommer av Kommisjonens veiledning til nevnte direktiv at antall ansatte i praksis er den viktigste karakteristikken på selskapsstørrelse.
Departementet viste til svensk og dansk rett hvor Kommisjonens anbefaling brukes for å definere store foretak i forbindelse med krav om energikartegging.
På denne bakgrunn foreslo departementet en gjennomføring i samsvar med løsningen i Danmark og Sverige, herunder også definisjonen som følger av Kommisjonens anbefaling 2003/361/EF. Dette ble ikke konkretisert i forslaget til ny lovbestemmelse, men det ble foreslått en hjemmel i § 8-5 første ledd for at departementet kunne gi forskrift om hva som regnes som store foretak.
Departementet foreslo at energikartleggingen skal gjennomføres av alle store foretak som bedriver økonomisk virksomhet på markedsvilkår, i alle bransjer. Departementet viste til at aktører som driver myndighetsutøvelse ikke regnes som foretak, og at en økonomisk enhet defineres som foretak uavhengig av dens selskapsform eller organisering, dersom enheten driver økonomisk virksomhet. Departementet viste til at dette i praksis innebærer at man tilbyr varer eller tjenester til kjøpere i et marked.
Departementet foreslo videre at det skulle fastsettes minimumskrav til energikartlegging for store foretak med hjemmel i energiloven, og det ble foreslått en egen forskriftshjemmel for dette i ny § 8-5 annet ledd, herunder utarbeidelsen av og innholdet i kartleggingen, rapportering, lagring og bruk av resultatene. Departementet viste til at slik forskrift ville bli sendt på offentlig høring på vanlig måte.
Departementet la til grunn at den som skal gjennomføre energikartlegging kan være en ekstern aktør eller ansatt i foretaket, samtidig som disse må være kvalifiserte, og departementet foreslo en hjemmel for å kunne regulere dette i forskrift.
Departementet la til grunn at en ordning med energikartlegging ville medføre behov for veiledning og tilsyn med at kravene overholdes. Departementet viste til at man ville legge opp til at veiledningsoppgaver legges til Enova og tilsynsoppgaver til NVE i samsvar med energimerkeordningen for bygninger. Departementet la til grunn at de eksisterende sanksjonsmulighetene for brudd på bestemmelsene i energiloven kapittel 8, dvs. tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, ville være tilstrekkelige for å sikre etterlevelse av kravene til energikartelegging.
Departementet påpekte at Enova ville måtte tilpasse virkemidlene sine ved innføring av krav til energikartlegging i store foretak. Dette ved at det ikke kan gis offentlige tilskudd til utførelse av tiltak som et foretak er pålagt å gjøre etter loven.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Hovedinntrykket er at høringsinstansene i utgangspunktet er positive til forslaget om krav til energikartlegging i store foretak. Dette gjelder Byggenæringens Landsforening, Byggevareindustriens Forening, Energi Norge, Energigass Norge, Helse Sør-Øst, Nelfo, Norsk Varmepumpeforening og Oslo kommune.
Regelrådet viser til at de enkelte tiltakene i høringsforslaget er små, men at de omfatter svært mange bedrifter og eiendommer. Regelrådet savner en mer helhetlig oppstilling av de totale kostnadene.
Statsbygg viser til at pris og kvalitet på energikartlegging varierer mye, og at kostnaden ved en god kartlegging vil ligge i det øvre prissegmentet av det som skisseres i høringsnotatet. Statsbygg støtter forslaget om utarbeidelse av forskrift med kompetansekrav til personell som skal utføre energikartlegginger, og viser til at dette er nødvendig for å tydeliggjøre hva som er nødvendig kompetanse, samt sikre en standardisert, nasjonal praksis for energivurderinger.
Helse Sør-Øst mener det er faglig gode intensjoner i forslagene til endringer, og anser at de foreslåtte tiltakene vil medvirke til lavere forbruk. Det vises samtidig til at de foreslåtte endringene er omfattende og at kostnadene er underkommunisert.
Byggenæringens Landsforening er positiv til forslaget om energikartlegging i store foretak, men mener det bør presiseres hvem som omfattes av kravet, at energikartlegginger bør kunne gjennomføres på en effektiv måte til lavest mulig kostnad, og at det må presiseres hva som menes med kvalifisert personell og hvilken kompetanse disse skal inneha.
Byggevareindustriens Forening støtter forslaget om å innføre krav om energikartlegging i store foretak. Energikartleggingen bør kunne foretas ved hjelp av egne ressurser i foretaket. Det må etableres kriterier for hva en energikartlegging skal omfatte, og det må foreligge konkrete kvalifiseringskrav som må være tilpasset slik at foretakets egne ressurser kan gjennomføre kartleggingen.
Energigass Norge er positiv til forslagene, og mener bl.a. at forslaget om obligatorisk energikartlegging i store foretak vil ha størst betydning. Det vises til at kravene til kompetanse bør settes slik at ansatte i bedriften kan oppfylle disse uten krav om tilleggskompetanse i form av sertifisering eller akkreditering.
Energi Norge er positiv til forslagene, og mener samtidig at krav om energikartlegging i store foretak også bør beskrive behov for effekt og muligheter for effektreduserende tiltak.
Norsk Fjernvarme skriver at «Vi mener at krav til energikartlegging i Norge må reflektere vårt vannkraftdominerte energisystem. Det innebærer at kartleggingen av energibruk omfatter både kjøpt og egenprodusert energi, samt gir informasjon om effekt og effektreduserende tiltak.»
Nelfo støtter i hovedsak forslagene, herunder forslaget om energikartlegging i store foretak, som vil kunne bidra til å realisere større deler av potensialet for energieffektivisering. Nelfo viser til at det er viktig at kompetansekravene til de som skal utføre energikartlegging ikke settes unødvendig høyt, og at minimum kompetansekrav til de som skal utføre energikartlegging og de som skal være ansvarlig for energimerking for yrkesbygg bør settes til kandidater med høyere fagskolegrad og spesialisering innen energirådgivning.
Byggenæringens Landsforening (BNL), Foreningen for Ventilasjon, Kulde og Energi (VKE), og Standard Norge anbefaler at man i lovteksten benytter seg av etablert terminologi som samsvarer med norsk standard. BNL foreslår å bruke innarbeidede begreper fra de oversatte standardene EN 16247-1 og EN ISO 50001. Her er energirevisjon brukt for ordet «energy audit» og energikartlegging for «energy review». Standard Norge viser til at departementet i høringsnotatet har blandet sammen begrepene «energikartlegging» og «energirevisjon».
3.2.4 Departementets vurdering
Departementet har vurdert høringsinnspillene knyttet til terminologi, og foreslår at uttrykket «energikartlegging» brukes i norsk regelverk. Både «energikartlegging» og «energirevisjon» brukes i Norge i dag for å beskrive en prosess lik den som omfattes av det foreliggende lovforslaget. I oversettelsen av standardene EN 16247-1 (Energy audits) og EN ISO 50001 (Energy management) har man valgt å bruke uttrykket «energirevisjon», samtidig som «revisjon» brukes for å beskrive en gjennomgang av energiledelsessystemet ved ekstern revisor. Departementets vurdering er at bruken av standardene fremdeles er mindre utbredt i Norge, og at uttrykket «energirevisjon» i stor grad brukes for å beskrive en prosess for gjennomgang av energikostnader og fakturaer. Departementets vurdering er at «energikartlegging» er et mer beskrivende og dekkende uttrykk for den plikten store foretak foreslås underlagt.
I en energikartlegging skal selve energi- og effektbruken kartlegges, ikke bare kostnadene forbundet med dette. I tillegg skal det foreslås konkrete tiltak som reduserer energi- og effektbruken. Når det gjelder innspillet om at energikartleggingen også bør omfatte effekt, er departementets vurdering at en systematisk kartlegging vil omfatte både energibruk og effektbruk.
Når det gjelder innspillene om kravene til kompetanse for den som skal utføre energikartleggingen viser departementet til at dette vil bli ivaretatt på en hensiktsmessig måte i arbeidet med utforming av en forskrift. Formålet med en slik forskrift vil være å tydeliggjøre hva som er nødvendig kompetanse, samt sikre en standardisert, nasjonal praksis for energikartlegginger.
Departementet gjennomførte i 2020 en høring av forslag til forskrift om energikartlegging i store foretak, med høringsfrist 15. januar 2021. Det ble blant annet foreslått at «store foretak» skulle defineres som foretak som har en årlig energibruk i Norge på minst 5 GWh i ett av de siste fire årene før gjennomføringen av en energikartlegging.
3.3 Måling og fakturering
3.3.1 Gjeldende rett
For omsetning av elektrisk energi er det krav til måling, avregning og fakturering i forskrift 11. mars 1999 nr. 301 om måling, avregning, fakturering av nettjenester og elektrisk energi, nettselskapets nøytralitet mv. (avregningsforskriften), jf. energiloven § 4-3.
Av formålsbestemmelsen i avregningsforskriften § 1-1 fremkommer det blant annet at nettselskap skal sørge for måling og avregning slik at konkurransen i kraftmarkedet blir mest mulig effektiv i samsvar med energilovens formål. Reglene for fakturering av nettjenester og elektrisk energi har som formål å bevisstgjøre forbrukere om strømbruken. Reglene om avanserte måle- og styringssystemer (AMS) skal bidra til korrekt avregning, informasjonsgrunnlag for styring av eget strømforbruk og bedre mulighet for nettselskapet til å effektivisere driften av nettet.
Det er ikke regler om måling av fjernvarme eller fjernkjøling i energiloven. Det er heller ikke regler for måling av energibruken i den enkelte bruksenhet.
For nye bygg stiller byggteknisk forskrift 19. juni 2017 nr. 840 (TEK 17) § 14-2 (6) krav om at boligblokker med sentralt varmeanlegg og yrkesbygninger skal ha formålsdelte energimålere for oppvarming og tappevann. Denne regelen ble innført i 2015 i den tidligere TEK 10.
For omsetning av naturgass er det i lov 28. juni 2002 nr. 61 om felles regler for det indre markedet for naturgass (naturgassloven) ikke krav til måling og fakturering av naturgass.
3.3.2 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo å innføre en ny bestemmelse i energiloven § 5-8 som gir hjemmel til å fastsette forskrift om måling og fakturering av fjernvarme og fjernkjøling.
Departementet foreslo også en hjemmel i energiloven § 5-8 for å gi forskrift om måling og fakturering av energibruk i den enkelte bruksenhet i bygninger som har felles varmeanlegg for romoppvarming eller tappevann, eller felles kjøleanlegg. Departementet viste til at bestemmelsen ville rette seg mot energibruk innad i en bygning eller mellom bygninger som har felles oppvarmingsanlegg eller kjøleanlegg, eller som får felles leveranser av for eksempel fjernvarme til bygningen.
Departementet foreslo å endre overskriften til energiloven kapittel 5 ved å inkludere «mv.» for å reflektere at kapitlet etter ovennevnte forslag til endringer ville omhandle mer enn fjernvarme.
Departementet foreslo videre en hjemmel i naturgassloven for at departementet kan gi forskrift om måling og fakturering av naturgass. Departementet viste til at forslaget til bestemmelse ville supplere eksisterende hjemmel i naturgassloven til å gi forskrift om blant annet forbrukerbeskyttelse.
I høringsnotatet ble det vist til at departementet ville vurdere tekniske muligheter og kostnadseffektivitet nærmere, og utarbeide forslag til forskriftsbestemmelser om måling og fakturering for de nevnte energibærerne.
3.3.3 Høringsinstansenes syn
En rekke høringsinstanser støtter forslaget om å innføre hjemmel for å gi forskrift om måling og fakturering. Dette gjelder Byggenæringens Landsforening, Norsk Varmepumpeforening og Oslo kommune.
Nelfo støtter også forslaget om hjemmel for at departementet kan gi forskrifter om måling og fakturering. Nelfo viser til at individuell måling av energibruk vil legge til rette for individuell avregning og fakturering av energibruk, noe som er et viktig insentiv for å utløse potensialet for lønnsom energieffektivisering i bygg.
Norsk Fjernvarme er i utgangspunktet også positiv til en forskriftshjemmel for måling og fakturering av fjernvarme og fjernkjøling, men ber samtidig departementet vurdere om slike krav er hensiktsmessige tatt i betraktning krav i byggteknisk forskrift (TEK 17). Norsk fjernvarme viser til krav om formålsdelt måling i TEK 17 og ber om at det «drøftes hvilken hensikt dette dobbelte kravet har, og likeledes behovet for å ha særregler for termisk forsyning i borettslag.»
Energi Norge viser til at kostnader knyttet til individuell måling av fjernvarme og kjøling kan bli uforholdsmessig høye, og at det derfor er viktig med fokus på kostnadseffektivitet når forskrifter skal utarbeides.
Helse Sør-Øst anbefaler ikke at det innføres hjemmel for forskrift om individuell måling, og viser til at prinsippet må være at energileverandør eier hovedmåler inn på en lokasjon.
Justervesenet viser til at eventuelle krav til måling må fastsettes i tråd med måleinstrumentdirektivet (MID) og ber om å bli involvert i arbeidet med forskrift om krav til måling og fakturering.
3.3.4 Departementets vurdering
Høringsinnspillene er i all hovedsak knyttet til hvordan en forskrift om måling og fakturering av varme og kjøling bør utformes. Flere av de som har gitt høringsinnspill, er opptatt av hvordan kravene skal utformes, og at kravene ikke må være uhensiktsmessige og kostbare å oppfylle. Departementet er også opptatt av å ivareta hensynet til kostnadseffektivitet og at krav må være funksjonelle og formålstjenlige. Departementet vil komme tilbake til dette i arbeidet med å utarbeide forslag til forskrift, som vil bli sendt på offentlig høring på vanlig måte.