4 Departementets forslag

4.1 Departementets høringsforslag

4.1.1 Bestemmelsens virkeområde

Det følger av forskrift om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten av 20. september 2013 nr. 1097 (politiregisterforskriften) § 36-1 at politiattest kan utstedes til person som har fått tilbud om eller er innstilt til en konkret stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon. Nye krav om innhenting og fremleggelse av politiattest vil som følge av dette bare gjelde ved nyansettelser. Allerede ansatt personell vil ikke være omfattet.

Adgangen til å kreve innhenting og fremleggelse av politiattest ble foreslått begrenset til å gjelde personer som får tilbud om eller innstilles til stilling som innebærer at vedkommende får tilgang til anlegg som er klassifisert etter beredskapsforskriften. Dette er «… anlegg, system eller annet som har vesentlig betydning for drift eller gjenoppretting av eller sikkerhet i produksjon, omforming, overføring eller fordeling av elektrisk energi eller fjernvarme», jf kraftberedskapsforskriften § 5-2 første ledd. Eksempler på slike anlegg er kraftstasjoner, transformatorstasjoner, kraftledninger og driftskontrollsystemer.

Kraftberedskapsforskriften § 5-2 syvende til niende ledd gir en nærmere beskrivelse av hvilke anlegg og annet som omfattes av krav om klassifisering etter forskriften. Forskriften oppstiller tre klasser; klasse 1, 2 og 3. Klasse 3 omfatter anleggene med høyest spenningsnivå i energiforsyningen. Behovet for tilgangskontroll, herunder det å kunne kreve politiattest, vil derfor etter departementets syn være viktigst for denne typen anlegg.

Departementet mente at en lovhjemmel som gir beredskapsmyndigheten anledning til å gi forskrift om krav om innhenting og fremleggelse av politiattest bør utformes generelt, og knyttes opp mot alle anlegg, system og annet som har vesentlig betydning for kraftforsyningen (klassifiserte anlegg). En nærmere avgrensning, herunder hvilke beredskapsklasser kravet om politiattest skal gjelde for, kan gjøres i forskrift.

Departementet foreslo i høringsnotatet en lovhjemmel som dekker alle personer som skal få tilgang til klassifiserte anlegg. Dette omfatter ansettelsesforhold av både fast og midlertidig karakter. Departementet så videre at det kan være behov for å kreve politiattest også ved bruk av midlertidig innleid arbeidskraft som konsulenter og andre selvstendige oppdragstakere. Et tilstrekkelig sikkerhetsnivå er viktig også ved arbeidsforhold av begrenset varighet, og ved bruk av midlertidig innleid arbeidskraft.

Et særlig spørsmål i denne forbindelse er utenlandske arbeidstakeres/oppdragstakeres mulighet til å innhente nødvendig politiattest. Med politiattest menes i utgangspunktet norsk politiattest med opplysninger fra norsk politiregister. For utlendinger innebærer det at vandelskontrollen kun vil omfatte den tiden de har vært bosatt i Norge. Har vedkommende vært bosatt i Norge i kort tid vil en norsk politiattest derfor kunne ha begrenset verdi.

Politiregisterloven § 36 annet ledd åpner for at det i lov eller forskrift gitt i medhold av lov kan stilles krav om botid ved utstedelse av politiattest for utlendinger dersom «vesentlige samfunnshensyn» tilsier dette. Departementet mener det er hensiktsmessig at et eventuelt krav om botid fremgår av forskrift gitt i medhold av lovhjemmelen som nå foreslås, dersom beredskapsmyndigheten mener at det er grunnlag for å oppstille et slikt krav. EØS-borgere uten tilstrekkelig lang botid i Norge vil kunne oppfylle kravet ved å fremlegge politiattest fra eget hjemland, jf. politiregisterloven § 36 første ledd nr. 1, jf. politiregisterforskriften § 28-2 første ledd der det fremgår at «[p]olitiattest utstedt i annet EØS-land likestilles med norsk politiattest i de tilfeller hvor det er hjemlet krav om botid, jf. politiregisterloven § 36 annet ledd».

Nærmere krav til innhenting og bruk av politiattest ble forutsatt presisert i forskrift. Slike presiseringer er planlagt inntatt i kraftberedskapsforskriften. Det fremgår av NVEs forslag til endringer i denne forskriften at krav om fremleggelse av politiattest bare skal gjelde for personer som skal få tilgang til anlegg i beredskapsklasse 3.

4.1.2 Hva slags politiattest skal kreves?

Politiattester kan være ordinære eller uttømmende. Videre kan både ordinære og uttømmende politiattester være utvidet, eventuelt avgrenset. For nærmere informasjon om de ulike typer politiattest viste høringsnotatet til politiregisterloven kapittel 7. Etter departementets vurdering vil det være tilstrekkelig for å oppfylle formålet med et nytt § 9-5 tredje ledd at det gis anledning til å kreve fremlagt ordinær politiattest, jf. politiregisterloven § 40. En ordinær politiattest viser de fleste typer lovbrudd begått innenfor en begrenset tidsperiode.

4.1.3 Saksbehandling ved utstedelse av politiattest

Etter politiregisterforskriften § 36-1 kan det bare utstedes politiattest til den som har fått tilbud om eller er innstilt til en konkret stilling, virksomhet eller aktivitet. Det fremgår videre av politiregisterforskriften § 37-1 at det bør opplyses om adgangen til å kreve politiattest i forbindelse med utlysning av stillingen. Når det gjelder kontraktsinngåelser med konsulenter og andre oppdragstakere, mente departementet i høringsnotatet at KBO-enhetene bør kreve politiattest fremlagt senest ved kontraktsinngåelsen.

Arbeidsgiver eller oppdragsgiver kan ikke innhente politiattest på egenhånd. Det er kun den personen attesten gjelder som kan søke om, og få utstedt politiattest. Vedkommende må identifisere seg for politiet og godtgjøre hva som er formålet med attesten, jf. politiregisterloven § 44. Dette vil sikre den enkelte oversikt over og kontroll med egne personopplysninger. Saksbehandlingsreglene i politiregisterforskriften kapittel 36 og 37, samt i lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten av 28. mai 2010 nr. 16 § 44 vil gjelde på vanlig måte.

4.1.4 Politiattester og personopplysningsloven

En politiattest inneholder opplysninger om eventuelle straffedommer og lovovertredelser, og skal behandles i henhold til lov om behandling av personopplysninger av 15. juni 2018. nr. 38 (personopplysningsloven) § 11. Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning (forordning 2016/679) i norsk rett.

Forordningens hovedregel er at personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser bare kan behandles under offentlige myndigheters kontroll. Behandling utenfor slik kontroll kan likevel skje i den utstrekning det er tillatt i medhold av annen lovgivning, som også sikrer nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter, jf. forordningens artikkel 10 første punktum.

Når det gjelder kravet om nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter viste departementet i høringsnotatet til politiregisterforskriften § 37-2. Denne bestemmelsen stiller krav til oppbevaring av politiattesten hos mottakeren. Attesten skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende, og ikke lenger enn det som er «nødvendig for formålet med politiattesten».

Behandling av denne typen opplysninger forutsetter videre at det foreligger et såkalt behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen artikkel 6. Et nytt tredje ledd i energiloven § 9-5 og supplerende regler i forskrift vil utgjøre nødvendig behandlingsgrunnlag, jf. forordningens artikkel 6 nr. 1 bokstav c.

Den enkelte KBO-enhet er ansvarlig for at behandlingen av personopplysningene som fremgår av attesten skjer i henhold til den til enhver tid gjeldende personvernlovgivning. I høringsnotatet viste departementet til Datatilsynets nettsider for veiledning om behandling av personopplysninger.

4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene, herunder KS Bedrift Energi, Advokatforeningen, Politidirektoratet, Kripos og Finnmark politidistrikt er positive til forslaget om en ny forskriftshjemmel om krav til fremleggelse av politiattest fra personer som skal få tilgang til klassifiserte anlegg innen energiforsyningen.

Statnett SF støtter utgangspunktet om at det bør gjennomføres bakgrunnssjekk av personer som skal få tilgang til anlegg av vesentlig betydning for energiforsyningen, men setter spørsmålstegn ved om fremleggelse av politiattest vil være tilstrekkelig. Statnett SF anser at det vil være mer hensiktsmessig med en utvidet hjemmel for sikkerhetsklarering av personell som skal få tilgang til slike anlegg. Statnett SF mener det vil bli krevende for den enkelte KBO-enhet selv å skulle vurdere ansattes skikkethet basert på opplysninger som fremkommer av en politiattest, og mener det er risiko for at det kan utvikle seg ulik praksis blant de forskjellige KBO-enhetene.

Flere av høringsinstansene har synspunkter på hva slags type politiattest KBO-enhetene skal kunne kreve fremlagt. Politidirektoratet og Kripos understreker at et krav om politiattest vil være et viktig forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet mot klassifiserte anlegg, men setter spørsmålstegn ved om en ordinær politiattest er tilstrekkelig for dette formålet. Sett hen til potensielt skadeomfang mener Politidirektoratet og Kripos at departementet bør vurdere en mer omfattende hjemmel der det gis anledning til å kreve fremlagt uttømmende og utvidet politiattest.

Datatilsynet viser på sin side til at politiattest er en form for utlevering, og dermed også behandling, av personopplysninger, og understreker at man ikke skal behandle flere opplysninger enn det som er nødvendig ut fra formålet. Datatilsynet stiller derfor spørsmål om det er tilstrekkelig med en avgrenset ordinær politiattest.

Kristian Mosnes viser til gjeldende krav om sikkerhetsklarering, og mener dette er tilstrekkelig for å ivareta behovet for personkontroll. Subsidiært mener han det er tilstrekkelig med fremleggelse av ordinær politiattest, da han mener at et eventuelt krav om uttømmende politiattest vil få konsekvenser for rekrutteringen til bransjen. Mosnes mener også det er en risiko for at allerede ansatte personer vil ønske å si opp sine stillinger i frykt for å bli møtt med krav om fremleggelse av en uttømmende politiattest.

Datatilsynet, Politidirektoratet og Kripos etterlyser en nærmere redegjørelse for de personvernkonsekvenser forslaget medfører, og Statnett SF er opptatt av mulige konsekvenser for allerede ansatt personell dersom politiattesten inneholder negative opplysninger.

Politidirektoratet påpeker at rekkevidden av den nye lovhjemmelen må avgrenses mot enheter eller objekter som måtte bli klassifisert som skjermingsverdige etter sikkerhetsloven.

Advokatforeningen understreker at tilgang gjennom IKT-systemer vil utgjøre den største sikkerhetsrisikoen, og foreslår at høringsnotatets presisering om at man med «tilgang» til anlegg mener både fysisk tilgang og tilgang gjennom IKT-systemer inntas direkte i lovteksten.

4.3 Departementets vurdering

Flere av høringsinstansene har meninger om hvilken type politiattest KBO-enhetene skal kunne kreve fremlagt.

Som Datatilsynet påpeker vil et krav om fremleggelse av politiattest medføre behandling av personopplysninger, og slike opplysninger skal ikke behandles i større utstrekning enn det som er nødvendig ut fra formålet. Formålet med et krav om politiattest for personer som skal få tilgang til klassifiserte anlegg vil være å vurdere om vedkommende representerer en sikkerhetsmessig risiko. En ordinær politiattest viser de fleste typer lovbrudd begått innenfor en begrenset tidsperiode. Departementet er enig med Politidirektoratet og Kripos i at det potensielle skadeomfanget tilsier behov for kontroll med personer som skal få tilgang til klassifiserte anlegg, men legger til grunn at en ordinær politiattest vil være tilstrekkelig for formålet.

Departementet har vurdert om det kan være tilstrekkelig med et krav om avgrenset ordinær politiattest. En slik attest vil kun vise straffereaksjoner ilagt for nærmere bestemte typer lovbrudd. Lovhjemmelen og formålet med attesten avgjør hvilke typer lovbrudd en slik avgrenset attest skal vise. Etter departementets oppfatning kan et bredt spekter av lovovertredelser være relevante ved vurderingen av om en person representerer en sikkerhetsrisiko i energisektoren. Departementet mener derfor det er nødvendig med en hjemmel som gir adgang til å stille krav om fremleggelse av ordinær politiattest.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst en nærmere vurdering av personvernkonsekvenser som følge av forslaget. Departementet viser til høringsnotatets punkt 3.4, jf. punkt 4.1.4 over. Bakgrunnen for lovforslaget er et behov for større mulighet for kontroll av personer som skal få tilgang til klassifiserte anlegg enn det som følger av dagens regelverk. Klassifiserte anlegg etter kraftberedskapsforskriften vil typisk være infrastruktur og andre anlegg av stor betydning for kraftforsyningen. Kraftforsyningens kritiske betydning for samfunnet som helhet tilsier at man må ha tilstrekkelig kontroll med hvem som skal få tilgang til slike anlegg.

Et krav om fremleggelse av politiattest vil medføre behandling av personopplysninger. Den registrertes rettigheter og friheter ivaretas ved at behandlingen av slike opplysninger må finne sted i henhold til den til enhver tid gjeldende personvernlovgivning, og kun for det formålet politiattesten er innhentet for. Departementet viser videre til politiregisterforskriften § 37-2 som stiller krav om at fremlagt politiattest må oppbevares utilgjengelig for uvedkommende, og at den ikke kan oppbevares lenger enn det som er nødvendig for formålet med politiattesten.

Departementet mener i lys av dette at eventuelle ulemper for den registrerte står i et rimelig forhold til formålet med et krav om fremleggelse av politiattest, som skal gjøre det mulig for de aktuelle KBO-enhetene å foreta en sikkerhetsmessig vurdering før vedkommende eventuelt gis tilgang til anlegg av sentral betydning for kraftforsyningen.

Under henvisning til høringsinnspill fra Statnett SF og fra Kristian Mosnes viser departementet også til at kravet om fremleggelse av politiattest kun vil gjelde ved nyansettelser.

Departementet har merket seg Advokatforeningens forslag om å innta en presisering i lovteksten om at man med «tilgang» til anlegg mener både fysisk tilgang og tilgang gjennom IKT-systemer. Departementet ser grunn til å presisere dette i proposisjonen. For øvrig kan det gis nærmere bestemmelser om innhenting og bruk av politiattest i forskrift.