2 Bakgrunn
2.1 Konkurranse fra fjernsynskanaler som sender fra andre EØS-land
Europaparlaments- og rådsdirektiv 2010/13/EU om audiovisuelle medietjenester (AMT-direktivet) er gjennomført i norsk rett i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften. Direktivet har som hovedformål å legge til rette for fri formidling av audiovisuelle medietjenester over landegrensene og å styrke konkurranseevnen til europeisk audiovisuell sektor. Direktivet inneholder to grunnleggende prinsipper:
Senderlandsprinsippet, som innebærer at audiovisuelle medietjenester kun kan være underlagt jurisdiksjonen i det landet de er etablert og sender fra, jf. AMT-direktivets fortale pkt. (34).
Prinsippet om fri videreformidling, som innebærer at et EØS-land (mottakerland) i utgangspunktet ikke kan hindre videresending av fjernsynskanaler fra tilbydere etablert i et annet EØS-land (senderland), jf. AMT-direktivet artikkel 3 nr. 1.
Senderlandsprinsippet og prinsippet om fri formidling innebærer at Norge i utgangspunktet ikke kan hindre sendinger fra fjernsynskanaler og audiovisuelle bestillingstjenester som har etablert seg i et annet EØS-land med mer lempelige regler, og som retter sendingene sine mot Norge (dvs. tilpasser sendingene sine til et norsk publikum). Prinsippene er likevel ikke til hinder for at mottakerlandet kontakter senderlandet og samarbeider for å få på plass en gjensidig tilfredsstillende løsning iht. en såkalt konsultasjonsprosedyre. AMT-direktivet inneholder videre et unntak fra senderlandsprinsippet og prinsippet om fri videreformidling i form av en omgåelsesprosedyre som gir anledning til å gjennomføre nasjonale tiltak, jf. AMT-direktivet artikkel 4 nr. 2-5. F.eks er tv-kanalene TV 3, Viasat 4, MAX, FEM, og VOX etablert i Storbritannia. Disse kanalene er underlagt britisk kringkastingsregulering samtidig som de konkurrerer i det samme annonsemarkedet som norske fjernsynskanaler. Dette gir de nevnte kanalene en konkurransefordel fordi det britiske kringkastingsregelverket er mer liberalt enn det norske. Departementet legger derfor til grunn at en forenkling av kringkastingsregelverket vil bidra til å styrke norske kringkasteres konkurranseevne, og dermed til å opprettholde det norske mediemangfoldet.
2.2 Utfordringer for eksisterende forretningsmodeller
Reklame kan virke forstyrrende for seeropplevelsen. Kringkastingsloven inneholder derfor en rekke bestemmelser som begrenser omfanget av reklame og andre former for kommersiell kommunikasjon i audiovisuelle medietjenester. Samtidig er reklame og liknende en hovedinntektskilde for kringkasterne og en nødvendig forutsetning for produksjon av tv-innhold og et mangfoldig medietilbud.
Reklameinntekter er sårbare for konjunktursvingninger, noe som kan medføre inntektstap i økonomiske nedgangstider. Reklamefinansiering påvirkes av endringene i mediemarkedet. Endringer i teknologi og brukervaner innebærer at publikum i økende grad henter innholdet sitt fra ulike skjermer og at innholdet konsumeres når publikum selv ønsker det. Teknologiutviklingen innebærer bl.a. at publikum enkelt kan spole over reklame eller konsumere tv-innhold i reklamefrie strømmetjenester som Netflix og HBO.
Endringene i mediemarkedet innebærer at kringkasterne i noe økt grad må hente inntekter i form av brukerbetaling. Også brukerbetaling som forretningsmodell kan være utfordrende. For det første er mye audiovisuelt innhold på internett gratis tilgjengelig. For det andre møter kringkastere sterk konkurranse fra globale aktører, bl.a. Netflix og HBO som utelukkende baserer seg på brukerbetaling.
Globale aktører som Netflix har bidratt til å endre måten audiovisuelt innhold distribueres og konsumeres. De globale aktørene har fått en relativt stor gjennomslagskraft i det norske markedet. I september 2016 abonnerte 41 pst. av Norske husstander på minst én strømmetjeneste. (Kilde: Kantar TNS Utstyrsundersøkelsen). Dette innebærer at en stor del av norske seere har kontinuerlig tilgang til innhold fra hele verden. Det betyr at norske kringkastere ikke lenger kun konkurrerer med hverandre, men også med aktører fra hele verden. Som en følge av disse utviklingstendensene er det en risiko for at norsk innhold mister oppslutning. Det er derfor grunn til å sørge for gode rammevilkår som kan bidra til å opprettholde et mangfold av norske kringkastere i fremtiden.
2.3 Høringen
Departementet sendte 15. desember 2015 på høring et forslag til endringer i kringkastingsloven og kringkastingsforskriften, med frist for kommentarer 15. mars 2016. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Fylkeskommunene
Abelia
Akademikerne
Aller Media AS
Altibox AS
Amedia AS
Annonsørforeningen – ANFO
Barneombudet
BarneVakten
Bergen Media By
Bonnier Media
Den norske filmskolen
Den Norske Turistforening
Egmont
Eyeworks Dinamo
Fagpressen
Familie & Medier
Film & Kino
Filmparken AS
Filmreg
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fritt Ord
Get
Gyro
HBO Nordic
Høgskolen i Lillehammer, avd. for TV-fag
Høgskolen i Oslo og Akershus
Hørselshemmedes Landsforbund
IKT-Norge
Innovasjon Norge
Institutt for informasjons- og medievitenskap
Institutt for journalistikk
Institutt for medier og kommunikasjon
Kabel-Norge
Konkurransetilsynet
KOPINOR
Kringkastingsringen
Kringkastingsrådet
KS – Kommunesektorens arbeidsgiver og interesseorganisasjon
Landslaget for Lokalaviser
Landsorganisasjonen – LO
Mastiff Entertainment
Mediebedriftenes Landsforening
Mediehuset Nettavisen
Medietilsynet
Modern Times Group AB
Monster
Musikernes fellesorganisasjon
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nordisk Film Distribution AS
Nordisk Film og TV
Noregs Mållag
Norges Blindeforbund
Norges Døveforbund
Norges Handelshøyskole (NHH)
Norges markedsføringsforbund
Norges televisjon AS
Norsk filmforbund
Norsk filminstitutt
Norsk IP-TV forbund
Norsk Journalistlag
Norsk kulturråd
Norsk Lokalradioforbund
Norsk Medieforskerlag
Norsk meteorologisk institutt
Norsk presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norske Dramatikeres Forbund
Norske Filmbyråers Forening
Norske Filmregissører
NORWACO
NRK Aktivum
NRK AS
NRK Nynorsk mediesenter
Næringslivets Hovedorganisasjon
P4 Radio Hele Norge
Polaris Media
Post- og teletilsynet
Radio Energy, NRJ Norge AS
Riksmålsforbundet
Riks TV
Rubicon TV
Sámediggi/Sametinget
SBS Discovery
Schibsted ASA
Senter for rettsinformatikk
Sponsor- og eventforeningen
Språkrådet
Strix Television
Telenor Broadcast Holding AS
TV 2 AS
TV 3 AS
TVNorge AS
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim
VG
Viasat AS
Virke Produsentforeningen
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Følgende har uttalt at de ikke vil avgi høringsuttalelse i saken, eller at de ikke har merknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Barneombudet
Kopinor
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk filminstitutt
Norsk kulturråd
Følgende har uttalt seg om realiteten i forslaget:
Familie & Medier
Forbrukerombudet
Mediebedriftenes Landsforening
Medietilsynet
Meteorologisk institutt
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Norsk Journalistlag
Norsk Redaktørforening
P4 Radio Hele Norge AS
Telenor Broadcast Holding AS
TV 2 AS
De delene av utkastet som berører audiovisuelle bestillingstjenester har i tillegg vært på EØS-høring etter reglene i lov 17. desember 2004 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler m.m. (EØS-høringsloven). Gjennom EØS-høringen forelegges norske forslag for andre EØS-land, Sveits, EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og Europakommisjonen. Forslagene ble sendt på EØS-høring 5. februar 2016 med høringsfrist 10. mai 2016. Europakommisjonen hadde en kommentarer til forslaget om å tillate identifikasjon av sponsor i egenreklame (programtrailer), se kapittel 5.5.
2.4 Generelt om høringsinstansenes syn
Kringkasterne TV 2 og P4 Radio Hele Norge AS, Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Redaktørforening og Telenor stiller seg gjennomgående positive til departementets forslag. TV 2 gir uttrykk for stor tilfredshet med høringsnotatet og viser til at selskapet i en årrekke har argumentert for at norske reklameregler i størst mulig grad bør harmoniseres med AMT-direktivets minimumsregler, for på den måten å legge grunnlag for like konkurransevilkår mellom norske aktører og konkurrerende aktører som er underlagt regulering i andre EØS-land. TV 2 mener at departementets forslag langt på vei imøtekommer dette. Mediebedriftenes Landsforening uttaler at norske mediebedrifter i størst mulig grad må ha samme regelverk som utenlandske konkurrenter, og at det er positivt at de foreslåtte endringene bidrar til dette. Norsk Redaktørforening mener at de foreslåtte endringene i reklame- og sponsorregelverket langt på vei vil sette norske aktører på lik linje med konkurrentene som sender fra andre land. TV 2, Mediebedriftenes Landsforening og Norsk Redaktørforening mener at det haster med å få på plass regelendringene.
Forbrukerombudet argumenterer primært i sin høringsuttalelse for at regelverket om reklame og sponsing i mediebransjen generelt bør vurderes mer helhetlig i en større sammenheng om reklamefinansiering av journalistikk og medier. Ifølge Forbrukerombudet reiser medienes finansieringsbehov større spørsmål enn hva som tilfredsstillende kan løses ved justeringer av kringkastingsregelverket. Forbrukerombudet mener derfor at problemstillingene som departementet søker å belyse i høringen bør vurderes i sammenheng med Mediemangfoldsutvalgets arbeid. Også Medietilsynet peker på Mediemangfoldsutvalgets arbeid, og antar at det i utgangspunktet vil kunne være hensiktsmessig om departementets forslag også blir vurdert i sammenheng med utvalgets anbefalinger.