2 Midlertidige regler for barnehageområdet
2.1 Bakgrunn
Når barnehager er underlagt begrensninger av smittevernhensyn, har det betydning for hvordan barnehagedriften kan organiseres. Begrensninger i driften kan for eksempel dreie seg om redusert kontakthyppighet, gruppestørrelse, karanteneregler mv. Det er krevende for barnehager å forholde seg til to regelsett (smittevernloven og barnehageloven) som ikke fullt ut er mulig å oppfylle samtidig. Dette innebærer også en risiko for at barn ikke får oppfylt sine rettigheter etter barnehageloven.
I tillegg kan det være at barnehager i perioder må stenge etter nasjonale og eventuelle kommunale vedtak med hjemmel i smittevernloven. Det er behov for å avklare hvilke regler som da gjelder, for eksempel hvilke barn som likevel skal få et tilbud om barnehageplass. Det er også behov for regler som avklarer foreldrebetaling og tilskudd dersom barnehager blir stengt.
Det er på denne bakgrunnen vedtatt midlertidige forskrifter om tilpasninger i lovgivningen om barnehager. Formålet med tilpasningene er at barn i størst mulig grad skal kunne få ivaretatt sine rettigheter etter barnehageloven, samtidig som det tas hensyn til hva som er mulig å få til når barnehager er stengt eller er underlagt begrensninger av smittevernhensyn. De midlertidige forskriftene gjelder så lenge koronaloven gjelder. Det innebærer at forskriftene vil gjelde fram til 27. mai 2020.
Departementet mener det vil være behov for tilpasningene av lovgivningen om barnehager ut over varigheten av koronaloven. Departementet foreslår derfor at tilpasningene fastsettes i og med hjemmel i en midlertidig lov. Departementet ser også behov for enkelte endringer i de midlertidige reglene for å oppklare enkelte uklarheter.
2.2 Høring
2.2.1 Innledning
Forslagene som fremmes i denne lovproposisjonen har vært på høring i flere omganger. I punktene nedenfor omtales de ulike høringene og høringsinnspill som er relevant for forslagene som fremmes i denne proposisjonen.
Forslaget om å flytte reglene om tilbud til barn med særlige behov og barn med foreldre i kritiske samfunnsfunksjoner fra covid-19-forskriften til forskrift med hjemmel i denne midlertidige loven (se kapittel 2.3.6), har ikke vært på høring. Forslaget fremmes på bakgrunn av erfaringer med dagens regler. Innholdsmessig tilsvarer de foreslåtte bestemmelsene de gjeldende bestemmelsene i covid-19-forskriften. Dette er ikke en vesentlig endring ettersom det i dagens midlertidig forskrift om barnehager er vist til de aktuelle reglene i covid-19-forskriften. Departementet foreslår også enkelte presiseringer og mindre endringer basert på høringsuttalelser til tidligere forslag, og innspill og erfaringer med dagens regler.
2.2.2 Høring 25. mars 2020 om midlertidige regler om barnehager
Forslag om midlertidige forskrifter om tilpasninger i barnehageloven som følge av utbrudd av covid-19, ble sendt på høring og gjort tilgjengelig på regjeringen.no 25. mars 2020 kl. 14 med høringsfrist 26. mars 2020 kl. 14.30.
Høringsnotatet inneholdt forslag om suspensjon av retten til å benytte seg av barnehageplassen når barnehagene er stengt, tilbud til barn som ikke kan være hjemme, forenklede saksbehandlingsregler for avgjørelser om hvem som skal få tilbud, foreldrebetaling, kompensasjon for tapt foreldrebetaling, kommunale tilskudd til private barnehager, og regler om avkorting av tilskudd ved permitteringer mv.
På bakgrunn av høringen ble det 27. mars 2020 fastsatt en midlertidig forskrift om tilpasninger av reglene i barnehageloven med hjemmel i koronaloven. Den 8. april 2020 ble reglene om foreldrebetaling i den midlertidige forskriften endret. Det ble ikke gjennomført en ny høring før denne endringen da spørsmålet om foreldrebetaling var blitt hørt i høringen 25. mars 2020.
Høringen 25. mars 2020 var en felles høring med forslag til tilpasninger i flere av lovene på departementets området. Høringsnotatet ble lagt ut på regjeringen.no, og sendt til følgende:
Sametinget
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning
FUB – Foreldreutvalget for barnehager
FUG – Foreldreutvalget for grunnopplæringen
IMDI – Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Kompetanse Norge
NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring
Statens lånekasse for utdanning
Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Abelia
Den norske Forleggerforening v/Høyskoleutvalget
Elevorganisasjonen
Faglig forum for kommunalt flyktningsarbeid
Friskolenes Kontaktforum
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
KS
Nasjonalt fagskoleråd
Norsk Lektorlag
Norsk studentorganisasjon
Organisasjon for norske fagskolestudenter
Private Barnehagers Landsforbund
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Utdanningsforbundet
Departementet mottok nesten 70 høringssvar, vel 30 gjaldt barnehageområdet. De fleste høringsinnspillene støttet i hovedsak forslagene. En del instanser hadde innspill. Disse høringsinstansene svarte på denne delen av høringen:
Barneombudet
Foreldreutvalget for barnehager
Kompetanse Norge
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Bamble kommune
Bømlo kommune
Nissedal kommune
Seljord kommune
Tokke kommune
Trondheim kommune
Tynset kommune
Abelia
Fagforbundet
KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelig virksomhet
KS
Læringsverkstedet
Montessori Norge
NLM-barnehagene AS
NHO
Private Barnehagers Landsforbund
Redd Barna
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Spekter
Utdanningsforbundet
Flere høringsinstanser hadde innspill til forslaget om hvilke barn som, i perioden barnehagen er stengt, skal få et tilbud i barnehagen begrunnet i barnets behov. Både Barneombudet og Private barnehagers landsforbund (PBL) ønsket tydeligere retningslinjer for hvilke barn som er omfattet av unntaket for å unngå ulik praksis. Abelia og Fylkesmannen i Troms og Finnmark stilte spørsmål ved om det heller burde være kommunen som avgjør søknader om hvilke barn som skal få et tilbud, og ikke barnehagen.
Det var også flere som pekte på at departementet må presisere at barn med store fysiske eller psykiske funksjonshemminger eller av andre grunner har særlige behov, må ivaretas. Fylkesmannen i Vestland viste til at det burde bli tatt inn regler om at de til enhver tid gjeldende smittevernreglene fra helsemyndighetene, også skal gjelde så langt det lar seg gjøre, for de tilbudene som blir gitt barn som ikke kan være hjemme. For eksempel reglene om avstand og gruppestørrelse.
Det kom innspill om at enkeltstående barnehager bør gis mulighet til å inngå avtale med andre barnehageeiere i samme kommune om å gi et felles tilbud til barna som skal ha et tilbud, når barnehagene ellers er stengt.
Det kom også en del innspill og spørsmål knyttet til forslagene om tilskudd og avkorting. PBL mente at kompensasjonen for foreldrebetaling i realiteten er et tilskudd til foresatte for å dekke foreldrebetalingen, og ikke til barnehagen. De peker på at det må fremkomme tydeligere at kompensasjonen kun skal gjelde oppad begrenset til maksimalprisen. Flere høringsinstanser mente at det må fremkomme av forskriften at alle kommunale tilskudd til private barnehager videreføres, og at henvisningen til § 14 er for snever.
Det kom også innspill til forslaget om at private barnehager som mottar tilskudd, ikke kan benytte ansatte til å drive annet inntektsgivende arbeid i virksomheten. KS støtter forslaget om at ansatte i barnehagene ikke kan drive annet inntektsgivende arbeid. Abelia etterspør en nærmere presisering av hva som regnes inntektsgivende arbeid eller ikke. PBL støtter på sin side ikke forslaget. De mener dette vil være i strid med bestemmelsene i dagens § 14 a og at forslaget tyder på at private barnehager vil drive lovbrudd.
KS kom med ønske om en egen bestemmelse som regulerer at kommuner kan benytte ansatte i private barnehager så lenge den private barnehagen ikke er i drift. Dette kan være til oppgaver innenfor barnehagesektoren i kommunen, men det finnes også tilfeller der ansatte i private barnehager har helsefaglig kompetanse som kommunen ønsker å benytte innen helse- og omsorgstjenesten.
2.2.3 Høring 8. april 2020 om endring i midlertidige regler om barnehager
Forslag om endringer i den midlertidige forskriften om tilpasninger i lovgivningen om barnehager som følge av utbrudd av covid-19, ble sendt på høring og gjort tilgjengelig på regjeringen.no 8. april 2020 med høringsfrist tirsdag 14. april 2020 kl. 13.
Høringsnotatet inneholdt forslag om barnehagelovens anvendelse i perioden barnehagen er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Det ble foreslått at retten til å benytte seg av barnehageplassen etter barnehageloven § 12 a gjelder med de begrensningene som følger av enkeltvedtak eller forskrifter etter smittevernloven. Videre ble det foreslått at oppfyllelsen av individuelle rettigheter til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring skal så langt det er mulig og forsvarlig gjennomføres etter reglene i barnehageloven kapittel V A og enkeltvedtak etter bestemmelser i dette kapitlet.
Høringen 8. april 2020 var en felles høring med forslag om endringer i den midlertidige forskriften om tilpasninger av reglene om grunnopplæringen. Høringsnotatet ble sendt til følgende:
Sametinget
Longyearbyen lokalstyre
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
FUB – Foreldreutvalget for barnehager
FUG – Foreldreutvalget for grunnopplæringen
IMDI – Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Abelia
Elevorganisasjonen
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Friskolenes Kontaktforum
Hovedorganisasjonen Virke
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon
KS
Norsk Lektorlag
Private Barnehagers Landsforbund
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Utdanningsforbundet
Departementet mottok i overkant av 30 høringssvar, hvorav vel 20 gjaldt barnehage. Hovedinntrykket er at høringsinstansene er positive til at det klargjøres hvilke regler som gjelder under utbruddet av covid-19. Disse høringsinstansene svarte på denne delen av høringen:
Barneombudet
Kompetanse Norge
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Viken
Færder kommune
Herøy kommune
Holmestrand kommune
Horten kommune
Rælingen kommune
Sandnes kommune
Tokke kommune
Trondheim kommune
Vinje kommune
Volda kommune
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon
KS
Private barnehagers landsforbund
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Trygge barnehager AS
Utdanningsforbundet
Private barnehagers landsforbund (PBL) viste til at unntak fra normal drift vil være hovedregelen en periode fremover, i alle fall så lenge det gjelder smitteverntiltak som direkte og indirekte påvirker antall tilgjengelige ansatte i sektoren. Både nasjonale, og etter hvert sannsynlige lokale, smitteverntiltak vil også påvirke hvordan tjenestene kan og skal leveres. PBL viste til at det er behov for at reglene får en varighet ut barnehageåret.
Det var bred støtte til at det er behov for tilpasninger i reglene om individuelle rettigheter til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring etter barnehageloven kap. V A, i den situasjonen vi nå er i. KS kom med innspill om at det vil være en fordel å klargjøre om dette også omfatter §19 g om tilrettelagt tilbud for barn med nedsatt funksjonsevne. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark mente at det burde tydeliggjøres i forskriften at det er kommunens ansvar å følge opp barn med individuelle rettigheter. Utdanningsforbundet kom med innspill om at tilgangen på pedagogisk personale også kan gjelde institusjoner utenfor barnehagen, slik som PPT.
Flere instanser, blant andre Barneombudet og Fellesforbundet, uttrykte bekymring for at unntaket som ble foreslått, ga for stort handlingsrom til ikke å oppfylle barnets rettigheter, og derfor bør begrenses. Barneombudet viste til at det bør være et krav at barnehagene, også nå, strekker seg langt for at disse barna nå får den hjelpen de har krav på etter vedtaket. Konsekvensene kan være svært store for barnet av å ikke få hjelpen de trenger.
I høringen hadde departementet redegjort for at forsinkelser i sakkyndige utredninger og andre vurderinger som ikke kan gjennomføres av smittehensyn, er såkalt «grunnet opphold» som ikke vil være i strid med forvaltningsloven. Høringsinstansene som uttalte seg om dette, er enig i vurderingen. Samtidig pekte KS på at det er uheldig at slike forsinkelser i sakkyndige vurderinger fører til at det ikke blir fattet vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Slike forsinkelser kan få konsekvenser for planleggingen av neste barnehageår. KS har på denne bakgrunn spilt inn at det bør gjøres unntak fra kravet om sakkyndig vurdering som vilkår for å kunne fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp når dette er forsvarlig, for eksempel der det er fattet vedtak for inneværende år og det ikke vil være store endringer for barnet neste år.
Flere høringsinstanser hadde innspill som knytter seg til reglene om personale. Fagforbundet viste til at det må være strengere regler for antall ansatte som er sammen med barna, for å kunne følge smittevernregler. Rælingen kommune stilte spørsmål ved om barnehageeier, så lenge barnehagen har nok årsverk for ansatte og barnehagelærere, står fritt til å organisere tilbudet uten å ta hensyn til hvor mange barn det rent praktisk er per voksen og per barnehagelærer fra dag til dag. Barneombudet støttet departementets vurdering om at det ikke er nødvendig med tilpasninger i reglene. Samtidig understreket Barneombudet at i tillegg til kravene om antall voksne per barn, så skal barnehagen ha en forsvarlig bemanning til enhver tid og at det også må gjelde nå. I vurderingen av hva som er forsvarlig må det også legges vekt på smittevernhensyn, og hvor mange barn som er til stede i barnehagen.
Trondheim kommune viste til at det bør presiseres at det ordinære tilbudet i barnehagene må tilpasses forhold som følger av bemanning, smittevern etc. Kommunen ønsker en klargjøring av hvilket tilbud barn som mister tilbudet på grunn av midlertidig stenging skal ha. Trygge barnehager viste til at det kan forekomme høyere fravær enn vanlig knyttet til smittefare, og at en kan anta at det vil være færre søkere til utlyste stillinger. Dette kan føre til en situasjon med færre pedagoger og det bør derfor gis midlertidig unntak for kravet om å søke om dispensasjon fra utdanningskravet i denne perioden.
2.3 Departementets vurderinger og forslag
2.3.1 Generelt
På samme måte som den midlertidige forskriften, vil den midlertidige loven tydeliggjøre hvilke regler som gjelder for barnehagene under utbruddet av covid-19.
Departementet legger til grunn at det i de fleste tilfeller vil være mulig å gi et godt barnehagetilbud i tråd med barnehageloven og forskriftene også i perioden med utbrudd av covid-19. Det er derfor i utgangspunktet få regler i barnehageloven det er behov for å gjøre tilpasninger i. I det følgende gjennomgås forslagene til lovbestemmelser, som speiler bestemmelsene i den midlertidige forskriften. Der det foreslås justeringer sammenlignet med forskriften, framgår det eksplisitt. Videre redegjøres det for departementets vurderinger av behovet for tilpasninger, også på områder hvor det ikke foreslås tilpasninger.
Formålet med reglene er at barn og foreldre i størst mulig grad skal kunne få ivaretatt sine rettigheter etter barnehageloven, samtidig som det er tatt hensyn til hva som er mulig å få til når barnehager er underlagt begrensninger av smittevernhensyn eller dersom barnehager blir stengt.
Departementet foreslår ikke tilpasninger i reglene om barnehagens innhold i barnehageloven kapittel I. Selv om barnehagene på grunn av smittevernhensyn må organisere tilbudet på en annen måte, er det likevel mulig å gi et tilbud i samsvar med disse reglene. Dersom barnehagene er stengt, vil reglene i barnehageloven som knytter seg direkte til at barn er i barnehagen, åpenbart ikke gjelde for barna som er hjemme. Dette gjelder for eksempel reglene i barnehageloven § 2 om barnehagens innhold. For de som får et tilbud i barnehagen i perioden barnehagen for øvrig er stengt, vil det innebære at tilbudet ikke er helt likt det som gis til vanlig. I de fleste tilfeller vil det likevel være mulig å gi et godt barnehagetilbud som er i tråd med barnehageloven for barna som går i barnehagen i denne perioden.
Departementet foreslår ikke en egen tilsynshjemmel i den midlertidige loven. Den midlertidige loven gjør unntak fra og supplerer reglene i barnehageloven. Departementet legger derfor til grunn at tilsynshjemmelen i barnehageloven også omfatter tilsyn med reglene i den midlertidige loven og i forskrifter med hjemmel i denne.
2.3.2 Rett til å benytte seg av barnehageplassen
Barnehagene må følge krav til smittevernfaglig forsvarlig drift etter covid-19-forskriften. For å oppfylle smitteverntiltakene kan det være nødvendig for barnehagene å gi et begrenset barnehagetilbud, for eksempel at barnehagene har en kortere åpningstid enn vanlig. Dersom barnehager stenger etter nasjonale eller kommunale vedtak med hjemmel i smittevernloven, kan ikke kommunen oppfylle retten til barnehageplass etter barnehageloven. Departementet mener derfor at det er behov for å gjøre tilpasninger i retten til å benytte seg av barnehageplassen i denne perioden.
Departementet mener at i perioden barnehagene er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven, gjelder retten til å benytte seg av barnehageplassen etter barnehageloven § 12 a med de begrensningene som følger av enkeltvedtak eller forskrifter etter smittevernloven. Dette forslaget er en videreføring av den midlertidige forskriften § 2 bokstav a.
Dette innebærer at tilbudet som gis kan være begrenset som følge av smitteverntiltak, for eksempel redusert åpningstid eller begrensninger i antall barn som kan være til stede samtidig. Gjeldende smitteverntiltak er fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet gjennom covid-19-forskriften. Hvilke begrensninger som gjelder, henger sammen med hvilke smitteverntiltak som til enhver tid er fastsatt.
Dersom det er gjort vedtak om stenging av barnehagen, så faller retten til å benytte seg av barnehageplassen etter § 12 a bort for de som har plass i barnehagen. Dette gjelder imidlertid ikke for barn som er omfattet av unntakene i forskrift med hjemmel i § 3, se nærmere omtale i kapittel 2.3.6.
2.3.3 Brukermedvirkning
Barnehageloven kapittel II inneholder regler om barn og foreldres medvirkning, gjennom organ som foreldreråd og samarbeidsutvalg. Barnehageeieren skal sørge for at saker av viktighet forelegges foreldrerådet og samarbeidsutvalget. Det kan fortsatt legges frem saker for organene, selv om det organiseres på en annen måte enn gjennom fysiske møter. Loven inneholder ikke konkrete regler om hvordan samarbeidet med foreldrerådet og samarbeidsutvalget skal organiseres, og det er dermed ikke behov for å unnta eller gjøre tilpasninger i reglene om brukermedvirkning for å ta høyde for at barnehager stenges eller driver med begrensninger etter smittevernloven.
2.3.4 Regler om personale
Etter departementets vurdering er det heller ikke behov for å gjøre unntak eller tilpasninger i reglene i barnehageloven kap. V om personale, herunder reglene om grunnbemanning og pedagogisk bemanning. Kravet til grunnbemanning (bemanningsnorm) og pedagogisk bemanning (pedagognorm) gjelder antall årsverk i barnehagene, og er ikke knyttet til hvem som er fysisk til stede i barnehagen til enhver tid. Det anses dermed ikke å være mer problematisk å oppfylle kravene selv om barnehagene er stengt eller driver med begrensninger etter smittevernloven, og det er ikke nødvendig å gjøre tilpasninger i disse reglene. Departementet vil også vise til at de private barnehagene får ordinært kommunalt driftstilskudd og kompensasjon for tapt foreldrebetaling når barnehagene er stengt. Se omtale i kapittel 2.3.7.
Flere høringsinstanser hadde innspill som knytter seg til reglene om personale i høringen 8. april. Trygge barnehager uttalte i sitt høringsinnspill at det bør gis midlertidig unntak for kravet om å søke om dispensasjon fra utdanningskravet i denne perioden. Departementet mener at det ikke er behov for endringer i reglene om å søke dispensasjon fra pedagogisk bemanning. Selv om det kan forekomme høyere sykefravær etc. bør ikke dette føre til at reglene om å søke dispensasjon oppheves.
Fagforbundet viste til at det må være strengere regler for antall ansatte som er sammen med barna, for å kunne følge smittevernregler. I tillegg ble det stilt spørsmål ved om barnehageeier, så lenge barnehagen har nok årsverk for ansatte og barnehagelærere, står fritt til å organisere tilbudet uten å ta hensyn til hvor mange barn det rent praktisk er per voksen og per barnehagelærer fra dag til dag.
Departementet vil understreke at bemanningen til enhver tid må være tilstrekkelig til at personale kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18 første ledd og at barnehagen må ha en forsvarlig pedagogisk bemanning, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon § 1. Disse kravene gjelder uavhengig av de tallfestede minimumskravene til grunnbemanningen og pedagogisk personale og innebærer at barnehageeier må sette inn vikarer ved behov.
Departementet mener at det ikke er behov for å innføre strengere regler for antall ansatte som er sammen med barna for å følge smittevernreglene, og vil vise til at i forskrift om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) § 12b, legges bemanningsnormen til grunn for grupper for barnehagebarn. Departementet vil i tillegg vise til at barnehageeier har mulighet til å ha en kortere åpningstid dersom det er nødvendig for å oppfylle smittevernskravene.
2.3.5 Individuelle rettigheter og særskilt tilrettelegging
Retten til spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring etter barnehageloven kapittel V A gjelder uavhengig av om barn går i barnehagen. Disse rettighetene vil derfor fortsatt gjelde selv om barnehagene er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven.
Rammene for de individuelle rettighetene er fastsatt i loven og i enkeltvedtak med hjemmel i loven. I vedtaket om spesialpedagogisk hjelp fastsettes det blant annet hvordan den spesialpedagogiske hjelpen skal organiseres, og hvilket timeomfang hjelpen skal ha. Departementet mener at barna fortsatt skal ha de individuelle rettighetene som er fastsatt i barnehageloven kap. V A. Samtidig er det klart at det kan det være nødvendig å organisere dette på en annen måte i denne perioden. Det vil for eksempel kunne være vanskelig å gi spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring i tråd med vedtakene, både på grunn av smittevernhensyn og tilgangen på pedagogisk personale både i og utenfor barnehagen (for eksempel ansatte i PP-tjenesten). I tillegg kan det være at barn som vanligvis går i barnehage, i perioder er hjemme. Enten som følge av at barnehagen er stengt, fordi barnet er i risikogrupper eller har nær familie i risikogrupper for covid-19, eller at foreldrene av andre grunner velger å holde barnet hjemme.
Departementet legger til grunn at det i noen tilfeller vil kunne gis individuell hjelp eller tegnspråkopplæring til barn som er hjemme. Det er en forutsetning at dette kan gis i tråd med helsemyndighetenes smittevernråd. I de tilfellene det ikke er mulig med individuell hjelp, bør det vurderes om hjelpen eller opplæringen kan gis ved bruk av digitale verktøy. Dette vil nok først og fremst være aktuelt for de litt eldre barna.
I enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp skal det være fastsatt hvor mange timer spesialpedagogisk hjelp et barn skal ha. I mange tilfeller vil vedtakene kunne oppfylles fullt ut for barn som er i barnehagen. Det kan imidlertid tenkes at det vil være vanskelig å få oppfylt timetallet på grunn av tilgang på pedagogisk personale eller at smittevernhensyn av andre grunner gjør det vanskelig å oppfylle vedtaket fullt ut.
For barn som er hjemme, kan det også være vanskelig å oppfylle dette timekravet, selv om det i enkelte tilfeller er mulig å gi hjelpen når barnet er hjemme. Det kan for eksempel være vanskelig å gi hjelpen på grunn av ulik tilgang til digitale verktøy, og det kan også være ulik kompetanse hos de som gir hjelpen. I tillegg kan det være krevende og belastende for barnet å motta hjelpen på en slik måte.
Instansene som uttalte seg om dette forslaget da det var på høring 8. april, er enig i at det er behov for tilpasninger i reglene. KS mener det vil være en fordel å klargjøre om dette også omfatter §19 g om tilrettelagt tilbud for barn med nedsatt funksjonsevne.
Departementet vil vise til at tilrettelegging etter § 19 g innebærer at kommunen må sette barnehagene i stand til å gi de aktuelle barna et tilrettelagt tilbud. Plikten tilsvarer kommunens tilretteleggingsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 20. Eksempler på tilrettelegging kan være at kommunen sørger for at barnehagen har det nødvendige utstyret eller gir støtte til bygningsmessige endringer. Departementet vil vise til at forslaget om tilpasning er begrenset til rettighetene der det er fastsatt regler om organisering og timetall i enkeltvedtak. Departementet mener at det fortsatt bør være mulig for kommunene å oppfylle plikten etter § 19 g og mener derfor at det ikke er behov for å gjøre tilpasninger.
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark mener det bør tydeliggjøres at det er kommunens ansvar å følge opp barn med individuelle rettigheter. Departementet vil vise til at kommunenes ansvar for å følge opp de individuelle rettighetene følger eksplisitt av barnehageloven kapittel V A og at det ikke foreslås endringer i disse reglene.
Departementet mener at man må strekke seg langt for å oppfylle vedtakene og at det er viktig at barn får spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring også under utbruddet av covid-19. På bakgrunn av høringsinnspillene fra blant andre Barneombudet og Fellesforbundet, endret departementet forslaget om tilpasninger i reglene om individuelle rettigheter fra det som ble sendt på høring. Departementet vil understreke at barna har rettighetene i behold, og at tilpasningen som foreslås, går ut på at det vil være noe større fleksibilitet i hvordan tilretteleggingen organiseres, og i antallet timer per uke.
Departementet foreslår at det fastsettes at barnehageeier bare kan gjøre tilpasninger i tilrettelegging som følger av enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring med hjemmel i barnehageloven kapittel V A, dersom det kan godtgjøres at det er nødvendig og forsvarlig. I samsvar med innspill fra blant andre Barneombudet, foreslår departementet at det fastsettes at det i vurderingen av hvilke tilpasninger som er nødvendig og forsvarlig, skal legges stor vekt på barnets beste. Videre foreslår departementet at det fastsettes i forskriften at det også kan tas hensyn til tilgangen på pedagogisk personale og nødvendig utstyr, se forslag til § 2 bokstav b. Dette forslaget er en videreføring av den midlertidige forskriften § 2 bokstav b.
Kravet om at barnehageeier må «godtgjøre» at tilpasningen er nødvendig og forsvarlig, betyr at det er barnehageeier som må sannsynliggjøre at dette vilkåret er oppfylt. Det er ikke ment som et absolutt dokumentasjonskrav. Hensikten er å legge til grunn en høy terskel for tilpasninger, og at det er tilpasninger og ikke normal oppfyllelse som må begrunnes. Hovedregelen er fortsatt at de individuelle rettighetene ivaretas i samsvar med enkeltvedtaket.
Utbruddet av covid-19 kan også føre til forsinkelser i utredninger og vurderinger som må gjøres i forbindelse med vedtak om spesialpedagogisk hjelp, jf. barnehageloven § 19 d. Det kan for eksempel være vanskelig for den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten) å utføre sakkyndige utredninger av barnets behov uten å kunne møte barnet fysisk. Det er ikke fastsatt særskilte frister i barnehageloven, men kravene til saksbehandling etter forvaltningsloven gjelder. Det følger av forvaltningsloven § 11 a at forvaltningsorganer skal forberede og avgjøre saker uten ugrunnet opphold. Departementet legger til grunn at utsettelser som er nødvendig på grunn av stengingsvedtak og andre smitteverntiltak, vil være et «grunnet» opphold.
Samtidig er det uheldig for barn dersom kommunen ikke får fattet vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller tegnspråkopplæring fordi det ikke er mulig å gjennomføre sakkyndige vurderinger. Den sakkyndige vurderingen er et sentralt grunnlag for vedtakene. I noen tilfeller vil det likevel være forsvarlig å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp uten at det er gjennomført en sakkyndig vurdering. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom et vedtak skal forlenges eller det av andre grunner er relativt klart hva innholdet i vedtaket bør være. For at det ikke skal bli unødige forsinkelser i nye vedtak, foreslår departementet at det i den midlertidige loven åpnes for at kommunen kan fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp og tegnspråkopplæring uten at det gjennomføres sakkyndig vurdering, se forslag til § 2 bokstav b. Dette forslaget er en videreføring av den midlertidige forskriften § 2 bokstav b.
At det skal være «forsvarlig», betyr at kommunen uten den sakkyndige vurderingen vil ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Hvor lenge vedtaket skal gjelde, har betydning for hva som anses å være et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Det kan for eksempel være aktuelt å fastsette et kortvarig vedtak, for deretter å gjennomføre sakkyndig vurdering og fatte nytt vedtak når situasjonen tillater det.
Departementet vil også understreke at utredninger, kartlegginger mv. som kan gjennomføres i samsvar med smittevernreglene som gjelder, skal gjennomføres som normalt.
2.3.6 Barnehageeiers plikt til å sørge for tilbud til barn som ikke kan være hjemme
2.3.6.1 Samle reglene om hvilke barn som skal få tilbud i barnehagen
I den midlertidige forskriften om tilpasninger i reglene om barnehager § 3 er det fastsatt at barnehageeier skal sørge for at barn som er omfattet av unntak i enkeltvedtak eller forskrifter etter smittevernloven, får et tilbud i barnehagen i perioder barnehagene for øvrig er stengt eller driver med redusert kapasitet. Videre er det fastsatt at barnehageeier skal ivareta behovet som begrunner at barnet skal ha et tilbud i barnehagen. Når det gjelder hvem som skal ha slikt tilbud, er det vist til unntak i enkeltvedtak eller forskrifter om stenging etter smittevernloven. Unntakene knyttes til barn som har minst én foresatt ansatt i kritiske samfunnsfunksjoner mv., og barn med særlige behov som ikke kan ivaretas når barnehagen er stengt.
Behovet som begrunner unntakene, gjør seg gjeldende også ved redusert åpnings- og oppholdstid i barnehager. Reglene om smittevern og barnehage må tolkes i sammenheng, og regelverket må samlet forstås slik at unntakene også gjelder når barnehagene av smittevernhensyn driver med begrensninger, ikke bare ved stenging. Dette innebærer at hvis den reduserte åpningstiden i barnehagen gjør at formålet med unntakene i covid-19-forskriften ikke oppnås, skal barnehagene tilby barnet opphold utover den åpningstiden de har lagt opp til.
Etter at barnehagene er åpnet, er forholdet mellom reglene om smittevern og barnehage noe uklart når det gjelder tilbud til barn som tidligere har vært omfattet av disse unntakene. Dette har ført til at departementet har fått mange spørsmål om sammenhengen mellom reglene.
Departementet foreslår derfor å samle reglene om hvem som skal ha tilbud i barnehagen når barnehagen er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid. Barnehageeiers plikt til å gi et tilbud i barnehagen til noen barn vil være tiltak som iverksettes for å kompensere mot ulemper som følger av vedtak om å stenge barnehager eller av at barnehagene har redusert åpnings- og oppholdstid på grunn av krav til smittevern. Alle smitteverntiltak, herunder vedtak om stenging av barnehager, må oppfylle de grunnleggende kravene til smitteverntiltak i smittevernloven § 1-5. Det betyr at de skal være basert på en klar medisinsk-faglig begrunnelse, være nødvendige av hensyn til smittevernet og framstå som tjenlig etter en helhetsvurdering. Gjeldende smitteverntiltak er fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet gjennom covid-19-forskriften. Denne forskriften kan og skal endres raskt for å sikre at tiltakene er tilpasset den situasjonen vi til enhver tid står i. Departementet mener at barnehagenes plikt til å ha tilbud i barnehagen, må kunne tilpasses de smitteverntiltakene som gjelder for barnehagene til enhver tid.
Departementet forslår på denne bakgrunn at det fastsettes i den midlertidige loven at departementet kan gi forskrift om hvilke barn som skal få tilbud i barnehagen selv om barnehagen ellers er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid.
2.3.6.2 Hvem som skal få tilbud i barnehagen
I forskrift med hjemmel i den midlertidige loven vil det bli fastsatt at barnehager som er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid med hjemmel i smittevernloven, likevel skal sørge for et tilbud i barnehagen til (1) barn som en har minst én forelder ansatt i kritiske samfunnsfunksjoner eller kritiske virksomhetsfunksjoner innen andre samfunnsfunksjoner som vurderes som viktige i tilknytning til håndteringen av utbruddet av covid-19, og (2) barn med særlige behov som ikke kan ivaretas når barnehagen er stengt eller har redusert åpnings- og oppholdstid.
I forskriften vil det bli fastsatt at barnehageeier skal sørge for at barn som er omfattet av unntaket, får et tilbud i barnehagen. Dette innebærer at barnehageeiere ikke bare kan vurdere forespørsler om plass, men også selv må vurdere om det er barn som er omfattet av unntaket. Dette gjelder da særlig unntak knyttet til barnets behov. Dersom et barn skal ha et tilbud i barnehagen på grunn av foreldrenes funksjon, er det naturlig at barnehageeier bare vurderer om barnet skal få tilbud hvis foreldrene ber om det. Samtidig er det klart at barnehageeier har en veiledningsplikt om hvilke regler som gjelder, inkludert om hvem som har rett til tilbud for sine barn.
I forskriften vil det bli fastsatt at plikten til å gi tilbud til barn med særlige behov og barn med minst én forelder i kritiske samfunnsfunksjoner mv. gjelder både dersom barnehagen er stengt med hjemmel i smittevernloven, og dersom barnehagen har redusert åpnings- eller oppholdstid i samsvar med reglene om smittevernfaglig forsvarlig drift etter covid-19-forskriften. Dette er en klargjøring av det som i dag følger av den midlertidige forskriften om tilpasning av lovgivningen om barnehager og covid-19-forskriften. Plikten til å gi et tilbud vil dessuten gjelde både dersom barnehagen er vedtatt stengt av nasjonale myndigheter, og dersom barnehagen er vedtatt stengt av kommunen.
Departementet vil presisere at retten til å få et tilbud i barnehage under covid-19-utbruddet, forutsetter at barnet har rett på plass etter barnehageloven § 12 a eller har fått plass i barnehage. Det betyr at kommunen som barnehagemyndighet ikke har plikt til å tilby plass som følge av at barns foreldre har en kritisk samfunnsfunksjon mv. under covid-19-utbruddet.
I høringen kom det innspill om at enkeltstående barnehager bør gis mulighet til å inngå avtale med andre barnehageeiere i samme kommune om å gi et felles tilbud til barna som skal ha et tilbud, når barnehagene ellers er stengt. Tilbudet om plass til barn som omfattes av unntakene, skal i utgangspunktet gis i den barnehagen barna går i til vanlig. Departementet mener likevel at det ikke bør stenges for at det kan gjøres lokale tilpasninger, for eksempel at flere barnehageeiere kan bli enige om å holde en av barnehagene åpne, så lenge det er i tråd med smittevernreglene fra helsemyndighetene. I slike vurderinger må det legges stor vekt på barnets beste.
Flere høringsinstanser, blant andre Barneombudet, har etterspurt mer veiledning om hvem som er omfattet av unntakene. Når det gjelder unntaket som er knyttet til foreldrenes funksjon, vises det til veiledning fra Helse- og omsorgsdepartementet. Hvilke barn som skal ha plass på grunn av særlige behov, må vurderes konkret. I vurderingen av om et barn skal få tilbud i barnehagen etter unntaket, skal det tas hensyn til om og i hvilken grad barnets behov kan bli ivaretatt dersom barnet er hjemme. Barnehageeier skal alltid vurdere om barn som har vedtak om spesialpedagogisk hjelp eller andre individuelle tilrettelegginger i barnehagen, bør få et tilbud i barnehagen.
2.3.6.3 Hva slags tilbud barna skal få i barnehagen
Departementet har fått mange spørsmål om forholdet mellom adgangen til å ha redusert åpningstid og plikten til å sikre tilbud til barn med særlige behov og barnepass for foreldre i kritiske samfunnsfunksjoner mv.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i den midlertidige loven gis hjemmel til departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om hva slags tilbud disse barna skal ha. Departementet mener reglene bør fastsettes i forskrift fordi de har nær sammenheng med reglene om hvem som skal få tilbud i barnehagen dersom barnehagen er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid, noe som igjen har sammenheng med hva som til enhver tid er de gjeldende smitteverntiltakene.
I forskriften er det aktuelt å fastsette regler om omfanget på tilbudet som barna skal ha. Departementet legger opp til at hvor omfattende tilbud barn til foreldre i kritiske samfunnsfunksjoner mv. skal ha, må vurderes ut fra foreldrenes behov for barnepass for å kunne ivareta den kritiske samfunnsfunksjonen. Dette innebærer at hvis den reduserte åpningstiden i barnehagen gjør at formålet med unntakene ikke oppnås, skal barnehagene tilby barnet opphold utover den åpningstiden de har lagt opp til. Det tilbudet barnet normalt har i barnehagen, vil utgjøre en ytre ramme for hvor omfattende tilbud barnehagen må gi.
Når det gjelder barn med særlige behov, legger departementet opp til at det må vurderes konkret hvor omfattende tilbud de skal ha ut fra behovet som skal ivaretas. Det tilbudet barnet normalt har i barnehagen, vil utgjøre en ytre ramme for hvor omfattende tilbud barnehagen må gi.
I forskriften vil det bli fastsatt at barnehageeier må ivareta behovet som begrunner at barnet skal ha et tilbud. Dette forslaget vil være en videreføring av den midlertidige forskriften § 3 første ledd andre punktum. Hva slags tilbud som er egnet til å ivareta behovet, må vurderes ut fra hvilket behov barnet har. Forslaget innebærer at barnehagen skal ivareta omsorgsbehovet som ikke kan ivaretas dersom barnet er hjemme, og at barn som får tilbud på grunn av behov for spesialpedagogisk hjelp, får dette oppfylt i barnehagen. Plikten til å ha et tilbud til barn med særlig behov må også ses i sammenheng med forslaget som er omtalt i kapittel 2.3.5 om at barnehageeier bare kan gjøre tilpasninger i tilrettelegging som følger av enkeltvedtak med hjemmel i barnehageloven kapittel V A dersom det kan godtgjøres at det er nødvendig og forsvarlig.
2.3.6.4 Forenklede saksbehandlingsregler
Det er også behov for å fastsette regler om hvordan unntaket skal behandles for å ivareta formålet, og samtidig ta hensyn til ressurssituasjonen til kommuner og barnehager, og rettsikkerheten til barn.
Etter departementets vurdering vil avgjørelsen om hvem som skal ha et barnehagetilbud, være et enkeltvedtak. Dersom avgjørelsen skal behandles etter reglene i forvaltningsloven, vil dette kunne beslaglegge mye tid hos barnehager og kommuner som kunne vært brukt til å gi nødvendige tilbud til barn i utbrudd-perioden. Det vil også innebære at det tar lenger tid å ta avgjørelser, noe som vil være uheldig for håndteringen av krisesituasjonen da personer i kritiske samfunnsfunksjoner risikerer å stå uten et tilbud til sine barn. Departementet foreslår derfor at det gjøres unntak fra reglene i forvaltningsloven om saksbehandling av enkeltvedtak. Departementet foreslår at det i stedet fastsettes et generelt krav om forsvarlig saksbehandling og krav om at barnehageeier skal underrette skriftlig om avslag på søknader om tilbud etter unntaket. Det vil ikke gjelde krav til begrunnelse av vedtaket. Departementet understreker at det med «søknad» refereres til at det må komme et initiativ fra foreldre som ønsker plass i samsvar med unntakene. Det skal ikke stilles formkrav til søknaden, og kommunen må legge opp til en enkel og tilgjengelig måte for foreldre til å få vurdert om de kan få plass til sitt barn.
For å ikke binde opp ressurser hos barnehager og kommuner foreslår departementet at det ikke skal være klagerett på avslag knyttet til barn av personer i kritiske samfunnsfunksjoner. Det finnes etter hvert god veiledning om hva som anses å være kritiske samfunnsfunksjoner. Departementet legger derfor til grunn at hensynet til forsvarlig saksbehandling er ivaretatt, og at hensynet til effektiv behandling av søknadene tilsier at det gjøres unntak fra klageretten. Barnehageeier bør dessuten ha et visst handlingsrom for å samtidig kunne begrense risikoen for smitte.
Når det gjelder avslag på søknader om tilbud til barn med særlige omsorgsbehov, foreslår departementet at det skal være klageadgang, og at det skal være kommunal klageinstans. Kommunens klagenemnd skal også avgjøre klager over vedtak fattet av privat barnehage, og den private barnehagen må rette seg etter et vedtak i klagenemnda. Denne avgjørelsen handler om barnets behov, og avgrensningen av hvem som skal få et tilbud, er langt mer skjønnsmessig. Departementet mener derfor det bør være et minimum av mekanismer som sikrer likebehandling og at barnets behov blir ivaretatt.
Departementet foreslår at de forenklede saksbehandlingsreglene fastsettes i forskrift. På denne måten vil forskriften gi en samlet oversikt over hvem som skal få tilbud i barnehagen, og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for slike avgjørelser. Når saksbehandlingsreglene fastsettes i forskrift, vil det også være enklere å justere reglene i samsvar med eventuelle endringer i reglene om hvem som skal få tilbud i barnehagen. Dessuten vil det gjøre det enklere å skjerpe kravene til saksbehandlingen dersom situasjonen blir langvarig.
Departementet foreslår derfor at det fastsettes i den midlertidige loven at departementet i forskrift kan fravike reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V og VI og fastsette forenklede saksbehandlingsregler for avgjørelser om hvem som skal få tilbud i barnehagen.
Forskriftsreglene om forenklede saksbehandlingsregler vil være en videreføring av den midlertidige forskriften om barnehager § 3 andre ledd.
2.3.7 Foreldrebetaling og tilskudd
2.3.7.1 Generelt
Barnehageloven § 15 fastsetter at Kongen kan gi forskrifter om foreldrebetaling i barnehage. Dette er gjort gjennom forskrift 16. desember 2005 nr. 1478 om foreldrebetaling i barnehager. For perioden barnehager var stengt som følge av nasjonalt vedtak med hjemmel i smittevernloven, ble det fastsatt i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 491 om tilpasninger i lovgivningen om barnehager som følge av utbrudd av covid-19, at foreldrebetalingen falt bort. Foreldrebetalingen ble gjeninnført for foreldre som mottok et tilbud fra 14. april 2020. Samtidig ble den dermed gjeninnført for foreldre som allerede mottok et tilbud som følge av at foreldrene innehar kritiske samfunnsfunksjoner, og for foreldre som allerede mottok et tilbud fordi barnet har særlige behov. Foreldrebetalingen følger de ordinære reglene i forskrift om foreldrebetaling i barnehager.
Foreldrebetalingen gjelder på vanlig måte for foreldre som av ulike grunner ikke benytter seg av plassen de har fått tilbud om. Foreldrebetalingen bortfaller kun dersom plassen blir sagt opp. Det gjelder også barn som er i en risikogruppe, eller har medlemmer i husstanden som er i en risikogruppe, og hvor barna ikke benytter plassen. Som en naturlig del av de smitteforebyggende tiltakene skal ikke syke barn være i barnehagen. Normalt gjøres det ikke fratrekk i foreldrebetalingen ved kortere perioder med sykefravær i barnehagen. Departementet ønsker ikke å innføre alternative regler om sykefravær i denne situasjonen, noe som vil kunne medføre krevende skjønnsmessige grensedragninger. Foreldrene kan søke om moderasjon i foreldrebetalingen i barnehage på ordinær måte. Flere kommuner har også lokale regler for fratrekk i foreldrebetalingen ved sykefravær.
Ved gjeninnføringen av foreldrebetaling vurderte departementet om det bør innføres differensiert foreldrebetaling avhengig av hvilket antall timer foreldre til barn i barnehage får tilbud om. Departementet la betydelig vekt på at det bør være en ordning for foreldrebetaling som er fleksibel og uavhengig av prosessen for gjenåpning av barnehager. Som følge av praktiske forhold varierer åpningstidene fra barnehage til barnehage, og åpningstidene kan også endres fra uke til uke. Det vil kreve vesentlig administrasjon for kommunen å fakturere for timetallet foreldrene får tilbud om. Det er i tillegg forholdsvis få timer som faller bort i form av begrensede åpningstider.
Departementet viderefører denne vurderingen i forslaget til midlertidig lov, se forslag til § 4. Departementet foreslår at foreldrene som får tilbud om plass i barnehage, skal betale ordinær foreldrebetaling for barnehageplassen, uavhengig av antall timer tilbudet utgjør. Dette innebærer at også foreldre som mottar et tilbud i tråd med forslag til forskrift med hjemmel i § 3, skal betale på vanlig måte. I tråd med dette vil foreldre som har avtale om en deltidsplass, på vanlig måte betale i tråd med opprinnelige avtale. Ordinær avtalt foreldrebetaling for barn som mottar et tilbud, uavhengig av barnehagens åpningstider, vil gjøre det administrative arbeidet for kommunene og barnehagene vesentlig enklere og mindre tidkrevende. Tilsvarende gjelder for tilbud om plass i offentlig finansierte skolefritidsordninger, se kapittel 3.3.17.1.
2.3.7.2 Foreldrebetaling ved stenging av barnehager
For perioden barnehager var stengt som følge av nasjonalt vedtak med hjemmel i smittevernloven, ble det fastsatt i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 491 om tilpasninger i lovgivningen om barnehager som følge av utbrudd av covid-19 at foreldrebetalingen falt bort. Dette omfattet også foreldre som mottok et tilbud i perioden barnehagene var stengt, jf. unntakene som var fastsatt i enkeltvedtak eller forskrifter om stenging etter smittevernloven. I den midlertidige forskriften ble det fastsatt at kommunene skal kompenseres for dekning av tapt foreldrebetaling i både private og kommunale barnehager, uavhengig av hvor lenge barnehagen er stengt. Forskriften presiserte, blant annet på grunn av innspill i høringen, at kompensasjonen per barnehageplass ikke skal overstige maksimalprisen. Det ble ikke gitt kompensasjon for tap av kostpenger. Videre ble det fastsatt at kommunen skal utbetale kompensasjon til private barnehager for tapt foreldrebetaling. De private barnehagene må søke kommunen og dokumentere inntektsbortfall. Det skal ikke gis kompensasjon for tap av kostpenger.
Selv om barnehagene nå er åpne og ordinær foreldrebetaling er gjeninnført, ser departementet at det er behov for å regulere forholdet til foreldrebetaling ved en eventuell ny stenging av barnehagene. Ved stenging oppstår det blant annet spørsmål om foreldre skal betale for plassen, og om barnehager skal bli kompensert for tapt foreldrebetaling.
Departementet mener det er grunner som taler for at foreldrebetalingen bør bortfalle dersom barnehagen må stenge på grunn av smittevern. Foreldrene mottar ikke et barnehagetilbud, og det er rimelig at betalingen faller bort.
Det skaper videre forutsigbarhet at reguleringene fra tidligere stenging videreføres. Departementet mener derfor at foreldrebetalingen bør bortfalle også dersom barnehagene på ny blir stengt etter vedtak hjemlet i smittevernlovgivningen. Dette vil gjelde uavhengig av hvor lenge barnehagen stenges. Dette er også i tråd med vurderingene og reguleringene i den midlertidige forskriften.
Departementet mener dette skal gjelde uavhengig av om barnehagene stenges som følge av et nasjonalt vedtak med hjemmel i smittevernlovgivningen, eller eventuelle kommunale vedtak om stenging. Begrunnelsen for at barnehager stenges bygger i disse tilfellene på de samme hensynene.
Departementet foreslår at ordinær foreldrebetaling skal gjelde for foreldre som mottar et tilbud når barnehagene for øvrig er stengt med hjemmel i smittevernlovgivningen, dersom de benytter seg av plassen, jf. forslag til forskrift med hjemmel i § 3. Dette er i tråd med det som har vært gjeldende fra 14. april. I den ekstraordinære situasjonen ved den nasjonale stengingen av barnehager i mars 2020 var det behov for tydelige, enkle og håndterlige reguleringer. I denne situasjonen var det hensiktsmessig at også foreldre som mottok et tilbud, ikke ble belastet for foreldrebetalingen. Departementet mener at det er rimelig at disse foreldrene betaler på vanlig måte for tilbudet de mottar ved en eventuell ny stenging av barnehagene.
Det er krevende for barnehagene å bli pålagt å stenge virksomheten, og samtidig være i stand til å gjenåpne så raskt som mulig når situasjonen tilsier dette. Barnehagene må i tillegg være åpne for barn som skal ha et tilbud i stengningsperioden. Det er viktig å sikre forutsigbare økonomiske rammer for barnehagene og kommunene. Departementet foreslår derfor å videreføre reglene om at private barnehager får beholde ordinære tilskudd, se forslag til § 5. Barnehager skal kompenseres for tapt foreldrebetaling dersom barnehagene stenges med hjemmel i smittevernloven. Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om at kommunen skal utbetale kompensasjonen til private barnehager. Kommunene skal også i det videre være kompensert for bortfall av foreldrebetaling ved vedtak om stenging av barnehager. Behovet for kompensasjon til kommunesektoren for bortfall av foreldrebetaling ses i sammenheng med merutgifter og mindreinntekter som følge av koronautbruddet i kommunesektoren som helhet. Reglene for tilskudd og kompensasjon vil gjelde både ved nasjonal stenging og ved kommunale vedtak om stenging som er i tråd med statlig retningslinjer for smittevern.
Departementet foreslår også å videreføre reglene om avkortning i kompensasjon for tapt foreldrebetaling i den midlertidige loven. I tillegg foreslås noen språklige endringer slik at reglene er bedre tilpasset at barnehagene nå er åpne. Se også omtale og forslag i kapittel 2.3.7.3 om regler om tilskudd.
2.3.7.3 Regler om tilskudd til private barnehager
Barnehageloven § 14 pålegger kommunen å gi kommunalt tilskudd til private barnehager. De private barnehagenes økonomi styres i svært stor grad av tilskudd fra kommunen og foreldrebetaling. Ved nedstenging eller sterkt redusert drift, er det risiko for permitteringer dersom barnehagen ikke får utbetalt tilskudd og foreldrebetaling.
I den midlertidige forskriften er det fastsatt i § 5 at private barnehager skal motta kommunale tilskudd etter barnehageloven selv om barnehagene er stengt. Selv om barnehagene nå har åpnet igjen, mener departementet at dette bør videreføres i den midlertidige loven i tilfelle barnehager må stenge. Dette vil skape forutsigbarhet for de private barnehagene. Hensikten med å dekke alle ordinære kostnader i en periode hvor barnehagene er pålagt å stenge med hjemmel i smittevernlovgivningen, er blant annet å unngå at barnehagene må permittere ansatte, og at tilbudet raskt kan starte opp igjen når barnehagene gjenåpner. I tillegg kreves det at barnehager holder åpent for barn som skal ha et tilbud i barnehagen selv om barnehagen for øvrig er stengt, jf. forslag til § 3 og omtale i kapittel 2.3.7.1.
Flere høringsinstanser, deriblant Private barnehagers landsforbund (PBL) og KA – arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter, ga i høringen 25. mars innspill om at det må framkomme av bestemmelsen at alle kommunale tilskudd til private barnehager videreføres, og at henvisningen til § 14 er for snever. Departementet justerte bestemmelsen i tråd med dette.
Videre foreslår departementet i § 5 at det lovfestes at private barnehager som mottar tilskudd, ikke kan benytte ansatte til å drive annet inntektsgivende arbeid for virksomheten i perioden hvor barnehagene er stengt. Dersom dette skulle tillates, vil barnehageeier komme bedre ut økonomisk enn om utbruddet av covid-19 ikke hadde funnet sted, noe som vil virke urimelig. Abelia etterspør en nærmere presisering av hva som regnes inntektsgivende arbeid eller ikke. PBL støtter ikke forslaget til slik forskriftsregulering og mener dette vil være i strid med bestemmelsene i dagens § 14 a og at bestemmelsen tyder på at private barnehager vil drive lovbrudd. Departementet mener at dette er en tydeliggjøring av § 14 a som er nødvendig i den situasjonen som er oppstått. Departementet vil videre vise til at hva som faller inn under «inntektsgivende arbeid» må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.
KS kom i sitt høringsinnspill med ønske om en egen bestemmelse som regulerer at kommuner kan benytte ansatte i private barnehager til arbeid i kommunen så lenge den private barnehagen ikke er i drift. Departementet mener dette vil være en inngripende bestemmelse, og vil vise til at den private delen av barnehagesektoren har gitt tydelige signaler om at de vil stille sine ansatte til rådighet dersom det skulle være behov.
Departementet foreslår også regler om avkortning av kompensasjon for tapt foreldrebetaling og kommunale tilskudd til private barnehager, se forslag til § 5. Formålet med å gi private barnehager kompensasjon for tap av foreldrebetaling er å gi økonomisk bistand i en vanskelig tid. Når barnehagene får dekket alle ordinære kostnader i en periode hvor de er pålagt å stenge med hjemmel i smittevernlovgivningen, vil dette også gjøre at barnehagene raskt kan starte opp igjen når barnehagene gjenåpner. Dersom private barnehager permitterer ansatte eller av andre grunner har betydelig reduksjon i kostnadene, mener departementet at overføringene til de private barnehagene skal justeres tilsvarende kostnadsreduksjonen slik at man unngår dobbeltkompensasjon. Tilskudd/ kompensasjon bør avkortes tilsvarende reduksjonen av kostnadene. Det samme bør gjelde dersom allerede innbetalt foreldrebetaling for perioden barnehagene er stengt eller driver med redusert kapasitet, ikke refunderes foreldrene. Departementet foreslår at dette fastsettes i den midlertidige loven.
Kunnskapsdepartementet har utarbeidet retningslinjer som gir mer informasjon om innretningen av kompensasjonsordningen, samt hvordan kommunene skal forvalte denne. Retningslinjene ligger på Utdanningsdirektoratets nettsider.