2 Bakgrunn
Bakgrunnen for forslaget er regjeringens mål om å skape en sammenhengende helse- og omsorgstjeneste og et likeverdig partnerskap mellom kommuner og helseforetak slik dette er beskrevet i Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023. Stortinget ga sin tilslutning til meldingen i mai 2020. I meldingen ble det uttalt at regjeringen vil fremme forslag om å innføre et krav i regelverket om at samarbeidsavtalene skal inneholde en beskrivelse av hvordan kommuner og helseforetak skal planlegge og utvikle tjenester sammen.
Forslaget i denne proposisjonen har sammenheng med avtalen som ble inngått mellom regjeringen og KS 23. oktober 2019 om etablering av 19 helsefellesskap (avtalen i sin helhet er vedlegg til Meld. St. 7 (2019–2020)Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023). Målet med etablering av helsefellesskap er å skape mer sammenhengende og bærekraftige helse- og omsorgstjenester til pasienter som trenger tjenester fra både spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Forslaget i denne proposisjonen omhandler ikke innføring av helsefellesskapene. Samtidig tar helsefellesskapene utgangspunkt i de eksisterende strukturene og avtalene om samarbeid mellom helseforetak og kommuner. Forslaget om ny plikt til å avtale en konkret beskrivelse av hvordan partene skal utvikle og planlegge tjenestene vil derfor være et sentralt tema for samarbeidet i helsefellesskapene. Av den grunn omtales helsefellesskap i det følgende.
I helsefellesskapene skal representanter fra kommuner, helseforetak, fastleger og brukere planlegge og utvikle helse- og omsorgstjenester i fellesskap. Helsefellesskapene skal prioritere å utvikle tjenester til fire sårbare pasientgrupper og finne løsninger som passer til lokale behov og forutsetninger. De fire pasientgruppene som helsefellesskapene særlig bør utvikle gode tjenester for er:
barn og unge
personer med alvorlige psykiske lidelser og rusproblemer
skrøpelige eldre
personer med flere kroniske lidelser
Helsefellesskapene tar utgangspunkt i de 19 eksisterende helseforetaksområdene. Etablerte avtaler og samarbeidsstrukturer skal ligge til grunn, men videreutvikles. Det varierer hvor mange sykehus og kommuner som inngår i de ulike helsefellesskapene. Sykehuset i Vestfold HF består eksempelvis av ett hovedsykehus og samarbeider med seks kommuner, mens Sykehuset Innlandet HF består av fem somatiske og to psykiatriske sykehus og samarbeider med 42 kommuner. Helsefellesskapet i Oslo vil bestå av én kommune, med flere bydeler, og flere helseforetak. Private ideelle sykehus med lokalsykehusfunksjon i Oslo og Bergen, hhv. Diakonhjemmet Sykehus, Lovisenberg Diakonale Sykehus og Haraldsplass Diakonale Sykehus, er en del av disse helsefellesskapene. De enkelte helsefellesskapene vil derfor kunne ha behov for ulike tilpasninger i samarbeidsstrukturen.
Regjeringen og KS er enige om at etablering av helsefellesskapene skal bygge på følgende prinsipper:
En tydeligere samarbeidsstruktur. Det legges opp til et tydeligere skille mellom overordnede, strategiske og faglige beslutninger gjennom en tredelt struktur. Regjeringen og KS anbefaler at både fastleger og brukere er representert på alle nivåene i samarbeidsstrukturen.
Bedre felles planlegging. Helseforetak og kommuner bør planlegge og utvikle tjenester for pasienter som trenger tjenester fra begge nivå.
Økt samordning. Kommunene bør i større grad samordne seg, dvs. at noen kommuner stiller i samarbeidsutvalg på vegne av en gruppe kommuner. Helseforetak som favner flere sykehus, må sikre at disse opptrer samordnet i helsefellesskapet.
Bedre beslutningsprosesser. Den formelle beslutningsmyndigheten vil som i dag ligge i helseforetakene og kommunene. Samtidig bør beslutningsprosessen i partnerskapet bli bedre og mer forpliktende enn den er i dag. Regjeringen og KS er enige om at det bør tilstrebes konsensusbeslutninger som kan forplikte partnerne i det videre arbeidet.
Sekretariat. Et velfungerende sekretariat er et viktig virkemiddel for å sikre fremdrift, effektivitet og legitimitet i beslutningsprosessene.
Tydelige prioriteringer. Regjeringen og KS mener at helsefellesskapene bør ha et særlig fokus på å utvikle gode tjenester for barn og unge, personer med alvorlige psykiske lidelser og rusproblemer, skrøpelige eldre og personer med flere kroniske lidelser.
Felles virkelighetsforståelse. Regjeringen og KS vil tilrettelegge for at det fremskaffes bedre styringsinformasjon og framskrivningsverktøy som helsefellesskapene kan bruke.
Behov for lokale tilpasninger. Det skal være rom for ulik organisering og lokale løsninger i oppgavedelingen mellom kommuner og helseforetak.
Innspill til neste Nasjonal helse- og sykehusplan. Regjeringen og KS ønsker at neste Nasjonal helse- og sykehusplan skal bygge på innspill fra helsefellesskapene.
Helseforetakene er gjennom eierstyringen pålagt å legge til rette for at samarbeidet innrettes i tråd med prinsippene i avtalen mellom regjeringen og KS og føringene i Nasjonal helse- og sykehusplan. Statlig styring av kommunene skjer gjennom lov og forskrift. De nasjonale forventningene til etablering av helsefellesskap er derfor ikke bindende for kommunene. Regjeringen og KS er imidlertid enige om prinsippene, og i avtalen oppfordres kommuner og helseforetak til å legge dem til grunn for utviklingen av samarbeidet i helsefellesskapene.
Boks 2.1 Arbeidsdeling i helsefellesskap
En utfordring for samarbeidet mellom kommuner og helseforetak i dag ser ut til å være at saker ikke alltid blir diskutert på rett nivå av personer med riktig kompetanse og myndighet. Regjeringen anbefaler at helsefellesskapene skiller tydeligere mellom hhv. overordnede prinsipielle, strategiske og faglige beslutninger.
Figur 2.1 illustrerer en slik tredelt struktur.
I partnerskapsmøtet vil toppledelsen i kommunene og i helseforetaket møtes årlig for å forankre overordnet retning og drøfte prinsipielle saker. Innenfor disse rammene bør faglige og administrative ledere i kommuner og helseforetak drive felles strategisk planlegging og fatte beslutninger i konkrete samarbeidssaker i strategisk samarbeidsutvalg. Fagfolk i helse- og omsorgstjenesten i kommuner og i helseforetak vil i faglige samarbeidsutvalg utarbeide konkrete prosedyrer og tjenestemodeller basert på føringer fra strategisk samarbeidsutvalg.
Figur 2.1 Arbeidsdeling i helsefellesskap
Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Direktoratet for e-helse støtter innføringen av helsefellesskapene og vil legge til rette for felles utvikling og planlegging av tjenester. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å revidere den nasjonale veilederen til samarbeidsavtalen. I tillegg til sitt ordinære ansvar for faglig råd og veiledning, vil direktoratet samle og tilgjengeliggjøre eksempler på avtaler om ulike måter å løse oppgavedeling og samarbeid om tjenesteyting på. Etatene samarbeider om utvikling av bedre styringsinformasjon, f.eks. om de fire prioriterte pasientgruppene, og framskrivinger av fremtidig behov for tjenester. Dette vil bidra til en felles virkelighetsforståelse for helsefellesskapene og vil kunne inngå i beslutningsgrunnlag. Finansieringsordningene i spesialisthelsetjenesten skal understøtte samhandling og nye måter å yte tjenester på, og det arbeides kontinuerlig med å sørge for bedre digital samhandling.
I henhold til «Rutinar for å involvere kommunesektoren i arbeidet med statlege lovutgreiingar retta mot kommunesektoren» har Helse- og omsorgsdepartementet i løpet av prosessen hatt dialog med KS.