2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Klimaloven og Parisavtalen

Klimalovens formål er å fremme gjennomføringen av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050. Den lovfester Norges klimamål for 2030 og 2050 under Parisavtalen i henholdsvis §§ 3 og 4.

Ved lovens ikrafttredelse i 2018 var Norges klimamål for 2030 at klimagassutslippene skulle reduseres med minst 40 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990.

I tråd med Parisavtalens artikkel 4 forsterket Norge sitt klimamål for 2030 i februar 2020. Norges mål under Parisavtalen for 2030 var da å redusere utslippene med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent i forhold til 1990-nivået. Klimalovens § 3 ble deretter i 2021 endret for å samsvare med dette målet under Parisavtalen, jf. Prop. 182 L (2020–2021).

Ifølge Parisavalen artikkel 4.9 skal alle land melde inn nye nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år. Disse målene skal i henhold til artikkel 4.3 representere en progresjon fra forrige klimamål og være uttrykk for landets høyeste mulige ambisjon. Under klimatoppmøtet i Glasgow i november 2021 (COP26) ble alle land oppfordret til igjen å vurdere sine klimamål for 2030 opp mot Parisavtalens temperaturmål, og potensielt styrke klimamålet. Oppfordringen kom på bakgrunn av at få land i 2020 meldte inn nye eller oppdaterte klimamål i tråd med artikkel 4.9, og et stort gap mellom summen av de innmeldte målene og utslippskuttene som er nødvendige for å realisere temperaturmålet. Denne oppfordringen ble gjentatt i slutterklæringen fra COP27 i Sharm El Sheikh i november 2022.

At verden er langt fra å nå Parisavtalens temperaturmål fremgår også av rapporten fra FNs klimapanel Arbeidsgruppe 3 om utslippsreduksjoner av april 2022. Den bekrefter hovedbildet i tidligere rapporter (se omtale av disse i Prop. 182 L (2020–2021)) om at menneskeskapt global oppvarming allerede har alvorlige negative effekter på mennesker og natur. Rapporten gir anvisning på løsninger og muligheter for å komme på utslippsbaner som begrenser oppvarmingen til 1,5 og 2 grader, men viser at verden ligger langt bak skjema. Umiddelbare og kraftige utslippskutt i alle sektorer må til om verden skal ha en sjanse til å nå 1,5-gradersmålet. Det vises også til omtalen av klimautfordringene i punkt 2.2. i Prop. 182 L (2020–2021).

Norge har fulgt oppfordringen fra COP26 og meldte i november 2022, i forkant av COP27, inn et oppdatert klimamål for 2030 under Parisavtalen artikkel 4.11 og i tråd med 4.3. Det innmeldte målet er å redusere utslippene med minst 55 prosent sammenlignet med 1990-nivå. Forslaget denne høringen gjelder, om endring av klimamålet i klimaloven § 3, er en konsekvens av denne innmeldingen.

2.2 Norges samarbeid med EU for å nå klimamålet

I Norges innmelding av det oppdaterte 2030-målet i november 2022 ble det, slik som ved forrige forsterking av målet, kommunisert at Norge fortsatt ønsker å samarbeide med EU om gjennomføringen av det oppdaterte målet. EU forsterket sitt klimamål i 2021 og er som følge av det i ferd med å oppdatere sine klimaregelverk. Når oppdaterte regler er endelig vedtatt i EU, må Norge vurdere om, og eventuelt på hvilke vilkår, EU-regelverket skal gjøres gjeldende for Norge. Norge må gå i dialog med EU for å avklare vilkårene for norsk deltakelse i EU-regelverket. For at regelverket skal gjelde for Norge, må Stortinget gi samtykke.

EU og Norge har separate mål under Parisavtalen og det må derfor gjennomføres et mellomstatlig oppgjør som sikrer konsistent utslippsrapportering til FN, det vil si at det ikke oppstår dobbelttelling av utslippsreduksjoner og at klimaeffekten av EUs klimaregelverk fordeles mellom EU og Norge. Dette oppgjøret må følge bokføringsreglene om overføring av enheter for utslippsreduksjoner mellom land (vedtatt under COP26 i Glasgow) under artikkel 6.2 i Parisavtalen. Hvordan dette oppgjøret mellom EU og Norge skal skje, må avklares med EU, og resultatet er usikkert frem til en slik avklaring har funnet sted. Det tas høyde for bruk av markedssamarbeid under Parisavtalen artikkel 6 utenfor Europa dersom dette er nødvendig utover klimasamarbeidet med EU for å oppfylle det norske målet.

Forslaget til lovendring påvirker ikke Norges tilnærming til å regne inn skog- og arealbruk på, og de samme forutsetningene som er beskrevet i Prop. 182 L (2020–2021), ligger fortsatt til grunn. Det er mange ulike måter å regne inn bidraget fra skog- og arealbruk i klimamål. EU har et såkalt «netto-mål» for utslipp og opptak i 2030, som inkluderer alt CO₂-opptak i skog- og arealbruk, sammenlignet med netto-opptaket i 1990. EU har likevel i sin klimalov lovfestet et tak på hvor stort bidrag fra skog- og arealbrukssektoren som kan regnes med i den samlede måloppnåelsen. Taket er på 225 mill. tonn CO₂. Som beskrevet i Prop. 182 L (2020–2021) punkt 2.3 regner ikke Norge og EU inn skog- og arealbruk i sitt klimamål på samme måte. Dersom Norge skulle bruke samme regnemetode og måltall som EU, ville ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner i Norges klimamål blitt svekket betydelig.

2.3 Presiseringer om hvordan skog- og arealbrukssektoren er inkludert i Norges klimamål for 2030

Norges klimamål for 2030 er økonomidekkende, dvs. det inkluderer alle utslippssektorer, også skog- og arealbrukssektoren. Skog- og arealbrukssektoren skiller seg imidlertid fra de andre sektorene som er dekket av målet. Det er for eksempel flere metodiske utfordringer knyttet til måling og rapportering på skog- og arealbrukssektoren, noe som bidrar til stor usikkerhet i tallene. Å regne inn endringer i skogen som er et resultat av naturlige prosesser er utfordrende, både ved målsetting og i rapporteringen mot måloppnåelse. Det er også viktig å sikre at innregning av bidrag fra skog- og arealsektoren ikke svekker ambisjonsnivået på utslippsreduksjoner i målet.

Norge har et overordnet klimamål som gjelder for alle sektorer, men forutsetter at bidraget fra skog- og arealbrukssektoren (dvs. opptak og utslipp) i utgangspunktet er null. Dette innebærer at opptak og utslipp fra skog- og arealbruk ikke er med i referanseåret (1990). Ved siste innmelding av målet vårt under Parisavtalen er det presisert at opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren som er addisjonelle skal regnes med i måloppnåelsen i 2030. Ekstra innsats for å kutte utslipp og øke opptak innenfor skog- og arealbrukssektoren vil redusere Norges samlede utslipp. Norge har ikke definert hva som skal kunne regnes som addisjonelle opptak og utslipp, og hva dette skal regnes i forhold til. Det gjenstår å avklare nærmere.

Klimaloven legger ikke føringer på hvilke politiske løsninger, veivalg og virkemiddelbruk som skal tas i bruk for å oppfylle de lovfestede klimamålene. Klimaloven lovfester Norges overordnede klimamål, og det er opp til den til enhver tids sittende regjering å gjennomføre en politikk som gjør at målene nås.

2.4 Høringen av lovforslaget

Klima- og miljødepartementet sendte 18. januar 2023 et høringsnotat med forslag til endringer i klimalovens klimamål for 2030 på høring. Høringsfristen var 28. februar 2023.

Høringsinstansene var:

• Departementene

• Direktoratet for utviklingssamarbeid (NORAD)

• Havforskningsinstituttet

• Landbruksdirektoratet

• Meteorologisk institutt

• Miljødirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk institutt for bioøkonomi (Nibio)

• Norsk institutt for luftforskning

• Norsk Ppolarinstitutt

• Oljedirektoratet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Statsbygg

• Sametinget

• Kommunene

• Enova SF

• Handelshøyskolen BI

• Innovasjon Norge

• Klagenemnda for miljøinformasjon

• Norges forskningsråd

• Norges handelshøyskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Norsk institutt for luftforskning

• Oslo Metropolitan University – StorbyuniversitetetSINTEF

• Regelrådet

• Statkraft AS

• Statnett SF

• Statskog SF

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• CICERO Senter for klimaforskning

• Drivkraft Norge

• Energi Norge

• Fellesforbundet

• Forum for Kvinner og Utviklingsspørsmål (FOKUS)

• Forum for miljøteknologi

• Forum for utvikling og miljø

• Framtiden i våre hender

• Fridtjof Nansens Institutt

• Greenpeace

• Hovedorganisasjonen Virke

• Industri Energi

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og ungdom

• Naturvernforbundet

• Nord universitet

• Norges bondelag

• Norges bygg- og eiendomsforening

• Norges miljøvernforbund

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

• Norges rederiforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk bioenergiforening (NoBio)

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk elbilforening

• Norsk fjernvarme

• Norsk industri

• Norsk olje og gass

• Norskog

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Redd Barna

• Regnskogfondet

• Røde Kors

• Rådgivende ingeniørers forening

• Spire – Utviklingsfondets ungdom

• Stiftelsen Miljøfyrtårn

• Transportøkonomisk institutt

• UNICEF

• Unio

• WWF-Norge

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ZERO – Zero Emission Resource Organisation

Det ble gitt 37 høringsuttalelser. Følgende instanser hadde realitetsmerknader:

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Larvik kommune

• Ringsaker kommune

• Stavanger kommune

• Amnesty International Norge

• Avfall Norge

• Changemaker

• Forum for Miljøteknologi

• Forum for utvikling og miljø ForUM

• Framtiden i våre hender

• Industri Energi

• Motvind Sørvest

• Naturvernforbundet

• Naturviterne

• Norges Bondelag

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norgesdemokratene

• Offshore Norge

• Redd Barna

• Samfunnsbedriftene

• Spire

• WWF Verdens naturfond

• Syv privatpersoner

Følgende instanser hadde ikke merknader:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Oljedirektoratet

• Petroleumstilsynet

• Statistisk sentralbyrå

• Skien kommune

• Stjørdal kommune