5 Unntak fra krav i loven for å avhjelpe konsekvenser av covid-19

5.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven har ikke egne særregler som sikrer raskere prosesser ved kriser. Er det for eksempel behov for å ta i bruk en idrettshall til helsestasjon, feberklinikk eller tilsvarende, krever det søknad om tillatelse og i utgangspunktet også dispensasjon fra plan. Dette gjelder selv om den endrede bruken er ment å være kortvarig for å dekke et akutt behov. Plassering av midlertidige bygninger, som for eksempel brakker og telt, er unntatt fra krav til søknad og tillatelse såfremt de ikke skal stå lenger enn to måneder. Er det behov for plassering utover dette, er det nødvendig med søknad om tillatelse. Dersom arealplan har forbud mot plassering av midlertidige bygninger, vil det være nødvendig å søke om dispensasjon fra plan, uavhengig av hvor kort eller lenge tiltaket skal stå.

Plan- og bygningsloven skiller mellom ulike søknadstyper. Det er tiltak som kan behandles som såkalte «enkle tiltak» hvor kommunen har tre uker på å behandle søknaden. Vilkårene for dette er blant annet at tiltaket ikke krever samtykke, tillatelse eller uttalelse fra andre myndigheter eller at det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere. Det kan heller ikke være behov for dispensasjon fra plan, lov eller forskrift. Dersom kommunen ikke overholder treukersfristen, anses tillatelse for gitt.

De fleste søknader om tillatelse behandles imidlertid etter de ordinære saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven. Dette innebærer blant annet at naboer og gjenboere skal ha minst to uker til å komme med merknader til søknad om tillatelse til bruksendring og/eller dispensasjon. Kommunen har i utgangspunktet 12 uker på å behandle søknader som omfatter både søknad om bruksendring og dispensasjon fra plan og/eller krav i loven (for eksempel tekniske krav eller krav til avstand fra nabogrense). Er tiltaket avhengig av tillatelse eller samtykke fra andre sektormyndigheter, for eksempel Arbeidstilsynet eller vegmyndighetene, har disse fire uker på å gi tillatelse eller samtykke. Denne fristen kommer i tillegg til 12-ukersfristen. Kommunen kan ikke gi igangsettingstillatelse før slikt samtykke eller tillatelse foreligger. Vedtak etter plan- og bygningsloven kan påklages. Klagefristen er tre uker fra man er gjort kjent med vedtaket. Kommunen har åtte uker på å forberede og oversende klagen til Fylkesmannen, som har 12 uker på å behandle og avgjøre saken.

Det er i tillegg en rekke tekniske krav som må oppfylles. Ved tidsbestemt bruksendring, selv kortvarig, må bygningen eller den delen av bygningen som skal endres, oppfylle dagens krav i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift.

Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven

Som det følger av fremstillingen ovenfor, kan det innenfor rammene av ordinær saksbehandling etter plan- og bygningsloven, være vanskelig å ivareta behovet for raske avgjørelser dersom det oppstår en akutt situasjon. For å avhjelpe situasjonen noe, vedtok departementet 16. mars 2020 Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygnings loven i forbindelse med Covid-19-pandemien. Forskriften er hjemlet i ulike forskriftsbestemmelser etter plan- og bygningsloven, og gjelder frem til 1. januar 2021.

Den midlertidige forskriften av 16. mars 2020 gir blant annet myndighet til kommunene til å fatte vedtak om å unnta tidsbestemt bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige byggverk som skal brukes til helse- og omsorgstjenester, fra krav om søknad og tillatelse og nabovarsel. Forskriften har imidlertid en rekke klare begrensninger, blant annet fordi den er begrenset til helse- og omsorgstjenester og fordi plan- og bygningsloven ikke har nødvendige hjemler for i forskrift å unnta fra krav i plan eller kravene som gjelder for dispensasjon. Erfaringsmessig er det dette som utgjør den mest tidkrevende utfordringen.

Midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv.

Utlendingsdirektoratet har ansvaret for innkvartering av utlendinger som søker beskyttelse (asylsøkere). Botilbudet må være i samsvar med vedtatte krav til fysisk avstand for å begrense smittespredning og beskytte liv og helse, jf. Covid-19-forskriften. Dette gjelder blant annet karantene- og isolasjonsplikt og tilrådinger om å unngå personlig kontakt. Det er også nødvendig å ta hensyn til særlig risikoutsatte grupper. For å overholde disse kravene, kan behovet for innkvarteringskapasitet brått øke. For å kunne sette Utlendings direktoratet i stand til å skaffe til veie innkvartering som oppfyller krav for å begrense smittespredning av covid-19, ble det 8. april vedtatt Midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv. som følge av utbrudd av covid-19 (heretter asylinnkvarteringsforskriften), hvor unntakene som følger av midlertidig forskrift av 16. mars også gjøres gjeldende for asylmottak. Forskriften er vedtatt med hjemmel i koronaloven.

5.2 Departementets forslag

5.2.1 Midlertidig bestemmelse om unntak fra krav i loven

Departementet fremmet forslag til ny bestemmelse i plan- og bygningsloven, § 20-9, og en mindre endring i § 1-6 tredje ledd. Forslaget er bygget opp etter samme mønster som plan- og bygningsloven §§ 20-7 og 20-8, som er særskilte unntakshjemler. Ettersom departementet har mottatt tilbakemeldinger om at midlertidig forskrift av 16. mars 2020 ser ut til å fungere og kommunene har opparbeidet seg en viss erfaring med den, valgte departementet å utforme lovforslaget mest mulig i tråd med innholdet i forskriften. I korte trekk går lovforslaget ut på følgende:

• Kommunene gis myndighet til å gi tidsbegrenset unntak fra krav til søknad og tillatelse for bruksendring og plassering av byggverk som skal stå lenger enn to måneder.

• Unntak kan gis med varighet inntil ett år, og gjelder for bygg som er nødvendig til bruk for helse- og omsorgstjenester, innkvartering av asylsøkere, barnehage, skole, fengsel og varetekt.

• Kommunene har fem dager på å behandle anmodning om unntak. Overholdes ikke fristen, kan tiltaket settes i gang på tiltakshavers risiko.

• Dersom det oppstår en akutt situasjon som innebærer at selv fristen på fem dager blir for lang, kan anmodning om unntak sendes på e-post eller sms, og kommunen må behandle denne samme dag.

• Kommunen kan bare avslå anmodning om unntak dersom bygget som skal bruksendres vil utgjøre fare for liv og helse, eller tiltaket fører til skade på miljøet, kulturminner eller tap av naturmangfold, dyrket eller dyrkbar jord.

• Kongen kan gi tidsbegrensede forskrifter til gjennomføring av bestemmelsen.

• Den foreslåtte bestemmelsen skal ha varighet frem til 1. januar 2021.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

13 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Helse Sør-Øst RHF, Norges vassdrags- og energidirektorat og Bærum kommune gir ikke direkte uttrykk for om de støtter forslaget eller ikke. De øvrige høringsinstansene, Fylkesmannen i Rogaland, Utlendingsdirektoratet, Bergen kommune, Oslo kommune, Longyearbyen lokalstyre, Advokatforeningen, Arkitekt bedriftene i Norge, Fellesforbundet og KS, støtter i all hovedsak lovforslaget. De fleste merknadene gjelder behov for klargjøringer. Det er også gitt forslag til enkelte endringer og presiseringer.

Fylkesmannen i Rogaland mener det er behov for å tydeligjøre at oppføring av nye bygninger ikke omfattes av «midlertidige byggverk». Fylkesmannen har også enkelte reservasjoner knyttet til at det gjøres unntak fra § 1-6. De ber om at det i veiledning klargjøres at dette ikke innebærer at det er mulig å sette til side hele plan- og bygningslovgivningen. Fylkesmannen påpeker videre at forvaltningslovens generelle klagefrist på tre uker gjelder, og at dette innebærer at det i prinsippet kan ta opp mot fire uker før kommunen har tatt stilling til klagene. Fylkesmannen i Troms og Finnmark bemerker blant annet at det er uklart om unntak etter § 20-9 vil påvirke adgangen til å på et senere tidspunkt gi tillatelse til midlertidige tiltak etter plan- og bygningsloven § 20-2 bokstav c, og at dette bør klargjøres. Merknadene fra Helse Sør-Øst RHF synes i første rekke å gjelde forslag om tidsbegrenset forskrift, som ble sendt på høring parallelt med lovforslaget. Helse Sør-Øst bemerker at dersom det er aktuelt å utvide varigheten av forslaget utover 1. januar 2021, må det sendes på ny høring for å fange opp erfaringer.

Bergen kommune mener fristen som er gitt i hastesituasjoner, hvor kommunen plikter og fatte avgjørelse samme dag som anmodning om unntak er mottatt, er utfordrende. De ber om at det foretas en presisering i bestemmelsen, som avklarer hvordan kommunene skal håndtere anmodninger som kommer inn ved arbeidsdagens slutt eller i helgene. Tilsvarende problemstilling er tatt opp av KS. Bærum kommune ber departementet blant annet klargjøre hvilken hjemmel som brukes til å avslå unntak siden henvisningen til § 1-6 innebærer at arealformål i kommuneplanens arealdel, og reguleringsformål i reguleringsplaner ikke gjelder for covid-19-tiltak. Bærum kommune mener videre at det må klargjøres om et eventuelt avslag innebærer at tiltaket må undergis ordinær saksbehandling, eller om det betyr at tiltaket heller ikke kan godkjennes på grunnlag av ordinær søknad. Kommunen mener også at det bør tas inn et forbehold om at tidligere lovlig bruk bare kan gjenopptas dersom det ikke er utført søknadspliktige endringer i byggverket, og dersom plan grunnlaget ikke er endret i løpet av den periode bruk som covid-19-tiltak har vært godkjent etter § 20-9 første ledd. Oslo kommune ber om at Midlertidig forskrift av 16. mars om unntak fra plan- og bygningsloven og Midlertidig forskrift av 8. april om innkvartering av asylsøkere oppheves dersom forslaget vedtas, for å unngå å skape forvirring. Longyearbyen lokalstyre ber om at bestemmelsen gjøres gjeldende på Svalbard, særlig for å sikre at skole og barnehage skal kunne overholde smittevernreglene. De ser imidlertid at henvisningen til § 1-6 vil stride med Svalbardmiljøloven § 58 siste ledd, som innebærer at en virksomhet i strid med planen ikke kan igangsettes uten at planen endres, og ber departementet vurdere muligheten for å gjøre unntak fra Svalbardmiljøloven § 58 siste ledd.

Arkitektbedriftene forutsetter at bygg ikke blir permanente uten å gjennomgå en alminnelig byggesaksbehandling i etterkant, blant annet med krav om oppfylle byggteknisk forskrift fullt ut. Felles forbundet påpeker viktigheten av god og tett oppfølging rundt oppføring av midlertidige byggverk for å unngå at forenklinger fører til smutthull som kan utnyttes av useriøse og kriminelle. KS har foreslått en rekke mindre endringer og presiseringer, deriblant at det vil være enklere for brukerne om adgangen til å fravike plan gjennom en formulering i § 20-9 i stedet for å endre § 1-6.

5.2.3 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringsinnspillene opprettholder departementet forslaget langt på vei slik det ble fremmet. For å imøtekomme merknader fra høringsinstansene foreslår departementet enkelte endringer og presiseringer i bestemmelsen.

Selv i akutte situasjoner bør ordinære prosesser og ansvarsfordeling opprettholdes så langt det er mulig. Hovedregelen er og skal være at plassering av midlertidige bygninger utover to måneder og tidsbestemt bruksendring underlegges ordinær saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Bestemmelsen er således ikke et generelt unntak, men en sikkerhetsventil som kan benyttes dersom det som følge av covid-19 oppstår behov for rask behandling. Departementet foreslår å beholde og videreføre ansvarsfor delingen som følger av plan- og bygningsloven, det vil si at myndighet til å gi unntak ligger hos kommunen. Dette bygger opp under nærhetsprinsippet, som går ut på at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå. Forslaget ivaretar også hensynet til det lokale selvstyret, jf. kommuneloven § 2-1.

Etter § 20-9 kan kommunen gi unntak fra krav til søknad og tillatelse etter plan- og bygnings loven § 20-2 for plassering av midlertidige bygninger som skal stå lenger enn to måneder, og for tidsbestemt bruksendring. I tilknytning til § 20-9 foreslo departementet å gjøre unntak fra § 1-6 annet ledd gjennom en mindre endring i § 1-6 tredje ledd. Det følger av § 1-6 annet ledd at «[i]verksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, jf. kapittel 20 om søknadsplikt og tillatelse. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter §§ 20-5 og 20-6».

Av NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II – Planlovutvalgets utredning med lovforslag, fremgår det at bestemmelsens annet ledd

«forklarer sammenhengen mellom plan og byggesak, og arealplaners betydning for avgjørelse av søknader om tillatelse og melding. Også her videreføres dagens system uten endring. At dette er systemet følger i dag, noe indirekte, av reglene i lovens kapittel XV og XVI, særlig § 95 nr. 2, foruten av reglene om virkningene av kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i henholdsvis § 20-6 og § 31. Forslaget er ment å gjøre dette viktige punktet vesentlig tydeligere enn det er i dag. Siste punktum klargjør noe som kommer særlig dårlig fram i dagens lov, nemlig at rettsvirkningen av en plan gjelder også for tiltak som ikke omfattes av reglene om tillatelse eller melding».

Forslaget til endring i § 1-6 tredje ledd vil blant annet gjøre det mulig å kunne gjennomføre tidsbestemt bruksendring tiltak i strid med arealplan uten at det utløser behov for grunngitt søknad om dispensasjon. Eksempel på dette kan være bruk av idrettshall til legevakt eller militærleir til innkvartering av asylsøkere. De øvrige unntak fra krav i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter for midlertidige tiltak i tilknytning til covid-19, er gitt i § 20-9 og tidsbegrenset forskrift til bestemmelsen.

Høringsinstansene er stort sett positive til forslaget om mindre endring i § 1-6 tredje ledd. Departementet er imidlertid enig med høringsinstansene som mener det vil være enklere for brukerne om unntaket fra § 1-6 fremgår direkte av § 20-9. Departementet har derfor imøtekommet dette innspillet.

Gir kommunen unntak etter plan- og bygningsloven § 20-9, innebærer dette at tiltaket straks kan gjennomføres. En konsekvens av at det gis unntak fra krav til søknad, er at det ikke kan stilles krav om bruk av ansvarlige foretak og innsending av erklæring om ansvarsrett. Det er da tiltakshaver alene som er ansvarlig for at tiltaket utføres i samsvar med krav som følger av plan- og bygningslovgivningen, herunder også forhold som berører andre myndigheter. Det er dermed tiltakshaver selv som har ansvaret for at tiltaket ikke kommer i strid med annet regelverk, som for eksempel kulturminneloven, jordloven, folkehelseloven eller veglova. Departementet bemerker kort at tilsvarende system gjelder når kommunen gir unntak fra krav til søknad etter plan- og bygningsloven § 20-5 første ledd bokstav g), se § 20-5 siste ledd. Bestemmelsen innebærer ikke annet ansvar for tiltakshaver enn det som allerede følger av plan- og bygningsloven § 23-1.

Tiltak som er omfattet av bestemmelsen

Bestemmelsen gjelder for tidsbestemt bruksendring og plassering av midlertidige bygninger med varighet inntil ett år, og er avgrenset til noen få utvalgte formål.

Høringsforslaget bruker begrepet tidsbestemt bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige byggverk. Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at begrepet byggverk er uklart, og bør presiseres. Departementet bemerker at det følger av langvarig praksis at byggverk er en samlebetegnelse for bygninger, anlegg og konstruksjoner. For å unngå tvil om begrepsbruken, foreslår departementet at begrepet byggverk erstattes med bygninger.

Det er videre pekt på at det bør klargjøres at formuleringen plassering av midlertidige bygninger ikke omfatter oppføring av bygninger. Departementet bemerker at plan- og bygningsloven skiller mellom oppføring av bygning, konstruksjon og anlegg, se § 20-1 første ledd bokstav a) og plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner og anlegg, jf. bokstav j). Dersom departementet hadde ment å omfatte oppføring av nye bygninger, ville begrepet «oppføring» blitt brukt i stedet for eller i tillegg til «plassering av». Forslaget til § 20-9 er videre kun ment å gjelde for tiltak med varighet inntil ett år. Det er ikke åpnet for forlengelse utover dette. Er det ønskelig eller nødvendig med lengre varighet enn ett år, må bruksendringen eller plasseringen underlegges ordinær saksbehandling etter plan- og bygningsloven. Ettersom unntak etter forslaget kun kan gis for ett år, mener departementet det er lite sannsynlig eller realistisk med oppføring av en helt ny bygning. Departementet ser det uansett ikke som ønskelig at det føres opp nye bygninger etter dette forslaget, ettersom dette kan innebære at bygningen blir stående permanent uten at det oppfyller de krav som ellers gjelder for nye bygninger. Vel så alvorlig er det at bygningen, hvis denne blir stående permanent, kan vanskeliggjøre gjennomføring av plan. Departementet fastholder derfor at unntaket begrenses til å gjelde for tidsbestemt bruks endring og plassering av midlertidige bygninger, jf. formuleringen «plassering av». Midlertidige bygninger vil i denne sammenheng kunne omfatte for eksempel modulbasert beredskapssykehus, skolepaviljonger, barnehagebrakker og test sentertelt. Dette er bygninger som enkelt kan plasseres uten særskilt skade for miljøet eller omgivelsene, og senere fjernes når behovet for unntak ikke lenger er til stede.

Når behovet for unntak er borte, skal tiltakshaver sørge for øyeblikkelig opphør av den midlertidige bruken. Departementet har tillit til at tiltakshaver, som i all hovedsak er kommunale og statlige myndigheter, sørger for å avslutte tiltakene straks de ikke lenger er nødvendige. Kommunen har uansett mulighet til å følge opp forholdet og gi pålegg om retting, dersom dette skulle være nødvendig.

Bestemmelsen er avgrenset til å gjelde for bygninger som skal brukes til helse- og omsorgstjenester, barnehage, skole, innkvartering av asylsøkere og plassering av innsatte i fengsel. Under høringen mottok departementet også innspill om at barneverninstitusjoner, krisesentre og krisesentertilbud og familievernkontor bør omfattes. Det er i den forbindelse vist til at tjenestetilbudet må være i samsvar med vedtatte krav til fysisk avstand for å begrense smittespredning og beskytte liv og helse, jf. Covid-19-forskriften. Dette gjelder blant annet karantene- og isolasjonsplikt og tilrådinger om å unngå personlig kontakt. En slik situasjon kan potensielt oppstå både på en institusjon og et familievernkontor. Både for barneverninstitusjoner og krisesentre vil forslaget kunne bidra til å forenkle prosessen ved tidsbestemt bruksendring for å kunne få på plass tilstrekkelig antall bygninger som vil, ved behov for ivaretakelse av krav til fysisk avstand, dekke institusjonens opprinnelige plasskapasitet og for å begrense smittespredning. Det er videre pekt på at samme behov for ivaretakelse av krav til fysisk avstand også gjelder for familievernkontor, spesielt i felleslokaler som for eksempel venterom eller dersom møterommenes areal ikke er tilstrekkelig. Høringsinnspillet er på denne bakgrunn imøtekommet.

Departementet har også vurdert om den foreslåtte unntaksbestemmelsen blir mer operativ dersom den utvides til å omfatte alle typer formål, så lenge det aktuelle tiltaket har tilknytning til covid-19-utbruddet. Departementet har imidlertid kommet til at bestemmelsen bør avgrenses til noen få formål. Dersom den skal omfatte alle typer formål, kan det føre til både tolkningsutfordringer og økt ressursbruk for kommunene.

Forslaget til bestemmelse skal ikke ivareta kommersielle interesser. Unntak kan derfor i utgangspunktet bare gis på bakgrunn av skriftlig anmodning fra offentlige myndigheter. Dette kan være kommunal, fylkeskommunal eller statlig myndighet. For helse- og omsorgstjenester vil dette for eksempel kunne være kommuneoverlege, fylkeslege, helseforetak eller regionalt helseforetak. For barnehager og grunnskoler er det kommunen som kan anmode om unntak, mens for videregående skoler er det fylkeskommunen. For barnevernsinstitusjoner, krisesentre og krisesentertilbud og familievernkontor, kan anmodningen fremsettes blant annet av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet eller Barne-, ungdoms- og familieetaten. For asylmottak vil det normalt være Utlendingsdirektoratet som anmoder om unntak, men det kan også være Politiets Utlendingsenhet. For byggverk som brukes til fengsel eller varetekt, vil rett myndighet kunne være Kriminalomsorgen. Private tilbydere av helsetjenester, barnehage- og undervisning og krisesentertilbud kan også be om unntak dersom dette knytter seg til avlastning eller supplering av offentlige myndigheters oppgaver i forbindelse med covid-19. De må i så fall legge frem vurdering eller annen bekreftelse fra kommuneoverlege, helseforetak eller regionalt helseforetak som underbygger at tiltaket er nødvendig for å begrense spredning av smitte.

Det er viktig at kommunen er kjent med tiltak som etableres. Det vil gjøre det mulig for bygningsmyndighetene å følge opp med tilsyn og eventuell ulovlighetsoppfølging av bruken når behovet for unntak har falt bort. For å sikre sporbarhet stilles det derfor krav om at det må anmodes skriftlig om unntak. Kravet til skriftlighet kan ivaretas gjennom bruk av e-post. Departementet er kjent med at det er ulik praksis i kommunene med hensyn til hva som kreves av dokumentasjon når det er gitt unntak etter midlertidig forskrift av 16. mars 2020. Enkelte kommuner har for eksempel akseptert at det kun sendes inn et enkelt kartutsnitt. Departementet mener det er nødvendig at kravene til hvilke opplysninger som skal inngå ved anmodning om unntak, praktiseres så likt som mulig. Etter departementets vurdering bør det være tilstrekkelig at anmodningen inneholder informasjon om blant annet tiltakshaver, eiendommen, hva tiltaket går ut på (tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger) og antatt varighet. Tiltakshaver skal også legge ved en erklæring om at vilkårene som er gitt i bestemmelsen er oppfylt. Det nærmere innholdet til anmodning om unntak framgår av forslag til tidsbegrenset forskrift til bestemmelsen.

Av høringsforslaget følger det at kommunen bare kan avslå anmodning om unntak dersom tiltaket vil føre til fare for liv og helse, eller fare for skade på miljø, kulturminner, naturmangfold eller tap av dyrket eller dyrkbar jord. Hensikten med en så tydelig bestemmelse for når anmodning kan avslås, er for det første å lette kommunenes saksbehandling, samtidig som de beholder mulighet til å avslå tiltak som de mener er uforsvarlige, og for det andre sikre forutsigbarhet for gjennom føring av nødvendige tiltak. Departementet ser imidlertid at formuleringen «kan bare avslå» blir upresis ettersom unntak heller ikke kan gis dersom det anmodes om unntak for andre formål enn det som følger av bestemmelsen. Anmodning om unntak skal da formelt sett avvises. Tilsvarende gjelder dersom det ved anmodning fra private tjenestetilbydere, ikke er lagt ved en vurdering eller anbefaling fra kommuneoverlege eller tilsvarende om at unntak er nødvendig for å begrense smitte.

For å gjøre bestemmelsen enklere, foreslår departementet å omformulere bestemmelsen til at kommunen har plikt til å gi unntak dersom vil kårene for dette etter § 20-9 er oppfylt. Dette samsvarer for øvrig med at plan- og bygningsloven er en såkalt «ja-lov». Det vil si at kommunen har plikt til å gi tillatelse dersom tiltaket oppfyller krav i loven.

Omformuleringen innebærer ikke noen realitetsendring, men tydeliggjør at kommunen ikke kan gi unntak dersom det aktuelle tiltaket innebærer fare for liv og helse, eller det kan føre til skade på miljø, kulturminner, tap av naturmangfold, dyrket eller dyrkbar jord. Vil for eksempel tidsbestemt bruksendring kunne føre til fare for skade på bygning som i plan er regulert til bevaring, vil det ikke være grunnlag for å gi unntak. Kommunen skal heller ikke gi unntak dersom krav som skal ivareta personsikkerhet ikke er oppfylt, jf. «fare for liv og helse». Eksempel på dette kan være at det er betydelige mangler ved brannsikkerheten til bygningen, eller at bygningen er plassert i et område med betydelig risiko for skred. Kommunen kan derimot ikke nekte å gi unntak av frykt for at tiltaket kan få negative konsekvenser for lokalmiljøet eller kommunens smittevernarbeid.

Dersom kommunen avslår anmodningen, kan tiltakshaver velge å fremme søknad til ordinær behandling etter plan- og bygningsloven.

Frister for saksbehandling av unntak og behandling av klage

Departementet foreslår å lovfeste saksbehandlingsfristene som følger av midlertidig forskrift 16. mars 2020. Dette innebærer at kommunen må ta stilling til anmodning om unntak innen fem virkedager. Virkedager omfatter hverdager inkludert lørdager. Søndager og helligdager er ikke virkedager.

Foreløpige tilbakemeldinger som departementet har mottatt fra kommuner, indikerer at saksbehandlingsfristene som er gitt i den midlertidige forskriften er overkommelige. Departementet gjør imidlertid for ordens skyld oppmerksom på at kommuneloven § 11-8 (hasteparagrafen) sammen med de vanlige reglene om delegering etter kommuneloven §§ 5-6 fjerde ledd og 5-7 fjerde ledd, gir kommunene et stort handlingsrom til å organisere seg slik at det er mulig å treffe nødvendige vedtak for håndtere utbruddet av covid-19 svært raskt.

Saksbehandlingsfristen begynner å løpe fra kommunen har mottatt søknaden, og kan ikke forlenges. Dersom kommunen ikke overholder fristen, kan tiltakshaver sette i gang arbeidet. Dette betyr ikke at unntak anses som gitt. Kommunen skal like fullt kvittere ut saken og behandle anmodning om unntak også der fristen ikke er overholdt. Kommunens rett til å avslå anmodning om unntak, er også i behold. Forslaget er bygd opp etter samme mønster som plan- og bygningsloven § 21-7 sjette ledd, som regulerer rettsvirkninger av tidsfrister.

Departementet kan ikke utelukke at behovet for tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger oppstår så brått at selv saksbehandlingsfristen på fem virkedager er umulig å overholde. Et eksempel på dette kan være at det oppstår en smittesituasjon på et asylmottak eller en barneverninstitusjon. Det er da avgjørende at for eksempel Utlendingsdirektoratet eller Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet settes i stand til å oppfylle forpliktelsene de har, og begrense spredning av smitte. Det kan tenkes ulike måter å sikre dette på. Etter asylinnkvarteringsforskriften som ble vedtatt i medhold av koronaloven, er Utlendingsdirektoratet gitt en hastekompetanse. Denne innebærer at Utlendingsdirektoratet kan gjennomføre tiltak øyeblikkelig og i etterkant sende kommunen melding om tiltaket. Hastekompetansen innebærer en tilsidesettelse av det lokale selvstyret. Samtidig kan dette i en akutt situasjon være nødvendig for å kunne ivareta lovpålagte forpliktelser. Departementet ønsker så langt det er mulig å unngå at myndigheten etter plan- og bygningsloven løftes ut av kommunen. Samtidig må hensynet til folkehelsen og behovet til offentlige myndigheter, som for eksempel Barne-, ungdoms- og familie direkto ratet og Utlendingsdirektoratet, ivaretas på en hensiktsmessig måte. Dette vil kreve at kommunen fatter en avgjørelse svært raskt slik at tiltak kan iverksettes for å unngå videre spredning av smitte.

Selv i hastetilfeller er det viktig å sikre sporbarhet. Anmodning om unntak må derfor sendes skriftlig, gjerne ved bruk av e-post. Det kan være en fordel å ta kontakt med kommunen per telefon i forkant av oversendelsen, slik at de er forberedt på å kunne håndtere denne raskt. For å unngå spredning av smitte, er det viktig at nødvendige tiltak gjennomføres raskt. Det legges derfor opp til at kommunen fortrinnsvis fatte vedtak samme dag som de mottar anmodningen. Det kan likevel ikke kreves at kommunen må behandle og avgjøre en anmodning samme dag dersom denne for eksempel kommer på kvelden. Anmodningen må imidlertid behandles neste dag. Det er bevisst brukt begrepet «dag» i motsetning til virkedag. Kommer anmodningen på fredag kveld, så betyr dette at denne må besvares senest neste dag, selv om dette er en lørdag. For å kunne klare å treffe vedtak samme dag eller neste dag, må ordføreren gis en haste kom petanse etter kommuneloven § 11-8 jf. § 6-1. Departementet ser at dette er en frist som kan være vanskelig å overholde for kommunen. Samtidig tilsier hensynet til å begrense smittespredning at det ikke vil være forsvarlig å vente med å gjennomføre tiltak. Overholder ikke kommunen fristen, kan derfor tiltakshaver sette i gang tiltaket. Kommunen vil fortsatt kunne avslå dersom vilkårene for dette er oppfylt. Ved avslag må kommunen opplyse om andre byggverk som er egnet og kan brukes midlertidig til det aktuelle formålet. Denne plikten gjelder bare såfremt slike alternativer eksisterer i kommunen.

Unntak fra krav i grannelova

Lov om rettshøve mellom grannar (grannelova) regulerer det privatrettslige forholdet mellom naboer. Loven er ikke harmonisert med plan- og bygningsloven, som er en offentligrettslig lov. Selv om tiltak er lovlige etter plan- og bygningsloven vil naboer med hjemmel i grannelova kunne gå til domstolene og kreve tiltak rettet, herunder fjernet, dersom tiltaket er i strid med grannelova. Etter departementets vurdering vil det i en krisesituasjon være uheldig om grannelova sine regler skal kunne anvendes fullt ut. Det er derfor foreslått unntak fra enkelte av reglene i grannelova ved bruk av unntaksbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Unntakene gjelder grannelova §§ 6-8 om varsling og granneskjønn. I tillegg foreslås det at ved bruk av unntaksbestemmelsen i § 20-9, kan ikke retting etter grannelova § 10 kreves, selv om skaden eller ulempen overstiger grannelova sin tålegrense. Nabo har likevel krav på vederlag for den skade og ulempe han eventuelt måtte bli påført. Bestemmelsen er en videreføring av § 3 i asylinnkvarteringsforskriften av 8. april 2020.

Longyearbyen lokalstyre

Longyearbyen lokalstyre har bedt om at § 20-9 skal gjøres gjeldende for Svalbard. Dette for å kunne oppfylle smitteverntiltak for barnehager og skoler. Longyearbyen lokalstyre har vist til at henvisningen til § 1-6, som innebærer at tiltak kan gjennomføres selv om det er i strid med plan, ikke er forenlig med svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd. De har bedt departementet vurdere om det i § 20-9 kan gjøres unntak fra § 58 fjerde ledd.

Departementet vurderer det ikke som aktuelt på nåværende tidspunkt å gjøre unntak fra svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd. Dette fordi bestemmelsen i svalbardmiljøloven ikke bare gjelder for Longyearbyen, men hele Svalbard. Vi har således ikke oversikt på nåværende tidspunkt om konsekvensene av et slikt unntak. Et eventuelt forslag må utarbeides og sendes på høring i samråd med Klima- og miljødepartementet.

Etter departementets oppfatning vil likevel unntakene som ellers gjelder etter § 20-9, det vil si unntakene fra byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, kunne bidra til å sikre noe raskere prosesser dersom det skulle oppstå behov for dette. Bruksendringen eller plasseringen av midlertidige bygninger må imidlertid være i tråd med arealplanen. For ordens skyld understrekes det at Sysselmannen kan gi tillatelse til virksomhet som er i strid med utfyllende bestemmelser i planen, jf. svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd. Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil for enkelte tilfeller der forholdene for eksempel har endret seg vesentlig etter planens vedtagelse, eller at det foreligger spesielle grunner til at man bør gi tillatelse til noe som planen ellers ikke åpner for. Departementet vil anta at dette kan omfatte utbrudd av covid-19.

For at § 20-9 skal gjelde for Svalbard, må den gjøres særskilt gjeldende, jf. Svalbardloven § 2. Departementet foreslår at paragrafen gjøres gjeldende også for Longyearbyen lokalstyre. Første ledd annet punktum gjøres derimot ikke gjeldende.

5.3 Varighet

Det er usikkerhet med hensyn til hvor lenge covid-19-utbruddet vil vare. Som følge av usikkerheten denne situasjonen innebærer, og behovet for at både kommunene og tiltakshavere skal ha nødvendig forutsigbarhet for å planlegge virksomhet, foreslår departementet at endringene gis varighet fram til 1. januar 2021. Dersom behovet for unntak fremdeles eksisterer etter 1. januar 2021, vil departementet vurdere om det bør fremmes forslag om forlengelse.