3 Gjeldende rett

3.1 Smittevernloven

Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven) har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land, jf. lovens § 1-1. Smittevernloven § 1-5 fastsetter at tiltak etter loven må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering. Smittevernloven § 7-12 gir hjemmel for forskrifter av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen, og bestemmelsen tillater herunder at forskrifter etter loven kan fravike gjeldende lovgivning.

Det er gitt særskilte, midlertidige regler for håndteringen av covid-19-pandemien i § 4-3 a (isolering m.m.), § 4-3 annet ledd (gjennomføring av karantene) og kapittel 4A (koronasertifikat). Disse reglene foreslås forlenget, jf. Prop. 10 L (2021–2022) Endringer i smittevernloven og helseberedskapsloven (forlengelse av midlertidige forskriftshjemler for håndtering av koronapandemien mv.) fra Helse- og omsorgsdepartementet, hvor bestemmelsene er nærmere omtalt.

3.2 Covid-19-forskriften

Forskrift 27. mars 2020 nr. 470 om smitteverntiltak mv. ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) er fastsatt i medhold av smittevernloven. I forskriften er det bl.a. fastsatt regler om karantene etter ankomst fra utlandet. Det følger av forskriftens § 4 første ledd at personer som ankommer Norge fra et område med karanteneplikt, skal oppholde seg i karantene i 10 dager etter ankomst til Norge (innreisekarantene). Perioden kan forkortes ved negativt testresultat, jf. forskriftens § 4c. Karanteneplikten gjelder ikke for personer som med verifiserbart koronasertifikat kan dokumentere at de er fullvaksinerte eller har gjennomgått covid-19, jf. § 4 annet ledd. Forskriftens § 5 inneholder nærmere regler om hva plikten til innreisekarantene innebærer. Regler om forhåndsgodkjenning av oppholdssted under karantenen fremgår av kapittel 2A. Det er ikke karanteneplikt ved innreise fra områder som har tilstrekkelig lav smittespredning. Hvilke områder som er underlagt karanteneplikt fremgår av forskriftens vedlegg A, som oppdateres jevnlig. Det er videre fastsatt helt eller delvis unntak fra karanteneplikten i forskriftens §§ 6a til 6n. Av § 4d fremgår det at personer som ankommer Norge etter opphold i et område med karanteneplikt, med en del unntak skal teste seg på grensen. Etter § 5b plikter reisende fra områder med karanteneplikt å registrere nærmere bestemte opplysninger i innreiseregisteret. Det følger av forskriftens § 24 at forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser kan medføre straff. Strammerammen er, med unntak bl.a. for brudd på §§ 4d og 5b, bøter eller fengsel inntil 6 måneder.

3.3 Utlendingsloven og -forskriften

Lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) regulerer bl.a. bortvisning. Lovens §§ 17 og 121 gir hjemmel for bortvisning av hhv. utlendinger fra land utenfor EØS og utlendinger som er omfattet av EØS-regelverket, herunder bortvisning av hensyn til folkehelsen. Det vises til nærmere omtale av bortvisning av hensyn til folkehelsen i Prop. 5 L (2020–2021) og Prop. 61 L (2020–2021).

3.4 Midlertidig lov og forskrift om innreiserestriksjoner

Det har som følge av covid-19-utbruddet vært nødvendig å innføre langt mer omfattende begrensninger i utlendingers adgang til Norge enn hva som følger av utlendingslovens alminnelige regler om bortvisning m.m. Formålet med midlertidig lov 19. juni 2020 nr. 83 om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen er å begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbruddet av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19, jf. lovens § 1.

Loven innebærer at utlendinger bare har rett til innreise dersom de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper, jf. lovens § 2 første og annet ledd. Alle utlendinger som ikke omfattes av et av unntakene i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, vil bli bortvist uten nærmere vurdering av hvilken smittefare de individuelt utgjør, jf. § 2 tredje ledd. I tillegg gir loven, på nærmere vilkår, hjemmel for bortvisning ved alvorlige brudd på innreisekarantene etter covid-19-forskriften og ved brudd på test- og registreringsplikter.

Saksbehandlingsregler for bortvisning er gitt i lovens §§ 5 og 6. Av §§ 7 til 9 fremgår det at visse brudd på innreiserestriksjonsloven etter omstendighetene kan medføre utvisning eller straff, og at utlendingslovens tvangsmidler kan anvendes for gjennomføring av bortvisningsvedtak. De mest sentrale unntakene fra innreiserestriksjonene fremgår av loven, jf. særlig § 2 første og annet ledd. Det gjøres bl.a. unntak for utlendinger som er bosatt i Norge, for utlendinger som søker beskyttelse (asyl) og i tilfeller hvor utlendingens tilstedeværelse i riket er strengt nødvendig for å kunne opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner mv. Det følger av lovens § 2 fjerde ledd at det i forskrift kan gis nærmere regler om bortvisning og unntak fra innreiserestriksjonene. Det kan også gis forskrift om test- og registreringsplikt og om bruk av koronasertifikat.

Forskrift 29. juni 2020 nr. 1423 om innreiserestriksjoner av hensyn til folkehelsen (innreiserestriksjonsforskriften) inneholder unntak fra loven, som innebærer at nærmere bestemte grupper likevel gis adgang til innreise. En lang rekke unntak fremgår av forskriftens §§ 1 til 4. Unntakene omfatter bl.a. EØS-borgere, utlendinger som er bosatt i EØS-området, Sveits eller Storbritannia, eller i et såkalt «lilla» tredjeland, utlendinger som med bestemte koronasertifikater kan dokumentere fullvaksinasjon eller gjennomgått covid-19, utlendinger som har nærmere bestemte familiemedlemmer m.m. bosatt i Norge, utlendinger som skal utføre særskilte arbeidsoppgaver i Norge og utlendinger som har fått oppholdstillatelse for familieinnvandring.

Innreiserestriksjonsregelverket er nærmere beskrevet i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-35/2021 Revidert rundskriv om ikrafttredelse av forskrift om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Det vises for øvrig til redegjørelse i Prop. 5 L (2020–2021), Prop. 61 L (2020–2021) og Prop. 117 L (2020–2021).

3.5 Internasjonale forpliktelser

En stat har i utgangspunktet en suveren rett til å regulere utlendingers adgang til riket, med mindre det foreligger en traktatrettslig forpliktelse til å tillate innreise. På enkelte områder setter våre folkerettslige forpliktelser skranker, men bl.a. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) har samtidig regler som åpner for at det ut fra hensynet til folkehelsen kan gjøres inngrep i flere av de rettighetene som ellers ville gitt adgang til innreise. Dette gjelder også for flere av de prinsippene som er innarbeidet i Grunnlovens menneskerettighetskapittel (kapittel E). I forbindelse med spredningen av covid-19 innførte flere europeiske land strenge innreiserestriksjoner. Det samme gjelder for stater utenfor Europa. Det er dermed en utbredt holdning at hensynet til å beskytte folkehelsen mot covid-19 kan gi grunn til inngrep.

Både EØS-avtalen og Schengen-samarbeidet har regler som åpner for at det ut fra hensynet til folkehelsen kan gjøres inngrep i rettigheter knyttet til innreise og personbevegelighet. Schengen-samarbeidet har som utgangspunkt at det skal være fri bevegelse over de indre grensene og felles yttergrensetiltak. Når det gjelder forpliktelser etter EØS-avtalen, vises det til avtalens artikkel 28 nr. 3 om at den frie bevegeligheten skal gi rett til bl.a. å ta arbeid og opphold, med forbehold for de begrensninger som er begrunnet ut fra hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelse. Tilsvarende begrensninger som er begrunnet ut fra hensynet til folkehelsen mv. gjelder for etablerere (artikkel 31) og tjenesteytere (artikkel 36), jf. avtalens artikkel 33 og 39. Det kan således innføres restriksjoner på den frie bevegeligheten, men adgangen er begrenset til tiltak med et legitimt formål.

Videre fastsetter Europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å bevege seg og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium («fri bevegelighetsdirektivet») artikkel 27 og 28 at inngrep i retten til fri bevegelighet bare er tillatt dersom tiltakene er nødvendige, forholdsmessige og basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Artikkel 29 nr. 1 fastsetter videre følgende:

«Sykdommer som kan gi grunnlag for å begrense den frie bevegelighet, er bare sykdommer som kan være epidemiske i henhold til Verdens helseorganisasjons gjeldende bestemmelser samt infeksjonssykdommer eller smittsomme parasittære sykdommer dersom de omfattes av vernetiltak som gjelder for vertsstatens egne borgere.»

Den 30. januar 2020 erklærte WHO utbruddet av sykdommen covid-19 som en alvorlig hendelse av betydning for internasjonal folkehelse, og 11. mars 2020 erklærte WHO at utbruddet av sykdommen covid-19 utgjør en pandemi. At covid-19 er blant sykdommene som kan begrunne begrensninger i den frie bevegeligheten er ikke omstridt og er lagt til grunn av EU i en rekke rådsanbefalinger. Utfra dette synes det klart at tiltak for å bekjempe smitte av covid-19 må anses å oppfylle et legitimt formål, slik at restriksjoner i den frie bevegeligheten i prinsippet kan rettferdiggjøres under EØS-avtalen. For en nærmere redegjørelse for forholdet til Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-regelverket og EUs tiltak, vises det til Prop. 5 L (2020–2021) og Prop. 61 L (2020–2021).