4 Endringer i plan- og bygningsloven og energiloven

4.1 Innføring av krav om områderegulering for vindkraftanlegg

4.1.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd første punktum oppstiller et generelt krav til reguleringsplan for gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kravet om reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, herunder produksjonsanlegg for vindkraft, jf. plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd tredje punktum.

Dagens unntak fra kravet om reguleringsplan er ikke til hinder for at kommunen likevel kan velge å utarbeide en reguleringsplan, men kommunen kan ikke pålegge tiltakshaver å utarbeide planforslag, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 41.

Reguleringsplan kan utarbeides som en plan for et større areal med flere eiendommer (områderegulering), eller en mer detaljert plan for enkelteiendommer eller konkrete bygge- eller vernetiltak (detaljregulering). Områderegulering utarbeides av kommunen, men kommunen kan overlate til både andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering, jf. plan- og bygningsloven § 12-2 andre ledd. Forslag til detaljregulering kan fremmes av alle private og offentlige tiltakshavere. Kommunen kan også selv utarbeide en detaljregulering. Private reguleringsplanforslag må innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel og foreliggende områdereguleringer.

Reguleringsplan kan utarbeides som en egen planprosess, eller sammen med rulleringen av kommuneplanens arealdel. Sistnevnte kan være hensiktsmessig for å få god framdrift i en utbygging som det åpnes for i arealdelen, jf. plan- og bygningsloven § 12-1 femte ledd.

Unntaket fra reguleringsplikten for tiltak etter energi- og vassdragslovgivningen er begrunnet i forarbeidene med at «… kommuner som er enig i lokaliseringen av tiltaket, ser begrenset nytteverdi av å håndtere en reguleringsplan for tiltaket parallelt med en konsesjonsbehandling», jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen), s. 41. Det ble vist til at situasjonen den gang var at kommunen ofte dispenserte fra reguleringsplankravet for energitiltak. Dette gjaldt «… for mange vannkraftanlegg og til en viss grad også for vindkraftanlegg».

Unntaket fra reguleringsplikt innebærer at rammene for etablering av vindkraftverk har vært fastsatt gjennom konsesjon og etterfølgende detaljplan og MTA-plan etter energiloven. Kommunens synspunkter har typisk kommet til uttrykk gjennom høringsuttalelser, uten at kommunen har hatt noen formell innflytelse på utformingen av prosjektene. Den formelle planavklaringen har ofte skjedd ved dispensasjon etter at konsesjon har vært gitt.

Debatten rundt vindkraftutbygginger de senere årene har vist at kommunene ønsker å ha en sterkere påvirkning gjennom egen vedtaksmyndighet. Flere aktører har tatt til orde for at plan- og bygningsloven bør gis en utvidet anvendelse på vindkraftsakene, og temaet sto sentralt i Stortingets behandling av Vindkraftmeldingen.

Selv om det ikke er reguleringsplikt i dag, kan kommunene regulere dersom de selv ønsker det. Denne muligheten er i liten grad benyttet, se Asplan Viak, 2022, s. 26–27. Den viktigste begrunnelsen ser ut til å være at det ikke er krav om reguleringsplan i loven. Systemet legger opp til at rammene og utformingen av vindkraftanlegg skal fastlegges etter energiloven, og reguleringsplan har dermed ingen klar funksjon i prosessen, slik det er lagt opp i dag.

4.1.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre krav om områderegulering for vindkraft. Etter forslaget skal områdereguleringen fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftverket. Etter forslaget skal konsesjonsbehandlingen bestå som i dag med en helhetlig samfunnsøkonomisk avveiing av alle fordeler og ulemper. Planprosessen bør derfor ikke gjøres mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra kommunenes behov. Detaljene avklares i konsesjon og etterfølgende detaljplan etter energiloven. Departementet foreslo at kommunene skal gis rett til å kreve at tiltakshaver utarbeider forslag til områderegulering for vindkraftverk som er konsesjonspliktige etter energiloven.

Det følger av høringsforslaget at man med overordnet mener at detaljeringsnivået skal begrenses til hva som anses å ligge innenfor «overordnede arealmessige forutsetninger» og som samtidig er relevant for kommunens beslutning om arealbruk. Det ble lagt til grunn i høringen at det som et minimum kan være tilstrekkelig å sette ytre arealbruksgrenser med arealformål vindkraft og adkomstveg, dersom kommunen anser at øvrige forhold kan avklares i konsesjonsprosessen. Områdereguleringen kan imidlertid også inneholde planbestemmelser om synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, dersom kommunen mener at dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt etablering av et vindkraftanlegg er akseptabelt for kommunen. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.

Forslaget innebærer at detaljert utforming av vindkraftanlegget skal skje i konsesjon og etterfølgende MTA- og detaljplaner etter energiloven. Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer er ikke å anse som «overordnede arealmessige forutsetninger» og behandles derfor i konsesjonen, og ikke i områdereguleringen. Det er i konsesjonsbehandlingen at den helhetlige, samfunnsøkonomiske vurderingen av prosjektet blir foretatt. Energimyndighetene kan bare gi konsesjon dersom de samlede fordelene ved prosjektet er større enn mulige skader og ulemper for allmenne og private interesser.

Planprosessen og konsesjonsprosessen bør samordnes der det er hensiktsmessig, og konsesjon kan ikke gis før det foreligger vedtatt områderegulering. En forutsetning for å kunne iverksette utbygging av vindkraftanlegget er at utbyggingen også holder seg innenfor områdereguleringen. Større avvik fra områderegulering i konsesjon og detaljplan etter energiloven vil kreve planendring.

Innskrenkninger av planområdet og ytterligere begrensninger for utbyggingen med videre kan imidlertid fastsettes i konsesjonen uten endring av områdereguleringen.

Områderegulering kan utarbeides uten at området er avklart i arealdel til kommune(del)plan, eller samtidig med denne. Områdereguleringen skal utredes som overordnet plan i henhold til kravene i forskrift om konsekvensutredninger.

Det ble lagt til grunn i høringen at det ikke er behov for ytterligere detaljregulering etter plan- og bygningsloven, når detaljene skal fastsettes i konsesjonen. Områderegulering gir tilstrekkelig mulighet til å angi ytre rammer for utforming, og kan utarbeides for større områder.

Forslaget legger til rette for at planprosessen etter plan- og bygningsloven i større grad kan samordnes med konsesjonsprosessen etter energiloven. I høringsnotatet ble det foreslått en hjemmel til å utarbeide forskrifter som nærmere avklarer samordningen mellom de to prosessene.

Det ble foreslått at det opprettholdes en adgang til å dispensere fra kravet om områderegulering der de overordnede arealmessige forutsetningene er utredet i samme omfang og fastsatt med samme detaljeringsnivå som kravene til en områderegulering, for eksempel i en kommune(del)plan. Dette skal være en unntaksbestemmelse, men skal kunne benyttes for å hindre unødvendige dublerende prosesser i kommunen, særlig der kommune(del)planen nylig er vedtatt.

Kommunen og NVE er ansvarlig myndighet for utarbeiding av konsekvensutredning for henholdsvis områderegulering og konsesjon. Disse prosessene bør, der det er hensiktsmessig, samordnes for å sikre et best mulig felles beslutnings- og utredningsgrunnlag for begge vedtak. Dette kan gjøres gjennom en felles konsekvensutredningsprosess som tilfredsstiller utredningskravene både for områdereguleringen og konsesjonen. I høringsnotatet ble det bedt om innspill på om det bør åpnes for å gi NVE et utvidet ansvar knyttet til behandling av planprogram og konsekvensutredning for områderegulering etter plan- og bygningsloven, dersom kommunen ønsker dette.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

4.1.3.1 Innføring av krav om områderegulering og detaljeringsnivå

Flertallet av høringsinstanser slutter seg til at det innføres krav om områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land.

Noen høringsinstanser mener en avklaring av vindkraft bør skje i kommuneplanens samfunns- og arealdel, med påfølgende reguleringsplan. Det bør være opp til kommunen om de bruker områderegulering eller detaljregulering. Flere høringsinstanser mener det er uheldig å lage særregler for vindkraft, og at det ordinære plan- og bygningslovsystemet bør gjelde. Plan- og bygningsloven forutsetter at det gjøres en samfunnsmessig vurdering i alle planer, noe disse høringsinstansene mener bør framkomme klarere i proposisjonen.

Noen høringsinstanser mener at krav til områderegulering gir kommunene for liten påvirkningsmulighet, mens andre mener at lovforslaget vil gi en mer tidkrevende og for lite effektiv prosess når det skal fattes vedtak etter flere lovverk.

Av de som har uttalt seg til dette forslaget spesielt, er flere skeptiske til at områdereguleringen skal være overordnet. Det vises til at kommunene bør ha mulighet til å utarbeide en så detaljert plan som de mener er nødvendig for å kunne ta stilling til planen. En plan som bare omfatter ytre avgrensing, formål og adkomstveger, mener disse høringsinstansene ikke vil være tilstrekkelig for å avklare virkninger og sikre lokal forankring. Det hevdes at begrensningen i detaljering vil kunne begrense mulighetene til å sikre landskaps-, natur- og friluftsinteresser, kulturminner, støy og helseeffekter, samiske interesser og samiske reindriftsinteresser mv. i områdereguleringen.

Flere høringsinstanser peker på at en for overordnet områderegulering gjør at kommunene får liten påvirkning på detaljer i vindkraftprosjektet. Samtidig hevder disse at erfaringen viser at det nettopp er detaljene knyttet til størrelse og plassering av turbiner, internveger og terrenginngrep osv. som skaper debatt og engasjement. Kommunene vil, ifølge disse høringsinstansene, ikke få avgjørende myndighet knyttet til utformingen av anlegget der de bare er høringsinstans.

KS uttaler at viktige arealavklaringer i detaljplanlegging må ligge til kommunens myndighetsområde. De sier blant annet: «Det er viktig at kommunene gjennom en ny arealplanordning har myndighet til å gi de rettslig bindende føringene som er nødvendige for at kommunen skal kunne slutte seg til den aktuelle utbyggingen. Eksemplene om synlighet, høyder og inngrepsfrie områder er eksempler på overordnede krav som en kommune kan legge vekt på i den overordnede behandlingen. Kommunen må kunne styre dette og fastsette bestemmelser om dette så lenge kommunen mener det er en del av de relevante arealplanforutsetningene. Gitt disse betingelsene kan forslaget om arealavklaring gjennom områderegulering støttes.»

Landsforeningen for Norske Vindkraftkommuner (LNVK) (representerer 38 vindkraftkommuner) støtter forslaget, etter å ha vurdert spørsmålet om detaljeringsnivå nøye. De mener at det avgjørende for om det nye forvaltningssystemet skal få de ønskede konsekvenser er at kommunene får reell styring på arealbruken. Det avgjørende for dem er at kommunene gjennom ny arealplanordning kan gi de rettslig bindende føringene som er nødvendige for at kommunen skal kunne slutte seg til utbyggingen. Etter deres mening vil det ofte dreie seg om forhold som høringsnotatet opplyser kan være typiske planbestemmelser, slik som synlighet for turbiner, maksimal høyde og inngrepsfrie områder. Så lenge kommunen kan styre dette gjennom den foreslåtte ordningen med områderegulering, støtter LNVK forslaget. Videre gir organisasjonen uttrykk for viktigheten av at kommunens adgang til å styre slike forhold blir uttrykkelig kommunisert i lovmerknadene og i veiledninger etc. LNVK ber om at det i lovmerknadene gjøres uttrykkelig klart at også bestemmelser om støy og helse omfattes av de forholdene kommunene kan gi bestemmelser om.

LNVK sier at de «i utgangspunktet vil foretrekke en løsning som innebærer likebehandling av vindkraftverk med alle andre utbygginger. Samtidig erkjenner LNVK at ordningen med krav om konsesjon etter energiloven, og det krav til helhetlige, samfunnsøkonomiske vurderinger som ligger i konsesjonssystemet, innebærer at utbygging av vindkraftverk kan stille seg noe annerledes enn andre utbygginger hvor det ikke pågår en slik parallell forvaltningsprosess med overlappende vurderingstemaer som i plansaken.»

Om lag 10 kommuner som er medlemmer av LNVK, gir sin støtte til uttalelsen. Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) (100 medlemskommuner) og Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) (representerer 160 medlemskommuner) har liknende uttalelser.

Fornybar Norge mener en overordnet områderegulering kan være en egnet måte å foreta arealavklaringen for vindkraft på. Det er behov for en tydeliggjøring av hva som kan inngå i en slik regulering. Fornybar Norge sier videre: «Totalt sett mener vi et system med områderegulering slik dette er beskrevet i høringsnotatet vil kunne gi kommuner tilstrekkelig fleksibilitet og samtidig være tilpasset måten vindkraftverk planlegges og bygges på. Selv om næringen har fokus på å minimere planområdene for vindkraftverk, kan områdene bli relativt omfattende. De direkte inngrepene utgjør imidlertid kun en liten andel på 3–5 prosent. Valg av turbin skjer sent i prosessen, og turbinvalg kan medføre forskjellige krav til detaljert turbinplassering, oppstillingsplasser mv. Dette skiller vindkraft fra andre prosjekter som eksempelvis vei og jernbane. Det er derfor avgjørende med en viss grad av fleksibilitet for arealbruken. En slik fleksibilitet er forenlig med god kommunal kontroll over den overordnede arealbruken, og at man for eksempel unntar enkelte områder.»

Riksantikaren, Statsforvalteren i Trøndelag, Statsforvalteren i Rogaland, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Agder fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Troms og Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, og kommunene Alver, Bremanger, Fjaler, Gjesdal, Midt-Telemark, Nome, Rendalen, Sarpsborg, Sokndal, Tysvær mener det legges opp til et for begrenset detaljeringsnivå i forslaget, og at for mange detaljer overlates til konsesjonsprosessen. Det pekes på at det er behov for avklaring av hvilken detaljering kommunene kan legge opp til.

Innlandet fylkeskommune, Nordland fylkeskommune, Viken fylkeskommune, Statsforvalteren i Innlandet, kommunene Arendal, Bygland, Bjerkreim, Evje og Hornnes, Frøya, Høyanger, Masfjorden, Porsgrunn, Sandnes, Sunnfjord og Åseral mener det bør være mulig for kommunene å lage detaljerte planer for vindkraft, og at plan- og bygningsloven bør gjelde på ordinær måte. Dette synet støttes av flere organisasjoner, blant annet i flere uttalelser fra Motvind Norge med lokallag og flere frilufts- og miljøorganisasjoner.

Sametinget peker på at det er viktig for samiske parter å kunne vurdere eventuelle vilkår og avbøtende tiltak ved vurdering av konsekvensene av en områderegulering. Dette må tas med i planbestemmelsene på en formålstjenlig måte.

Advokatforeningen, Distrikt 42 Beahcegealli–Fimppaid siida, Karasjok flyttsamelag og Nord-Senja reinbeitedistrikt mener en for liten detaljeringsgrad på områdereguleringen kan føre til at de organene som skal ivareta samiske interesser ikke kan vurdere konsekvensene av områdereguleringen, og at de da ikke vil ha godt nok grunnlag for å gi samtykke.

Kraftfylka (representerer 8 fylkeskommuner) mener det må beskrives tydeligere hva som faktisk skal avklares i områdereguleringen. De sier blant annet: «Dersom intensjonen i høringsnotatet kun er at kommunen skal sette av et gitt område, for deretter i praksis å overlate resten av planleggingen til konsesjonsmyndigheten, vil den faktiske medvirkningen være svært begrenset. Det åpner for to risikoer; at kommunene velger ikke å vedta områdeplan og dermed stanse potensielt gode prosjekter allerede i oppstartsfasen, og/eller at konfliktnivået knyttet til nye vindkraftprosjekter forblir unødvendig høyt. Kraftfylka vil derfor be departementet presisere hva som skal avklares i områdereguleringen, og utdype hva som legges i begrepet «overordnet».»

NVE, Aneo AS, Norsk Hydro, Zephyr AS og Å Energi mener det er viktig at områdereguleringen ikke må være mer detaljert enn nødvendig ut fra kommunens behov, og at det må være en fleksibilitet i systemet som trengs for å utvikle et godt vindkraftverk. En for detaljert kommunal regulering kan forlenge beslutningsprosessene og gi overlappende prosesser. Endelig prosjekt vil ikke være på plass før etter at turbinleverandør og turbintype er valgt, derfor er det ikke ønskelig å låse detaljer for tidlig, ifølge disse høringsinstansene.

Norges televisjon AS og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at det er vanskelig å vurdere forstyrrelser på ekomsignaler (elektronisk kommunikasjon), herunder det digitale bakkenettet, dersom plassering av turbinpunkter, høyde og turbinpunkter ikke er avklart.

4.1.3.2 Samfunnsmessige og miljømessige vurderinger

Flere høringsinstanser kommenterer omtalen i høringsnotatet om at «konsesjonsbehandlingen videreføres som en helhetlig samfunnsøkonomisk avveining av alle fordeler og ulemper ved prosjektet». Dette oppfattes av enkelte høringsparter som at det er ment at de samfunnsmessige vurderingene bare skal skje i konsesjonsbehandlingen, ikke i planprosessen etter plan- og bygningsloven. Flere høringsinstanser kommenterer at det er behov for godt beslutningsgrunnlag for å vurdere landskaps-, miljø- og friluftsinteresser.

KS mener samfunnsmessige avklaringer er en viktig del av arealavklaringen av vindkraftanlegg, som må ses i sammenheng og høre inn under kommunens planmyndighet – ikke konsesjonsmyndigheten.

Troms og Finnmark fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Viken fylkeskommune og Statsforvalteren i Agder mener den helhetlige samfunnsmessige avveiningen av alle fordeler og ulemper må skje som del av områdereguleringen og ikke i konsesjonen.

Bremanger kommune, Bygland kommune, Evje og Hornnes kommune og Åseral kommune mener samfunnsøkonomiske vurderinger er en naturlig del av en overordnet planavklaring og bør følgelig fortsatt gjennomføres av planmyndigheten, altså kommunen.

Nome kommune mener de samfunnsmessige vurderingene normalt bør ligge til overordnet planavklaring, ikke i konsesjonsbehandlingen. De mener konsesjonsbehandlingen og myndigheten til NVE bør begrenses til det energifaglige, herav vilkår for produksjon og overføring av elektrisk kraft, og tilsyn med tilhørende anlegg.

Fjaler kommune, Høyanger kommune, Midt-Telemark kommune, Nord-Senja reinbeitedistrikt, Rendalen kommune, Sabima, Sarpsborg kommune og Sunnfjord kommune mener samfunnsmessige vurderinger hører inn under planprosessen, ikke konsesjonsbehandlingen.

Sandnes kommune mener det er uklart hva som skal vurderes i områderegulering og hva som skal vurderes ved konsesjonsbehandlingen, særlig når departementet foreslår at konsesjonsbehandlingen skal bestå med en helhetlig samfunnsøkonomisk avveiing av alle fordeler og ulemper.

Riksantikvaren spør hvorfor to ulike vedtaksmyndigheter skal avveie henholdsvis samfunnsnytte og samfunnsøkonomi, som har mye med hverandre å gjøre. De viser til rundskriv T-16 om at miljøinteresser skal avveies mot samfunnsnytte.

Birdlife Norge, Den norske turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund Folk for fjella, La naturen leve, Naturvernforbundet og flere lokallag av Naturvernforbundet, Norsk friluftsliv, Sabima og WWF mener at detaljert planlegging av vindkraftanlegg bør skje etter plan- og bygningsloven fordi det er her virkningene for natur, miljø og friluftsliv kan vurderes. Flere av disse mener vindkraftanlegg bør innlemmes fullt ut i plan- og bygningsloven.

Norges Jeger- og Fiskerforbund mener primært forhold som internveger, turbinpunkt, dimensjoner på turbiner og andre detaljer bør avklares i områderegulering. Alternativt må de avklares i konsesjon, ikke i påfølgende detaljplan/MTA-plan.

Norges Miljøvernforbund mener det er behov for en utredning av samlet belastning, og viser til at det er behov for en oppfølging av Nasjonal ramme. Mindre vindkraftverk må behandles etter samme regler som de store. Samlet belastning må vurderes siden et frislipp av små anlegg kan få store konsekvenser.

Norske landskapsarkitekters forening viser til at Europarådets landskapskonvensjon gir Norge forpliktelser som må følges opp i utformingen og praktiseringen av regelverket. Landskapsvirkninger vil gå langt ut over avgrensingen av en områderegulering. Det vil være i strid med landskapskonvensjonen hvis folk ikke har anledning til å medvirke dersom tiltak har direkte eller indirekte påvirkning på landskap de verdsetter og knytter identitet til.

4.1.3.3 Dispensasjoner

Majoriteten av høringsinstanser er positive til den innstrammingen av dispensasjonspraksis som foreslås.

Rundt 30 høringsinstanser har kommentert dispensasjoner spesielt. De fleste av disse gir sin tilslutning til høringsnotatets vurdering av hvordan dispensasjonsbestemmelsene er å forstå ved innføring av reguleringsplikt. Noen høringsinstanser, blant annet Riksantikvaren, Statsforvalteren i Rogaland og Sabima, sier eksplisitt at det ikke bør være adgang til å dispensere fra kravet om områderegulering. Fornybar Norge peker på at flere kommuner har sett det som en hensiktsmessig og effektiv måte å avklare arealbruken på, og Zephyr mener kommunen bør kunne velge hvordan arealbruken skal vedtas, for eksempel ved en dispensasjon.

4.1.3.4 Samordning av konsekvensutredninger og NVEs rolle

Et flertall av høringsinstansene støtter at det bør vurderes å endre KU-forskriften slik at den åpner for at NVE kan være ansvarlig myndighet for områderegulering av vindkraftanlegg, dersom kommunen ønsker det. Rundt 30 høringsinstanser omtaler dette temaet spesielt. Av disse er rundt 20 høringsinstanser mot forslaget, og rundt 10 er for. Flere høringsinstanser omtaler nye roller for NVE generelt, uten å spesifisere hvilke.

Vefsn kommune, NVE, SSB, Statkraft, Aneo AS, Hafslund, Kraftfylka, Norsk Hydro og Zephyr AS støtter forslaget.

Aremark kommune stiller spørsmål ved at NVE får en unødvendig komplisert rolletildeling – både konsesjonsmyndighet, høringsinstans og med myndighet til å legge plan ut på offentlig ettersyn.

Kommunene Alver, Hyllestad, Masfjorden, Rendalen, Tysvær, Frøya og Vefsn, Rogaland fylkeskommune og Statsforvalteren i Troms og Finnmark er uenige i forslaget.

Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) opplyser at ingen kommuner har benyttet muligheten til å la DMF være ansvarlig myndighet som i dag ligger i KU-forskriften.

Miljødirektoratet mener at felles KU for plan og konsesjon kan by på noen utfordringer fordi KU-forskriften legger opp til at rammene for et tiltak og alternativer skal utredes i overordnet plan, mens detaljer skal utredes i konsesjon. De mener koordineringen av disse prosessene må fastsettes i forskrift.

Riksantikvaren støtter en utvidet myndighet til NVE på KU-området dersom kvaliteten på program og KU tilfredsstiller kravene som må stilles fra kulturmiljømyndigheter.

Sametinget viser til at det foreslås at NVE kan gjøres til ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger ved områdereguleringer for vindkraft etter KU-forskriften, dersom planmyndigheten (kommunen) ønsker dette. Sametinget sier om dette: «Sametinget anser at endringene i oppgavefordeling ikke nødvendigvis gjør at tilliten til konsesjonsmyndigheter eller prosesser blir styrket hos samiske rettighetshavere og interesser, dersom man ikke også ser på de substansielle kravene til konsekvensutredningene. Sametinget har tidligere i kontakt med OED etterspurt konkretisering av skjerpede krav for utredningskompetanse for de som skal utarbeide konsekvensutredninger for vindkraft. Ifølge stortingsmelding om vindkraft på land skal NVE, i dialog med Miljødirektoratet og andre berørte fagmyndigheter, gjennomgå gjeldende utredningskrav. Både malen for standardiserte utredningskrav og muligheten for å gjøre utredningsprogrammene mer tilpasset de lokale forholdene skal vurderes.»

KS sier: «Generelt er prosessene knyttet til KU lite omtalt i høringsnotatet. Vi oppfatter lovforslaget om å la NVE legge fram forslag til områdereguleringsplan primært som en tilpasning til at de også kan bli ansvarlig myndighet for KU for områdereguleringsplanen, ikke bare for energitiltaket. Dette er ikke avklart i høringsnotatet, og vil etter vår oppfatning kreve en nærmere avklaring.»

Landssammenslutningen Norske Vindkraftkommuner «…støtter at kommunen og NVE kan bli enige om at NVE kan være ansvarlig myndighet både for gjennomføring av og kostnader for konsekvensutredningen, dersom kommunen ønsker det. Slik LNVK ser det, dreier disse forslagene om å gi de ansvarlige myndigheter den nødvendige fleksibilitet og det hensiktsmessige handlingsrom for å ivareta sine interesser og ansvar, samt å unngå unødvendig dobbeltarbeid.»

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar og Utmarkskommunenes landssammenslutning har tilsvarende innspill.

Fornybar Norge sier: «Det legges opp til samordning av prosessene bl.a. ved at NVE i samråd med kommunen kan få utvidet ansvar for planprogram. Høringsnotatet peker også på behovet for å unngå dobbeltbehandling og duplisering av prosesser. Fornybar Norge mener det er helt avgjørende å sikre samordning av prosesser for å unngå unødig tidsbruk i en tid der mangel på konsesjoner er blant de største flaskehalsene for oppnåelse av klima-, industri- og energimålsetninger.»

4.1.4 Departementets vurdering

4.1.4.1 Innføring av krav om områderegulering og detaljeringsnivå

Flertallet av høringsinstansene slutter seg til at det innføres krav om områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land. Det er bred oppslutning om at områdereguleringen skal være overordnet. Det er likevel ulike synspunkter på hvor langt kommunene bør kunne gå i å detaljere slike planer, og på hva som bør overlates til konsesjonsprosessen med påfølgende detaljplan og MTA-plan. Det er bred enighet om at det blir viktig med god samordning mellom de to prosessene, og at det bør utarbeides veiledning og eventuelt forskrift om dette.

Departementet opprettholder lovforslaget fra høringsnotatet. Det innføres en reell avklaring av arealbruken etter plan- og bygningsloven ved at områderegulering må foreligge før det kan gis konsesjon til vindkraft. Planlegging etter plan- og bygningsloven skal legge vekt på langsiktige løsninger, der konsekvenser for miljø og samfunn beskrives. Områdereguleringen skal være på et overordnet nivå. Områdereguleringen skal sette ytre arealbruksgrenser med arealformålene vindkraft og adkomstveg. Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabelt for kommunen eller ikke. Detaljene avklares i konsesjon med vilkår etter energiloven. Kommunens bruk av inngrepsfrie områder i områdereguleringen kan sette beskrankninger for vindkraftanleggets utforming.

Detaljert utforming av vindkraftverket skal skje i konsesjon og etterfølgende MTA- og detaljplaner etter energiloven. Plassering av internveger, turbinpunkter, maksimal installert effekt samlet og pr. turbin, antall og dimensjoner på turbiner og andre detaljer behandles i konsesjonen og etterfølgende planer etter energiloven. Forutsetningene som følger av områdereguleringen skal være konkret angitt gjennom plankart og planbestemmelser, slik at det er lett å vurdere om et konsesjonssøkt anlegg er i samsvar med det som er forutsatt i områdereguleringen.

Konsesjonsbehandlingen skal bestå med en helhetlig samfunnsøkonomisk avveiing av alle fordeler og ulemper. Departementet mener derfor at planprosessen ikke bør gjøres mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra kommunens behov. Det må være tilstrekkelig fleksibilitet i systemet for å utvikle et godt vindkraftverk. Departementet mener i likhet med flere av høringsinstansene at en for detaljert kommunal regulering kan forlenge beslutningsprosessene og gi overlappende prosesser.

Departementets vurdering er at det derfor ikke er behov for ytterligere detaljregulering etter plan- og bygningsloven, når detaljene skal fastsettes i konsesjonen. Områderegulering gir tilstrekkelig mulighet til å angi ytre rammer for utforming, og kan utarbeides for større områder.

Innskrenkninger av planområdet og ytterligere begrensninger for utbyggingen med videre kan imidlertid fastsettes i konsesjon uten endring av områdereguleringen.

Områderegulering kan utarbeides uten at området er avklart i arealdel til kommune(del)plan, eller samtidig med denne. Områdereguleringen skal utredes som overordnet plan i henhold til kravene i forskrift om konsekvensutredninger.

4.1.4.2 Samfunnsmessige og miljømessige vurderinger

Departementet viser til at flere høringsinstanser synes å ha lest høringsnotatet slik at de samfunnsmessige vurderingene skal flyttes fra planprosessen til konsesjonsprosessen. Dette er ikke intensjonen i forslaget.

Høringsinstansene som har uttalt seg til dette punktet, viser særlig til følgende omtale av konsesjonssystemet: «I konsesjonsbehandlingen foretar energimyndighetene en helhetlig, samfunnsøkonomisk vurdering av prosjektet. Konsesjon kan bare gis dersom de samlede fordelene ved prosjektet er større enn mulige skader og ulemper for allmenne og private interesser.» Dette er en videreføring av dagens regelverk for konsesjon etter energiloven. En samfunnsøkonomisk vurdering er en viktig del av konsesjonsprosessen, men det innebærer ikke at det ikke skal gjøres samfunnsmessige vurderinger som en del av områdereguleringen.

Departementet viser videre til at flere høringsinstanser tar opp behovet for å styrke hensynet til landskap, miljø og friluftsliv i vindkraftutbyggingen.

Rammene for områdereguleringen gis i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter og retningslinjer. Plan- og bygningsloven § 1-1 stiller blant annet krav om at planlegging etter loven skal legge vekt på bærekraftig utvikling og langsiktige løsninger, og at konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Departementet vil derfor presisere at dette også gjelder for de avveiningene som skal gjøres i arbeidet med en områderegulering for vindkraftanlegg. Dette må samtidig tilpasses hovedgrepet om at områdereguleringen skal være på et overordnet nivå og begrenses til de forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Den nærmere utredning og avveiningen av samfunnsmessige og miljømessige virkninger vil skje gjennom den mer detaljerte konsesjonsbehandlingen, som også er underlagt kravene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Det vises til at strengere krav til utredninger og sterkere vektlegging av virkninger for landskap og miljø, samfunn og naboer som også omfatter støy og helse, vil bli gjennomført i den framtidige konsesjonsbehandlingen. Dette er et viktig punkt i Vindkraftmeldingen, som vil bli fulgt opp i prosesser utenfor dette lovarbeidet. I denne sammenheng kan særlig nevnes hensynet til vektlegging av visuell eksponering og støy for omgivelsene, og krav til minimumsavstand og ytterligere krav om utarbeiding av støysonekart i detaljplanleggingen etter energiloven.

Innføring av krav om områderegulering for vindkraft innebærer at nasjonale føringer for arealplanlegging vil gjelde for vindkraftutbygging. Slike føringer gis i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, og i de enkelte departementers avklaring av nasjonale og vesentlige regionale interesser i form av rundskriv og retningslinjer. De vil blant annet kunne brukes for å sikre vektlegging av landskap og miljø i vindkraftsaker.

4.1.4.3 Dispensasjoner

Forslaget om krav om områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftverk innebærer at det ikke lenger er grunnlag for en praksis der en konsesjon uten videre gir grunnlag for å gi dispensasjon fra en arealplan. Det foreslåtte plankravet aktualiserer derfor spørsmålet om adgangen til å dispensere fra dette kravet.

Det opprettholdes en adgang til dispensasjon fra kravet om områderegulering dersom de overordnede arealmessige forutsetningene er tilstrekkelig utredet i annet planvedtak, for eksempel i en kommune(del)plan, i samme omfang og fastsatt med samme detaljeringsnivå som kravene til en områderegulering. Dette skal være en unntaksbestemmelse som skal kunne benyttes for å hindre unødvendige dublerende prosesser i kommunen, særlig der kommune(del)planen nylig er vedtatt.

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg til forslaget om å løfte klagebehandlingen av slike dispensasjoner fra statsforvalterne til Kommunal- og distriktsdepartementet. Departementet viser her til punkt 6 om økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.

4.1.4.4 Samordning av konsekvensutredninger og NVEs rolle

I forbindelse med et vindkraftanlegg skal det utarbeides konsekvensutredning for både områdereguleringen og konsesjonen. Om dette het det i høringsnotatet at disse prosessene bør samordnes i tid der det er hensiktsmessig. Det ble foreslått en forskriftshjemmel for slik samordning.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg direkte til samordningsspørsmålet. Miljødirektoratet har imidlertid pekt på mulige utfordringer ved samordning – særlig muligheten for en svekket reell vurdering av alternative lokaliseringer og overordnede rammer for en utbygging. Departementet ser de utfordringene en samordnet prosess kan gi. Det er derfor ikke i alle tilfeller det vil være aktuelt, og det må vurderes konkret om samordning er hensiktsmessig. De respektive kravene for konsekvensutredninger for henholdsvis overordnet plan og utredning på tiltaksnivå må oppfylles dersom prosessene samordnes. De nærmere reglene for samordning vil eventuelt bli gitt i forskrift.

I høringsnotatet ba departementet om å få særskilt innspill på om NVE skal gis et utvidet ansvar knyttet til behandling av planprogram og konsekvensutredning for områderegulering etter plan- og bygningsloven. Det ble ikke foreslått endringer i verken lov eller forskrift på dette punktet.

Det er delte meninger mellom de høringsinstansene som har uttalt seg til spørsmålet. Alle innspillene tatt i betraktning, mener departementet det er grunnlag for å arbeide videre med dette. Et slikt utvidet ansvar for NVE vil derfor eventuelt bli fulgt opp i framtidig arbeid med å endre forskrift om konsekvensutredninger.

4.2 Forslag om å gi kommunen rett til å kreve at private utarbeider forslag til områderegulering for vindkraftanlegg

4.2.1 Gjeldende rett

Områderegulering utarbeides etter gjeldende rett av kommunen, men kommunen kan overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering, jf. plan- og bygningsloven § 12-2 andre ledd siste punktum. Bestemmelsen i siste punktum imøtekommer et behov som oppstår der manglende kommunal plankapasitet eller prioritering fører til at gjennomføringen av viktige samfunns- eller utbyggingsoppgaver stopper opp, eller at utbyggingsinteresser ikke får avklart sine prosjekter fordi områderegulering mangler. I slike tilfeller kan det inngås avtale om at private utfører hele eller deler av planarbeidet etter de rammer og betingelser kommunen vedtar.

Ingen har imidlertid krav på å få behandlet forslag til områderegulering, og kommunen skal vedta oppstart av og rammer for planarbeidet på ordinær måte. Kommunen kan heller ikke pålegge private eller andre offentlige myndigheter å utarbeide områderegulering, som primært er et kommunalt ansvar, dersom ikke planområdet ligger innenfor en hensynssone med krav om felles planlegging, jf. § 11-8 bokstav e.

Når det gjelder detaljregulering, har private tiltakshavere rett til å fremme forslag til reguleringsplan og til å få kommunens behandling av og standpunkt til reguleringsspørsmålet, jf. § 12-3 andre ledd. Private forslag til detaljregulering følger særskilte regler, jf. § 12-11 og forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven av 8. desember 2017 nr. 1959. Tilsvarende regler er ikke gitt for områderegulering.

Særlig om tidsfrister og prosess ved private planinitiativ

Initiativtaker bør først gjøre en kartlegging og utredning av behov for å vurdere om det skal igangsettes et reguleringsplanarbeid, og om det vil være behov for ytterligere konsekvensutredning sett opp mot innholdet i eventuell overordnet arealplan. Initiativtaker bør ha dialog med kommunen allerede i denne fasen. Initiativtaker får da mulighet til å vurdere om prosjektet bør skrinlegges allerede på dette stadiet. På bakgrunn av vurderingene, kan det utarbeides og sendes inn et planinitiativ til kommunen med forslag til hva som skal reguleres og hva som skal til for å gjennomføre planprosessene. Nærmere regler for innhold og prosess for slike planinitiativ er gitt i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven av 8. desember 2017 nr. 1959.

Samtidig med at planinitiativet sendes kommunen, kan forslagsstiller bestille tid til et oppstartsmøte med kommunen. Kommunen skal innen rimelig tid etter at planinitiativet er mottatt, innkalle til et oppstartsmøte, jf. § 2 i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. I oppstartsmøtet går partene gjennom rammene for å kunne gjennomføre planprosessen i det konkrete tilfellet. Det er kun tema som er aktuelle i den konkrete saken som skal diskuteres. Forholdet til avvik fra gjeldende overordnede arealplaner, annen arealbruk i området og ulike målkonflikter skal imidlertid tas opp. Forslagsstiller må kunne begrunne hvorfor avvikene bør kunne godtas og beskrive hvordan man vil løse slike arealkonflikter i den videre planprosessen. Behov for konsekvensutredning skal også avklares i oppstartsmøtet. Kommunen skal skrive referat fra oppstartsmøtet og sende referatet til forslagsstiller innen rimelig tid etter møtet, jf. forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 3.

Et viktig punkt i oppstartsmøtet er å avklare om kommunen vil anbefale forslagsstiller å gå videre med planarbeidet, eller om kommunen vil stoppe planinitiativet med hjemmel i plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd. Kommunen har i utgangspunktet to uker på seg til å underrette forslagsstiller om at det ikke er grunnlag for å fremme planforslaget. Forslagsstiller kan kreve at planinitiativet legges fram for kommunestyret til endelig avgjørelse av om planinitiativet skal fremmes eller ikke.

Dersom kommunen beslutter å fremme planinitiativet, gjelder plan- og bygningslovens vanlige regler om høring og offentlig ettersyn av forslag til reguleringsplan.

Planprogram utarbeides etter reglene i plan- og bygningsloven § 4-1 og KU-forskriften. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Frist for å gi uttalelse skal være minst seks uker. Kommunen avgjør om planprogrammet skal fastsettes. Planprogrammet skal normalt fastsettes innen ti uker etter fristen for å avgi høringsuttalelser, jf. KU-forskriften § 16.

Kommunen avgjør innen tolv uker, eller annen frist avtalt med forslagsstiller, om privat reguleringsforslag skal fremmes, jf. plan- og bygningsloven § 12-11. Dersom forslaget fremmes, sendes det på høring og legges ut til offentlig ettersyn, med seks ukers frist for å gi uttalelse og eventuelt fremme innsigelse, jf. § 12-10 første ledd.

Når fristen er ute, tar kommunen saken opp til behandling med de merknader som er kommet inn. Forslaget bør være ferdigbehandlet for vedtak innen tolv uker, jf. §12-10 fjerde ledd. Når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det fram for kommunestyret til vedtak. Kommunestyret må treffe vedtak senest tolv uker etter at planforslaget er ferdigbehandlet, jf. § 12-12 første ledd.

4.2.2 Høringsforslaget

Formålet med områderegulering er å få avklart plansituasjonen i et område hvor en utbygger har konkrete planer om å bygge ut vindkraft. For at det foreslåtte kravet til områderegulering skal kunne følges opp på en effektiv måte, ble det i høringsnotatet foreslått at kommunen skal kunne kreve at private utbyggere utarbeider forslag til områderegulering. Det ble videre foreslått at private utbyggere skal ha en rett til å fremme forslag til områderegulering og få kommunens behandling av og standpunkt til forslaget. Kommunen kan ikke pålegge tiltakshaveren å utarbeide privat forslag til detaljregulering. Med dette forslaget vil ikke eventuell manglende kommunal plankapasitet, ressurser eller prioritering kunne hindre eller vesentlig forsinke gjennomføringen av vindkraftprosjekter.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstanser støtter forslaget, som en del av sin støtte til lovendringene samlet. Halvdelen av de rundt 35 høringsinstansene som har uttalt seg eksplisitt til forslaget, er for at kommunen skal kunne kreve at private utarbeider forslag til områderegulering for vindkraftanlegg. Den andre halvdelen går imot dette. Flere av disse uttrykker at de er i mot at private utarbeider områderegulering, uten å knytte det spesielt til forslaget om at kommunene kan kreve at private utarbeider områderegulering for vindkraft. Flere høringsinstanser påpeker at det bør klargjøres at kommunene kan kreve at kostnader dekkes av private når de utarbeider områderegulering.

KS støtter at kommunen kan kreve at private utarbeider forslag til områderegulering, forutsatt at kommunen har styringsretten. Det må klargjøres at kostnadene dekkes av private.

Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK), Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar og Utmarkskommunenes landssammenslutning (USS) støtter forslaget om at kommunen kan kreve at private utarbeider områderegulering for vindkraftanlegg. De mener reglene for gebyr følger implisitt av forslaget, men ber om at det klargjøres i lovproposisjonen. Ti kommuner støtter uttalelsen fra LNVK.

De fleste kommunene som har uttalt seg spesielt om dette forslaget, gir det sin støtte. Flere av dem påpeker behovet for å klargjøre at gebyrreglene gjelder. Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter forslaget, mens Viken fylkeskommune er mot. Organisasjoner som har uttalt seg er delt i synet på forslaget. Flere mener at kommunens handlingsrom blir redusert dersom private kan utarbeide områderegulering.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget om at kommunen kan kreve at en privat tiltakshaver utarbeider en områderegulering for vindkraftanlegg. En områderegulering kan avvike fra kommune(del)planens arealdel. Selv om en privat tiltakshaver utarbeider en områderegulering for vindkraftanlegg, er kommunen fortsatt planmyndighet. Kommunen vil måtte avgjøre om planprosessen skal settes i gang, hvilke utredninger som skal gjennomføres og hvordan, samt om områdereguleringen skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Videre er det kommunen som gir føringer for hva områdereguleringen skal omfatte og om utredningene som er gjort er tilfredsstillende. Kommunestyrets myndighet til å vedta planen vil være den samme som for områdereguleringer kommunen selv utarbeider.

Kommunestyret kan gi forskrift om gebyr etter plan- og bygningsloven § 33-1. Forskriften kan omfatte hjemmel for å kreve gebyr for områderegulering som utarbeides etter den foreslåtte § 12-2 andre ledd andre punktum. Gebyr til dekning av kostnader til behandling av private planforslag skal dekke det arbeid som det etter lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 358.

Konsultasjonsplikten i sameloven gjelder ikke for private tiltakshavere. Etter sameloven § 4-4 første ledd har kommuner plikt til å konsultere representanter for berørte samiske interesser i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Utgangspunktet er derfor at det er kommunen selv som må konsultere samiske interesser før de eksempelvis fatter vedtak i en sak som er underlagt konsultasjonsplikt. Dette gjelder også i saker basert på private reguleringsforslag.

4.3 Forslag om å innføre begrensning i adgangen til å oppheve og endre områderegulering for vindkraftanlegg

4.3.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett kan en kommune i utgangspunktet når som helst oppheve og endre en vedtatt reguleringsplan. Blant annet for å unngå at det settes i gang og gjennomføres kommunale reguleringsprosesser i strid med tidligere planvedtak og gitte konsesjoner for energiproduksjonsanlegg, har Olje- og energidepartementet adgang til å gi konsesjon etter energiloven virkning som statlig plan etter plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd.

Plan- og bygningsloven har omkampsregler (§ 5-5) som sier at det i en tiårsperiode etter planvedtak ikke kan fremmes innsigelse mot forhold det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, eller som det kunne vært fremmet innsigelse mot. Begrunnelsen for dette er å gi en forutsigbarhet i at kommunale planer kan gjennomføres. Dette gir dessuten utbygger en forutsigbarhet mot at det fremmes innsigelser mot forhold som er avklart i tidligere planprosesser.

Plan- og bygningsloven § 11-18 gir Kongen, når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, myndighet til å bestemme at nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme, uten etter samtykke av departementet. Det finnes ingen tilsvarende bestemmelse for reguleringsplan.

4.3.2 Høringsforslaget

Det ble i høringsnotatet foreslått å etablere en hjemmel i plan- og bygningsloven som begrenser adgangen til å oppheve eller på vesentlig måte endre gjeldende områderegulering for vindkraft innenfor en nærmere angitt tidsramme.

Bakgrunnen for forslaget var at det i vindkraftsaker vil være uheldig dersom en kommune, for eksempel på grunn av endret flertall i kommunestyret etter et lokalvalg, ønsker å endre en allerede vedtatt områderegulering om etablering av vindkraftanlegg. Vindkraftutbygginger er kapitalintensive investeringer med krevende logistikk i byggeperioden. Lovverket bør derfor ha mekanismer som sikrer tilstrekkelig forutsigbarhet for utbyggere.

En lignende bestemmelse, som begrenser adgangen til å endre eller oppheve arealplan, finnes i dag for kommuneplanens arealdel i plan- og bygningsloven § 11-18. Bestemmelsen gir Kongen, når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, myndighet til å bestemme at nærmere angitte deler av arealdelen ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme, uten etter samtykke av departementet. Daværende Miljøverndepartement uttaler i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) at «Selv om slike interesser også kan ivaretas gjennom bruk av innsigelsesinstituttet, vil et vedtak etter denne bestemmelsen gi muligheter for større forutsigbarhet for de aktuelle områdene». Det framgår videre av forarbeidene at bestemmelsen kan være aktuell i forbindelse med større og viktige infrastruktur- og utbyggingsoppgaver.

Det ble i høringsnotatet foreslått at et krav om samtykke fra departementet til oppheving eller vesentlig endring av planen skal gjelde for områdereguleringer der det er søkt om konsesjon for vindkraftanlegg etter energiloven. Det er derfor ikke nødvendig at Kongen treffer særskilt vedtak for den enkelte plan om å begrense adgangen til å endre eller oppheve planen. Krav om samtykke til endring gjelder ikke for konsesjonsmyndighetenes adgang til gjennom konsesjonsbehandlingen å innskrenke planområdet eller sette andre begrensninger for utnyttelsen. Krav om samtykke gjelder etter forslaget heller ikke der tiltakshaver selv fremmer forslag om endringer av planen.

Krav om samtykke inntrer ifølge høringsforslaget der kommunen ønsker å oppheve eller vesentlig endre områdereguleringen. Med vesentlig endring menes for eksempel endring av arealformål eller bestemmelser som medfører at vindkraftanlegget ikke kan bygges i henhold til omsøkt konsesjon. Bestemmelsen innebærer at oppheving eller vesentlig endring av planen bare kan skje etter samtykke fra departementet, med mindre tiltakshaver selv fremmer forslag om å endre planen.

Det ble foreslått at tidsfristen for muligheten til å oppheve og endre plan skulle være tilsvarende byggefristen som er satt i den enkelte konsesjon etter energiloven.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene slutter seg til forslaget som en del av sin støtte til lovendringene samlet. Av de rundt 40 høringsinstansene som kommenterer forslaget eksplisitt, er 25 mot forslaget, og 10 mener det bør endres slik at bestemmelsen gjelder fra konsesjon er gitt, i stedet som foreslått fra det er søkt om konsesjon.

Advokatforeningen støtter forslaget, og mener en slik mekanisme er viktig for å sikre private aktørers interesser når prosessen legges om slik at kommunal planavklaring er en forutsetning for å kunne få konsesjon. Slik Advokatforeningen ser det, vil det kunne være gjenstand for diskusjon om en planendring medfører at et vindkraftanlegg «ikke kan bygges» eller ei. Terskelen for hva som menes med vesentlig endring bør derfor etter Advokatforeningens syn kommenteres nærmere for å unngå eventuelle uklarheter og tvister om dette.

Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner, Landssammenslutninga av Vasskraftkommunar og Utmarkskommunenes landssammenslutningen støtter forslaget. Selv om det isolert sett innebærer en innskrenkning av det kommunale selvstyret, vil forslagene totalt sett innebære en vesentlig forbedring sammenliknet med dagens situasjon, og i sum framstå som en hensiktsmessig avveining av hensynet til kommunalt selvstyre, forutsigbarhet for utbygger og behovet for nasjonal styring av energisystemet.

Farsund, Frøya, Hitra, Hægebostad, Kvinesdal, Lebesby, Nærøysund, Selbu, Sokndal og Vefsn kommuner støtter uttalelsen fra LNVK.

KS har forståelse for behovet for forutsigbarhet, men er mot forslaget til løsning med samtykke fra departementet. De mener det kan finnes bedre løsninger gjennom klagerett og/eller innsigelse, og at endringer i tiltaket som utfordrer områdereguleringen må omtales nærmere.

Fornybar Norge og Friluftsrådenes Landsforbund støtter forslaget om å begrense adgangen til å endre eller oppheve områderegulering for vindkraft. Det bør tydeliggjøres hva som menes med «vesentlige endringer».

Den Norske Turistforening, Midt-Telemark kommune, Nome kommune, Rendalen kommune, Sabima, Statsforvalteren i Innlandet og WWF støtter forslaget om å begrense muligheten for å endre eller oppheve områderegulering for vindkraft, men det må gjelde fra det tidspunkt det er tildelt konsesjon.

Sandnes kommune er mot forslaget, men dersom det blir innført, må det avgrenses til tidspunktet det er gitt konsesjon.

Evje og Hornnes kommune, Nord-Senja reinbeitedistrikt, Hyllestad kommune, Hyllestad senterparti, La naturen leve, Landbruksdirektoratet, Motvind Norge, Motvind Nordvest, Motvind vest, Naturvernforbundet i Trøndelag, Norges Bondelag, Porsgrunn kommune, Reinbeitedistrikter i Kautokeino, Rødt Troms, Statsforvalteren i Rogaland, Rogaland fylkeskommune, Statsforvalteren i Trøndelag, Trondheim kommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune og Vestland fylkeskommune går mot forslaget om å avgrense kommunens rett til å oppheve eller endre områdereguleringer for vindkraft.

Møre og Romsdal fylkeskommune mener det er problematisk at reguleringsplaner ikke kan endres når det ut fra kommunens ståsted foreligger ny informasjon om vesentlige negative konsekvenser.

Naturvernforbundet i Rana og omegn mener kommunal vetorett mot vindkraftanlegg må gjelde helt fram til all dokumentasjon ligger på bordet gjennom konsesjonsprosessen.

Naturvernforbundet i Østfold mener forslaget må avventes til COP 15 sin gjennomgang av lovendringer er gjennomført.

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre forslaget om å begrense adgangen til å oppheve eller vesentlig endre områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftanlegg, med noen endringer. I høringsforslaget var det kun endringer som var vesentlige som krevde samtykke fra departementet. I stedet for vesentlighetskriteriet foreslår departementet at det er endringer i strid med konsesjonen som ikke kan gjøres uten samtykke. Departementet foreslår også å endre tidspunktet for når denne regelen skal gjelde fra – fra søknadstidspunktet til konsesjonstidspunktet.

Forslaget om å begrense kommunenes adgang til å oppheve eller endre en vedtatt områderegulering må sees i sammenheng med departementets forslag om å oppheve Olje- og energidepartementets nåværende hjemmel til å gi konsesjon virkning som statlig arealplan.

I høringsforslaget var innslagspunktet for når det kreves samtykke fra departementet satt til at det er «søkt om konsesjon etter energiloven». Det er flere høringsinstanser som mener at innslagspunktet bør være konsesjonstidspunket. Dette gjelder blant annet flere kommuner, Statsforvalteren i Innlandet, Den Norske Turistforening, Sabina og WWF. Høringsinstansene gir uttrykk for at det er uheldig dersom kommunen ikke kan omgjøre eller endre en vedtatt områderegulering på grunn av nye relevante opplysninger i tiden etter vedtatt plan og før konsesjon er gitt.

Områdereguleringen skal være på et overordnet nivå, og detaljene knyttet til et vindkraftanlegg vil bli behandlet i konsesjon og etterfølgende planer etter energiloven. Det er først og fremst i situasjoner der det går lang tid mellom vedtak av planen og konsesjonsvedtaket at endringsspørsmålet kan bli aktuelt. Departementet er enig med de av høringsinstansene som mener at det kan være uheldig dersom kommunen er forhindret fra å kunne endre områdereguleringen dersom det framkommer nye relevante opplysninger i konsesjonsprosessen som tilsier endringer i områdereguleringen. Departementet er enig i at gode grunner taler for at det først er når konsesjon er gitt at begrensningen bør inntre. Det vises til at dette også er tilfelle for andre tiltak som har fått tillatelse i tråd med gjeldende arealplan. En slik endring vil i noen grad også imøtekomme høringsinstanser som peker på at kommunenes handlingsrom blir for lite når det gjelder detaljeringsgraden i områdereguleringen. Departementet foreslår derfor å endre tidspunktet for når denne regelen skal gjelde. I stedet for søknadstidspunktet foreslås konsesjonstidspunktet.

Forslaget innebærer ikke noe forbud mot å oppheve eller endre en områderegulering, men det kreves altså samtykke fra departementet for forslag til endringer som er i strid med konsesjonen, så sant det ikke er tiltakshaver som fremmer forslag om endring av områdereguleringen. Det er særlig i de tilfellene det foreligger nye opplysninger som ikke var kjent på vedtakstidspunktet for områdereguleringen, at samtykke fra departementet til endring av planen kan være aktuelt.

Det bør likevel ikke gis samtykke til en endring eller oppheving som vil påvirke lønnsomheten eller produksjonen til vindkraftanlegget. Samtykke kan eksempelvis gis dersom viktige allmenne hensyn tilsier en planendring, og endringen ikke går på bekostning av produksjonen.

Flere høringsinstanser har etterlyst en nærmere angivelse av hva som er å anse som en «vesentlig endring» av planen. Departementet legger til grunn at det sentrale er at en eventuell endring ikke skal føre til at områdereguleringen ikke er i samsvar med en gitt konsesjon. Departementet foreslår derfor at vesentlighetskriteriet i høringsnotatets forslag til plan- og bygningsloven § 12-18 byttes ut med at områdereguleringen endres «i strid med konsesjonen».

Tidsfristen for begrensningen i å oppheve eller endre områdereguleringen foreslås å svare til byggefristen som er satt i den enkelte konsesjon etter energiloven. Dersom denne byggefristen utløper, gjelder ikke begrensningen i § 12-18 lenger. Da kan kommunen endre eller oppheve områdereguleringen uten at det er behov for samtykke fra departementet.

Dersom en kommune gir dispensasjon etter § 19-2 fra kravet om områderegulering fordi de finner at arealdisponeringen for vindkraftanlegg er tilstrekkelig avklart i kommune- eller kommunedelplan, vil ikke § 12-18 begrense kommunens adgang til senere å endre kommune- eller kommunedelplanen. Forslaget til § 12-18 gjelder kun for områderegulering. I slike tilfeller vil imidlertid § 11-18 om begrensning i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel, kunne være en sikkerhetsventil.

4.4 Forslag om å la NVE overta enkelte oppgaver i planbehandlingen av vindkraftanlegg

4.4.1 Gjeldende rett

Det følger av plan- og bygningsloven § 3-7 første ledd at statlig myndighet, etter nærmere avtale med kommunen, helt eller delvis kan overta oppgavene planadministrasjonen i kommunen har med å organisere planarbeidet og utarbeide planforslag.

I plan- og bygningsloven § 3-7 tredje ledd første punktum er myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur gitt særskilt hjemmel til, etter samråd med planmyndigheten, å utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype. Tilsvarende kan departementet i forskrift legge slik myndighet til statlig utbyggingsselskap for veg, jf. § 3-7 tredje ledd andre punktum. Bestemmelsen i tredje ledd er begrunnet med at staten har en særlig viktig rolle for de større transportanleggene, som har nasjonal betydning og i stor grad finansieres over statsbudsjettet, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) side 185.

4.4.2 Høringsforslaget

Det ble foreslått å gi konsesjonsmyndigheten mulighet til å overta enkelte oppgaver i planprosessen fra kommunen. Dette gjelder muligheten til å sende planforslag på høring og legge det ut til offentlig ettersyn. Til forskjell fra transport og infrastruktur, er det ikke aktuelt å gi konsesjonsmyndigheten myndighet til å utarbeide og fremme planforslag. Konsesjonsmyndigheten er ikke tiltakshaver for vindkraftverk, slik transportmyndighetene typisk vil være for nye infrastrukturanlegg. Utarbeidelse av planforslag gjøres av tiltakshaver, som for vindkraftverk vil være de selskapene som ønsker å utvikle et prosjekt med sikte på konsesjonssøknad.

Forslaget ble begrunnet med at forsyningssikkerhet for kraft er en nasjonal interesse, og at manglende ressurser og kompetanse hos kommunene ikke bør være til hinder for effektive planprosesser for å legge til rette for utbygging av vindkraft. Videre vil forslaget om krav om områderegulering for vindkraftanlegg skape behov for god samordning mellom plan- og konsesjonsprosessen. For å unngå to helt parallelle prosesser i regi av to ulike myndigheter, kan det i en del tilfeller være fordelaktig at konsesjonsmyndigheten kan organisere begge prosesser, herunder sende planforslaget etter plan- og bygningsloven på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, samtidig med høring av konsesjonssøknad etter energiloven. Det ble foreslått at en slik ordning skjer etter samråd med kommunen, tilsvarende gjeldende § 3-7 tredje ledd. Kommunen vil etter forslaget fortsatt være planmyndighet på ordinær måte, med mindre prosessen unntaksvis gjennomføres som statlig plan.

Det ble ønsket synspunkter på forslag om at konsesjonsmyndigheten etter avtale med kommunen, kan sende forslag til arealplan for vindkraftområder på høring og legge den ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for reguleringsplan. Forslaget ses i sammenheng med forslaget om at NVE kan gjøres til ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger ved områdereguleringer for vindkraft etter KU-forskriften, dersom planmyndigheten (kommunen) ønsker dette. Dette innebærer blant annet at det vil være NVE som fastsetter felles plan- og utredningsprogram for plan- og konsesjonsprosessen, og det vil være felles konsekvensutredning for områderegulering og konsesjonssøknad.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Over 60 høringsinstanser har kommentert dette forslaget spesielt. Av disse er rundt 20 mot forslaget. Av de som er for å gi utvidete oppgaver til NVE, mener om lag 25 at begrepet «samråd» er uklart i lovteksten, og vil ha det endret til «samtykke». Resten, rundt 15, slutter seg til forslaget uten nærmere kommentarer. Det er altså en relativt liten andel av de samlede høringsinstansene som går mot forslaget.

Av de som er kritiske til å la NVE få utvidete oppgaver, er Viken fylkeskommune, som skriver: «Fylkeskommunen mener at kontrollen skal ligge hos kommunen som arealmyndighet, og at det er kommunen som skal ha kontroll på det som legges ut på høring. Fylkeskommunen mener at endringen fører til at det blir uklart hvem som er avgjørelsesmyndighet.»

Statsforvalteren i Rogaland sier: «Etter Statsforvalterens vurdering er det uheldig dersom NVE, og ikke kommunen, gjennomfører høringen og offentlig ettersyn av planforslaget. Når planforslaget i tillegg som regel er utarbeidet av en utbygger, vil dette kunne gi inntrykk av at områdereguleringen har svak lokal forankring i kommunen. Selv om en slik planprosess kun er aktuelt etter samråd med kommunen, mener vi at forslaget kan medvirke til å undergrave ønsket om å gi reguleringsmessige forhold i tilknytning til vindkraftutbygging en sterkere lokal forankring i kommunen. Uavhengig av dette mener vi at det bør tydelig framgå av bestemmelsen at konsesjonsmyndigheten kan sende forslaget til områderegulering på høring og ut på offentlig ettersyn etter særskilt vedtak i kommunen, og ikke bare etter samråd med kommunen.»

Forsvarsdepartementet, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet, Riksantikvaren, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Troms og Finnmark, Statsforvalteren og Trøndelag, Agder fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Nordland fylkeskommune støtter alle forslaget. Vestfold og Telemark fylkeskommune ber om at kommunenes tilbakemelding må vektlegges i dette spørsmålet.

Av de 19 kommunene som har uttalt seg spesielt til forslaget, er Frøya, Fjaler, Hyllestad, Masfjorden, Modalen og Rendalen imot forslaget. Flere av disse uttaler at dersom det blir vedtatt, bør det kreve samtykke fra kommunen, ikke bare samråd som foreslått. Alver kommune og Vefsn kommune er for forslaget slik det er framlagt. Aremark, Grimstad, Hyllestad, Høyanger, Masfjorden, Midt-Telemark, Modalen, Nome, Porsgrunn, Rendalen, Sandnes, Sunnfjord, Trondheim, Åseral, Bygland og Vefsn kommune støtter forslaget, men mener det må klargjøres at kommunen skal fatte vedtak om dette. De fleste konkretiserer dette ved å foreslå at «samråd» endres til «samtykke» i lovteksten.

Sametinget anser at forslagene om delvis overføring av oppgavene til NVE vil kunne avlaste kommunene for saksbehandling. Det vil også kunne være fordelaktig for samiske rettighetshavere og interesser å kun ha en etat å forholde seg i prosessen.

Det er ulike meninger blant organisasjonene som har uttalt seg om forslaget.

KS støtter forslaget, under forutsetning av at det kreves samtykke fra kommunen. KS sier videre: «Prinsipielt er vi opptatt av å skille rollen som planmyndighet og konsesjonsmyndighet, og er skeptiske til å gi NVE utvidet myndighet på planområdet. Planbehandling er i dag innarbeidet i plan- og bygningsloven med kommunen som planmyndighet – og er et kjent system som sikrer forutsigbarhet for innbyggerne – mens NVE er konsesjonsmyndighet. En utvidet rolle for NVE bør uansett vurderes opp mot kommuneloven § 2-1.» KS uttaler at det er en absolutt forutsetning at kommunen styrer prosessen, og at det ikke må skapes usikkerhet om at det er kommunen som er planmyndighet og har den avgjørende myndigheten.

Landssammenslutninga av Norske vindkraftkommuner (LNVK) støtter forslaget, men mener «samråd» må endres til «samtykke», og uttaler: «LNVK oppfatter at forslaget vil gi kommunen og NVE mulighet til å avtale at NVE utfører enkelte begrensede oppgaver som etter plan- og bygningsloven ellers ligger til kommunen. Dette omfatter kun å legge forslag til områdereguleringsplan ut til høring og offentlig ettersyn. Selve vedtaksmyndigheten vil fortsatt ligge til kommunen. Forslaget retter seg dermed mot den praktiske håndteringen og gjennomføringen av et områdereguleringsplanarbeid. I enkelte tilfeller kan det kanskje være hensiktsmessig at NVE, som ellers har tett kontakt med saken og dens parter, står for den formelle utsendelsen av et forslag til høring. Igjen kan forslaget begrunnes i hensynet til fleksibilitet og at noen kommuner vil ha begrenset kapasitet til vindkraftsaken.

LNVK mener at forslaget til ordlyd ikke er tilfredsstillende. Uttrykket «samråd» kan etterlate inntrykk av at NVE har noen form for myndighet i dette spørsmålet, men det kan ikke være meningen. Det må fullt og helt være opp til kommunen å bestemme hvorvidt den ønsker slik bistand. LNVK ber derfor om at uttrykket «samråd» bli erstattet med «samtykke», som gir klar beskjed om at det er opp til kommunen alene å bestemme dette. Det ligger i lovens system, ettersom kommunen vil beholde vedtaksmyndigheten, at det er helt overflødig og unødvendig av NVE å legge et forslag ut til høring der kommunen er uenig. Kommunen kan i så fall nekte å vedta områdereguleringsplanen i etterkant.»

Farsund, Frøya, Hitra, Hægebostad, Kvinesdal, Lebesby, Nærøysund, Selbu, Sokndal og Vefsn kommuner støtter uttalelsen fra LNVK. Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar og Utmarkskommunenes landssammenslutning har tilsvarende høringsinnspill.

Det er ulike meninger om forslaget blant de organisasjonene og andre som har uttalt seg. Advokatforeningen mener begrepet «samråd» er uklart og bør klargjøres for eksempel i en merknad til lovbestemmelsen. Fornybar Norge mener bestemmelsen om at NVE kan få utvidet planansvar bør bli en «skal»-bestemmelse. Den Norske Turistforening «… støtter at NVE bør kunne organisere og koordinere høyringsprosessen. Vi meiner imidlertid at forslaget er mangelfullt utgreidd med tanke på gjennomføring og ansvarsfordeling mellom myndigheitene. Det er viktig å ha eit avklart skilje mellom kommunen som planmyndigheit og NVE som konsesjonsmyndigheit. Dette for å unngå samarbeidsutfordringar, og for å sikre lik sakshandsaming over heile landet.»

Motvind Norge og flere underavdelinger av Motvind går mot forslaget. De sier blant annet at det er viktig at lovhjemlene blir helt tydelige «i overføringen av kommunenes kompetanse».

4.4.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder lovforslaget i høringsnotatet med en endring. Mange høringsuttalelser har pekt på at begrepet «etter samråd med kommunen» er uklart. Det er behov for å tydeliggjøre at ordningen forutsetter at kommunen ønsker at NVE skal sende forslaget til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge det ut til offentlig ettersyn. Dette gjøres ved at lovbestemmelsen endres, slik at det stilles krav om samtykke fra kommunen i stedet for samråd.

Enkelte av høringsinstansene har forstått forslaget slik at NVE skal overta rollen som planmyndighet fra kommunen. Dette er ikke hensikten, og det blir derfor klargjort i merknader til bestemmelsen at det er kommunen som fatter vedtak om at en plan skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring etter § 12-10 i plan- og bygningsloven. Reglene i § 12-11 om behandling av private reguleringsforslag gjelder. Det innebærer at kommunen kan si nei til å legge planforslaget ut på offentlig ettersyn og sende det på høring.

4.5 Forslag om planavklaring før konsesjonsvedtak

4.5.1 Gjeldende rett

Vindkraftanlegg var etter plan- og bygningsloven av 1985 også omfattet av kravet om reguleringsplikt for større bygge- og anleggsarbeider. Dette ble endret fra 1. juli 2009, da plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 trådte i kraft. Loven unntok konsesjonspliktige vindkraftanlegg fra reguleringsplikt. En viktig faktor var at kommunene ofte hadde dispensert fra dette kravet, fordi de så begrenset nytteverdi av å håndtere en reguleringsplan for tiltaket parallelt med en søknad om konsesjon etter energiloven.

Etter gjeldende rett kan konsesjon gis i strid med arealplan. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er likevel juridisk bindende overfor private, jf. §§ 11-6 og 12-4. Vindkraftanlegg kan derfor ikke bygges i strid med slike planer. Dersom konsesjonen er i strid med arealplan, må kommunen endre planen eller gi dispensasjon for at vindkraftanlegget skal kunne bygges. Vilkårene for dispensasjon i plan- og bygningsloven § 19-2 er imidlertid alltid oppfylt når det er gitt konsesjon etter energiloven, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 243.

4.5.2 Høringsforslaget

Det ble foreslått i høringsnotatet at det skal innføres en plikt til områderegulering for vindkraftanlegg og at konsesjon ikke kan gis før planavklaring foreligger.

I høringsnotatet vises det til at det siden 2010 er gjort arealavklaringer gjennom dispensasjon fra plan i om lag halvparten av sakene, og da i hovedsak etter at konsesjon er gitt. Dette må ses på bakgrunn av uttalelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) om at vilkårene for dispensasjon alltid er oppfylt når det er gitt konsesjon etter energiloven. Kommuner som har gitt dispensasjon har vist til at konsesjonen som allerede forelå var den vesentlige forutsetningen for å gi dispensasjon. Begrunnelsen for å gi dispensasjon varierer. I noen kommuner var det et klart ønske om vindkraft. Andre kommuner har oppfattet det slik at det er lite rom for selvstendige vurderinger i dispensasjonssaker, da konsesjonsmyndigheten kan avskjære kommunen gjennom statlig plan.

I høringsnotatet vises det til at kommunene etter dagens system stort sett har tatt politisk stilling til nye vindkraftprosjekter ved høring av konsesjonssøknaden, mens den formelle planavklaringen har skjedd ved etterfølgende dispensasjon eller planendring. Kommunenes holdning til vindkraft i konsesjonsprosessen og den formelle avklaringen etter plan- og bygningsloven har skjedd med til dels stor avstand i tid, og dette har skapt utfordringer. Dette kan for eksempel gjelde der den politiske sammensetningen i kommunen i mellomtiden har endret seg, eller prosjektene har endret seg etter kommunens første standpunkt i saken. Å få flyttet den formelle behandlingen etter plan- og bygningsloven slik at arealavklaringen må være på plass før det gis konsesjon, mente departementet ville være en stor fordel.

Det ble ikke foreslått endring av ordlyden i plan- og bygningsloven § 19-2, men understreket at vurderingen av om dispensasjon fra arealplan kan gis, skal følge de generelle vurderingstemaene som ellers gjelder for slike dispensasjoner. Dersom konsesjon eller detaljplan etter energiloven avviker fra områderegulering på mindre vesentlige punkter, vil det kunne være aktuelt å gi dispensasjon. Det kan ikke gis dispensasjon dersom endringene utløser krav om konsekvensutredning. I så fall kreves det en planendring.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det ville være adgang til å dispensere fra kravet om områderegulering for vindkraftanlegg dersom de overordnede arealmessige forutsetningene er utredet i overordnet plan, for eksempel i en kommunedelplan, i samme omfang og fastsatt med samme detaljeringsnivå som kravene til områderegulering. Dette ble foreslått å være en unntaksbestemmelse som skal kunne benyttes for å hindre unødvendige dublerende prosesser i kommunen, særlig der kommune(del)planen nylig er vedtatt.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred tilslutning til forslaget om at planavklaring må skje før det gis konsesjon, men flere instanser mener det bør reguleres nærmere hvordan disse prosessene kan samordnes.

Av enkeltuttalelser som støtter rekkefølgekravet kan det for eksempel vises til Direktoratet for mineralforvaltning som peker på god erfaring fra egen sektor med at arealavklaringen ligger fast når konsesjon etter mineralloven gis.

Når det gjelder spørsmålet om samordning av prosessene, er det kommet flere innspill.

KS peker på at krav til samordning bør reguleres i lov, blant annet fordi samordning mellom planmyndighet og konsesjonsmyndighet har vist seg å være særlig utfordrende.

Landssammenslutninga av Norske Vindkraftkommuner (LNVK) peker i sin uttalelse på at forslaget om rekkefølgebestemmelse gir et tydelig signal til utbygger om at «kommunen er en vesentlig myndighet i slike saker, og ikke en sandpåstrøer til energimyndighetenes konsesjonsbehandling». LNVK peker videre på at «forslaget er ressursbesparende, ettersom det avverger omfattende prosesser hos energimyndighetene – og endatil at det gis konsesjon – der kommunen ikke gir den nødvendige planhjemmel».

NVE peker på at det bør komme klarere fram at parallelle prosesser er det foretrukne alternativet, blant annet fordi man da kan kjøre en felles KU-prosess og således ha et felles grunnlag for begge vedtak.

Fornybar Norge og enkelte kraftselskaper i egne uttalelser, peker også på at parallelle prosesser bør være hovedregelen.

Enkelte instanser, for eksempel Den Norske Turistforening og Hafslund Energi, mener at det er nødvendig med en forskrift for å samordne prosessene.

Advokatforeningen mener at den forskriftshjemmelen som er foreslått i plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd også bør benyttes til å stille mer detaljerte krav til samordning av planprosess og konsesjonsprosess, særlig knyttet til gjennomføring av konsekvensutredninger.

Miljødirektoratet viser til behovet for koordinering mellom kommunen og NVE for å unngå dobbeltbehandling.

Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Trøndelag peker også på behovet for å samordne prosessene. Statsforvalteren i Innlandet mener dette bør tas inn i lovforslaget.

Rundt 30 høringsinstanser har kommentert dispensasjoner spesielt. Som det framgår foran under kap. 6, gir de fleste sin tilslutning til høringsnotatets vurdering av hvordan dispensasjonsbestemmelsene er å forstå ved innføring av reguleringsplikt for vindkraftanlegg.

4.5.4 Departementets vurdering

Forslaget om at det ikke kan gis konsesjon før det har skjedd en planavklaring etter plan- og bygningsloven har fått bred tilslutning under høringen. Forslaget videreføres.

Endringen foreslås gjennomført ved en tilføyelse i energiloven. Av lovforslaget følger kun et rekkefølgekrav uten nærmere regler om hvordan disse prosessene kan/skal samkjøres i tid. Forslaget åpner således for en viss valgfrihet når det gjelder hvorvidt prosessene skal samkjøres parallelt helt fram til vedtak etter begge lover, eller om det velges tidlig planavklaring.

Mange instanser har pekt på at prosessene bør gå parallelt fram til konsesjonsvedtaket. Flere mener regler om samordning bør følge enten direkte av loven eller reguleres i forskrift. Begrunnelsen for hvorfor det er ønske om en parallell prosess varierer. Kraftselskapene og NVE mener dette vil være tidsbesparende, blant annet ved at man kan ha en felles KU-prosess. For kommunene kan det være gode grunner for å avvente planvedtak til nærmere konsesjonstidspunktet. Ny kunnskap lenger ut i prosessen kan endre kommunens syn på hva som bør inngå i de overordnede arealmessige forutsetningene.

I høringsnotatet framheves at det vil være en fordel for samordningen at konsesjonsprosessen starter opp samtidig med oppstart av områderegulering. Det vil normalt være tiltakshaver som både utarbeider forslag til områderegulering og konsesjonssøknad.

Etter departementets syn kan det være ulike behov i ulike kommuner når det gjelder omfang av og tidspunkt for planavklaring. Med forslaget vil det i stor grad være opp til kommunen om de vil kjøre en rask planprosess tidlig i løpet, eller om de ønsker å vente fram til konsesjonstidspunktet. Endringen, sammenlignet med høringsforslaget, når det gjelder seneste tidspunkt for kommunens adgang til å endre planen – fra søknadstidspunktet til konsesjonstidspunktet – kan gjøre det mindre betenkelig for kommunen å gjøre en tidlig planavklaring. Hvis det kommer ny kunnskap om viktige forhold av betydning for den overordnede planen, kan kommunen selv endre planen helt fram til det gis konsesjon.

Departementet opprettholder forslaget om ikke å regulere prosessen i tid på annen måte enn at planavklaring må foreligge før det gis konsesjon. Samtidig opprettholdes forutsetningen i høringsnotatet om at konsesjonsprosessen kan starte opp samtidig der dette er hensiktsmessig, og med mulighet for å samordne vedtakene i tid etter begge lovverk.

Forslaget om krav om områderegulering for konsesjonspliktige vindkraftverk innebærer at det ikke lenger er grunnlag for en praksis der en konsesjon uten videre gir grunnlag for å gi dispensasjon fra arealplan. Det foreslåtte plankravet aktualiserer derfor spørsmålet om adgangen til å dispensere fra dette.

Det opprettholdes en adgang til dispensasjon fra kravet om områderegulering dersom de overordnede arealmessige forutsetningene er tilstrekkelig utredet i annet planvedtak, for eksempel i en kommune(del)plan, i samme omfang og fastsatt med samme detaljeringsnivå som kravene til en områderegulering. Dette skal være en unntaksbestemmelse som skal kunne benyttes for å hindre unødvendige dublerende prosesser i kommunen, særlig der kommune(del)planen nylig er vedtatt.

Det ble i høringsnotatet for øvrig ikke foreslått noen endring av ordlyden i plan- og bygningsloven § 19-2. Det betyr at dispensasjon fra arealplan også kan gis dersom konsesjon eller detaljplan etter energiloven avviker fra innholdet i en områderegulering på mindre vesentlige punkter. I disse tilfellene må adgangen til å gi dispensasjon følge de generelle vurderingstemaene som ellers gjelder for slike dispensasjoner.

4.6 Forslag om å oppheve særbestemmelse om statlig plan for vindkraftanlegg

4.6.1 Gjeldende rett

Olje- og energidepartementet kan, med hjemmel i plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd, gi endelig konsesjon etter energiloven virkning som statlig arealplan. Det følger av Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) at bestemmelsen kan være aktuell å bruke i situasjoner der det er gitt konsesjon for energianlegg etter energiloven, men hvor tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel og der kommunen ikke ønsker å regulere i samsvar med konsesjonen eller å dispensere fra arealdelen. Vedtak om statlig plan kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd annet punktum.

Dersom konsesjon er gitt virkning som statlig arealplan, vil konsesjonen gjelde foran gjeldende reguleringsplan og kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 1-5 andre ledd.

Det er ikke knyttet særlige saksbehandlingsregler til bruken av statlig arealplan på konsesjonspliktige energiproduksjonsanlegg. Det er heller ikke knyttet særlige vilkår for når bestemmelsen kan anvendes, ut over at vedtaket må rette seg mot en endelig konsesjon til et kraftproduksjonsanlegg. Kommunene har i praksis blitt hørt i spørsmålet om myndigheten skal benyttes. Flere kommuner har likevel opplevd det som problematisk at en kommunal arealplan blir satt til side gjennom statlig plan, uten nevneverdig prosess.

4.6.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble det foreslått at Olje- og energidepartementet ikke lenger skal kunne bestemme at konsesjon for vindkraft uten videre skal ha virkning som statlig arealplan etter plan- og bygningsloven. Denne ordningen bryter med plan- og bygningslovens system og sektorovergripende funksjon, jf. plan- og bygningsloven § 1-1 og § 1-4.

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre reguleringsplikt for konsesjonspliktige vindkraftanlegg i form av krav om områderegulering. Planavklaring skal da skje før det kan fattes konsesjonsvedtak.

For å sikre forutsigbarhet for utbyggere etter at det er satt i gang arbeid med en konsesjonssøknad, ble det foreslått å lovfeste en begrensning i adgangen til å endre en regulering for vindkraftanlegg innen en nærmere angitt tidsramme. Det ble vurdert som en bedre løsning enn dagens særordning om at konsesjon kan gis virkning som statlig arealplan.

Oppheving av særregelen i § 6-4 tredje ledd innebærer at en eventuell statlig plan for vindkraftanlegg i stedet må utarbeides etter de ordinære bestemmelsene for statlig plan i § 6-4 første og andre ledd. Det ble vist til at det i Vindkraftmeldingen legges opp til at kommunens syn skal tillegges stor vekt i behandlingen av vindkraftprosjekter. Statlig plan vil derfor bare helt unntaksvis være aktuelt i tilfeller der vindkraftanlegg bør bygges av hensyn til regionale og nasjonale interesser, selv om en kommune motsetter seg det, eller berørte kommuner er uenige om utbyggingen. Ordningen vil således fungere som en sikkerhetsventil. Det kan for eksempel ikke utelukkes at hensynet til regional og nasjonal forsyningssikkerhet for kraft kan gjøre det aktuelt å gjennomføre planlegging av vindkraft som statlig plan.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget om endring i den særskilte bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd, ved å oppheve adgangen til å la en konsesjon til vindkraftanlegg få virkning som en statlig arealplan.

Noen få instanser mener at heller ikke den alminnelige bestemmelsen om statlig plan i § 6-4 første og andre ledd bør gjelde for vindkraft.

4.6.4 Departementets vurdering

Departementet viser til bred støtte fra høringsinstansene til forslaget om å fjerne adgangen til å la en vindkraftkonsesjon få virkning som statlig arealplan, og mener bestemmelsen vil være overflødig ved siden av de øvrige endringsforslagene. Departementet viser til omtalen i høringsnotatet når det gjelder bruk av den alminnelige bestemmelsen i plan- og bygningsloven om statlig plan, og opprettholder vurderingen om at denne må gjelde på vanlig måte også for vindkraftanlegg.

4.7 Forslag om å klargjøre at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages

4.7.1 Gjeldende rett

Plan- og bygningsloven § 6-4 andre ledd første punktum gir Kommunal- og distriktsdepartementet adgang til å utarbeide og vedta statlige arealplaner. Vedtak om statlig arealplan er et virkemiddel staten kan bruke når viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. En statlig arealplan vil ha samme virkning som en tilsvarende arealplan vedtatt av kommunen. Bestemmelsen i § 6-4 andre ledd er en videreføring fra plan- og bygningsloven av 1985 om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan. Det er lagt til grunn både etter tidligere planleggingslov av 1981 og plan- og bygningslov av 1985, og gjeldende plan- og bygningslov av 2008, at det ikke er klagerett på statlige reguleringsplaner. I 1985-loven var det en generell bestemmelse i § 27-3 første ledd om at «Departementets vedtak i reguleringssaker kan ikke påklages». Bakgrunnen for unntaket er at Kommunal- og distriktsdepartementet er øverste planmyndighet.

4.7.2 Høringsforslaget

I høringen ble det foreslått en ny bestemmelse i § 6-4 fjerde ledd, som klargjør at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages. Bakgrunnen var at det ikke klart går fram av dagens regelverk at departementets planvedtak etter § 6-4 andre ledd ikke kan påklages. Lovforslaget fjerner uklarheten som har oppstått om klageadgangen.

Utformingen av forslaget i høringsnotatet bygger på ordlyden i 1985-loven, men bruker begrepet «vedtak om statlig plan» i stedet for «vedtak i reguleringsplansaker». Kommunal- og distriktsdepartementet mente at det uavhengig av type statlig arealplan, bør være en samlet bestemmelse om klageadgangen over slike vedtak. Det ble derfor foreslått at andre punktum i gjeldende § 6-4 tredje ledd blir opphevet, og at det gis et nytt fjerde ledd med ordlyden slik den var i § 27-3 første ledd i plan- og bygningsloven av 1985.

I høringsnotatet ble det videre angitt at forholdet til klage har vært presisert i gjeldende § 6-4 tredje ledd siste punktum for statlig plan som er gitt med bakgrunn i konsesjon etter energiloven, men at det ved en inkurie ikke samtidig kom fram at det heller ikke skulle være klageadgang på andre statlige planer.

Daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte et tilsvarende forslag på høring i perioden 30. juni til 1. november 2021.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

I forbindelse med høringen i 2021, ble det gitt 17 innspill til forslaget om å klargjøre at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages. Tre av innspillene hadde ingen merknader. Forslaget ble ansett som positivt eller støttet av Sandnes, Bærum, Trondheim og Kristiansand kommuner, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Huseiernes Landsforbund, Norsk Eiendom, Boligprodusentenes Forening, Norske Boligbyggelags Landsforbund SA og Advokatforeningen.

Bykle kommune og en privatperson var negative, og viste til at forslaget bryter med prinsippet om at en klage skal avklares endelig på et nivå over det forvaltningsnivået som har fattet vedtaket.

Tromsø kommune mente at det det må være mulig å påklage statlige arealplaner.

Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv, Sabima, Den Norske Turistforening, Naturvernforbundet, WWF Verdens Naturfond og BirdLife Norge stiller seg negative til forslaget i en felles uttalelse. I uttalelsen gis det blant annet uttrykk for at forslaget vil være i strid med Grunnloven § 112 og at «… å lovfeste at statlige reguleringsplaner ikke kan påklages, vil være i strid med grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper og med Århus-konvensjonens krav til prøving i miljøsaker. Vi mener også at den praksisen departementet i en årrekke har lagt til grunn, mangler rettslig grunnlag og er feil. Vi ber derfor om at departementet skrinlegger forslaget og heller understreker at statlige reguleringsplaner kan påklages. Dette må også gjelde statlig plan for konsesjon til energianlegg. Her er det behov for en lovendring.» WWF Verdens Naturfond har i en tilleggsuttalelse uttalt at forslaget fører til en utvikling som de sterkt fraråder.

Ved høringen i 2023, har 28 høringsinstanser uttalt seg direkte om forslaget. Flere av de som ga innspill i 2021, har vist til tidligere uttalelse. Dette gjelder Tromsø kommune, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv, Sabima og Den Norske Turistforening.

KS støtter forslaget. OBOS tar forslaget til etterretning.

Trondheim kommune, Viken og Vestfold og Telemark fylkeskommuner har ingen merknader til forslaget.

Riksantikvaren er positiv til forslaget, med forutsetning om at statlige arealplanprosesser gjennomføres med god dialog med alle i kulturmiljøforvaltningen.

Landssammenslutningen av Norske Vindkraftkommuner, Landssammenslutninga av Vasskraftkommunar og Utmarkskommunenes Sammenslutning er negative til forslaget. De peker på at det bør være rett til toinstansbehandling av alle forvaltningssaker, og at unntak krever sterke grunner. Videre uttaler disse at dersom «… departementet mener at et vindkraftprosjekt er så viktig av nasjonale hensyn at det bør brukes statlig arealplan, bør dette også kunne forankres av landets øverste myndighet gjennom en klagebehandling i regjeringen. For legitimiteten til systemet anbefaler [disse] at forslaget ikke blir fulgt opp. Det kan ikke ses at det er vist til slike sterke grunner som kan begrunne et unntak som foreslått. Slike klager vil under enhver omstendighet tilhøre sjeldenheten». Flere av medlemskommunene i disse sammenslutningene har vist til uttalelsene i sine høringssvar. Dette gjelder Bygland, Farsund, Hitra, Kvinesdal, Lebesby, Nærøysund, Selbu, Vefsn og Åseral kommune. Hægebostad kommune gir sin støtte til innspillene.

Reinbeitedistrikt 42 Beahcegealli – Fimppaid siida, mener det av hensyn til å kunne ivareta menneskerettighetene, urfolks rettigheter, må være klageadgang på statlige arealplaner.

Reinbeitedistrikter i Kautokeino og Reinbeitedistriktene 30A, 23, 33, 35 og 41 mener at statlige arealplaner som gjelder vindkraft, ikke skal kunne iverksettes før saken er endelig avgjort eksempelvis i rettssystemet.

Motvind Nordvest mener Kommunal- og distriktsdepartementet må være klageinstans for statlige arealplaner om vindkraft.

4.7.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om en ny bestemmelse i § 6-4 fjerde ledd, som klargjør at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages. Departementet mener det er behov for å klargjøre dette i lovens ordlyd. Det vil bidra til at det ikke reises tvil om hvorvidt det er mulighet til å klage. Videre mener departementet at det er mest hensiktsmessig å ha én bestemmelse om klageadgangen over statlige arealplaner uavhengig av hvilken prosess som har vært fulgt i utarbeidelsen av planen.

Bakgrunnen for bestemmelsen om klageadgang, er at Kommunal- og distriktsdepartementet er øverste planmyndighet. Det vises til at det for andre reguleringsplanvedtak som treffes av departementet, i innsigelsessaker og innkallingssaker etter § 12-13 andre og tredje ledd, går frem av loven at det ikke er klagerett på departementets vedtak, jf. § 12-13 fjerde ledd. Tilsvarende gjelder vedtak om at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som statlig plan.

Lovforslaget i proposisjonen her innebærer ikke en endring av rettstilstanden. Det er lagt til grunn både etter tidligere lover og gjeldende plan- og bygningslov av 2008, at det ikke er klagerett på vedtak om statlige reguleringsplaner. Dersom det var meningen å innføre en klageadgang ved plan- og bygningsloven av 2008, ville dette innebære et klart brudd med tidligere lovgivning, og endringen ville vært utførlig omtalt i lovforarbeidene.

Naturvernforbundet, WWF Verdens Naturfond og BirdLife Norge har hatt merknad knyttet til Århuskonvensjonen og Grunnloven § 112, og at det bør sikres mulighet for å få prøvd om miljørettslige forhold og krav til konsekvensutredning er oppfylt ved behandlingen av statlig arealplan. Muligheten til å få prøvet disse forholdene blir etter departementets oppfatning ikke tilsidesatt som følge av lovforslaget. Forslaget vil blant annet ikke innskrenke adgangen til å bringe et vedtak om statlig arealplan inn for Sivilombudet eller domstolene. Høringsinstansene Reinbeitedistrikter i Kautokeino og Reinbeitedistriktene 30A, 23, 33, 35 og 41 har hatt merknader knyttet til adgangen til utsatt iverksetting av vedtak om statlig arealplan. Departementet viser til at forslaget ikke vil endre lovgivning som åpner for utsettende virkning ved søksmål eller klage til Sivilombudet.