5 Nærmere om forslagene

5.1 Passforvaltning – regulering av gyldighetstid og gebyr, mv.

5.1.1 Forslagene i høringsnotatet

Når det gjelder saksbehandlingen ved utstedelse av pass foreslås ingen endringer i hvem som er overordnet myndighet i passaker, med unntak av at det foreslås lovfestet at Politidirektoratet er klageinstans i alle saker, jf. forslag til endring i § 2 tredje ledd i passloven. Dette er i tråd med gjeldende praksis og også i samsvar med ID-kortloven § 13.

I passloven § 3, som angir vilkårene for utstedelse av pass, ble det foreslått å oppheve bestemmelsens fjerde ledd som fastsetter passgebyret. Det anses uhensiktsmessig å lovfeste størrelsen på passgebyret, da gebyrer skal undergis jevnlig (årlig) evaluering for å sikre kostnadseffektiv drift. Det ble derfor foreslått at passgebyret reguleres i forskrift, og at forskriftshjemmelen utformes slik at gebyret knyttes til søknad om pass og ikke lenger til utstedelse av pass, jf. forslag til § 12 første ledd bokstav c.

Det ble også foreslått endringer i passloven § 6 som regulerer innhold, gyldighetstid og oppbevaring av pass. Passloven § 6 første ledd annet punktum om fellespass ble foreslått opphevet fordi bestemmelsen ikke lenger praktiseres. I forlengelsen av dette ble det også foreslått å oppheve § 6 tredje ledd fjerde punktum om begrenset gyldighetsområde for fellespass.

Passloven § 6 tredje ledd ble foreslått endret slik at passets gyldighetstid ikke lenger lovfestes. Gyldighetstiden er foreslått regulert i forskrift, og dette er i realiteten ingen materiell endring fra dagens regelverk som gir departementet kompetanse til å forlenge og redusere gyldighetstiden.

Forslag til endringer i § 6 a i passloven viderefører innholdet i någjeldende § 6 a tredje og fjerde ledd om innhenting og etterfølgende sletting av biometrisk personinformasjon som ledd i utførelsen av passkontroll ved grensepassering eller annet kontrollsted. Derimot ble någjeldende § 6 a første ledd om innsyn, retting og sletting av uriktige opplysninger foreslått opphevet. Disse forholdene er uansett regulert i personopplysningsloven, og det anses mer hensiktsmessig å gi en mer utdypende regulering av disse spørsmålene i forskriften, jf. forslag til nytt siste ledd i § 8. Likeledes ble det foreslått å oppheve någjeldende § 6 a annet ledd om sletting av personinformasjon som mellomlagres hos passprodusenten. Det følger allerede av personopplysningsloven § 11, jf. § 28 at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Av den grunn ble en tilsvarende bestemmelse heller ikke inntatt i ID-kortloven, jf. merknadene i Prop. 66 L (2014–2015) punkt 6.3.5. Det ble imidlertid understreket at det er viktig med utførlige bestemmelser om sletting av mellomlagret informasjon i databehandleravtalen mellom politiet og foretaket som skal produsere pass og nasjonale ID-kort. Någjeldende § 6 a siste ledd om at slettereglene ikke berører arkivloven ble også foreslått opphevet, idet det er unødvendig å nevne uttrykkelig at arkivloven gjelder.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om å knytte passgebyret til søknadsbehandlingen, og ikke til faktisk utstedt pass. Politidirektoratet viser til at det er de tvilsomme sakene som er mest ressurskrevende å behandle og mener på denne bakgrunn at det er urimelig at de kostnadskrevende sakene ikke skal belegges med gebyr. Gatejuristen er av motsatt oppfatning og mener at passgebyrets størrelse fortsatt bør lovfestes.

Ingen høringsinstanser hadde innsigelser mot de øvrige forslagene som er omtalt i punkt. 5.1.1.

5.1.3 Departementets vurderinger

Forslagene om å overføre reguleringen av passets gyldighetstid og gebyr til forskrift tilsvarer reguleringsmodellen for det nasjonale ID-kortets gyldighetstid og gebyr og har samme begrunnelse, jf. ID-kortloven § 14 første ledd bokstav a og b og Prop. 66 L (2014–2015) punkt 9 og 11. Ny gebyrmodell er under utarbeidelse og vil sammen med spørsmålene om gyldighetstid bli redegjort for i forbindelse med departementets forslag til nye forskrifter om pass og ID-kort. Endringsforslagene i §§ 2, 6, 6 a og 12 opprettholdes.

5.2 Begrenset gyldighetstid og gyldighetsområde

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet et nytt siste ledd i passloven § 5 som innebærer at pass kan utstedes med begrenset gyldighetsområde eller gyldighetstid i situasjoner hvor det foreligger passhindring. Begrenset gyldighetsområde innebærer at passet utstedes for enkeltland eller noen utvalgte land. Bestemmelsen om begrenset gyldighetsområde er etter sitt innhold en videreføring av någjeldende § 6 tredje ledd siste punktum. Når det gjelder begrenset gyldighetstid i de tilfellene der det foreligger passhindring etter § 5 annet og tredje ledd, følger det av Politidirektoratets rundskiv 2015-002 punkt 8.3.6 at det kan utstedes pass med begrenset gyldighetstid dersom sterke velferdsmessige grunner taler for det. Eksempler på dette kan være velferdsgrunner som dødsfall eller alvorlig sykdom i nærmeste familie eller andre viktige familiebegivenheter.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet uttaler følgende:

«I likhet med Kripos vil heller ikke Politidirektoratet gå imot forslaget om å åpne for også å kunne begrense gyldighetsområdet i tillegg til muligheten til begrenset gyldighetstid. Vi finner imidlertid grunn til sterkt å understreke at muligheten til begrenset gyldighetsområde må benyttes med utpreget varsomhet.»

5.2.3 Departementets vurderinger

Departementet bemerker på bakgrunn av uttalelsen fra Politidirektoratet og Kripos at forslaget er ment som en snever unntaksregel, slik praksis også er i dag. Dersom vilkårene for å nekte utstedelse av pass etter § 5 annet og tredje ledd er oppfylt, er den klare hovedregelen at det ikke skal utstedes pass til vedkommende person. En grunnleggende forutsetning for å utstede pass med begrenset gyldighetsområde er at formålene med å nekte utstedelse av pass fortsatt kan oppnås. Dette kan være vanskelig å vurdere, og i de tilfellene der det er tvil bør konklusjonen regelmessig være at det ikke utstedes pass. Departementet mener imidlertid også at det i enkelte særlige tilfeller kan være behov for å kunne gjøre unntak fra bestemmelsene om passhindring, og opprettholder derfor forslaget.

5.3 Passregisteret

5.3.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte departementet at selv om de sentrale reglene om behandling av opplysninger i passregisteret i hovedsak er på plass, er det nødvendig å påse at regelverket samlet sett er tydelig og tilgjengelig, og gir tilstrekkelig støtte for overordnet organs og lokalt personells etterlevelse. Departementet så derfor behov for en del redaksjonelle, språklige og innholdsmessige endringer i passlovens regler om behandling av opplysninger, og for en omstrukturering av forholdet mellom lov, forskrift og instruks.

Det ble videre vist til at man under arbeidet med ny ID-kortlov gjorde en vurdering av hvordan de overordnede reglene om behandling av opplysninger i det tilsvarende ID-kortregisteret burde utformes. ID-kortloven danner derfor modell for departementets forslag til endringer i passloven.

For å etablere samsvar mellom ID-kortloven § 9 første ledd og passloven ble det foreslått at det også i passloven nedfelles at passregisteret kan kobles mot ID-kortregisteret. Etter mønster fra ID-kortloven § 9 siste ledd ble det videre foreslått en ny forskriftshjemmel i § 8 siste ledd, slik at nærmere regler om hvilke opplysninger som kan registreres, hvem som er behandlingsansvarlig og om innsyn, retting, sperring og sletting av opplysninger i passregisteret kan samles og utdypes i forskrift.

Utover dette ble det som noe nytt foreslått et tillegg i § 8 annet ledd siste punktum om at ansiktsfoto av verge eller foresatte kan inntas i registeret ved søknad om pass til mindreårige eller personer uten rettslig handleevne. Begrunnelsen for forslaget var å gjøre det mulig å kontrollere om personer opptrer med ulike identiteter for å få registrert barn.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet etterlyser klarere hjemmel for lagring av biometrisk personinformasjon i passregisteret siden utkastet § 8 annet ledd «viderefører» eksisterende ordlyd i passloven og uttaler:

«Selv om det fremgår av forarbeidene Ot.prp.nr.64 (2008–2009) at denne bestemmelsen gir hjemmel til lagring av biometrisk informasjon, fremgår ikke dette klart av lovens ordlyd.»

Videre etterlyser tilsynet sletteregler for lagring av biometrisk ansiktsfoto i passregisteret.

5.3.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Datatilsynet i at adgangen til å lagre biometri med fordel kan komme klarere frem i lovteksten og foreslår at ordet «biometrisk» plasseres foran «ansiktsfoto» i § 8 første ledd. Det foreslås ikke særskilte sletteregler for biometriske opplysninger i loven. Som nevnt i punkt 5.3.1 vil det bli gitt nærmere regler om blant annet sletting i forskriften, og det vil i denne sammenheng bli vurdert om det er hensiktsmessig å gi særskilte regler om sletting av biometriske opplysninger.

Departementet opprettholder forslaget om hjemmel for lagring av biometrisk ansiktsfoto av verge og foresatt ved søknad om pass til mindreårige og personer uten rettslig handleevne. ID-kortloven § 9 foreslås endret tilsvarende.

5.4 Utlevering av opplysninger fra passregisteret

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en ny § 10 som regulerer utlevering av opplysninger fra passregisteret. Etter første ledd første punktum skal det kunne utleveres opplysninger for å kontrollere passet eller innehaverens identitet (verifisering), jf. også den tilsvarende bestemmelsen i ID-kortloven § 11 første ledd. Etter forslag til § 10 første ledd annet punktum skal opplysninger om utstedte pass også kunne utleveres til Folkeregisteret. Utlevering etter første ledd kan i henhold til forslaget til § 10 tredje ledd skje i form av direkte søk som går ut på treff eller ikke-treff, jf. den tilsvarende bestemmelsen i ID-kortloven § 11 annet ledd.

Som begrunnelse for hvorfor det skal kunne utleveres opplysninger til Folkeregisteret anførte departementet følgende i høringsnotatet:

«Forholdet mellom passregisteret og Folkeregisteret som statens sentrale register med opplysninger om befolkningen, står i en særstilling. Det forutsettes å være samsvar mellom de folkeregistrerte opplysningene om en person og opplysningene i utstedte pass. Ved avdekking av falske identiteter i passregisteret skal politiet sende melding til Folkeregisteret. I forslaget til ny folkeregisterlov foreslås en ny ordning som vil gjøre det mulig å registrere en identitet som «unik» i Folkeregisteret dersom Folkeregisteret kan knyttes til justisforvaltningens registrering av biometri, jf. Prop. 164 L (2015–2016) Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven), punkt 10.3.

I tråd med intensjonen i forslaget til ny folkeregisterlov – og med forbehold om at forslaget vedtas av Stortinget – foreslår departementet å presisere i passloven at opplysning om passutstedelse kan utleveres til Folkeregisteret.»

Om forslaget til § 10 annet ledd uttalte departementet følgende:

«Offentlige organer og private aktører kan ha behov for mer utfyllende opplysninger fra passregisteret for å fremme sine oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Dette kan være opplysninger som omfattes av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Forvaltningsloven § 13 b gir ikke hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra passregisteret i slike situasjoner, og utlevering ville derfor nødvendiggjøre en særskilt utleveringshjemmel i passloven.

Departementet har inntatt et forslag til slik utleveringshjemmel i mottakers interesse i lovutkastet, men vil foreta en nærmere vurdering i lys av høringsinstansenes syn på det reelle behovet for en slik bestemmelse, herunder om hvilke opplysninger som anses relevante.»

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om utlevering av opplysninger for å verifisere passets ekthet, jf. utkastet § 10 første ledd første punktum. Datatilsynet etterlyser imidlertid en bedre begrunnelse og drøftelse av konsekvenser av den foreslåtte hjemmelen til å utlevere opplysninger om utstedte pass til Folkeregisteret.

Både Datatilsynet,Utlendingsdirektoratet og Advokatforeningen er kritiske til utkastet til § 10 annet ledd som hjemler utlevering av opplysninger fra passregisteret til private og offentlige organer når det er nødvendig for å fremme mottakerens oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomheten blir utøvd på en uforsvarlig måte.

Datatilsynet uttaler følgende til dette spørsmålet:

«Datatilsynet støtter ikke departementets forslag om å gi hjemmel for å utlevere mer utfyllende opplysninger fra passregisteret i mottakerens interesse. Pass kan nektes på en lang rekke grunnlag, jf. passloven § 5, og vi antar at det vil kunne være lagret mye sensitive personopplysninger i passregisteret om konkrete enkeltpersoner.»

Politidirektoratet har ingen betenkeligheter med forslaget forutsatt at det bare åpnes for å utlevere opplysninger fra passregisteret til private eller offentlige aktører som fremgår av det fysiske passet. Politidirektoratet er enig i at det gis en generell hjemmel for å utlevere opplysninger fra passregisteret, men understreker samtidig at det er behov for regulering av adgangen til utlevering i forskrift.

5.4.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget til § 10 første ledd første punktum og § 10 siste ledd om at opplysninger kan utleveres når det er nødvendig for å kontrollere et pass eller innehaverens identitet, og at slik tilgang kan skje ved direkte søk. Det vises her også til at ingen av høringsinstansene hadde innvendinger mot forslaget.

Når det gjelder den foreslåtte hjemmelen for utlevering av opplysninger om utstedte pass til Folkeregisteret ble det i høringsnotatet gitt en grundig beskrivelse av behovet for ordningen. Videre har Stortinget nå vedtatt ny folkeregisterlov, jf. lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) og Innst. 65 L (2016–2017) der det legges opp til en ny ordning som vil gjøre det mulig å registrere en identitet som «unik» dersom Folkeregisteret kan knyttes til justisforvaltningens registrering av biometri. Departementet mener at dette vil være et viktig bidrag til å unngå misbruk og falske identiteter, og forslaget opprettholdes derfor. Departementet foreslår samme ordning for utlevering av opplysninger i forbindelse med utstedelse av nasjonale ID-kort, se punkt 5.7.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser var kritiske til forslaget til § 10 annet ledd som åpner for at det kan utleveres opplysninger fra passregisteret til offentlige og private mottakere i deres interesse. Bestemmelsen er laget etter mønster fra politiregisterloven §§ 30 og 31, hvoretter politiet kan utlevere opplysninger når det er nødvendig for å ivareta mottakerens lovpålagte virksomhet eller for å forhindre uforsvarlig virksomhet. Det er riktig som Datatilsynet fremhever at passregisteret kan inneholde en rekke sensitive opplysninger i de tilfellene der utstedelse av pass nektes etter § 5. De samme opplysningene vil imidlertid også regelmessig være registrert i politiets registre, som reguleres av politiregisterloven. På denne bakgrunn vil politiet uansett kunne utlevere disse opplysningene til offentlige og private mottakere så sant vilkårene i politiregisterloven §§ 30 og 31 er oppfylt. Det fremsto derfor som hensiktsmessig å gi den samme hjemmelen for politiet som forvaltningsorgan.

Som nevnt ovenfor ga departementet i høringsnotatet uttrykk for at man ville foreta en nærmere vurdering i lys av høringsinstansenes syn på det reelle behovet for en slik bestemmelse, herunder hvilke opplysninger som anses relevante. Siden ingen av høringsinstansene har gitt uttrykk for et særlig behov, og siden utleveringsadgangen etter forslaget til § 10 første ledd første punktum dekker det mest sentrale behovet for utlevering, opprettholdes ikke forslaget til § 10 annet ledd. Det samme gjelder for det tilsvarende forslaget til ID-kortloven § 11 annet ledd, jf. punkt 5.7 nedenfor.

5.5 Lovtekniske endringer i passloven

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet forslo flere lovtekniske endringer i passloven §§ 1, 2, 6, 7, 8 a og 11. Endringsforslagene gikk i det alt vesentlige ut på at enkelte bestemmelser er flyttet til andre paragrafer eller at ordlyden ble redigert.

5.5.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Ingen høringsinstanser hadde merknader, og forslagene opprettholdes.

5.6 Forskrifter

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Som omtalt tidligere ble det foreslått å omstrukturere passlovgivningen ved at flere forhold som i dag er regulert i loven fremtidig vil bli regulert i forskrift. I tillegg til dette ble det i forskriftshjemmelen (nåværende § 9) foreslått presisert at det mer spesifikt angis på hvilke områder Kongen kan gi forskrift, jf. forslaget til § 12. Disse forslagene medfører ingen realitetsendringer.

5.6.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Ingen høringsinstanser hadde merknader, og forslagene opprettholdes.

5.7 Forslag til endringer i ID-kortloven

5.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslagene til endringer i ID-kortloven var begrunnet i et ønske om ensartet regulering av de samme forhold i passloven og ID-kortloven. Forslagene til passloven § 10 første ledd annet punktum (utlevering av opplysninger til Folkeregisteret) og § 10 annet ledd (utlevering av opplysninger i mottakerens interesse) ble foreslått tilføyd i § 11 i ID-kortloven. Videre ble en feil i ID-kortloven § 13 om klageadgang foreslått korrigert slik at den kun omhandler klage over de materielle vedtakene om innvilgelse eller avslag på søknad om nasjonalt ID-kort. Nærmere regler om klage over avslag på begjæring om innsyn, retting, sperring og sletting av opplysninger i nasjonalt ID-kortregister fastsettes i forskrift.

5.7.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Høringsinstansenes merknader til passloven § 10 første ledd annet punktum og annet ledd gjaldt også for de tilsvarende endringsforslagene i ID-kortloven, jf. punkt 5.4.2.

Departementet viser til merknadene i punkt 5.4.3 og frafaller forslaget til § 11 annet ledd. De øvrige endringsforslagene opprettholdes. I tillegg er det på samme måte som i passloven § 8 foreslått å tilføye ordet «biometrisk» foran «ansiktsfoto» i ID-kortloven § 9 første ledd, jf. merknadene i punkt 5.3.3.