11 Endringar i folketrygdloven – oppheving av karensperioden og unntak frå maksimal stønadsperiode for arbeidsavklaringspengar

11.1 Bakgrunn

Arbeidsavklaringspengar skal sikre inntekt for personar som har behov for og får aktiv behandling, arbeidsretta tiltak eller anna oppfølging med sikte på å få eller behalde arbeid. Arbeidsevna må vere nedsett med minst halvparten, og sjukdom, skade eller lyte må vere ei vesentleg medverkande årsak til dette. Gjennom helsehjelp og arbeidsretta oppfølging er føremålet at den enkelte skal kunne vinne tilbake og utnytte den potensielle arbeidsevna si så mykje som mogleg, og avklare moglegheitene for å delta i arbeidslivet. Det er eit mål at flest mogleg skal få rehabilitert og avklart den endelege arbeidsevna i laupet av stønadsperioden. Det er såleis ikkje meininga at arbeidsavklaringspengar skal vere ei generell inntektssikring ved sjukdom. Fokuset ved mottak av arbeidsavklaringspengar er å avklare moglegheitene for å delta i arbeidslivet.

Varigheita av arbeidsavklaringspengar er avgrensa til maksimalt tre år, med høve til at det i nærare spesifiserte situasjonar kan gjevast ytterlegare forlenging i maksimalt to år. Dei fleste er likevel mottakarar av arbeidsavklaringspengar ein kortare periode, og vil aldri nå utlaupet av den ordinære, maksimale stønadsperioden. Mottakarar av arbeidsavklaringspengar er likevel ei svært samansett gruppe, der det er stor variasjon både i helseutfordringar og i avstand til arbeidsmarknaden. Departementet ser behovet for eit regelverk som i større grad tek omsyn til dette. Det gjeld både for dei med betydelege helseutfordringar som ikkje er ferdig avklarte innan utlaupet av stønadsperioden og som treng meir tid til avklaring, og for dei som ved utlaupet av den maksimale stønadsperioden på tre år vert vurderte å vere nær ved å kunne kome i ordinær arbeidsretta aktivitet.

Det vert foreslått å oppheve folketrygdloven § 11-31 fyrste ledd om karensperiode på 52 veker før det er mogleg å søkje arbeidsavklaringspengar på nytt for dei som har gått ut maksimal stønadsperiode. Vidare vert det foreslått å endre føresegnene for unntak frå maksimal varigheit i folketrygdloven § 11-12 andre ledd, slik at det vert etablert eit nytt arbeidsretta unntak til erstatning for det eksisterande unntaket etter andre ledd. Det vert foreslått at endringane i regelverket tek til å gjelde 1. juli 2022.

Det vert òg foreslått å etablere ei overgangsordning for å sikre at mottakarar ikkje vert ståande utan yting inntil eventuell rett til arbeidsavklaringspengar etter nye reglar har vorte vurdert. Overgangsordninga vert foreslått å gjelde frå 1. juli til 31. oktober 2022.

Det er viktig at regelverket for arbeidsavklaringspengar er utforma slik at det best mogleg støttar opp under føremålet med ordninga. Samstundes er det innhaldet i avklarings- og oppfølgingslaupet til den enkelte som er det mest sentrale for resultatet av arbeidsavklaringa. Parallelt med at det no vert foreslått endringar i regelverket for arbeidsavklaringspengar, vert det òg arbeidd med å hente inn meir kunnskap om oppfølginga mottakarar av arbeidsavklaringspengar får. Dette vert gjort med sikte på å bruke kunnskapen til å utvikle oppfølgingsarbeidet og med det bidra til raskare avklaring.

Det er viktig å understreke at endringane som vert foreslåtte i denne lovproposisjonen, ikkje endrar føremålet til og innrettinga av arbeidsavklaringspengar som yting. Ordninga skal framleis vere arbeidsretta. Både mottakarane og Arbeids- og velferdsetaten skal framleis bidra til at arbeidsevna til kvar enkelt mottakar vert avklart så langt som mogleg innanfor tidsramma i stønadsperioden. Det vil framleis vere tydelege stoppunkt undervegs i avklaringslaupet for vurdering av mottakaren sitt vidare behov for arbeidsavklaring, og av om mottakaren framleis fyller dei laupande vilkåra for å få ytinga. Ei avvikling av karensperioden inneber ikkje at ein går bort frå at arbeidsavklaringspengar skal vere ei tidsavgrensa yting. Maksimal ordinær varigheit skal framleis vere tre år, og unntaksperioden er avgrensa til inntil to år. Ved søknad om ny periode med arbeidsavklaringspengar skal det gjerast ei ny, fullstendig vurdering av om inngangsvilkåra for å få ytinga er oppfylte.

Ein vil følgje med på verknadene av dei foreslåtte regelverksendringane på avklaringslaupet til stønadsmottakarane, mellom anna kor mange og lange stønadslaup mottakarane no får før dei vert avklarte. Dersom det skulle syne seg at endringane har utilsikta konsekvensar, til dømes at mange får arbeidsavklaringspengar i uforholdsmessig lang tid, vil det verte vurdert om det er behov for å gjere andre endringar i regelverket.

11.2 Høyringa

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sende 21. januar 2022 framlegg til endringar i regelverket for arbeidsavklaringspengar i kapittel 11 i folketrygdloven på ei forkorta offentleg høyring. Høyringsfristen var 4. mars 2022. Høyringsnotatet vart sendt til følgjande instansar:

• Departementa

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barneombodet

• Datatilsynet

• Husbanken

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen i Volda

• Høgskulen på Vestlandet

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Nasjonal kompetanseteneste for sjeldne diagnosar (NKSD)

• Nord universitetet

• Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU)

• Oslomet – storbyuniversitetet

• Statens helsetilsyn

• Statens pensjonskasse (SPK)

• Statistisk sentralbyrå (SSB)

• Statsforvaltarane

• Trygderetten

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• Sámediggi – Sametinget

• Sivilombodet

• Kommunane

• Akademikerne

• Aleneforeldreforeningen

• Arbeid og inkludering (bransjeforeining i NHO Service og Handel)

• Arbeidssamvirkenes landsforening (ASVL)

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• AAP-aksjonen

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Aktuarforening

• Den norske dommerforening

• Den norske legeforening

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• Gatejuristen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens Bymisjon

• Kommunal landspensjonskasse (KLP)

• Kreftforeningen

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for arbeid til yrkeshemmede (LAFY)

• Lovisenberg diakonale høgskole

• Norges Blindeforbund

• Norges Handikapforbund (NHF)

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Norsk Trygdemedisinsk forening (Ntmf)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Personskadeforbundet LTN

• Rehabiliteringssenteret AiR

• Rettspolitisk Forening (RPF)

• Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon (RIO)

• Rådet for psykisk helse

• Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes Organisasjoner (SAFO)

• Senter for seniorpolitikk

• SENO – Supported Employment Norge

• Uføres Landsforbund

• Unge funksjonshemmede

• UNIO

• Velferdsalliansen EAPN Norway

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgjande instansar hadde merknader:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Nasjonal kompetanseteneste for sjeldne diagnosar (NKSD)

• Statens helsetilsyn

• Drammen kommune

• Eidsvoll kommune

• Fredrikstad kommune

• Holmestrand kommune

• Oslo kommune

• Porsgrunn kommune HR

• ADHD Norge

• Akademikerne

• Akademikerne NAV

• Arbeid og inkludering (bransjeforeining i NHO Service og Handel)

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• AAP-aksjonen

• Autismeforeningen i Norge

• Den glade kropp

• Fellesorganisasjonen (FO)

• FO si faggruppe for sosialfagleg tilsette i somatiske sjukehus

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

• FØL Norge

• Hovedorganisasjonen Virke

• Industri- og Næringspartiet (INP)

• Jussbuss

• Kirkens Bymisjon, Gatejuristen

• Kommunal landspensjonskasse (KLP)

• Kreftforeningen

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Likestillings- og diskrimineringsombodet

• Norges Blindeforbund

• Norges Døveforbund

• Norges ME-forening

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norsk psykologforening

• Norsk Revmatikerforbund

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag (NTL)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Personskadeforbundet LTN

• Rettspolitisk Forening (RPF)

• Rådet for psykisk helse

• Spondyloartrittforbundet

• Unge funksjonshemmede

• Ung Kreft

• UNIO

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg har 22 enkeltpersonar sendt fråsegner. Enkelte av desse fråsegnene er anonymiserte fordi dei inneheld personsensitive opplysningar, sjå offentleglova § 13 og forvaltningsloven § 13.

Følgjande instansar har uttalt at dei ikkje har merknader til framlegget:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Statistisk sentralbyrå

• Lindesnes kommune

• Norwex Team Extreme

Merknadene frå høyringsinstansane er omtala i drøftinga av dei ulike framlegga i proposisjonen.

11.3 Avvikling av karensperioden

11.3.1 Gjeldande rett

Av folketrygdloven § 11-31 følgjer det at det gjeld ein karensperiode på 52 veker før det kan innvilgast ny rett til arbeidsavklaringspengar for dei som har gått ut maksimal stønadsperiode. Det kjem vidare fram at det skal gjevast unntak frå karensperioden for personar som er alvorleg sjuke eller skadde.

11.3.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo Arbeids- og inkluderingsdepartementet å avvikle karensperioden på 52 veker, slik at dei som har gått ut maksimal stønadsperiode kan få innvilga ny rett til arbeidsavklaringspengar utan ventetid. Ein føresetnad for ein ny stønadsperiode er at dei fyller inngangsvilkåra for arbeidsavklaringspengar. Grunngjevinga var at den ordinære stønadsperioden på tre år kan vere for kort til å avklare arbeidsevna for enkelte stønadsmottakarar, og at avvikling av karensperioden vil kunne gje ny rett til dei som treng meir tid til avklaring.

I høyringsnotatet vart det understreka at avvikling av karensperioden ikkje inneber at ein skal gå tilbake til ei ordning utan ei tidsavgrensing. Den maksimale varigheita skal framleis vere tre år, og unntaket frå maksimal varigheit skal vere avgrensa til to år. I høyringsnotatet vart det lagt til grunn at det må vere ein føresetnad at søkjaren må ha bidrege aktivt til avklaringa i den føregåande stønadsperioden for at vedkomande skal kunne få innvilga ny periode med arbeidsavklaringspengar.

11.3.3 Høyringsfråsegnene

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane som uttalar seg, er positive til framlegget og støttar grunngjevinga for avvikling av karensperioden. Arbeids- og velferdsdirektoratet er samd i at tre år kan vere for kort tid til å avklare arbeidsevna til enkelte mottakarar av arbeidsavklaringspengar, og at dette kan vere særleg krevjande når mottakarar har samansette utfordringar og helseplager. Dei uttaler vidare at avvikling av karensperioden vil gje denne gruppa større grad av føreseielegheit og kontinuitet, og at framlegget vil sikre at desse mottakarane kan gjennomføre naudsynt behandling og arbeidsretta tiltak for å avklare arbeidsevna, utan å uroe seg for inntektssikring. Direktoratet understrekar at ei avvikling av karensperioden kan bidra til å flytte merksemd frå manglande inntektssikring til avklaring. Statens helsetilsyn uttalar at karenstida har vore uheldig for mottakarar som har hatt behov for arbeidsavklaringspengar, men som likevel har måtta vente i 52 veker på grunn av karenstida før dei kan søkje om arbeidsavklaringspengar på nytt. Drammen kommune meiner at avvikling av karensperioden vil kunne bidra til auka økonomisk føreseielegheit og gje auka kontinuitet i avklaringa. Det vil òg kunne føre til redusert behov for sosialhjelp fordi færre vil ha behov for å søkje økonomisk støtte i perioden dei er utan arbeidsavklaringspengar. AAP-aksjonen støttar framlegget om å avvikle karensperioden, men meiner det er avgjerande viktig at sjuke og skadde skal ha ei avbrotsfri inntektssikring etter folketrygdloven som lèt vere å utløyse stress eller økonomisk utryggleik, frå dei vert sjuke til dei er ferdig avklarte opp mot arbeid og/eller ei uføretrygd.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støttar ikkje framlegget i høyringsnotatet om at mottakaren sitt bidrag til eiga avklaring i tidlegare periode skal vektleggjast ved søknad om ny periode med arbeidsavklaringspengar. Direktoratet syner til at ein slik regel vil vere vanskeleg for mottakaren å forhalde seg til og krevjande for Arbeids- og velferdsetaten å praktisere likt. Direktoratet meiner det vil vere uheldig å innføre eit vilkår der ein ved vurderinga av ein ny søknad legg vekt på i kva grad ein mottakar har bidrege til eiga avklaring i ein tidlegare periode. Direktoratet syner òg til manglande heimelsgrunnlag for å avslå ein søknad om arbeidsavklaringspengar med grunngjeving om at ein mottakar ikkje har bidrege tilstrekkeleg til eiga avklaring i ein tidlegare periode. AAP-aksjonen peiker på at det ofte kan vere helseutfordringane i seg sjølv som har hindra eit aktivt bidrag til eiga avklaring, og at det syner seg som eit stort problem at dette ikkje ser ut til å verte teke omsyn til i lovverket. ADHD Norge understrekar at personar med ADHD treng ekstra oppfølging og tilrettelegging for til dømes å halde timeavtalar, sende inn rett dokumentasjon til rett tid med meir, og poengterer at dette er utfordringar som ikkje kjem av «vrang vilje», men snarare er nokre av hovudutfordringane knytte til diagnosen. Dei meiner difor at tilstrekkeleg eigeninnsats og bidrag til eiga avklaring må sjåaast i lys av eksekutive vanskar og utfordringar med sjølvregulering og sjølvorganisering. Hovedorganisasjonen Virke støttar framlegga til endringar i regelverket for arbeidsavklaringspengar, men meiner at oppheving av karensperioden vil gje fleire søknader som vil krevje meir ressursar frå Arbeids- og velferdsetaten. Landsorganisasjonen (LO) støttar framlegget og understrekar at det er viktig at ingen mistar inntektssikringa på arbeidsavklaringspengar før dei er ferdig avklarte. Ifølgje LO må oppfølginga styrkjast for at arbeidsavklaringspengeordninga skal kunne fungere tilfredsstillande. LO og Norsk Tjenestemannslag (NTL) meiner vidare at dei som har fått arbeidsavklaringspengar dei siste tre åra, må kunne bruke berekningsgrunnlaget frå førre sak om arbeidsavklaringspengar dersom dette gjev høgare grunnlag.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Arbeidsgiverforeningen Spekter støttar ikkje framlegget om å avvikle karensperioden. NHO grunngjev dette med at dei er urolege for at avvikling av karensperioden kan verte oppfatta som, og i ytste konsekvens praktisert som, ei generell utviding av stønadsperioden for arbeidsavklaringspengar frå tre til seks år. NHO meiner òg at eventuelle større endringar må gjerast på eit meir solid kunnskapsgrunnlag om verknadene av dei innstrammingane som skjedde i 2018. Arbeidsgiverforeningen Spekter meiner at avvikling av karensperioden er uheldig fordi det fram til no har synt seg at tidsavgrensinga har hatt betydning for stønadslaupet, og at ei avvikling vil fjerne preget av at arbeidsavklaringspengar er ei tidsavgrensa inntektssikringsordning. Arbeids- og velferdsdirektoratet peiker på at å avvikle karensperioden kan føre til at tidsavgrensinga av ytinga vert ein formalitet, og at ytinga kan vare utan stans så lenge mottakarar oppfyller vilkår og set fram søknad.

11.3.4 Departementet si vurdering og framlegg

Innføring av karensperioden kan ha bidrege til at avklaringslaup har vorte avbrotne utan at stønadsmottakarane har vorte avklarte korkje mot arbeid eller uføretrygd. Mottakarar av arbeidsavklaringspengar er ei svært samansett gruppe, der det er stor variasjon i både helseutfordringar og i avstand til arbeidsmarknaden. Å avvikle karensperioden vil kunne vareta dei med betydelege helseutfordringar som ikkje har ei ferdig avklart arbeidsevne innan utlaupet av stønadsperioden, og som treng meir tid til avklaring.

Dei fleste får arbeidsavklaringspengar ein kortare periode og vil aldri nå utlaupet av den maksimale stønadsperioden. Dette gjeld både mottakarar som går over i arbeid, og mottakarar som vert avklarte til uføretrygd. Fleire mottakarar av arbeidsavklaringspengar har likevel eit komplekst utfordringsbilete og eit sjukdomsbilete som det tek fleire år å få klårlagt. Det kan vere svært utfordrande å halde fokus på arbeidsavklaring utan økonomisk tryggleik. Nokre opplever at karensperioden skaper uvisse og uro for livsopphaldet, slik at dette tek merksemd bort frå arbeidsavklaringa. Slike situasjonar kan bidra til å forverre utfordringane og sjukdomsbiletet for enkelte stønadsmottakarar. Dette har store konsekvensar for dei som vert råka.

Departementet foreslår difor å avvikle karensperioden som følgjer av gjeldande folketrygdlov § 11-31 fyrste ledd. Avvikling av karensperioden vil redusere den uvissa og uroa for livsopphaldet som dagens maksimale tid på arbeidsavklaringspengar med etterfølgjande karensperiode kan medføre på kostnad av merksemd på arbeidsavklaringa. Framlegget vil innebere at personar som tidlegare har fått arbeidsavklaringspengar ut maksimal stønadsperiode, etter søknad kan få innvilga ein ny rett til ytinga før det har gått 52 veker. Dette vil kunne gi ny rett til dei som treng meir tid til avklaring, og bidra til at merksemda i større grad vert retta mot avklaring.

Departementet vil samstundes understreke at avvikling av karensperioden ikkje inneber at ein går bort frå at arbeidsavklaringspengar skal vere ei tidsavgrensa yting. Maksimal ordinær varigheit skal framleis vere tre år, og unntaksperioden er avgrensa til inntil to år.

Det er tydelege stoppunkt i ordninga som vert vidareført, og det skal jamleg vurderast om mottakaren framleis fyller vilkåra for å få ytinga. Stoppunkta er i hovudsak knytte til utlaupet av ordinær stønadsperiode og unntaksperioden, og dessutan naturlege stoppunkt i oppfølginga, som etter gjennomført behandling eller tiltak. Aktivitetskrava vert fastsette i aktivitetsplanen, jf. NAV-loven § 14 a. Stønadsmottakaren skal medverke ved utarbeidinga av aktivitetsplanen. Det er eit vilkår for rett til arbeidsavklaringspengar at mottakaren bidreg aktivt i prosessen med å kome i arbeid.

Etter gjeldande reglar er det to former for sanksjonar etaten kan setje i verk når ein mottakar av arbeidsavklaringspengar ikkje overheld aktivitetsplikta. Ei av sanksjonsmoglegheitene er trekk i utbetalinga for éin dag, jf. folketrygdloven § 11-9 og forskrift 13. desember 2017 nr. 2100 om arbeidsavklaringspengar § 4. Ved fråvær frå fastsett aktivitet kan arbeidsavklaringspengane stansast inntil vilkåra for å få ytinga igjen er oppfylte, jf. folketrygdloven § 11-8 fyrste ledd. Føremålet med sanksjonsmoglegheitene er å leggje press på mottakaren til å bidra aktivt i prosessen med å kome i jobb. Ved gjentekne brot på aktivitetsplikta skal etaten vurdere om mottakaren framleis oppfyller vilkåra for ytinga. Ytinga skal stansast dersom vedkomande ikkje oppfyller vilkåra, jf. folketrygdloven § 11-8 femte ledd.

Innhaldet i avklaringa og oppfølginga er det som har mest å seie for utfallet. Det er avgjerande at den arbeidsretta oppfølginga og innhaldet i den arbeidsretta aktiviteten er individuelt tilpassa. Avtalte aktivitetar og innhaldet i den arbeidsretta oppfølginga skal kome klårt fram av aktivitetsplanen til mottakaren. Sannsynet for varig fråfall frå arbeidsmarknaden aukar med lengda av fråværet. Ved ei avvikling av karensperioden er det difor spesielt viktig å ta vare på gode utviklingstrekk mot raskare avklaring av arbeidsevna til mottakarane, slik at ei avvikling ikkje bidreg til lengre stønadsperioder. Det er viktig å kome raskt i gang med avklaringsarbeidet, og at avklaringa ikkje tek meir tid enn naudsynt. Det følgjer av folketrygdloven § 11-11 at mottakarar av arbeidsavklaringspengar skal følgjast opp jamleg, og oppfølginga skal vere tilpassa behova til kvar enkelt mottakar. Det skal framleis gjennomførast grundige vurderingar av endringar i arbeidsevna til mottakaren, og av om vilkåra for å få arbeidsavklaringspengar framleis er oppfylte etter gjennomført behandling og tiltak. Departementet understrekar kor viktige desse vurderingane er, og at dette er reelle stoppunkt for å vurdere mottakaren sine bidrag og framdrifta i avklaringsarbeidet.

Departementet vil presisere at ein person ikkje kan innvilgast ny stønadsperiode etter folketrygdloven § 11-12 fyrste ledd dersom vedkomande er vurdert å oppfylle vilkåra for forlenging etter unntaksreglane. Sjå den nærare omtalen av forholdet mellom ny stønadsrett og unntak frå maksimal varigheit i punkt 11.4.5.3. Stønadsmottakaren må sjølv setje fram ein eventuell søknad om ny rett til arbeidsavklaringspengar. Ved behandlinga av søknaden om ny rett skal det gjennomførast ei ny, fullstendig vurdering av inngangsvilkåra for å få arbeidsavklaringspengar. Det skal vurderast om den som søkjer, framleis har nedsett arbeidsevne i tilstrekkeleg grad, og framleis har behov for bistand til å skaffe seg eller behalde arbeid (folketrygdloven §§ 11-5 og 11-6). Dette vil i dei fleste tilfelle mellom anna innebere behov for at Arbeids- og velferdsetaten hentar inn oppdatert medisinsk dokumentasjon for å kunne vere i stand til å gjere ei ny arbeidsevnevurdering. I saksbehandlinga skal dette handterast på tilsvarande måte som ved ein fyrstegongssøknad, og det skal vurderast om den som søkjer, har ei arbeidsevne som er nedsett med minst 50 prosent.

Etter folketrygdloven § 11-6 fyrste ledd er det eit vilkår for arbeidsavklaringspengar at mottakaren har behov for aktiv behandling, tiltak eller har prøvd noko av dette og no får anna oppfølging frå Arbeids- og velferdsetaten med sikte på å skaffe seg eller behalde arbeid. Mellom anna i lys av innspel frå høyringsinstansane ser departementet ikkje grunn til å foreslå andre inngangsvilkår for dei som har fått arbeidsavklaringspengar tidlegare, som til dømes vilkår om tidlegare bidrag til avklaring ved vurdering av rett til ny stønadsperiode. Mottakarar av arbeidsavklaringspengar er ei svært samansett gruppe, og for nokre vil helseutfordringar kunne gjere det vanskeleg å medverke til eiga avklaring eller vere til hinder for dette. I tillegg er det eit laupande vilkår for arbeidsavklaringspenger at stønadsmottakaren medverkar aktivt til eiga avklaring, samstundes som etaten har høve til å sanksjonere mottakarar som har fråvær frå fastsett aktivitet.

I vurderinga av om vilkåra i folketrygdloven § 11-6 er oppfylte, vil ein føregåande stønadsperiode kunne gje indikasjonar på eller informasjon om stønadsmottakaren kan nyttiggjere seg av ytterlegare behandling, tiltak eller oppfølging. Departementet legg til grunn at informasjon om dette vil kunne inngå som ein del av vurderingsgrunnlaget når det skal vurderast om vilkåra i § 11-6 er oppfylte framover i tid.

Ny rett til arbeidsavklaringspengar inneber ikkje at ein automatisk får rett til tre nye år med stønad. Vedtak om arbeidsavklaringspengar kan fattast for inntil eitt år av gongen. Det skal gjerast reelle vurderingar både ved innvilgingstidspunktet, undervegs i stønadsperioden og ved utlaupet av stønadsperioden. Dei årlege vedtaka i den ordinære stønadsperioden er i all hovudsak automatiserte, men det er ein premiss for den automatiske vedtaksforlenginga at vilkåra for ytinga er vurderte som oppfylte gjennom oppfølging av stønadsmottakaren.

Dersom rett til ny stønadsperiode vert innvilga, er det naturleg å vurdere aktuelle verkemiddel og tiltak i den vidare oppfølginga i lys av den arbeidsretta oppfølginga i førre stønadsperiode. Tidlegare gjennomførte arbeidsretta tiltak og behandling vil òg kunne vere eigna til å dokumentere grad av arbeidsevne. Dette gjeld særleg dersom den som søkjer, anten har vore lenge utanfor ordinært arbeidsliv eller har lita eller inga arbeidsrøynsle frå tida før arbeidsevna vart nedsett.

Ved innvilging av ny rett må det vidare fastsetjast eit grunnlag for berekninga av arbeidsavklaringspengar. Som omtala ovanfor vurderer LO og NTL det slik at dei som har fått arbeidsavklaringspengar dei siste tre åra, må kunne bruke berekningsgrunnlaget frå siste sak om arbeidsavklaringspengar dersom dette gjev høgare grunnlag. Reglane for berekning av arbeidsavklaringspengar følgjer av folketrygdloven § 11-19. Av føresegna følgjer det at grunnlaget for å berekne arbeidsavklaringspengar vert fastsett ut frå den pensjonsgjevande inntekta medlemmen hadde i året før arbeidsevna vart nedsett med minst halvparten, eller ut frå gjennomsnittet av den pensjonsgjevande inntekta i dei tre siste kalenderåra før same tidspunkt dersom dette gjev eit høgare grunnlag. Sjølv om ein person vert innvilga ny rett til arbeidsavklaringspengar, vil ikkje dette innebere at tidspunktet for når arbeidsevna vart nedsett med minst halvparten, vert vurdert å vere eit anna tidspunkt enn då ytinga vart innvilga i det førre stønadstilfellet. Dersom tidspunktet for nedsetjing av arbeidsevna vert vurdert som uendra frå førre stønadsperiode med arbeidsavklaringspengar, skal berekningsgrunnlaget for den nye stønadsperioden fastsetjast ut frå dei same inntektsopplysningane som for den føregåande stønadsperioden (justert for endringar i grunnbeløpet). Departementet ser difor ikkje grunn til å foreslå endringar i § 11-19.

I samband med behandlinga av Prop. 48 LS (2021–2022) Endringer i midlertidig lov om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av covid-19 og endringer i statsbudsjettet 2022 under Arbeids- og inkluderingsdepartementet (økonomiske tiltak i møte med pandemien: kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere, permittering, dagpenger, sykepenger, omsorgspenger og arbeidsavklaringspenger) vart det vedteke at det skal vere mogleg å få innvilga arbeidsavklaringspengar frå 1. februar 2022 og ut juni 2022, utan å verte påverka av regelen om karensår. I prinsippet inneber det ei mellombels oppheving av karensperioden fram til tidspunktet framlegga i denne lovproposisjonen er foreslått å tre i kraft. Framlegget om å avvikle karensføresegna i folketrygdloven § 11-31 frå 1. juli 2022 inneber at personar som elles vil tre inn i ein karensperiode frå iverksetjingstidspunktet for den foreslåtte lovendringa, vil kunne få ny rett til arbeidsavklaringspengar frå denne datoen dersom dei set fram ein søknad og oppfyller inngangsvilkåra for å få ytinga.

Departementet har vurdert om framlegget om å avvikle karensføresegna for arbeidsavklaringspengar vil få EØS-rettslege konsekvensar eller konsekvensar etter annan internasjonal rett. Departementet syner i samband med dette til Prop. 71 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering). I punkt 8.2.4 og 8.2.5, og i merknadene til folketrygdloven ny § 11-1 a, og til endringane i §§ 11-3 og 11-20, vert Arbeids- og inkluderingsdepartementet si vurdering av arbeidsavklaringspengar gjennomgått, sett opp mot dei ulike føresegnene i trygdeforordninga. Etter departementet si vurdering påverkar ikkje framlegget om å avvikle karensføresegna dei vurderingane som vert gjorde i Prop. 71 L (2021–2022), og departementet finn det difor ikkje føremålstenleg å gjere ein tilsvarande gjennomgang i denne proposisjonen.

Framlegget om å avvikle karensføresegna er ei endring av dei nasjonale kvalifikasjonsreglane for rett til arbeidsavklaringspengar, og framlegget inneber inga forskjellsbehandling av norske borgarar og andre EØS-borgarar. Departementet vil likevel peike på at opphevinga av karensføresegna kan påverke vurderinga av når Noreg sluttar å vere lovvalsstat i ei konkret sak. Her vil vurderinga kunne avhenge av ei rekkje faktorar, under dette av tidspunktet for når søknad om ny periode med arbeidsavklaringspengar vart fremja, om personen var rekna som yrkesaktiv eller ikkje før perioden med arbeidsavklaringspengar, og av ei konkret vurdering av om forholda ved kvar enkelt søkjar gjev eit klårt skilje mellom føregåande periode og ein eventuell ny periode. Det vert synt til nærare omtale av lovvalsreglane i Prop. 71 L (2021–2022) i merknaden til folketrygdloven ny § 11-1 a.

Det vert synt til lovframlegget om endringar i folketrygdloven § 11-31.

11.4 Nytt unntak frå maksimal stønadsperiode

11.4.1 Innleiing

Eit mål med ordninga med arbeidsavklaringspengar er at flest mogleg skal vere endeleg avklarte innan stønadsperioden er avslutta. For mottakarar som ved utlaupet av treårsperioden er nær ved å få avklart arbeidsevna si, og som kan kome i ordinær arbeidsretta aktivitet eller søkje arbeid, kan det vere uheldig og lite føremålstenleg å avbryte den pågåande avklaringa.

Det vert difor foreslått eit nytt unntak frå varigheitsavgrensinga som er framoverskodande og arbeidsretta. Det nye unntaket vert foreslått å omfatte mottakarar som framleis har uavklart arbeidsevne, og som vert rekna for å vere nær ved å verte sett i stand til å skaffe eller gå tilbake i arbeid, eller allereie er i arbeid.

11.4.2 Gjeldande rett

Det følgjer av folketrygdloven § 11-12 andre ledd at stønadsperioden på tre år kan forlengjast i inntil to år dersom «a) medlemmet først etter langvarig utredning har begynt med hensiktsmessig medisinsk behandling og/eller arbeidsrettet tiltak, eller b) medlemmet har vært forhindret fra å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettet tiltak». For desse alternativa er det ein føresetnad at sjukdom, skade eller lyte er hovudårsak til at mottakaren si arbeidsevne ikkje er avklart mot arbeid eller uføretrygd. Det følgjer vidare av § 11-12 tredje ledd at stønadsperioden kan forlengjast i inntil to år dersom mottakaren deltek på opplæringstiltak. For dette unntaket gjeld ikkje kravet om at sjukdom, skade eller lyte er hovudårsak til at mottakaren si arbeidsevne ikkje er avklart mot arbeid eller uføretrygd.

Stortinget har vedteke å innføre eit nytt unntak for forlenging av stønadsperioden for arbeidsavklaringspengar frå 1. juli 2022, jf. Prop. 4 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover (samleproposisjon høsten 2021), Innst. 68 L (2021–2022) og lovvedtak 7 (2021–2022). Dette vil gje rett til forlengd stønadsperiode for mottakarar av arbeidsavklaringspengar som fyrst etter lang ventetid på behandling i helsevesenet har byrja med føremålstenleg medisinsk behandling og/eller arbeidsretta tiltak. Den nye unntaksmoglegheita ved lang ventetid på behandling skal kunne sjåast i samanheng med dagens unntak ved langvarig utgreiingstid, slik at det skal kunne gjevast unntak ved kombinasjon av lang ventetid på behandling og langvarig utgreiingstid. Endringa vert teken inn i folketrygdloven § 11-12 andre ledd bokstav a.

11.4.3 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet foreslo Arbeids- og inkluderingsdepartementet eit nytt unntak frå varigheitsavgrensinga som er framoverskodande og arbeidsretta. Det nye unntaket vart foreslått å omfatte mottakarar som framleis har uavklart arbeidsevne, og som vert rekna for å vere nær ved å verte sett i stand til å søkje arbeid eller gjennomføre utdanning. Arbeids- og inkluderingsdepartementet bad om høyringsinstansane si vurdering av kva som vert sett på som ei føremålstenleg innretting av eit nytt framoverskodande arbeidsretta unntakshøve.

Utover dette bad Arbeids- og inkluderingsdepartementet òg om høyringsinstansane si vurdering av forholdet mellom framlegg til nytt unntak og gjeldande unntaksføresegner i folketrygdloven § 11-12 andre ledd, og av det nye unntaket for ventetid på behandling som vil tre i kraft 1. juli 2022, sett i lys av dei andre endringsframlegga i høyringsnotatet. Konkret inneber dette ei vurdering av om den nye unntaksføresegna skal kome i tillegg til eller erstatte dei eksisterande unntaksføresegnene. Høyringsnotatet drøfta fordelar og ulemper med dei to alternativa, og det vart bede om innspel frå høyringsinstansane.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslo å føre vidare gjeldande unntaksføresegn i folketrygdloven § 11-12 tredje ledd. Dette vart grunngjeve med at unntaket er framoverskodande, og at det ikkje er eit vilkår om at sjukdom, skade eller lyte er hovudårsaka til at stønadsmottakaren si arbeidsevne ikkje er avklart mot arbeid eller trygd, som det er for rett til unntak etter gjeldande folketrygdlov § 11-12 andre ledd. Unntaket i tredje ledd er grunngjeve med at det er føremålstenleg å motverke avbrot i opplæringslaupet, og at opplæringstiltak har særleg god dokumentert verknad på overgang til arbeid.

11.4.4 Høyringsfråsegnene

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane som uttalar seg om framlegg til ny unntaksføresegn i folketrygdloven § 11-12, er positive til framlegget. Blant instansane som gjev støtte til framlegget, er Statens helsetilsyn, Akademikerne, Norges ME-forening, Norges Blindeforbund, KS og Unio.

Enkelte av høyringsinstansane peiker likevel òg på at det er behov for at ein i lovframlegget gjev nærare opplysningar om kva moment som skal inngå i vurderinga av om ein mottakar er nær ved å verte sett i stand til å søkje arbeid. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støttar framlegget til ny unntaksføresegn, men vurderer at det er behov for ei nærare innramming av kva det vil seie «å være nær ved å bli satt i stand til», slik at tidsfastsetjinga ikkje vert for lang. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) støttar framlegget om eit nytt framoverskodande unntakshøve, som vert kopla til om personen vert rekna for å vere nær ved å bli sett i stand til å søkje arbeid eller gjennomføre utdanning. Samstundes ber FFO Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å klårgjere kva som ligg i «nær ved», og at føresegna ikkje bidreg til at dei som er langt unna heilt eller delvis arbeid, ikkje kvalifiserer til forlengd rett til arbeidsavklaringspengar.

Akademikerne NAV støttar at det må vere unntaksreglar frå hovudføresegna om at arbeidsavklaringspengar vert gjevne for opptil tre år, men meiner at føresegna vil verke meir komplisert enn kva som er naudsynt, sjølv etter den foreslåtte endringa. Landsorganisasjonen (LO) er òg positive til framlegget, men peiker på at å innføre eit nytt framoverskodande unntakshøve kan verte krevjande, og at fordelane for mottakarane må vegast opp mot at ressursar som trengst til tett oppfølging, går til unaudsynleg byråkrati med fleire unntaksordningar. Norsk Tjenestemannslag (NTL) støttar inngangskriteriet om at ein må vere nært anten å kunne arbeide eller ta utdanning i unntaksperioden, men stiller seg ikkje bak eit krav om at dette berre skal gjelde for dei som har håp om å oppnå meir enn 50 prosent arbeidsevne etter avslutta løp. NTL meiner at dette må gjelde for alle som har ei moglegheit for å kome i arbeid, uavhengig av stillingsstorleik, og at dette òg vil vere i tråd med politikken til regjeringa overfor uføre elles, der det vert lagt vekt på at uføre får utnytta restarbeidsevna si.

Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at det er vanskeleg å ta stilling til kva mottakarar som kan oppfylle vilkåra til ein ny unntaksregel, då det i høyringsnotatet er ope korleis endeleg framlegg til ny unntaksregel vil bli. Direktoratet meiner at eit nytt framoverskodande unntak må ha klåre vilkår, slik at mottakarar kan innrette seg, og at Arbeids- og velferdsetaten kan sikre likebehandling. Direktoratet meiner det må avklarast om ein mottakar som ved utlaupet av treårsperioden jobbar mellom 50 og 60 prosent og er nærare gradert uføretrygd enn meir jobb, vil oppfylle vilkåra for unntak. I eit slikt tilfelle vil det vere uklart om personen etter ytterlegare tid med arbeidsavklaring kan delta i det ordinære arbeidslivet eller gjennomføre studium. Sidan personen ikkje har 50 prosent nedsett arbeidsevne, vil personen ikkje oppfylle vilkåra i folketrygdloven § 11-5, og difor ikkje ha krav på ein ny periode.

AAP-aksjonen uttaler at dei er kritiske til både gjeldande unntaksreglar og framlegg til nytt framoverskodande unntak, ettersom dei meiner at ingen av føresegnene vil fange opp dei personane som verkeleg treng vidare rett til arbeidsavklaringspengar.

Høyringsinstansane er delte i synet på å avvikle eller behalde dei eksisterande unntaksreglane. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Fellesorganisasjonen (FO), Likestillings- og diskrimineringsombodet, Norges ME-forening, Norsk Tjenestemannslag (NTL), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Jussbuss, Norges Blindeforbund, Norsk Sykepleierforbund og Rådet for psykisk helse vil behalde gjeldande unntaksføresegner. FO og Rådet for psykisk helse meiner at ei avvikling vil gje ei svekking av mottakaren sine rettar. Jussbuss grunngjev ei vidareføring av dei eksisterande unntaka med at det er ulike føremål ved dei eksisterande unntaka og framlegget til nytt unntak, og meiner at sjølv om unntaka får mindre praktisk betyding ved fjerning av karensåret, vil enkelte mottakarar framleis kunne rammast dersom dei vert oppheva. Dei påpeiker at stønadsmottakarar med arbeidsevne mellom 50 og 60 prosent ikkje vil ha rett til ny periode med arbeidsavklaringspengar. Norges ME-forening meiner at moglegheit til å søkje om ein ny periode ikkje erstattar unntaket i § 11-12 andre ledd, og at nokon som enno er uavklart ved avvikling, vil miste all inntekt. Dei meiner at ingen skal miste støtte til livsopphald medan dei framleis er under utgreiing eller avklaring, på grunn av forhold dei ikkje rår over. Likestillings- og diskrimineringsombodet trur ikkje at alle dei som har behov, automatisk vil få ny rett til arbeidsavklaringspengar når karensperioden vert avvikla. Dei meiner at dersom stønadsperioden må verte fornya, bør dagens unntaksreglar utvidast og forenklast. Norsk Sykepleierforbund meiner at ved å behalde eksisterande unntaksføresegner i lovteksten vert det lettare for mottakaren å finne ut om ho kan ha rett på utvida stønadsperiode, og at sjølv om mange mottakarar vil omfattast av framlegget til ny unntaksregel, vil nokon som treng vidare oppfølging, kunne falle utanfor dersom eksisterande unntak vert oppheva. FFO og Norges Blindeforbund grunngjev synet sitt med at ordninga no er forholdsvis godt rigga for at personar med helseutfordringar med tid på arbeidsavklaringspengar som er gått til utgreiing, helsebehandling, eller der det har vore utfordrande å kombinere medisinsk behandling og arbeidsretta oppfølging, kan verte gjeve forlenga rett til ytinga. Norges Blindeforbund meiner at moglegheita til kontinuitet er det viktigaste, og at det bør tale for ei vidareføring av unntaksføresegner som gjev rett til forlenging. NTL grunngjev synet sitt med at situasjonen kan endre seg, nokre mottakarar kan raskt verte friskare der ein tidlegare har vurdert at det ikkje var mykje moglegheit for aktivitet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Eidsvoll kommune, Fredrikstad kommune, KS, Oslo kommune, Rettspolitisk foreining, UNIO og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er positive til å avvikle dei gjeldande unntaksføresegnene. YS uttrykkjer likevel uro for at ei avvikling inneber at menneske som er i ein sårbar situasjon, risikerer å falle mellom to stolar, og meiner at dette taler for ei overgangsordning. KS er positive til ei avvikling, men meiner at det nye unntaket må innrettast på ein måte som sikrar at personar som sannsynlegvis kan kome i jobb innan unntaksperioden, får innvilga unntak. Rettspolitisk forening føreset at dei som i dag kvalifiserer for unntak, vert omfatta av det nye unntakshøvet. Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at det utan ei nærare avgrensing av den nye unntaksføresegna er vanskeleg å vurdere kva grupper som kan miste rett til ytinga dersom ein avviklar gjeldande unntaksreglar i folketrygdloven § 11-12 andre ledd. Direktoratet uttrykkjer vidare at vilkårsvurderingane som vert gjort etter folketrygdloven § 11-12 andre ledd, er kompliserte og ressurskrevjande for Arbeids- og velferdsetaten å praktisere. Direktoratet meiner at dersom dei fleste stønadsmottakarane anten vil kunne verte innvilga ei forlenging etter ny unntaksføresegn eller ein ny ordinær periode med arbeidsavklaringspengar etter folketrygdloven § 11-12 fyrste ledd, vil betydinga av dagens unntaksreglar verte liten. Direktoratet peiker på at det kan finnast ei gruppe mottakarar som i dag oppfyller vilkåra i § 11-12 andre ledd, og som har ei arbeidsevne på mellom 50 og 60 prosent. Dersom desse ikkje vil oppfylle vilkåra for unntak etter nye reglar, vil denne gruppa kunne verte ståande utan yting. Direktoratet går ut frå at dette vil gjelde ei veldig lita gruppe. For å unngå at mottakarar som før iverksetjingstidspunktet er innvilga unntak etter gjeldande unntaksføresegner, skal miste retten til ytinga etter berre eitt år, meiner direktoratet at det må gjevast overgangsreglar for å vareta denne gruppa.

Kreftforeningen meiner at det å behalde dei eksisterande unntaka vil føre til at regelverket vert ytterlegare komplisert, og at dette kan føre til forskjellsbehandling og lengre saksbehandlingstid. Kreftforeningen meiner vidare at det er svært viktig at regelverket ikkje vert innskrenka ved avvikling av dei eksisterande unntaksføresegnene, fordi det vil vere svært uheldig dersom alvorleg sjuke som i dag fell innanfor unntaksreglane, ved avvikling av føresegnene ikkje vert innvilga ny periode.

Det er ikkje kome fram merknader i høyringsrunden mot å føre vidare unntakshøvet i folketrygdloven § 11-12 tredje ledd.

11.4.5 Departementet si vurdering og framlegg

11.4.5.1 Nytt framoverskodande unntak

Behovet for endra unntak

Dei gjeldande unntaka i folketrygdloven § 11-12 andre ledd for rett til å få arbeidsavklaringspengar utover ordinær stønadsperiode er tilbakeskodande. Dette inneber at det i hovudsak er avgjerande om mottakar som følgje av helsesituasjonen har opplevd nærare spesifiserte hindringar tidlegare i stønadsperioden som medfører at vedkomande har brukt lengre tid enn andre på å få avklart arbeidsevna si. Mottakarar som ikkje har opplevd slike hindringar, har likevel etter dagens reglar ikkje rett til unntak, sjølv om arbeidsevna deira ikkje er ferdig avklart ved utlaupet av den ordinære stønadsperioden. Det er eit mål at den enkelte skal kunne vinne tilbake og utnytte den potensielle arbeidsevna si så mykje som mogleg. Departementet foreslår difor å innføre ei ny unntaksføresegn som skal rettast inn mot stønadsmottakarar som treng noko meir tid med arbeidsavklaring, men som kan delta i, eller kan kome til å delta i, ordinær arbeidsretta aktivitet. Dette vil bidra til å nå målsetjinga med ordninga, og til å unngå lite tenlege avbrot av pågåande avklaring. Dette vil òg kunne motivere til auka arbeid og lette overgangen frå arbeidsavklaringspengar til ordinær arbeidsretta aktivitet.

Vurdering av retten til unntak

Framlegget til ny unntaksføresegn skal etter ordlyden gjelde ein stønadsmottakar som «allerede er i arbeid og anses å være nær ved å kunne øke arbeidsevnen sin, eller anses å være nær ved å bli satt i stand til å skaffe eller gå tilbake i arbeid». I denne vurderinga kan relevante moment mellom anna vere om stønadsmottakaren har eit konkret yrkesmål med aktivitetar for å nå målet, planlagd behandling, avtalte arbeidsretta aktivitetar og prognose som tilseier betring av helse og arbeidsevne. Dette er framoverskodande vurderingsmoment som vil kunne seie noko om kva moglegheiter den enkelte har for å kome i arbeid, eller for å verte sett i stand til å skaffe arbeid. Framlegget til nytt unntakshøve er innretta mot dei stønadsmottakarane som anten allereie deltek i arbeidslivet, eller som er nær ved å kunne delta i det ordinære arbeidslivet. Samstundes er framlegget utforma med tanke på å vareta målet om at den enkelte skal kunne vinne tilbake og utnytte den potensielle arbeidsevna si så mykje som mogleg.

Det gjekk fram av framlegget til ny unntaksføresegn som vart send på høyring, at retten til unntak føresette at «medlemmet etter en ny arbeidsevnevurdering (jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a) anses å være nær ved å bli satt i stand til å søke arbeid eller gjennomføre utdanning».

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i høyringsinnspelet sitt uttalt at dei meiner det vil vere uheldig om vurderinga av rett til arbeidsavklaringspengar og vurderinga etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) § 14 a vert blanda saman. Dette vert mellom anna grunngjeve med at ei ny arbeidsevnevurdering vil seie noko om mottakaren sine moglegheiter, mål, kor mykje arbeidsevna er nedsett, og bistandsbehovet på eit bestemt tidspunkt, men ikkje med naudsyn presisere kor nær vedkommande er til å verte i stand til å søkje arbeid. Direktoratet peiker òg på at det vil vere lite gunstig om delar av vurderinga av rett etter ny unntaksføresegn vil vere ei vurdering etter NAV-loven § 14 a, sidan vurderingar etter denne føresegna ikkje er underlagde Trygderettens overprøvingskompetanse.

I denne proposisjonen foreslår departementet difor ei justering av framlegget som vart sendt på høyring, slik at det ikkje vert stilt krav om at vurderinga av rett til unntak baserer seg på ei arbeidsevnevurdering gjord etter NAV-loven § 14 a.

Framlegget som vart sendt på høyring, likestilte etter ordlyden det å vere nær ved å verte sett i stand til å søkje arbeid og å vere nær ved å verte sett i stand til å gjennomføre utdanning. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriv i høyringsfråsegna si at regelverket vil verte inkonsistent dersom evna til å studere skal kunne påverke retten til unntak, ettersom det avgjerande etter folketrygdloven § 11-6 er behov for bistand «for å skaffe seg eller beholde arbeid». Vidare uttaler direktoratet at det vil vere vanskeleg å skilje mellom tilfella der ein mottakar har rett til utdanning som ein del av avklaringa, og tilfella der ein mottakar vert sett i stand til å vere i utdanning utan støtte frå Arbeids- og velferdsetaten. Departementet sluttar seg til Arbeids- og velferdsdirektoratets vurderingar på dette punktet, og foreslår difor at det å verte sett i stand til å gjennomføre utdanning ikkje skal vere del av vurderinga for rett etter framlegg til ny unntaksføresegn. Vi vil samstundes peike på at stønadsmottakarar som deltek på eit opplæringstiltak når den ordinære stønadsperioden går ut, kan få forlengd stønadsperioden sin i inntil to år, jf. folketrygdloven § 11-12 tredje ledd.

Tidsperspektivet for vurderinga

Etter gjeldande unntaksføresegner i § 11-12 andre og tredje ledd kan det gjevast unntak i inntil to år. Vedtak om arbeidsavklaringspengar kan fattast for inntil eitt år av gongen. Dette gjeld òg for dei som får arbeidsavklaringspengar etter unntaksføresegnene. Både varigheitsavgrensinga på inntil to år og tidsavgrensinga på eitt år for det enkelte vedtaket om arbeidsavklaringspengar vert foreslått òg å gjelde for det nye unntaket.

I høyringsnotatet bad Arbeids- og inkluderingsdepartementet om høyringsinstansane si vurdering av kva som vert sett på som ei føremålstenleg innretting av eit nytt framoverskodande arbeidsretta unntakshøve, utan at det i framlegget til ny føresegn vart definert eit tidsperspektiv for vurderinga. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Jussbuss peiker alle på at det er behov for at det vert gjeve nærare haldepunkt for den tidsmessige delen av unntaksvurderinga.

Vurderinga av om ein stønadsmottakar «allerede er i arbeid og anses å være nær ved å kunne øke arbeidsevnen sin, eller anses å være nær ved å bli satt i stand til å skaffe eller gå tilbake i arbeid» skal gjerast med utgangspunkt i situasjonen vedkomande er i ved utlaupet av den ordinære stønadsperioden. I høyringsnotatet foreslo Arbeids- og inkluderingsdepartementet at det skulle setjast opp som ein føresetnad for forlengd stønadsperiode at det vert rekna som sannsynleg at mottakaren om kort tid vil ha ei arbeidsevne som vil vere tilstrekkeleg til i hovudsak å kunne forsørgje seg ved arbeidsinntekt.

Folketrygdloven kapittel 11 om arbeidsavklaringspengar inneheld allereie ei rekkje ulike vurderingar der varigheit er eit element. Det bør takast omsyn til kriteria for desse vurderingane når det no skal definerast eit tidsperspektiv for framlegget til ny unntaksregel.

Omgrepet «langvarig utredning» etter nogjeldande § 11-12 andre ledd bokstav a vert rekna som eitt til to år i samsvar med forarbeid og praksis. Dette tilseier at eit perspektiv på to år, altså tilsvarande den tilgjengelege unntaksperioden, vil vere for langt for det nye unntaket.

Folketrygdloven § 11-23 sjette ledd regulerer høvet til å få utbetalt arbeidsavklaringspengar ved arbeid inntil 80 prosent (som hovudregel kjem ikkje arbeidsavklaringspengar til utbetaling ved arbeid over 60 prosent). Føresegna gjeld for stønadsmottakarar som er nær ved å kome i fullt arbeid, i inntil tolv månader. Departementet vurderer at det er nærliggjande å definere eit tilsvarande tidsperspektiv for varigheita av perioden som mottakaren sannsynlegvis treng for å kunne oppfylle vilkåra om å kunne ta del i det ordinære arbeidslivet. Departementet foreslår difor å leggje til grunn eit tidsperspektiv på eitt år for vurderinga av rett til arbeidsavklaringspengar etter framlegg til nytt unntak.

Vurderinga av om ein stønadsmottakar «anses å være nær» å kunne delta i det ordinære arbeidslivet, vil vere ei skjønsmessig vurdering av den framtidige arbeidsevna til den enkelte stønadsmottakaren. Dersom det skulle syne seg at vedkomande innanfor perioden på eitt år ikkje har nådd målet om å kunne arbeide, kan det likevel innvilgast vidare rett til arbeidsavklaringspengar i ein unntaksperiode. Vidare rett til arbeidsavklaringspengar etter unntaksføresegna vil då føresetje at det framleis vert rekna som sannsynleg at mottakaren kan auke arbeidsevna eller yrkesdeltakinga si, og at dette målet er oppnåeleg innan unntaksperioden går ut. Den oppdaterte vurderinga av vilkåra for å innvilge arbeidsavklaringspengar utover tidsperspektivet på eitt år skal altså gjerast etter tilsvarande vilkår som den opphavlege unntaksvurderinga.

Vurdering av kva grupper som vil kunne omfattast av unntaket

Det følgjer av folketrygdloven § 11-5 at det er eit vilkår for rett til arbeidsavklaringspengar at arbeidsevna er nedsett med minst 50 prosent. Når arbeidsavklaringspengane har vorte innvilga, vert ytinga avkorta mot arbeidd tid. Det er mogleg å jobbe inntil 60 prosent utan at ytinga fell bort, jf. folketrygdloven § 11-23 fjerde ledd. Når mottakaren er nær ved å kome i fullt arbeid, kan det i inntil tolv månader gjevast arbeidsavklaringspengar når vedkomande arbeider inntil 80 prosent, jf. folketrygdloven § 11-23 sjette ledd. Vilkåra for krav til nedsett arbeidsevne vil vere gjeldande òg ved vurderinga av rett til unntak.

Departementet foreslår ikkje å stille noko nedre krav til mottakaren si arbeidsevne ved utlaupet av treårsperioden for at vedkomande skal kunne få rett til forlengd stønadsperiode etter framlegget til ny unntaksføresegn.

Vidare vert det heller ikkje foreslått å setje noka øvre avgrensing for kor stor grad av arbeidsevne mottakaren kan ha ved utlaupet av treårsperioden, og samstundes kvalifisere for vidare rett til arbeidsavklaringspengar etter ny unntaksføresegn. Såframt vedkomande oppfyller dei løpande vilkåra for å få ytinga, og dessutan vilkåra som ligg i framlegget til ny unntaksføresegn, kan vidare rett til arbeidsavklaringspengar innvilgast. Framlegget til unntaksregel omfattar difor òg mottakarar som har ei arbeidsevne av eit visst omfang ved utlaupet av den ordinære stønadsperioden, føresett at desse mottakarane framleis er under arbeidsavklaring. Dette inneber òg at personar som har vedtak etter folketrygdloven § 11-23 sjette ledd, og som allereie er vurderte som å vere «nær ved å komme i fullt arbeid», kan kvalifisere for rett til unntak.

Som eit vilkår for rett til unntak vurderer departementet at det må setjast krav til at arbeidsevna kan betrast til eit visst nivå. For å støtte opp under målet om at fleire kan kome i ordinær arbeidsretta aktivitet, vurderer departementet det slik at det må vere ein føresetnad for forlenga stønadsperiode at det vert rekna som sannsynleg at mottakaren i laupet av eitt år kan forbetre arbeidsevna og ha ei arbeidsevne som medfører at arbeidsinntekt kan vere den viktigaste kjelda til livsopphald for mottakaren. Denne føresetnaden vert rekna for å vere til stades dersom det er sannsynleg at stønadsmottakaren vil kunne oppnå ei arbeidsevne på meir enn 50 prosent innan eitt år.

Departementet foreslår med dette at det nye unntaket kan gje rett til stønad utover tre år for personar som er nær ved å verte sett i stand til å skaffe seg eller behalde arbeid tilsvarande minst 50 prosent arbeidsevne, eller som allereie har ei arbeidsevne på minst 50 prosent når unntaksvurderinga vert gjennomført og arbeidsevna kan forbetrast ytterlegare. Dei mottakarane som vert vurderte som å stå lenger unna arbeidsmarknaden, vil som følgje av at karensperioden vert foreslått oppheva, kunne søkje om og få innvilga ein ny stønadsperiode.

Det er ikkje eit krav for rett til det foreslåtte unntaket at mottakaren allereie er delvis i ordinær arbeidsretta aktivitet når dei når slutten av den ordinære delen av stønadsperioden. Mottakarar som har behov for vidare arbeidsretta oppfølging og/eller behandling ved utlaupet av ordinær stønadsperiode, kan ha rett til framleis yting etter den nye unntaksheimelen, sjølv om mottakaren ikkje er i stand til å gjennomføre ordinær arbeidsretta aktivitet på tidspunktet som den ordinære stønadsperioden går ut. Såframt det vert vurdert slik at mottakaren etter ytterlegare tid med arbeidsavklaring sannsynlegvis vil kunne auke arbeidsevna til minst 50 prosent innan eitt år, kan personen kvalifisere for å få arbeidsavklaringspengar etter ny unntaksføresegn.

Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller i høyringsfråsegna si spørsmål ved om ein mottakar som ved utlaupet av treårsperioden jobbar mellom 50 og 60 prosent og er nærare gradert uføretrygd enn meir jobb, kan oppfylle vilkåra for unntak.

Den gruppa direktoratet peiker på, vil ikkje fylle vilkåret om nedsett arbeidsevne med minst 50 prosent for å kunne få rett til ein heilt ny stønadsperiode, føresett at det allereie har synt seg mogleg for dei å jobbe meir enn 50 prosent. Samstundes har personane framleis behov for bistand til å få avklart arbeidsevna si. Framleis avklaring med arbeidsavklaringspengar som livsopphaldsyting kan føre til at desse personane kan oppnå ei høgare arbeidsevne, enn om arbeidsavklaringa vart avslutta ved utlaupet av ordinær stønadsperiode. Ved at denne gruppa vert omfatta av nytt unntak, unngår ein at det oppstår insentiv til ikkje å prøve ut arbeidsevna når treårsperioden nærmar seg slutten, i frykt for at dette skal få negative konsekvensar for moglegheita for framleis rett til arbeidsavklaringspengar ved ein eventuell ny søknad. Departementet vurderer det slik at òg ein mottakar som jobbar meir enn 50 prosent når treårsperioden er slutt, kan få arbeidsavklaringspengar etter framlegg til ny unntaksregel. Dette gjeld òg i situasjonar der utfallet av arbeidsavklaringa med stort sannsyn kan verte at vedkomande vert rekna for å ha delvis varig nedsett arbeidsevne, og dermed kan ha rett til gradert uføretrygd.

Ei slik innretting av unntaksføresegna vil innebere eit mindre strengt krav om sannsynleg betring i arbeidsevna for denne spesielle gruppa av mottakarar. Samstundes vil det støtte opp under føremålet om å leggje til rette for auka overgang til arbeid, og at mottakarar av arbeidsavklaringspengar skal kunne vinne tilbake og utnytte si potensielle arbeidsevne så mykje som mogleg. Dette vil òg kunne bidra til å skape mindre press på ny rett til arbeidsavklaringspengar, ved at det heller vert innvilga arbeidsavklaringspengar i unntaksperiode til dei av mottakarane som vert rekna for å fylle vilkåra for dette. Dette vil igjen sikre kontinuitet i avklaringa til mottakarane og bidra til å unngå lengre stønadsperiodar enn naudsynt.

Departementet sitt framlegg

I tråd med vurderingane over foreslår departementet at det vert innført ein ny unntaksregel i folketrygdloven § 11-12. Det vert foreslått at stønadsperioden kan forlengjast i inntil to år dersom mottakaren allereie er i delvis arbeid og vert rekna for å vere nær ved å kunne auke arbeidsevna si. Det vert òg foreslått at stønadsperioden kan forlengjast i inntil to år dersom mottakaren vert rekna for å vere nær ved å verte sett i stand til å skaffe eller gå til tilbake i arbeid. For desse tilfella er det eit vilkår for forlenging at mottakaren har eller kan oppnå ei arbeidsevne på meir enn 50 prosent.

Det vert presisert at mottakarar som allereie har fått arbeidsavklaringspengar i ein full unntaksperiode på to år etter gjeldande regelverk, ikkje i tillegg kan ha rett på ein ny unntaksperiode etter framlegget til ny unntaksføresegn. Denne gruppa av mottakarar vil som følgje av framlegget likevel kunne setje fram søknad om ny rett til arbeidsavklaringspengar.

Departementet har vurdert om framlegget om ny unntaksmoglegheit vil få EØS-rettslege konsekvensar eller konsekvensar etter annan internasjonal rett. Framlegget om ny unntaksmoglegheit er ei endring av dei nasjonale kvalifikasjonsreglane for rett til arbeidsavklaringspengar, og framlegget inneber inga forskjellsbehandling av norske borgarar og andre EØS-borgarar. Departementet vil samstundes peike på at framlegget om ny unntaksmoglegheit inneber ei forlenging av ein eksisterande stønadsperiode. Det å få innvilga unntak vil difor ikkje påverke vurderinga av når Noreg sluttar å vere lovvalsstat i ei konkret sak. Det vert synt til nærare omtale av lovvalsreglane i Prop. 71 L (2021–2022) i merknaden til folketrygdloven ny § 11-1 a, og dessutan omtalen under punkt 11.3.4 i proposisjonen her.

Det vert synt til framlegget til endringar i folketrygdloven § 11-12 andre ledd.

11.4.5.2 Forholdet til gjeldande § 11-12 andre og tredje ledd

Vilkårsvurderingane som i dag vert gjorde etter folketrygdloven § 11-12 andre ledd, er kompliserte og ressurskrevjande for Arbeids- og velferdsetaten å praktisere. Dette kjem av at det må innhentast dokumentasjon på at mottakaren som følgje av helsesituasjonen har opplevd nærare spesifiserte hindringar tidlegare i stønadsperioden som medfører at vedkomande har brukt lengre tid enn andre på å få avklart arbeidsevna si. Tilsvarande gjeld for det nye unntaket i § 11-12 andre ledd bokstav a om forlengd stønadsperiode til mottakarar som fyrst etter lang ventetid på behandling i helsevesenet har byrja med føremålstenleg medisinsk behandling og/eller arbeidsretta tiltak, som tek til å gjelde 1. juli 2022. Ved innføring av ei ny framoverskodande unntaksføresegn vil folketrygdloven § 11-12 innehalde fire ulike heimlar som alle regulerer rett til å få arbeidsavklaringspengar utover tre år.

Å innføre ein ny unntaksheimel utan at nokon av dei gjeldande unntaksheimlane vert avvikla, vil føre til at regelverket samla sett vert svært komplisert og ressurskrevjande for etaten å handtere. I tillegg vil det gje mottakarane av arbeidsavklaringspengar mindre førehandsvisse og gjere regelverket meir utfordrande å praktisere rett. Med dei endringane som vert foreslått i proposisjonen her, vil dei som er på veg mot ei avklaring av arbeidsevna og på veg tilbake i arbeid, kunne få unntak frå maksimal varigheit på to år. Dei som treng meir tid for å avklare arbeidsevna og står lenger unna arbeidsmarknaden, kan få rett til ein ny stønadsperiode på inntil tre år. Det samla framlegget vil difor ikkje medføre svekte rettar. Framlegget til konkret utforming av det nye framoverskodande unntaket frå varigheitsavgrensinga i folketrygdloven § 11-12 andre ledd og avvikling av karensperioden i folketrygdloven § 11-31 vil føre til at dagens unntaksføresegner i folketrygdloven § 11-12 andre ledd vil få lita sjølvstendig betydning.

Omsynet til eit oversiktleg regelverk og mest mogleg einskapleg praksis, samstundes som at dei som i dag ville fylt vilkåra for dei eksisterande unntaka i staden vil vere omfatta av dei andre endringsframlegga, taler for å avvikle dei eksisterande unntaka i gjeldande § 11-12 andre ledd for nye unntakstilfelle.

Departementet foreslår etter ei samla vurdering å avvikle dei gjeldande unntaksføresegnene i § 11-12 andre ledd. Dette medfører òg at departementet foreslår at nytt unntak for forlenging av stønadsperioden ved ventetid på behandling likevel ikkje vert innført frå 1. juli 2022, dvs. å oppheve endringa av føresegna i lov 17. desember 2021 nr. 146 om endringar i folketrygdloven og enkelte andre lover (samleproposisjonen).

Unntaka i gjeldande § 11-12 andre ledd er grunngjevne i å gje ein lengre stønadsperiode for mottakarar som på grunn av helsesituasjonen har opplevd hindringar i stønadsperioden som medfører at vedkomande har brukt lengre tid enn andre på å få avklart arbeidsevna si. Det vil vere lite føremålstenleg å avbryte eit pågåande avklaringsløp og samstundes skape uvisse for livsopphaldet. Det er viktig at dei som allereie er i gang med avklaring får fullføre.

For å sikre kontinuitet og føreseielegheit for stønadsmottakarar som på iverksetjingstidspunktet for lovendringane får arbeidsavklaringspengar etter dei eksisterande unntaka, foreslår departementet ei overgangsordning, slik at desse kan få arbeidsavklaringspengar etter dei gjeldande unntaksreglane ut unntaksperioden på inntil to år. Heimel for Arbeids- og inkluderingsdepartementet til å gje forskriftsføresegn om ei slik overgangsordning vert foreslått teke inn i folketrygdloven § 11-12 nytt femte ledd. Avvikling av dei gjeldande unntaksføresegnene vil difor gjelde for personar som får arbeidsavklaringspengar i den ordinære stønadsperioden på inntil tre år (jf. folketrygdloven § 11-12 fyrste ledd). Det vil òg gjelde for personar som får innvilga arbeidsavklaringspengar for fyrste gong eller ein ny ordinær periode etter at lovendringane tek til å gjelde. Personar som får arbeidsavklaringspengar etter gjeldande unntaksreglar, kan få ytinga vidare på uendra vilkår ut unntaksperioden på inntil to år.

Mottakarar som deltek på opplæringstiltak når ordinær stønadsperiode går ut, har rett til å få arbeidsavklaringspengar utover ordinær stønadsperiode etter folketrygdloven § 11-12 tredje ledd. Unntaket er framoverskodande, og det er heller ikkje eit vilkår om at sjukdom, skade eller lyte er hovudårsaka til at stønadsmottakaren si arbeidsevne ikkje er avklart mot arbeid eller trygd, slik det er for dei gjeldande unntaka i § 11-12 andre ledd. Unntaket etter tredje ledd er grunngjeve med å motverke avbrot i opplæringa, ettersom utdanning er eit tiltak som har dokumentert verknad på overgang til arbeid. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår i høyringsfråsegna si at Arbeids- og inkluderingsdepartementet bør vurdere om tredje ledd òg bør utvidast til å omfatte dei som har fått skuleplass, men ikkje har rokke å starte i utdanninga før utlaupet av den ordinære treårsperioden. Ei eventuell utviding av gruppa som kan omfattast av § 11-12 tredje ledd var likevel ikkje del av framlegget som vart sendt på høyring, og vert difor ikkje følgt opp nærare i denne proposisjonen. Departementet foreslår å føre vidare unntaket i § 11-12 tredje ledd.

Det vert synt til lovframlegget, folketrygdloven § 11-12 andre ledd og endringslov 17. desember 2021 nr. 146 del V § 11-12 og del VI nr. 3.

11.4.5.3 Forholdet mellom vurderinga av rett til unntak og ny rett

Med dei foreslåtte endringane i unntakshøvet og avvikling av karensperioden vil sannsynlegvis enkelte mottakarar etter utlaupet av ordinær stønadsperiode kunne fylle både vilkåra for det nye framoverskodande unntaket og vilkåra for rett til ny stønadsperiode.

Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner det er naudsynt å avklare om ein person kan innvilgast ein ny stønadsperiode etter folketrygdloven § 11-12 fyrste ledd dersom vedkomande er vurdert å oppfylle vilkåra for forlenging etter unntaksregelen. Ifølgje direktoratet kan dette vere personar som er engstelege for å få avslag på rett til unntak frå varigheitsavgrensinga, og difor søkjer om ein ny periode parallelt. Det kan òg tenkjast at det er personar som heller vil ynskje ein ny stønadsperiode framfor unntak frå varigheitsavgrensinga. Direktoratet meiner at det vil vere mange som vil oppfylle vilkåra både for unntak og ny stønadsrett med utgangspunkt i framlegga i høyringsnotatet, og meiner det er viktig at dette forholdet vert regulert. Direktoratet peiker på at ein klår og tydeleg heimel er viktig for at kvar enkelt mottakar skal forstå rettane sine, og for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne praktisere lovverket i samsvar med intensjonen. Direktoratet syner til at føremålet med det nye framoverskodande unntaket skal vere å gje litt meir tid til dei som er nær ved å verte sett i stand til å skaffe seg eller behalde arbeid, og å unngå at mottakarar har lengre stønadsperiodar enn naudsynt. Dei meiner at denne gruppa bør nytte høvet til unntak fyrst.

AAP-aksjonen meiner at det er ei klår utfordring for Arbeids- og velferdsetaten korleis rettleiarar som ikkje har helsefagleg bakgrunn skal kunne klare å vurdere kva mottakarar av arbeidsavklaringspengar som skal søkje nytt stønadsløp, kontra dei som skal ha vidare arbeidsavklaringspengar etter ny unntaksregel. Norges Blindeforbund peiker på at det er «gråsoner» eller ei uklår grenseoppgang mellom gruppa og enkeltpersonar som mistar arbeidsavklaringspengar etter tre år, og gruppa som får forlengd rett til stønad.

Departementet ser behov for å presisere forholdet mellom vurderinga av rett til ein ny stønadsperiode og vurderinga av rett til nytt unntak. Departementet understrekar difor at retten til unntak alltid skal vurderast etter utlaupet av ordinær stønadsperiode, både etter gjeldande rett og dersom framlegget til ny framoverskodande unntaksføresegn vert vedteke. Arbeids- og velferdsetaten skal, som i dag, på eige initiativ vurdere retten mottakaren har til å få arbeidsavklaringspengar i unntaksperioden. Dersom mottakaren skal innvilgast ny rett til arbeidsavklaringspengar, krev dette at personen sjølv set fram søknad.

Kva situasjonar som krev at stønadsmottakaren må setje fram ein ny søknad om arbeidsavklaringspengar i dag, vert regulert av folketrygdloven § 11-31 andre ledd. Det kjem fram av andre ledd at dersom retten til arbeidsavklaringspengar har vore stansa eller opphøyrd i meir enn 52 veker, må det setjast fram eit nytt krav om arbeidsavklaringspengar. Ved vurdering av retten til ein ny stønadsperiode, vil inngangsvilkåret i folketrygdloven § 11-5 om kravet til minst 50 prosent nedsett arbeidsevne måtte vurderast.

Dersom ein stønadsmottakar ikkje hadde fått arbeidsavklaringspengar ut maksimal stønadsperiode då retten til arbeidsavklaringspengar vart stansa eller opphøyrd, skulle vedkomande halde fram i den opphavlege stønadsperioden, jf. forskrift om arbeidsavklaringspengar § 12. Når nokon trer inn igjen i tidlegare stønadsperiode, vert det ikkje stilt vilkår om at arbeidsevna må vere nedsett med minst 50 prosent på det nye søknadstidspunktet. I staden vert det stilt eit krav til graden av nedsett arbeidsevne som er tilsvarande dei løpande vilkåra til nedsett arbeidsevne.

Gjeldande § 12 i forskrift om arbeidsavklaringspengar regulerer berre det å tre inn igjen i resterande stønadsperiode etter folketrygdloven § 11-12 fyrste ledd, som er den ordinære delen av stønadsperioden. Forskriftsføresegna tredde i kraft samstundes som føresegna om karensperiode i § 11-31 òg tredde i kraft. Etter gjeldande rett må ein avvikle karensperiode på 52 veker etter å ha fått arbeidsavklaringspengar i ein full ordinær stønadsperiode (eller utover dette). Det vil difor ikkje vere aktuelt å tre inn igjen i same sak innanfor desse 52 vekene. Såframt det vert vedteke at karensføresegna opphøyrer, vil Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsette ei endra forskriftsføresegn som regulerer at personar skal tre inn igjen i tidlegare stønadsperiode òg dersom den tidlegare stønadsperioden vart stansa eller opphøyrd medan vedkomande fekk arbeidsavklaringspengar etter § 11-12 andre eller tredje ledd.

Mottakarar kan ikkje velje mellom ein ny stønadsperiode og vidare rett til arbeidsavklaringspengar i ein unntaksperiode. Retten til unntak må nyttast dersom ein fyller vilkåra for dette. Dersom mottakaren seier frå seg retten til å få arbeidsavklaringspengar etter unntaksføresegna, vil retten til ytinga verte stansa. Rett til ein ny stønadsperiode vil fyrst liggje føre når retten til arbeidsavklaringspengar har vore stansa eller opphøyrd i minst 52 veker. Innan 52 veker vil stønadsmottakaren måtte tre inn i tidlegare sak og difor på nytt vurderast for unntak.

For å gjere det tydeleg at mottakarar av arbeidsavklaringspengar fyrst skal få stønad etter unntaksreglane (dersom dei fyller vilkåra for dette), før retten til ein ny stønadsperiode skal vurderast, vil difor Arbeids- og inkluderingsdepartementet forskriftsfeste dette med heimel i folketrygdloven § 11-31. Dette vert gjort for at kvar enkelt mottakar skal forstå rettane sine, og for at etaten skal praktisere regelverket i samsvar med intensjonen.

Denne løysinga vil støtte opp under innrettinga av ordninga med arbeidsavklaringspengar, slik ho no vert foreslått med oppheving av føresegna om karensperiode og innføring av eit nytt unntak. Det nye unntaket vil gje rett til stønad utover tre år til personar som allereie er i arbeid og vert rekna for å vere nær ved å kunne auke arbeidsevna si, eller som vert rekna for å vere nær ved å verte sett i stand til å skaffe seg eller behalde arbeid. Dette vil òg kunne bidra til å unngå at mottakarar har lengre stønadsperiodar enn naudsynt. Dei mottakarane som ved utlaupet av ordinær stønadsperiode står lenger unna arbeidsmarknaden, vil som følgje av at karensperioden vert foreslått oppheva, kunne få innvilga ein ny stønadsperiode.

11.5 Overgangsordning

11.5.1 Innleiing

Uvanleg mange har ein stønadsperiode med arbeidsavklaringspengar med sluttdato 30. juni 2022. Dette er ei følgje av fleire rundar med forlengingar etter mellombels forskrift 20. mars 2020 nr. 368 om unntak frå folketrygdloven og arbeidsmiljøloven i samband med covid-19-pandemien. Stortinget har vedteke å forlengje retten til arbeidsavklaringspengar til og med 30. juni 2022 for mottakarar av arbeidsavklaringspengar etter folketrygdloven § 11-12 som går ut maksimal stønadsperiode frå og med 31. desember 2021 til og med 29. juni 2022.

Det er sannsynleg at det er ein del av denne gruppa som ikkje vil få avklart arbeidsevna si innan 30. juni 2022, og som må få vurdert ein eventuell rett til arbeidsavklaringspengar etter det nye regelverket. Denne vurderinga vil ikkje vere mogleg å gjere før nytt regelverk tek til å gjelde. Utan ei overgangsordning vil mange i denne gruppa stå utan yting ein periode, sjølv om dei kan fylle vilkåra for rett til arbeidsavklaringspengar etter det nye regelverket.

11.5.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet vart det foreslått å etablere ei overgangsordning til 30. september 2022 for å sikre at mottakarar av arbeidsavklaringspengar som har ein stønadsperiode som går ut 30. juni 2022, ikkje vert ståande utan yting inntil vidare rett til arbeidsavklaringspengar har vorte vurdert. Grunngjevinga for framlegget var å sikre føreseielegheit for mottakarane og samstundes gje Arbeids- og velferdsetaten tilstrekkeleg tid til å vurdere vidare rett til arbeidsavklaringspengar for alle som har ein stønadsperiode som går ut 30. juni 2022, og som på dette tidspunktet framleis har ei uavklart arbeidsevne.

11.5.3 Høyringsfråsegnene

Alle høyringsinstansane som uttaler seg om framlegget til overgangsordning, Akademikerne, Arbeids- og velferdsdirektoratet, FØL Norge, Jussbuss, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Landsorganisasjonen (LO), Norsk Ergoterapeutforbund, Norsk Sykepleierforbund, Norsk Tjenestemannslag (NTL), Statens helsetilsyn, Rettspolitisk forening, Rådet for psykisk helse, Unge Funksjonshemmede og UNIO, er positive til at det vert etablert ei slik ordning. Arbeids- og velferdsdirektoratet meiner at det er svært uheldig at implementering av nytt regelverk startar i fellesferien når Arbeids- og velferdsetaten har meir avgrensa ressursar enn elles. Dei uttaler vidare at etaten har hatt stor arbeidsbelasting over tid på grunn av pandemien og handtering av fleire store oppgåver, som til dømes oppfølging etter EØS-saka. Direktoratet meiner at ein overgangsperiode på tre månader gjev etaten for kort tid til å sikre at alle får vurdert vidare rett til arbeidsavklaringspengar når regelverket vert klart kort tid i førevegen. Direktoratet ber Arbeids- og inkluderingsdepartementet vurdere å forlengje overgangsordninga til 31. desember 2022, og i alle fall som eit minimum til 31. oktober 2022. òg LO meiner at tidspunktet bør setjast til utgangen av desember og ikkje 30. september 2022, noko dei meiner vil vere meir realistisk for å oppnå avklaring for mange. NTL meiner at overgangsordninga bør vare til årsskiftet. Rådet for psykisk helse føreset at Arbeids- og velferdsetaten har tilstrekkeleg tid, kapasitet og ressursar for å få behandla alle desse søknadene i tide. Dei meiner vidare at det er svært viktig at vi har eit system som sørgjer for at folk har føreseieleg inntektssikring inntil dei er ferdig avklarte. Statens helsetilsyn meiner at framlegget om overgangsordning kan føre til at færre må søkje om økonomisk stønad i påvente av ny vurdering om arbeidsavklaringspengar.

11.5.4 Departementet si vurdering og framlegg

Departementet er opptekne av at dei som har ein stønadsperiode med sluttdato 30. juni 2022 og ikkje får avklart arbeidsevna si innan utlaupet av perioden, ikkje vert ståande utan yting før ein eventuell rett til arbeidsavklaringspengar etter det nye regelverket har vorte vurdert. Grunngjevinga for framlegget om overgangsordning i høyringsnotatet var å sikre føreseielegheit for mottakarane og samstundes gje Arbeids- og velferdsetaten tilstrekkeleg tid til å vurdere eventuell rett til arbeidsavklaringspengar for alle som har ein stønadsperiode som går ut 30. juni 2022, og som på dette tidspunktet framleis har ei uavklart arbeidsevne. Overgangsordninga bør vere lang nok til at etaten får tilstrekkeleg tid, men det er òg ei målsetjing at overgangsordninga ikkje er lengre enn naudsynt.

På bakgrunn av Arbeids- og velferdsdirektoratets høyringsinnspel vert det foreslått ein overgangsperiode på fire månader, slik at Arbeids- og velferdsetaten får betre tid til å vurdere eventuell rett til arbeidsavklaringspengar for mottakarar som har ein stønadsperiode som går ut 30. juni 2022. Dette vil sikre at desse mottakarane ikkje vert ståande utan yting inntil eventuell rett til arbeidsavklaringspengar etter nytt regelverk har vorte vurdert. Departementet presiserer at Arbeids- og velferdsetaten på eige initiativ fyrst skal vurdere mottakaren sin rett til å få arbeidsavklaringspengar i unntaksperioden, og at ein eventuell søknad om ny rett krev at personen sjølv set fram søknad om dette. Forholdet mellom vurderinga av rett til unntak etter § 11-12 andre og tredje ledd og ny rett etter § 11-12 fyrste ledd er omtala i punkt 11.4.5.3.

Departementet foreslår ei overgangsordning for perioden 1. juli til 31. oktober 2022 for mottakarar som har ein stønadsperiode som går ut i perioden frå og med 30. juni til og med 30. oktober 2022.

Det vert synt til lovframlegget, folketrygdloven ny § 11-12 a.

11.6 Ikraftsetjing. Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet foreslår at endringane i folketrygdloven §§ 11-12 og 11-31 tek til å gjelde 1. juli 2022.

Verknaden på stønadsbudsjettet av framlegga til endringar vil avhenge av både eventuelle åtferdsendringar hos mottakarane og eventuelle praksisendringar hos Arbeids- og velferdsetaten. Det lèt seg difor ikkje gjere å talfeste dei budsjettmessige konsekvensane i forkant av iverksetjinga. Dette gjeld òg for dei administrative konsekvensane av endringane.

Det er likevel utarbeidd eit reknedøme som kan illustrere moglege budsjettmessige konsekvensar av endringane. Reknedømet er basert på ei rekkje valde føresetnader om mottakarane. Det ligg ikkje føre sikkert statistisk grunnlag for å vurdere kor riktige desse føresetnadene er. Det heftar difor betydeleg uvisse ved dei. Nokre av dei mest sentrale føresetnadene bak reknedømet for budsjettmessige verknader følgjer nedanfor.

For avviklinga av karensregelen er det lagt til grunn at alle som i dag har behov for lengre periode på arbeidsavklaringspengar ved avgang, kjem tilbake på ytinga etter karensåret, og at dei fullfører det laupet med arbeidsavklaringspengar dei ville hatt dersom dei hadde fått lov til å halde fram på ytinga omgåande, slik det vil verte ved ei avvikling av karensperioden. Det er lagt til grunn eit denne perioden varer eitt år. Desse føresetnadene inneber at verknaden på stønadsbudsjettet av å avvikle karensperioden vil vere mellombels.

For endringa i unntaksføresegnene er det lagt til grunn ein auke i talet på mottakarar på unntak tilsvarande om lag 20 prosent av dei som når ordinær maksimal stønadstid i laupet av eit år. Det er vidare lagt til grunn ei gjennomsnittleg forlengd varigheit for desse på eitt år.

For overgangsordninga er det lagt til grunn eit svært usikkert overslag over kor mange som vil gå sin maksimale stønadsperiode til 30. juni heilt ut, og som heller ikkje ville fått unntak etter dagens unntaksføresegner. Det er vidare lagt til grunn at dei som likevel går ut av overgangsordninga før 31. oktober (opphøyr av overgangsordninga), vert vegne opp av talet på dei som vil nå si maksimale stønadstid i perioden 1. juli til 31. oktober, og som difor òg vil omfattast av overgangsordninga.

Med utgangspunkt i desse svært usikre føresetnadene syner reknedømet ein mogleg budsjettmessig verknad i 2022 på om lag 675 mill. kroner, med ein heilårsverknad i 2025 på om lag 560 mill. kroner. Den budsjettmessige verknaden i 2022 kjem i hovudsak av overgangsordninga. Heilårsverknaden i 2025 kjem av auka tal på mottakarar på unntak.

Andre føresetnader vil gje andre resultat i reknedømet. Dersom det til dømes i staden vert lagt til grunn at det berre er 50 prosent av alle som går ut av arbeidsavklaringspengar i dag med eit behov for lengre periode på ytinga, som kjem tilbake etter karensåret, aukar den budsjettmessige heilårsverknaden i 2025 frå om lag 560 mill. kroner til om lag 690 mill. kroner. Dersom føresetnaden om gjennomsnittleg varigheit på nytt unntak vert auka frå 1 til 1,5 år, aukar heilårsverknaden i 2025 frå om lag 560 mill. kroner til om lag 840 mill. kroner.

Med utgangspunkt i dei forenkla føresetnadene ovanfor vil oppheving av karensreglane innebere at ein overgang til arbeid og til uføretrygd vil skje raskare for mottakarar som elles ville vere omfatta av ein karensperiode før dei kjem tilbake på arbeidsavklaringspengar, og at behovet for sosialhjelp kan verte noko redusert. Samstundes kan det vere grunn til å tru at endringa i unntaksføresegna inneber at overgangen til arbeid for andre mottakarar vil skje noko seinare, men at dette samstundes kan innebere auka arbeidsdeltaking i form av høgare stillingsdelar og forbetra moglegheiter for å kunne stå i arbeid over tid. Ò overgang til uføretrygd for denne gruppa vil skje noko seinare, men kan samstundes innebere at fleire vil kunne ha noko/meir arbeid i tillegg til uføretrygd. Ut frå føresetnadene er det òg sannsynleg at behovet for økonomisk sosialhjelp vil gå ned.

Det er òg vurdert moglege administrative konsekvensar for Arbeids- og velferdsetaten med utgangspunkt i føresetnadene som er lagde til grunn i reknedømet ovanfor. Med desse føresetnadene syner dette ein meirkostnad på om lag 27 mill. kroner i 2022, med ein heilårsverknad i 2025 på om lag 13 mill. kroner. Meirkostnaden er i hovudsak knytt til behov for opplæring i endra regelverk og praktiseringa av dette, og til auka kostnader til arbeidsretta oppfølging som følgje av at talet på mottakarar aukar. Det reknast med at det ikkje vert vesentlege meirkostnader i samband med søknads- og klagesaksbehandling samla sett, og låge kostnader (1 mill. kroner) til tilpassingar i IT-systema.

11.7 Merknader til dei enkelte føresegnene i lovframlegget

Merknader til endringane i folketrygdloven

Innleiinga til kapittel 11 vert endra, slik at det i femte strekpunkt òg vert synt til § 11-12 a, og slik at det ikkje lenger vert synt til føresegn om karensperiode i trettande strekpunkt i oversikta over føresegner i kapittelet.

Til § 11-12

Det vert foreslått å ta inn ei ny føresegn i § 11-12 andre ledd om at stønadsperioden for arbeidsavklaringspengar kan forlengjast i inntil to år. Det foreslåtte nye unntakshøvet gjeld for medlemar som allereie er i arbeid og vert rekna for å vere nær ved å kunne auke arbeidsevna si, eller som vert rekna for å vere nær ved å verte sette i stand til å skaffe eller gå tilbake i arbeid. Det er eit vilkår for unntak at medlemen har eller kan oppnå ei arbeidsevne på meir enn 50 prosent. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.4.5.1.

Føresegna i gjeldande andre ledd regulerer retten til å innvilge arbeidsavklaringspengar i inntil to år utover ordinær stønadsperiode. Føresegna gjeld dersom medlemen som følgje av helsesituasjonen har opplevd nærare spesifiserte hindringar tidlegare i stønadslaupet som medfører at vedkomande har brukt lengre tid enn andre på å få avklart arbeidsevna si. Denne føresegna er ikkje lenger naudsynt når det nye unntaket vert innført, jf. over. Føresegna vert difor foreslått teken ut. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.5.2.

I framlegget til nytt femte ledd får Arbeids- og inkluderingsdepartementet heimel til å gje forskrift med føresegner for medlemar som før 1. juli 2022 har fått arbeidsavklaringspengar utover den ordinære stønadsperioden på tre år, slik at desse kan få arbeidsavklaringspengar på uendra vilkår etter gjeldande § 11-12 andre ledd ut unntaksperioden på inntil to år. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.5.2.

Til ny § 11-12 a

Føresegna er ny og inneheld ein regel om overgangsordning som skal gjelde i perioden 1. juli til 31. oktober 2022. Ordninga skal gjelde for mottakarar som har ein stønadsperiode etter folketrygdloven § 11-12 fyrste, andre eller tredje ledd som går ut i perioden frå og med 30. juni til og med 30. oktober 2022. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.5.

Til § 11-31

Det vert foreslått å oppheve § 11-31 fyrste ledd, som fastset ein karensperiode på 52 veker før ein medlem som har fått arbeidsavklaringspengar ut maksimal stønadsperiode får ny rett til arbeidsavklaringspengar. Noverande andre til fjerde ledd vert etter framlegget fyrste til tredje ledd. Det vert elles synt til dei generelle merknadene i punkt 11.3.4. På bakgrunn av dette vert òg overskrifta i § 11-31 foreslått endra, slik at karensperioden ikkje lenger vert nemnd der.

Lov 17. desember 2021 nr. 146 om endringar i folketrygdloven og enkelte andre lovar (samleproposisjon hausten 2021)

Til del V

I lov 17. desember 2021 nr. 146 om endringar i folketrygdloven og enkelte andre lover vart folketrygdloven § 11-12 andre ledd bokstav a vedteken endra. Etter føresegna kan det gjevast arbeidsavklaringspengar i inntil to år utover ordinær stønadsperiode dersom medlemen ikkje har fått avklart arbeidsevna si mot arbeid eller uføretrygd, hovudårsaka til dette er sjukdom, skade eller lyte, og medlemen fyrst etter langvarig utgreiing, lang ventetid på behandling eller ein kombinasjon av desse, har byrja med medisinsk behandling eller arbeidsretta tiltak. Med det foreslåtte nye unntaket er dette unntaket ikkje lenger naudsynt, jf. merknaden til folketrygdloven § 11-12 der folketrygdloven § 11-12 andre ledd vert foreslått endra og noverande unntaksføresegner tekne ut.

Det vert difor foreslått at føresegna, som endrar folketrygdloven § 11-12 andre ledd bokstav a, vert oppheva. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.5.2.

Til del VI

Som følgje av at det vert foreslått å oppheve endringa av folketrygdloven § 11-12 andre ledd, vert det òg foreslått å endre ikraftsetjingsreglane i endringslova slik at ikraftsetjinga av endringa i § 11-12 andre ledd bokstav a i del VI nr. 3 vert teken ut. Det vert synt til dei generelle merknadene i punkt 11.5.2.

Til føresegna om ikraftsetjing av lova

Det vert foreslått at endringane i folketrygdloven skal tre i kraft 1. juli 2022, medan endringane i lov 17. desember 2021 nr. 146 om endringar i folketrygdloven og enkelte andre lover skal tre i kraft straks.