2 Meirverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift og bøker

2.1 Innleiing og samandrag

I behandlinga av Prop. 1 S (2017–2018) Statsbudsjettet 2018 og tilhøyrande Innst. 2 S (2017–2018) fatta Stortinget 4. desember 2017 følgjande oppmodingsvedtak nr. 37 (2017–2018):

«Stortinget ber regjeringen utrede utvidelse av merverdiavgiftsfritaket for medier til å gjelde all digital journalistikk, herunder betydningen for uavhengige journalister, og legge dette frem i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018.»

I Prop. 86 LS (2017–2018) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga foreslo regjeringa å innføre eit fritak for meirverdiavgift slik at trykte tidsskrift som er fritekne for meirverdiavgift òg kan gjevast ut elektronisk med meirverdiavgiftsfritak. Det vart samstundes foreslått å ikkje innføre fritak for meirverdiavgift for enkeltartiklar, idet ei slik utviding av fritaket reiser fleire administrative og avgiftstekniske problem, samstundes som faren for press for ytterlegare fritak aukar. I Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 vart det varsla at regjeringa ville innføre eit fritak for meirverdiavgift for elektroniske utgåver av trykte tidsskrift, som ikkje treng å vere identiske med det trykte tidsskriftet. Vidare vart det varsla at regjeringa ville innføre eit fritak for meirverdiavgift for elektroniske bøker. Regjeringa varsla at ein ville kome attende med endeleg framlegg og provenyanslag i Revidert nasjonalbudsjett 2019.

Dagens fritak for meirverdiavgift for trykte tidsskrift og bøker inneber ulik avgiftsbehandling av trykte og elektroniske tidsskrift og bøker. Det er uheldig med ulik avgiftsbehandling av varer og tenester med same innhald og bruksområde. For å oppnå lik behandling av trykte og elektroniske tidsskrift og bøker, og for å leggje til rette for at tilbydarane av tidsskrift og bøker skal kunne følgje med i den digitale utviklinga og nyttiggjere seg moglegheitene som ligg i digital publisering, foreslår regjeringa å innføre fritak for meirverdiavgift for elektroniske tidsskrift og bøker. Framlegget tek sikte på å gjere det nøytralt for ein eksisterande tilbydar å gå over til (heil)digital publisering, og at valet av publiseringsform skal vere nøytralt for nye tilbydarar.

Skattedirektoratet har hatt framlegg til lov- og forskriftsendringar på høyring. Framlegga inneber ei avveging mellom omsynet til lik avgiftsbehandling av trykte og elektroniske tidsskrift og bøker, og omsynet til å avgrense fritaka slik at dei ikkje vil omfatte fleire typar av publikasjonar enn dei som er fritekne i dag. Framlegga i denne proposisjonen følgjer opp framlegga i høyringsnotatet, men med enkelte endringar. Regjeringa foreslår å opne for moderate innslag av lyd og rørleg bilete i dei elektroniske publikasjonane, som ikkje må endre eller utvide bruksområdet til publikasjonen. Vidare foreslår regjeringa å fjerne kravet om at det må liggje føre ei trykt utgåve av det elektroniske tidsskriftet. Regjeringa foreslår òg å omfatte strøyming og nedlasting av lydbøker av fritaket, på lik line med nogjeldande fritak for tradisjonelle lydbøker. For å bidra til at fritaka for elektroniske tidsskrift og bøker ikkje vil omfatte fleire typar av publikasjonar enn dei som er fritekne i dag, vert det lagt opp til at føresegna i merverdiavgiftsforskriften kapittel 6, som inneheld definisjonar av tidsskrift og bøker og dei nærare vilkåra for fritak, så langt dei høver skal gjelde tilsvarande for elektroniske tidsskrift og bøker. Regjeringa vil her gjere greie for hovudinnhaldet i forskriftsføresegna som ein tek sikte på å innføre. Den endelege utforminga og vedtakinga av forskrift vert gjort av departementet.

Tapet av proveny av å frita elektroniske tidsskrift og bøker er anslått til 27,5 mill. kroner påløpt og 18 mill. kroner bokført i 2019. Tapet av proveny er forventa å auke over tid i takt med aukande handel med elektroniske tidsskrift og bøker.

Endringane skal ta til å gjelde 1. juli 2019.

2.2 Gjeldande rett

2.2.1 Tidsskrift

Omsetjing av trykte tidsskrift er friteken for meirverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 6-3. I merverdiavgiftsforskriften er tidsskrift definert som alle andre publikasjonar enn aviser såframt (1) publikasjonen kjem ut periodisk med minst to nummer i året etter ein fast utgjevingsplan, (2) publikasjonen er nummerert og er ledd i ei ikkje tidsavgrensa rekkje, (3) publikasjonen vert omsett til ein førehandsbestemt pris eller vert delt ut til foreiningsmedlemmer og (4) alle numra har same tittel. Ei rekkje publikasjonar er uttrykkeleg haldne utanfor definisjonen av tidsskrift og dermed utanfor meirverdiavgiftsfritaket, sjølv om dei nemnde krava i utgangspunktet skulle vere oppfylte. Det gjeld mellom anna almanakkar, noteblad og -hefte, trykksaker for utfylling mv., trafikkruter og ei rekkje nærare spesifiserte registre mv. Publikasjonar som etter dette utgjer tidsskrift, er for det fyrste fritekne dersom dei hovudsakleg vert omsette til faste abonnentar eller hovudsakleg vert delte ut til foreiningsmedlemmer (som betaler kontingent). Hovudsaklegkriteriet er definert som at minst 80 pst. av netto opplag av tidsskriftet i ei samanhengande periode på tolv månader har vore eller vil verte omsett til betalande abonnentar eller delt ut til foreiningsmedlemmer. For det andre gjeld fritaket omsetjing av tidsskrift med for det meste politisk, litterært eller religiøst innhald, uavhengig av om tidsskriftet hovudsakleg vert omsett til faste abonnentar eller vert delt ut til foreiningsmedlemmer. Det er berre omsetjinga av tidsskriftet som er friteken for meirverdiavgift. Ved omsetjing av tenester som gjeld annonsar, må det bereknast meirverdiavgift.

Trykking av tidsskrift for ein oppdragsgivar som omset i så liten skala at han ikkje er registreringspliktig etter merverdiavgiftsloven § 2-1 for omsetjing av tidsskrift, er i visse tilfelle friteken frå meirverdiavgift. Det er berre trykkeritenester i snever forstand som er omfatta av fritaket.

Omsetjing av utanlandske abonnements- og foreiningstidsskrift er friteken for meirverdiavgift dersom minst 80 pst. av dei eksemplara av tidsskriftet som vert omsett i meirverdiavgiftsområdet i ein samanhengande periode på tolv månader vert omsett til betalande abonnentar eller vert delt ut til foreiningsmedlemmer.

2.2.2 Bøker

Omsetjing av trykte bøker er friteken for meirverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 6-4. Fritaket gjeld òg for parallellutgåver av bøker gjevne ut som lydbøker. Bøker er i forskrifta definerte som publikasjonar som ikkje er aviser eller tidsskrift. Som for tidsskrift er ei rekkje publikasjonar uttrykkeleg haldne utanfor definisjonen bøker og dermed utanfor meirverdiavgiftsfritaket, mellom anna trykksaker, småtrykk, reglement og instrukser mv., skole- og studieplaner, trafikkruter, noteblad og -hefte, samlingar og trykk av bilete og ei rekkje nærare spesifiserte registre mv. Utanlandske bøker er omfatta av fritaket. Fritaket gjeld ikkje publikasjonar som vert selde saman med ei vare av anna slag og som inngår som ein del av ei sams vareeining, med mindre den andre vara utgjer berre ein ubetydeleg del av totalverdet til vareeininga. Det er etter praksis talfesta til under 5 pst.

Som for trykking av tidsskrift, er trykking av bøker for ein oppdragsgivar som omset i så liten skala at han ikkje er registreringspliktig etter merverdiavgiftsloven § 2-1, friteken for meirverdiavgift.

2.2.3 Elektroniske tidsskrift og bøker

Elektroniske tidsskrift og bøker er ikkje omfatta av avgiftsfritaka for trykte tidsskrift og bøker. Ved omsetjing av elektroniske tidsskrift og bøker skal det følgjeleg bereknast meirverdiavgift med 25 pst. sats.

Elektroniske publikasjonar er i meirverdiavgiftsrettsleg forstand elektroniske tenester, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 fyrste ledd bokstav j og Prop. 1 LS (2010–2011). Ved innførsel av elektroniske tenester gjeld det særlege reglar for avgiftsbehandlinga. Ved levering frå utanlandsk tilbydar til næringsdrivande og offentleg verksemd i meirverdiavgiftsområdet, er det den næringsdrivande eller den offentlege verksemda som er ansvarleg for å berekne og betale inn meirverdiavgifta etter reglane om snudd avrekning («reverse charge»). Ved levering frå ein utanlandsk tilbydar til andre mottakarar i meirverdiavgiftsområdet, typisk privatpersonar, er det derimot tilbydaren av den elektroniske tenesta som er ansvarleg for å berekne og betale inn meirverdiavgifta. Slike tilbydarar kan nytte ei forenkla registrerings- og rapporteringsordning (VOES).

2.2.4 Utviklinga i EU

EU-landa er forplikta til å ha eit meirverdiavgiftssystem, og systema er i stor grad harmoniserte gjennom Rådets direktiv 2006/112/EF (meirverdiavgiftsdirektivet). Direktivet set krav til, og rammer for, medlemslanda sine regelverk. Direktivet regulerer mellom anna medlemslanda sine moglegheiter til å nytte reduserte satsar og fritak for meirverdiavgift. Direktivet listar opp dei vare- og tenestetypane som kan ha redusert sats eller fritak. Ei rekkje trykte publikasjonar er omfatta av opplistinga, mellom anna aviser, tidsskrift og bøker. Elektroniske publikasjonar har derimot ikkje vore omfatta. Den 18. november 2018 vart direktivet endra slik at det er opna for at medlemslanda kan innføre redusert sats, og i visse tilfelle fritak, for elektroniske publikasjonar av same slag som dei trykte. Endringa av direktivet inneber at EU-landa kan innføre redusert sats, og i enkelte tilfelle fritak, for mellom anna elektroniske tidsskrift og bøker. Publikasjonar som heilt eller hovudsakleg består av reklame eller heilt eller hovudsakleg består av video eller høyrleg musikk, kan ikkje ha redusert sats eller fritak.

Ei rekkje EU-land er i ferd med å innføre redusert sats eller fritak for elektroniske publikasjonar. Det gjeld mellom anna Sverige, Danmark og Finland. Sverige har i dag redusert sats med 6 pst. for ei rekkje trykte publikasjonar, og har foreslått å innføre redusert sats med 6 pst. for motsvarande elektroniske publikasjonar. Danmark har fritak for meirverdiavgift for aviser, men elles 25 pst. sats for alle andre publikasjonar. Det er no foreslått å utvide fritaket til òg å gjelde elektroniske aviser. Danmark foreslår derimot ikkje redusert sats for andre typar publikasjonar, korkje trykte eller elektroniske. Finland har vedteke redusert sats på omsetjing av elektroniske bøker, aviser og tidsskrift. Den reduserte satsen er på 10 pst.

2.3 Høyringa

Skattedirektoratet sende på høyring framlegg om meirverdiavgiftsfritak for elektroniske publikasjonar den 19. desember 2018 med høyringsfrist 15. februar 2019. Høyringa gjaldt òg framlegg om forenkla avgiftsbehandling av samleabonnement som inneheld dels avgiftsfritekne og dels avgiftspliktige publikasjonar mv. På bakgrunn av innspela i høyringa finn regjeringa ikkje grunn til å gå vidare med framlegget om forenkla avgiftsbehandling av samleabonnement.

Skattedirektoratet foreslo å avgrense fritaket for både elektroniske tidsskrift og bøker til å gjelde «dokumentfiler med tekst og stillbilde». Det inneber at elektroniske tidsskrift og bøker som inneheld noko lyd og rørleg bilete fell utanfor fritaket. Grunnen er at fritaket i størst mogleg grad skal samsvare med fritaket for motsvarande trykte publikasjonar.

I tråd med omtalen i Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 kapittel 35 foreslo Skattedirektoratet at det vert sett som vilkår for fritak for elektroniske tidsskrift at det ligg føre eit friteke trykt tidsskrift. Det elektroniske tidsskriftet treng ikkje å vere identisk med det trykte, så lenge det kan seiast å vere same tidsskrift. For å sikre at det elektroniske tidsskriftet er det same tidsskriftet som den trykte utgåva, set framlegget som vilkår at den elektroniske utgåva nyttar same varemerke og har same utgjevar og ansvarlege redaktør som det trykte tidsskriftet. Vidare foreslo Skattedirektoratet å setje som vilkår at den elektroniske utgåva har same utgjevingsplan som det trykte tidsskriftet, og at den elektroniske utgåva må oppfylle dei tradisjonelle kjenneteikna på eit tidsskrift, som mellom anna periodisk utgjeving etter ein fast plan i ei ikkje tidsavgrensa rekkje.

For bøker foreslo Skattedirektoratet at det ikkje vert sett vilkår om trykt (parallell)utgåve. Direktoratet syner til at det ikkje er uvanleg å gje ut elektroniske bøker utan at det vert gjeve ut ein trykt versjon. Vidare foreslår direktoratet å avgrense eit fritak for elektroniske bøker på same måte som trykte bøker ved at det vert teke inn ei avgrensing mot tenester med eit innhald som nemnt i gjeldande merverdiavgiftsforskrift § 6-4-2, mellom anna trykksaker, småtrykk, reglement og instrukser mv., skole- og studieplaner, trafikkruter, noteblad og -hefte og ei rekkje nærare spesifiserte registre mv. Direktoratet foreslår òg at det vert gjort fritak for framstillingskostnadar for elektroniske bøker som skal publiserast gratis eller der vidaresalet er så lite at omsetjinga ikkje vil overstige beløpsgrensa for registrering.

Høyringsframlegga vart sende til 119 instansar. 48 har gjeve realitetsmerknader.

Ei rekkje aktørar er positive til innføring av fritak for meirverdiavgift for elektroniske publikasjonar. Sjølv om mange er positive til innføring av meirverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift og bøker, har dei òg i stor grad hatt innvendingar til den konkrete utforminga av reglane slik dei vart sende på høyring. Gjennomgåande tilbakemeldingar, og særleg den delen som gjeld elektroniske tidsskrift, er at framlegget vil hindre bransjen i teknologisk utvikling og innovasjon.

Enkelte høyringsinstansar har teke til orde for ei alternativ avgrensing av eit meirverdiavgiftsfritak for elektroniske publikasjonar. Norsk Redaktørforening, Mediebedriftene, Amedia og Norsk Journalistlag meiner at eit fritak for meirverdiavgift må omfatte alle journalistiske medium, slik dei er definert i mediefridomslova § 2, som omfattar alle publikasjonar «som driv journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og samfunns-debatt».Fagpressen foreslår å utvide meirverdiavgiftsfritaket for elektroniske nyhendetenester i merverdiavgiftsloven § 6-2 til òg å omfatte nisjemedia og djupnejournalistikk. Tekna og NITO foreslår ein definisjon av elektronisk tidsskrift som omfattar «funksjonen som nyhetstjeneste med dybdeinnhold av allmenn interesse».

Ei vesentleg innvending mot framlegget er avgrensinga av fritaket til å gjelde dokumentfiler med tekst og stillbilete. Eit fleirtal av høyringsinstansane finn det lite heldig at framlegget om fritak for både elektroniske tidsskrift og bøker er avgrensa på denne måten. Det vert som nemnd uttalt at ei slik avgrensing gjer at utgjevarane ikkje kan gjere seg nytte av den teknologiske utviklinga og dei moglegheiter som ligg i elektronisk publisering. Det vert synt til at moderne publikasjonar i større utstrekning inneheld fleire element ut over trykt skrift og stillbilete. Mellom anna vert det framheva at stadig fleire elektroniske fagbøker inneheld lyd og film som integrerte element. Det vert òg påpeika at lenkefunksjonalitet i dei elektroniske publikasjonane vil kunne kome i strid med nemnde avgrensing. Høyringsinstansar som har kome med kritiske merknadar til avgrensinga av fritaket til å gjelde elektroniske publikasjonar beståande av dokumentfiler med tekst og stillbilete, er VID, Revisorforeningen, Norsk Bibliotekforening, Fagpressen, UiT, Egmont Publishing, Mediebedriftene, Aller Media, Norsk journalistlag, Konkurransetilsynet, UNIT, NHO, Medietilsynet, Universitets- og høgskolerådet, Virke, Schibsted, UiB, Regnskap Norge, EBOK.NO, Bokhandlerforeningen, NFFO,Den norske Forfatterforening og Den norske Forleggerforening. Ei rekkje aktørar etterlyser presisering av kva som ligg i omgrepet «dokumentfiler».

Fleire aktørar finn det lite ynskjeleg å setje som vilkår for meirverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift at det må liggje føre ei papirutgåve av tidsskriftet. Utviklinga i bransjen går mot aukande digitalisering. For etablerte trykte tidsskrift vil vilkåret vere til hinder for overgang til rein elektronisk publiseringsform. Vidare vil vilkåret gjere nyetablering av tidsskrift vanskelegare, då det er krevjande å skaffe abonnentar til papirtidsskrift i dagens mediekvardag. For tidsskrift som er etablert med berre elektronisk publisering, vil vilkåret om ei trykt utgåve stå fram som konkurransevridande og uheldig. Abelia, VID, Revisorforeningen, Norsk Bibliotekforening, Fagpressen, Egmont Publishing, Mediebedriftene, Norsk journalistlag, Konkurransetilsynet, Skattebetalerforeningen, NHO, Universitets- og høgskolerådet, Telenor, Virke, Schibsted, UiB, Polaris media og Regnskap Norge har gjeve uttrykk for slike synspunkt.

UIT har påpeikt at kjøparar (næringsdrivande og offentlege verksemder) av elektroniske tidsskrift (frå utanlandske tilbydarar) vil få utfordringar med kravet om trykt utgåve og kravet til same utgjevingsplan for det elektroniske tidsskriftet som for det trykte. Det vert uttalt at UIT i dag ikkje har rutinar for å fastslå om vilkåret om same utgjevingsplan er oppfylt, og at etablering av slike rutinar vil gje administrative kostnadar. UNIT påpeiker det same.

UiB ynskjer ikkje krav om trykt utgåve, og meiner som ei følgje av dette at vilkåret om same utgjevingsplan må gå ut. Revisorforeningen syner til at det for elektronisk publisering ikkje er like naturleg å følgje ei fast utgjevingsplan og nummerering som for trykte tidsskrift, og at kravet til «same varemerke» vil ivareta dei same omsyna. Schibsted legg til grunn at det er lite føremålstenleg å krevje ei fast utgjevingsplan for elektroniske publikasjonar, då det vil hindre ekstrapublisering ved behov. Konkurransetilsynet finn det uheldig å binde elektroniske publikasjonar til periodiske og faste utgjevingsplaner då dette hindrar nytten av elektronisk publisering. Fagpressen finn kravet til fast utgjevingsplan uproblematisk, men finn det uheldig med eit krav om same utgjevingsplan som papirtidsskriftet. Produksjons- og distribusjonsteknologien for trykte tidsskrift er treg og omstendeleg, og elektronisk publisering gjev moglegheiter for hyppige oppdateringar som framlegget vil vere til hinder for at bransjen kan nyttiggjere seg. Tilsvarande synspunkt er sette fram av Egmont Publishing, Aller Media, UNIT og Virke. Tekna og NITO finn det upraktisk med krav til nummerering.

Fagpressen og Virke ynskjer at fritaket for elektroniske tidsskrift skal gjelde i alle omsetjingsledd.

Storytel finn det uheldig at strøyming av lydbøker ikkje er omfatta av framlegget til fritak for bøker. Konkurransetilsynet etterlyser fritak for strøyming og nedlasting av lydbøker.

2.4 Vurderingar og framlegg

2.4.1 Innslag av lyd, rørleg bilete og anna funksjonalitet

Ved innføring av meirverdiavgift i 1970 vart det vedteke at omsetjing av aviser, tidsskrift og bøker skulle vere friteken for meirverdiavgift. Grunngjevinga for fritaka var at det «i et lite språksamfunn som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være fritatt for den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for den trykte publikasjon», jf. Ot.prp. nr. 17 (1968–1969). Det vart òg syna til at eventuell avgiftsplikt kan verke hemmande for ei fri opinionsdanning og at kulturelle omsyn vil verte skadelidande. Fritaka for trykte tidsskrift og bøker er følgjeleg som det klåre utgangspunkt mynta på det trykte ord. Fritaka stiller ikkje krav til kvaliteten av det trykte ordet, men fritaka er uttrykkeleg avgrensa mot ei rekkje publikasjonar der det trykte ordet i publikasjonen kjem i bakgrunnen, til dømes almanakkar, kalendrar, programmar, trafikkrutar, registre, notehefter mv. Fritaket for bøker er òg avgrensa mot samlingar av bilete dersom sidene er utan tekst eller berre angir namn på stadar, personar eller betekningar, korte instruksjonar eller liknande.

I høyringa framheva mange av høyringsinstansane at avgrensinga av fritaket til å gjelde «dokumentfiler med tekst og stillbilete» inneber at utgjevarane ikkje kan gjere seg nytte av den teknologiske utviklinga og dei moglegheiter som ligg i elektronisk publisering. Departementet er samd i at den digitale utviklinga i samfunnet gjev utgjevarane av tidsskrift og bøker moglegheiter ein ikkje har ved trykt publisering, særleg ved at ein kan kombinere fleire element i same publikasjon, til dømes trykt skrift og innslag av rørleg bilete. Departementet syner òg til at brukarane av tidsskrift og bøker i dag i aukande grad konsumerer innhaldet i desse digitalt. For at bransjen betre skal kunne utnytte potensialet som ligg i den digitale utviklinga, foreslår departementet at det vert opna for moderate innslag av rørleg bilete, lyd eller anna funksjonalitet i dei elektroniske publikasjonane. Det vil vere i takt med den digitale utviklinga. Det vil òg bringe dei norske reglane noko meir i samsvar med EUs meirverdiavgiftsdirektiv.

Fritak for meirverdiavgift for elektroniske tidsskrift og bøker er meint å likestille tidsskrift og bøker publisert digitalt med trykte tidsskrift og bøker. Føremålet er derimot ikkje å gje fritak for publikasjonar som i innhald og bruksområde skil seg frå ein trykt publikasjon. Fritaka skal ikkje opne for at ein breiare krets av tilbydarar og publikasjonar enn i dag vert fritekne. Som nemnd er fritaka for trykte publikasjonar særleg grunngitte med omsynet til det trykte ord. Sjølv om det vert opna for visse innslag av rørleg bilete, lyd eller anna funksjonalitet, må det trykte ord vere det framståande innhaldet i publikasjonen. Der innslaget av til dømes rørleg bilete endrar eller utvider bruksområdet for det elektroniske tidsskriftet eller den elektroniske boka, slik at publikasjonen i realiteten endrar karakter ved at det trykte ord ikkje lenger er det sentrale, gjeld ikkje fritaket.

Det inneber for det fyrste at det er ein føresetnad for fritak at eventuelle innslag av anna innhald enn trykt skrift og stillbilete berre understøtter eller underbyggjer det trykte innhaldet i den elektroniske boka eller tidsskriftet. Innslaga av rørleg bilete eller lyd kan ikkje i seg sjølv utgjere målet med kjøpet av den elektroniske publikasjonen. Vurderingstema vil vere om innslaga av rørleg bilete, lyd, lenker o.a. i ein elektronisk publikasjon tek hand om dei same behova for illustrasjon som stillbilete, tilvisingar og fotnotar gjer i trykte publikasjonar.

For det andre må innslaga av lyd og rørleg bilete mv. vere avgrensa i omfang. Departementet foreslår å avgrense fritaket til elektroniske tidsskrift og elektroniske bøker som hovudsakleg inneheld tekst og stillbilete. Hovudsakleg skal, på same måte som ved berekning av om eit tidsskrift hovudsakleg vert omsett til faste abonnentar eller vert delt ut til foreiningsmedlemmer, forståast som 80 pst. For den nærare vurderinga av omfanget av eventuelle innslag av anna innhald enn trykt ord, til dømes rørleg bilete, er det etter departementet si oppfatning ikkje mogleg å stille opp presise retningsliner. Vurderinga vil måtte verte prega av skjønn, og dei nærare grensene vil måtte verte utvikla og fastlagte gjennom praksis.

Dei beskrivne avgrensingane vil verte tekne inn i forskrifta samen med dei andre vilkåra for å kvalifisere som elektronisk bok eller tidsskrift.

2.4.2 Høvet til andre typar av ytingar som vert tilbydde saman med eller i tillegg til den elektroniske publikasjonen

Fritak for elektroniske tidsskrift og bøker reiser spørsmål om avgiftsbehandlinga av ytingar som vert omsette i tilknyting til eller saman med det elektroniske tidsskriftet eller den elektroniske boka. For trykte publikasjonar har dette spørsmålet kome opp særleg ved at tilbydarane har lagt ei anna vare ved publikasjonen, til dømes ein CD-rom, figurar og liknande.

Fritaket for elektroniske tidsskrift og bøker vil ikkje omfatte ytingar som vert omsette separat via dei elektroniske publikasjonane, til dømes annonsar, reklame, film, musikk, tilgang til vin- og matklubbar mv.

I tilfelle der kunden som ein del av ein elektronisk publikasjon òg tek imot ytingar som isolert sett er meirverdiavgiftspliktige, må det vurderast konkret om leveransen i sin heilskap skal sjåast som ein friteken publikasjon eller om tilleggsytingane utgjer meirverdiavgiftspliktig omsetjing. Det klåre utgangspunktet er etter departementet si oppfatning at kvart element av tenesta må vurderast for seg. Dette kan likevel stille seg annleis dersom det eine elementet klårt er det prinsipale og andre element berre understøttar den prinsipale ytinga eller er av underordna betyding for kjøpar. I denne vurderinga er det òg eit moment kor distinkt og separat ytinga er. Departementet legg til grunn at sal av annonsar og reklame skal avgiftsbereknast med 25 pst.

Den konkrete vurderinga av om det er omsett ei eller fleire ytingar kan føre med seg at tenester som skal avgiftsbereknast med 25 pst. dersom dei vert omsette separat, kan avgiftsbereknast med nullsats dersom dei vert omsette som del av ein friteken publikasjon. Dette kan føre med seg ei konkurranseulempe for aktørar som omsett tenestene separat og må berekne meirverdiavgift med 25 pst., og er i seg sjølv eit argument for at kvart element av tenesta må vurderast for seg.

2.4.3 Særskild om meirverdiavgiftsfritaket for elektroniske tidsskrift

Departementet foreslår å fjerne vilkåret om at det må liggje føre ei trykt utgåve av det elektroniske tidsskriftet. Departementet syner særleg til at korkje eksisterande fritak for elektroniske nyhendetenester eller framlegget til fritak for elektroniske bøker stiller krav til trykt utgåve. Ein syner òg til at det ikkje vert stilt krav til trykt utgåve i EU-retten. Eit krav om trykt utgåve vil vera ei ulempe for aktørar med rein digital publisering.

Når fritaket for elektroniske tidsskrift ikkje vert kopla til eit friteke trykt tidsskrift, oppstår spørsmål om korleis det elektroniske tidsskriftet skal definerast og avgrensast. For å bidra til at fritaket berre omfattar elektroniske tidsskrift som motsvarer fritekne trykte tidsskrift, meiner departementet at kriteriene for å kvalifisere som friteke trykt tidsskrift så langt dei høver bør gjelde tilsvarande for elektroniske tidsskrift. Det inneber for det fyrste at fritaket for elektroniske tidsskrift berre skal gjelde omsetjing av tidsskrift som hovudsakleg vert omsette til faste abonnentar eller som hovudsakleg vert gjort tilgjengeleg for foreiningsmedlemmer, og omsetjing av tidsskrift med for det meste politisk, litterært eller religiøst innhald. Vidare vert det lagt opp til å gjere bruk av føresegna i merverdiavgiftsforskriften som gjeld trykte tidsskrift, så langt dei høver. Mellom anna skal det stillast krav om at det elektroniske tidsskriftet har ei fast utgjevingsplan og nummerering. For nærare omtale av vilkåra for trykte tidsskrift, sjå omtala i punkt 2.2 om gjeldande rett.

Føresegna i forskrifta er utforma med sikte på trykte publikasjonar. Enkelte av føresegnene i forskrifta høver difor ikkje godt for elektroniske tidsskrift og må tilpassast det særskilde ved det elektroniske formatet. Departementet tek sikte på å utforme og vedta forskriftsføresegner innan iverksetjing av reglane 1. juli 2019.

Elektronisk publisering gjer det mogleg å endre eller oppdatere innhaldet i det elektroniske tidsskriftet etter publisering. Fritaket for elektroniske tidsskrift skal likestille elektronisk publisering med trykte tidsskrift. Fritaket skal derimot ikkje omfatte dynamiske elektroniske publikasjonar som vert endra fortløpande. Endringar eller oppdateringar utover rettingar av feilskrift og liknande vil innebere at det elektroniske tidsskriftet endrar eller utvider bruksområdet samanlikna med eit trykt tidsskrift, og vil innebere at fritaket ikkje kjem til bruk.

2.4.4 Særskild om meirverdiavgiftsfritaket for elektroniske bøker

Departementet foreslår å gjere enkelte endringar i høyringsframlegget. For det fyrste vert det som nemnd opna for visse innslag av lyd, rørleg bilete og anna funksjonalitet. For det andre vert det presisert at òg lydbøker som er parallellutgåver av elektroniske bøker er omfatta av fritaket. Fritaket vil omfatte strøyming og nedlasting av lydbøker. På same måte som for tidsskrift tek departementet sikte på å utforme og vedta forskriftsføresegner innan iverksetjing av reglane 1. juli 2019.

2.4.5 Framstillingskostnadar

I høyringsframlegget er det foreslått at det vert gjort fritak for framstillingskostnadar for elektroniske bøker som skal publiserast gratis eller der vidaresalet er så lite at omsetjinga ikkje vil overstige beløpsgrensa for registrering. Det er ikkje foreslått tilsvarande fritak for framstillingskostnadar for elektroniske tidsskrift. Departementet vil vurdere nærare behovet for eit fritak for framstillingskostnadar for både elektroniske tidsskrift og bøker, irekna kva tenester eit eventuelt fritak skal omfatte. Det vert difor foreslått at det i fyrste omgang vert gjeve heimel til å gje forskrift om at framstilling av elektroniske tidsskrift og bøker skal vere friteken for meirverdiavgift.

2.4.6 Høvet til EØS-avtalen og reglane om statsstøtte

I Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019 vart det lagt til grunn at fritak for meirverdiavgift for elektroniske tidsskrift og bøker inneber statsstøtte som må notifiserast og godkjennast av EFTAs overvakingsorgan (ESA) før dei kan ta til å gjelde. Etter endringa av EUs meirverdiavgiftsdirektiv den 18. november 2018 kan EU-landa innføre redusert sats, og i visse tilfelle fritak, utan notifikasjon til EU-kommisjonen. EØS-avtala byggjer på ein grunnleggjande føresetnad om eit sams regelverk som vert praktisert likt av medlemslanda i heile EØS. Departementet antek at Noreg på same måte som EU-landa kan innføre fritak for meirverdiavgift for elektroniske tidsskrift og bøker utan notifikasjon, og ein legg ikkje opp til å notifisere fritaka til ESA.

Departementet syner til framlegg om endringar i merverdiavgiftsloven § 6-3 og § 6-4.

2.5 Administrative og økonomiske følgjer

Å innføre meirverdiavgiftsfritak for elektroniske tidsskrift frå 1. juli er anslått å gje eit tap av proveny på om lag 12,5 mill. kroner påløpt og 8 mill. kroner bokført i 2019. Tapet av proveny ved å innføre fritak for elektroniske bøker er anslått å gje eit tap av proveny på om lag 15 mill. kroner påløpt og 10 mill. kroner bokført i 2019. Tapet av proveny er forventa å auke over tid i takt med aukande handel med elektroniske tidsskrift og bøker.

Fritak for meirverdiavgift for ei elektronisk teneste inneber at denne tenesta må avgrensast mot andre elektroniske tenester som skal avgiftsbereknast med 25 pst. sats. Dette vil føre med seg auka administrative kostnadar for dei næringsdrivande. På den andre sida vil det innebere ei forenkling for utgjevarar at dei ikkje lenger treng å skilje mellom meirverdiavgiftsfritekne trykte publikasjonar og meirverdiavgiftspliktige elektroniske publikasjonar. Dei næringsdrivande må dokumentere korrekt avgiftsberekning i rekneskapen. Dersom krav til dokumentasjon gjer det naudsynt med endringar i dei næringsdrivandes rekneskapssystem e.l., kan dei administrative kostnadane auke.

Fritaka vil òg føre med seg auka kostnadar for avgiftsstyresmaktene, spesielt i samband med rettleiing av norske og utanlandske næringsdrivande, kontroll mv. Avklaring av avgiftsplikta kan dessutan føre med seg tidkrevjande saks- og klagebehandling.

Den vanskelegaste vurderinga både for Skatteetaten og verksemdene vert slik departementet ser det å vurdere arten og omfanget av eventuelle innslag av lyd, rørleg bilete og anna funksjonalitet. Ei avgrensing av fritaka til å gjelde tekst og stillbilete hadde gjeve eit vesentleg enklare regelverk å praktisere, men omsynet til at tilbydarane betre skal kunne utnytte potensialet som ligg i elektronisk publisering har fått gjennomslag framfor ei enklare regelteknisk løysing.

I innførselstilfella vil framlegget om fritak skapa nokre særskilde administrative utfordringar. Det gjeld særleg for næringsdrivande kjøparar og offentleg verksemd, som er ansvarleg for å berekne og innbetale utgåande meirverdiavgift ved innførsel av elektroniske tidsskrift og bøker. Det inneber at ein norsk næringsdrivande eller offentleg kjøpar må ta stilling til om publikasjonar kjøpt utanfor meirverdiavgiftsområdet oppfyller vilkåra for fritak, til dømes om vilkåret om abonnentsandel er oppfylt for eit elektronisk tidsskrift. Departementet legg til grunn at seljar eller utgjevar av tidsskrift som er omfatta av fritaket har eigeninteresse i å gjere kjøpar merksam på dette og gje kjøpar naudsynt dokumentasjon. Kjøpar kan elles måtte berekne meirverdiavgift på slike kjøp, jf. merverdiavgiftsloven § 15-10 andre ledd. Ved leveranse av elektroniske bøker eller tidsskrift til privatpersonar er det derimot den utanlandske tilbydaren som er ansvarleg for avgiftshandteringa og som følgjeleg må ta stilling til om eigen publikasjon kvalifiserer for fritak. Desse må gjere den same vurderinga som norske tilbydarar.

2.6 Iverksetjing

Departementet foreslår at lovendringane tek til å gjelde frå 1. juli 2019.