6 Justeringar i reglane for skattlegging som ektefellar

6.1 Innleiing og samandrag

Som ledd i regjeringa sitt arbeid med forenklingar i skatte- og avgiftsregelverket har departementet vurdert moglege forenklingar i reglane om skattlegging av ektefellar. Fleire av reglane om skattlegging av ektefellar er vanskelege å forstå for skattytarar og er samstundes administrativt krevjande for Skatteetaten. Ei utfordring ligg i at formuen og inntektene til ektefellane heilt eller delvis skal leggjast saman før endeleg skatt vert fastsett, og at ein i nokre tilfelle må vurdere gunstigaste skattemåte manuelt. Ein har òg særlege unntak og andre fristar enn i skatteloven elles. Det gjer at manuell behandling ofte er naudsynt. Vidare skapar reglane i mange høve uvisse og behov for rettleiing til skattytarane. Etter opphevinga av skatteklasse 2 frå og med inntektsåret 2018, betyr nokre reglar for skattlegging som ektefellar ikkje lenger noko i praksis. Samstundes har ein dei seinare åra innført fleire skattereglar som byggjer på individuell fastsetjing. Det gjer ei vurdering av gunstigaste skattemåte for ektefellar mindre aktuell. Auka digitalisering inneber òg at ein i nokre av reglane kan leggje betre til rette for automatisk behandling i Skatteetaten sine system.

På denne bakgrunnen gjer departementet framlegg om enkelte justeringar og oppdateringar av reglane om skattlegging av ektefellar. Endringane gjer reglane enklare å forstå for skattytarane og betre tilpassa automatisk behandling i Skatteetaten.

Departementet gjer framlegg om å oppheve hovudregelen om at ektefellar skal verte skattlagde under eitt for alminneleg inntekt, sidan denne ikkje lenger har nokon praktisk verknad. Etter opphevinga av skatteklasse 2 vert ektefellar alltid skattlagde særskild for alminneleg inntekt fordi dette no alltid løner seg.

Departementet gjer vidare framlegg om å endre tidspunktet for når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde til utgangen av 31. desember året før inntektsåret. Fristen vert då ved årsskiftet som i skatteloven elles. Etter gjeldande reglar vert berre dei som har inngått ekteskap innan utgangen av 31. oktober skattlagde som ektefellar frå det etterfølgjande inntektsåret. Meir effektiv handtering av informasjon gjer at Skatteetaten ikkje lenger treng tida fram til årsskiftet for utskriving av skattekort og fastsetjing av skattemanntal. Ein frist ved årsskiftet kan behandlast automatisk, og er enklare å forstå for skattytarane.

Departementet gjer i tillegg framlegg om å endre tidspunktet for fastsetjing av skattestad frå 1. november året før inntektsåret til utgangen av 1. januar i inntektsåret. Med det vidarefører ein dagens samordning med reglane for skattlegging av ektefeller, og reglane vert samstundes betre tilpassa automatisk behandling og den faktiske bustaden til kvar tid.

Departementet vil òg gjere framlegg om å oppheve unntaket som gjer det mogleg å krevje skattlegging som ektefellar allereie eitt år tidlegare enn hovudregelen. Unntaket gjeld dersom ektefellane har stifta felles heim innan utgangen av inntektsåret dei giftar seg. Unntaket er lite nytta, og ein antar at det vert enda mindre brukt etter at skatteklasse 2 vart oppheva. Då det i dag er vanleg at ektefellar allereie bur saman når dei giftar seg, fjernar ein òg ei føresegn som ville vore svært administrativt krevjande for Skatteetaten å praktisere.

Vidare gjer departementet framlegg om at ektefellar ikkje lenger skal reknast å leve «varig adskilt» sjølv om ein av ektefellane har langvarig opphald eller er bustadsregistrert på institusjon i folkeregisteret. Etter framlegget skal desse ektefellane no alltid verte skattlagde som ektefellar, og ikkje individuelt.

Gjennom skatteloven § 2-16 får desse endringane i reglane for skattlegging av ektefellar tilsvarande verknad for meldepliktige sambuarar.

Framlegga til endringar som er nemnde ovanfor, vil gje klårare reglar og føre til forenklingar både for skattytarane og for Skatteetaten. Endringane skal gjelde frå 2020, men vert fremja allereie i revidert Nasjonalbudsjett, slik at Skatteetaten skal få høve til å gjere dei naudsynte endringane i sine system fram til årsskiftet. Departementet legg til grunn at endringane ikkje vil ha nemneverdige verknader for provenyet.

Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 2-10, § 2-11, § 2-12, § 3-1 og § 3-4, og i inndelingslova § 12. Ein legg opp til at endringane tek til å gjelde straks med verknad frå og med inntektsåret 2020.

6.2 Vurderingar og framlegg

6.2.1 Oppheving av regel om skattlegging av alminneleg inntekt under eitt for ektefellar

Av skatteloven § 2-10 går det fram at ektefellar alltid vert skattlagde under eitt for formue. Skattlegging under eitt er òg hovudregelen for alminneleg inntekt. Etter skatteloven § 2-11 andre ledd vert alminneleg inntekt likevel skattlagt særskild dersom det gjev same eller lågare samla skatt for ektefellane.

Etter at skatteklasse 2 vart oppheva i 2018, er det ingen tilfelle der skattlegging av alminneleg inntekt under eitt løner seg. Dette inneber at ein i praksis alltid skattlegg ektefellar særskild for alminneleg inntekt. Hovudregelen om samskattlegging av alminneleg inntekt har difor ikkje lenger praktisk verknad og ein bør endre dette for å få betre samsvar mellom lovtekst og faktisk regel. Departementet legg til grunn at dette vil vere med å gjere reglane meir forståelege.

Departementet gjer difor framlegg om at regelen om skattlegging av alminneleg inntekt under eitt vert oppheva, slik at det går fram av lova at ektefellar alltid vert skattlagde særskild for alminneleg inntekt. Dette skal ikkje medføre nokon endringar i reglane om skattlegging av ektefellar sin inntekt elles. Underskot som ein ektefelle har, skal framleis kome til frådrag i den andre ektefellen sin inntekt same år. Vidare skal ektefellar framleis ha rett til å fordele visse inntekter, kostnadar og gjeld seg i mellom. Ein endrar heller ikkje på reglane om skattlegging av formue under eitt.

Endringa vil ikkje ha verknader for provenyet.

Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 2-10 og § 2-11.

6.2.2 Endra tidspunkt for når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde

Etter skatteloven § 2-12 fyrste ledd bokstav a tek skattlegging som ektefellar til å gjelde frå inntektsåret etter det året ein har inngått ekteskap. Dette gjeld likevel berre for dei som har inngått ekteskap innan utgangen av 31. oktober. Dei som har inngått ekteskap etter 31. oktober og fram til 31. desember, vert fyrst skattlagde som ektefellar det andre inntektsåret etter det året ekteskapet vert inngått.

Grunnen til at fristen for skattlegging som ektefellar har vore 31. oktober, er for å gje Skatteetaten høveleg tid til forskotsutskrivinga og for å gje samordning med tidspunktet for fastsetjing av skattestad etter skatteloven § 3-1 og § 3-4.

Med dagens effektive system for forskotsutskriving er det ikkje lenger naudsynt med ein romsleg frist før årsskiftet. Departementet foreslår difor at tidspunktet vert sett til utgangen av 31. desember, slik at alle som inngår ekteskap innanfor eit inntektsår, vert skattlagde som ektefellar allereie det etterfølgjande inntektsåret. Ein frist ved årsskiftet gjer det mogleg å ta omsyn til alle hendingar innanfor eit inntektsår og høver òg betre med fristane i skatteloven elles. Vidare er ein slik frist betre eigna for automatisk behandling av skattefastsetjinga, i motsetnad til gjeldande frist, som må behandlast manuelt. Ein frist ved årsskiftet vil òg vere forståeleg og enklare å halde seg til for skattytarar. Ei endring av tidspunkt for skattlegging som ektefellar frå 31. oktober til 31. desember vil ikkje ha verknader for provenyet.

Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 2-12.

6.2.3 Endra tidspunkt for å fastsetje skattestad for personleg skattytar

Skatteloven § 3-1 fyrste og andre ledd slår fast at personleg skattytar skal betale skatt til bustadskommunen, det vil seie den kommunen der skattytar har sin bustad ved utgangen av 1. november i året før inntektsåret. Tilsvarande tidspunkt gjeld for utanlandsk skattytar med avgrensa skatteplikt, jf. skatteloven § 3-4 andre ledd.

Departementet foreslår at tidspunktet vert sett til utgangen av 1. januar i inntektsåret. Dette inneber at fastsetjing av skattestad kan skje fram til inntektsåret startar, og vil passe betre med dei reelle forholda og systemet i skatteloven. Det gjev òg betre samordning med den foreslåtte endringa av tidspunktet for skattlegging som ektefellar. Med dette framlegget vil alle som flyttar, få den nye bustaden lagt til grunn frå året etter.

Ei endring til utgangen av 1. januar i inntektsåret vidarefører skilnaden på eitt døgn mellom tidspunktet for skattlegging som ektefellar og tidspunktet for skattestad som følgjer skatteloven i dag. Denne skilnaden har ikkje gjeve praktiske utfordringar. I tillegg vil ei endring til utgangen av 1. januar samsvare med tidspunktet for fastsetjing av skattekommune ved samanslåing eller deling av kommunar etter inndelingslova § 12.

Den foreslåtte endringa har konsekvensar for kven som vert rekna som busett i den såkalla tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms. Desse har rett på lågare skattesats og særskilt frådrag i alminneleg inntekt, jf. Stortingets skattevedtak §§ 3-1 og 3-2 og skatteloven § 15-5. Etter gjeldande tidspunkt for skattestad, beheld personar som flyttar ut av tiltakssona mellom 2. november og 31. desember skattefordelane det kommande inntektsåret, medan dei som flyttar inn i tiltakssona i same tidsrom fyrst har krav på fordelane det andre året etter innflyttinga. Ei endring av tidspunktet for skattestad til 1. januar inneber at slike personar vert rekna som flytta inn og ut av tiltakssona allereie året etter flytteåret.

Etter departementet si vurdering er ikkje desse konsekvensane for busette i tiltakssona ei ulempe. Dette framlegget inneber at personane vert skattlagde etter dei skattereglane som følgjer den faktiske bustaden til kvar tid. Tal frå 2018 viser at talet på personar som melde flytting til og frå tiltakssona i denne perioden var tilnærma likt. Dette tilseier at endringa til 1. januar i inntektsåret, vil verke om lag provenynøytralt.

Den foreslåtte endringa gjev kortare tid til fastsetjing av skattemanntal. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Skattedirektoratet og Statistisk sentralbyrå, som er brukarar av skattemanntal, har opplyst at dette ikkje skapar nokon problem.

Ei endring av tidspunkt for skattestad til utgangen av 1. januar i inntektsåret inneber at ein kan oppheve inndelingslova § 12 fjerde ledd. Denne føresegna er ein konsekvens av at gjeldande tidsfrist i skatteloven er 1. november.

Departementet legg til grunn at talet på personar som flyttar til og frå ulike kommunar i tidsrommet mellom 2. november før inntektsåret og 1. januar i inntektsåret, er tilnærma lik. Endra tidspunkt for skattestad vil difor ikkje verke nemneverdig inn på kommunane sitt skatterekneskap. Vidare legg departementet til grunn at endringane vil vere provenynøytrale. Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 3-1 og § 3-4, og inndelingslova § 12.

6.2.4 Oppheving av særleg unntak for nygifte som har stifta felles heim

I skatteloven § 2-12 bokstav a andre punktum finst det eit særleg unntak frå hovudregelen om når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde. Etter denne føresegna kan den ektefellen med lågast alminneleg inntekt, krevje at skattlegging som ektefellar skal skje allereie i ekteskapsåret dersom ektefellane «har stiftet felles hjem før utløpet av inntektsåret». Det er ein føresetnad at ektefellen aktivt krev tidlegare skattlegging som ektefellar enn etter hovudregelen. Unntaket kompliserer reglane om når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde.

Då føresegna vart innført i 1955, var den opphaveleg meint å gje ektefellar nytte av felles klassefrådrag i dei tilfella der ein ektefelle hadde for låg eller ingen inntekt til sjølv å utnytte frådrag i ekteskapsåret. Med opphevinga av skatteklasse 2 har grunngjevinga for unntaket falle bort. Etablering av «felles hjem» innan utgangen av inntektsåret er heller ikkje eit faktisk unntak i dag. No er det meir vanleg at ektefellar flyttar samen før eller rett etter at dei har gifta seg. Dersom alle med felles heim i året dei gifter seg skulle nytta seg av unntaket, ville skattlegging som ektefellar i ekteskapsåret vere hovudregelen framfor unntaket. For 2017 viser anslag at om lag 700 personar nytta seg av unntaket for å få fastsett skatt i skatteklasse 2. Departementet legg til grunn at bruken av unntaksføresegna vil verte redusert monaleg etter opphevinga av skatteklasse 2 i 2018.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen å oppheve unntaksføresegna i skatteloven § 2-12 bokstav a andre punktum. Ei oppheving verkar framover i tid, og inneber at dei som inngår ekteskap frå 2020, ikkje lenger kan krevje skattlegging som ektefellar eitt år tidlegare enn hovudregelen. Desse får fyrst eventuelle fordelar av underskotsamordning og skattlegging under eitt av formue frå inntektsåret etter ekteskapsåret, slik det er for det store fleirtalet av ektefellar i dag. Opphevinga gjer at ein får eit klårt tidspunkt for når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde for alle ektefellar. Det inneber ei forenkling og klårgjering av regelverket. Opphevinga fjernar òg ei potensielt stor administrativ belasting for Skatteetaten, fordi skattlegging etter unntaksføresegna vert behandla manuelt.

Ei oppheving av skatteloven § 2-12 bokstav a andre punktum inneber at ein òg må oppheve skatteloven § 3-1 tredje ledd. Denne føresegna er ei særregulering av skattestad for ektefellar som vert skattlagde i tråd med unntaket i skatteloven 2-12 bokstav a andre punktum.

Departementet legg til grunn at det er relativt få ektefellar som har nytta unntaket. Ei oppheving vil difor ha ubetydelege verknader for provenyet.

Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 2-12 og § 3-1.

6.2.5 Endring som gjeld ektefelle med bustad på institusjon

Etter skatteloven § 2-12 fyrste ledd bokstav b vert ektefellar som ved utgangen av inntektsåret var «separert eller levde varig adskilt», ikkje lenger skattlagde som ektefellar. Ektefellane vert i utgangspunktet rekna å «leve varig adskilt» viss ein av ektefellane har langvarig opphald eller er bustadsregistrert på ein institusjon etter folkeregisterforskriften § 5-1-7. For desse tilfella har det utvikla seg ein praksis for at dei likevel vert skattlagde som ektefellar, dersom det gjev lågare samla skatt.

Endringar i forskrift til folkeregisterloven § 5-1-7 medfører at ein ektefelle som flyttar på institusjon, normalt skal vere bustadsregistrert i tidlegare felles bustad med ektefellen. Desse ektefellane vil såleis berre i unntakshøve oppfylle vilkåret om å «leve varig adskilt». I tillegg inneber opphevinga av skatteklasse 2 for einsleg forsørgjar, og innføringa av individuell fastsetjing av skatteavgrensing ved låg alminneleg inntekt for ektefellar, at det no vil løne seg for det store fleirtalet av slike ektefellar å verte skattlagde som ektefellar, og ikkje individuelt.

Departementet foreslår difor at ektefellar ikkje lenger skal reknast å leve «varig adskilt» sjølv om ein av ektefellane har langvarig opphald eller er bustadsregistrert på institusjon etter folkeregisterforskriften § 5-1-7. Etter framlegget skal desse ektefellane no alltid verte skattlagde som ektefellar, og ikkje individuelt. Endringa gjer at Skatteetaten ikkje lenger skal vurdere kva slags skatteform som løner seg for desse ektefellane.

Departementet er klar over at individuell skattlegging framleis kan vere tenleg for ein ektefelle som krev skjønsmessig skatteavgrensing ved lita skatteevne, jf. skatteloven § 17-4, jf. § 17-2 andre ledd. Skjønsmessig skatteavgrensing vart lukka for nye søkarar frå og med inntektsåret 2018, og dette vil difor berre vere eit spørsmål for dei som allereie har rett på slik skatteavgrensing. For å unngå at desse kjem dårlegare ut som følgje av endringa knytt til bustad på institusjon, må ein i behandlinga av desse søknadene framleis vurdere kva skatteform som løner seg, dersom ein av dei er bustadsregistrert på institusjon. Departementet legg til grunn at dette kan skje som ledd i skjønet som Skatteetaten skal gjere etter skatteloven § 17-4, jf. § 17-2 andre ledd, utan at det vert nedfelt i loven.

Individuell skattlegging kan òg vere tenleg for ein ektefelle som krev særfrådrag for lettare nedsett ervervsevne, jf. skatteloven § 6-82. Dersom ein av ektefellane er bustadsregistrert på institusjon, meiner departementet at ein i heilskapsvurderinga i høve til dette frådraget, må ta omsyn til korleis den økonomiske situasjonen ville vore ved skattlegging av ektefellane kvar for seg. Departementet legg til grunn at Skatteetaten kan ta omsyn til dette i heilskapsvurderinga etter § 6-82 utan lovendring.

Departementet legg til grunn at dei foreslåtte endringane ikkje vil ha verknader for provenyet.

Departementet syner til framlegg til endringar i skatteloven § 2-12.

6.3 Administrative og økonomiske følgjer

Framlegga om justeringar i skattlegging av ektefellar vil gje klårare reglar og føre til forenklingar både for skattytarane og for Skatteetaten. For skattytarane vil det vere klårgjerande at skatteloven gjev uttrykk for den faktiske hovudregelen om særskild skattlegging av alminnelige inntekt for ektefeller. Det vil òg vere ein forenkling at fristen for skattlegging som ektefellar i alle tilfelle vert sett ved årsskiftet. Klårare og enklare reglar lettar òg Skatteetaten sitt arbeid med informasjon om regelverket. Vidare vil endra frist for når skattlegging som ektefellar tek til å gjelde, spare ressursar i Skatteetaten. Den foreslåtte fristen ved årsskiftet er betre eigna for automatisk behandling. Samstundes fjernar opphevinga av ein eigen frist for nygifte som har stifta felles heim eit unntak som er ressurskrevjande for etaten, fordi det føreset manuell behandling. Endringane krev tilpassingar i Skatteetaten sine system.

Departementet legg til grunn at dei foreslåtte endringane ikkje vil ha nemneverdige verknader for provenyet.

6.4 Iverksetjing

Departementet foreslår at endringane tek til å gjelde straks med verknad frå og med inntektsåret 2020.