3 Andre saker

3.1 Gjennomgang av byggeprosjekter i statlig sivil sektor

Frem mot neste års statsbudsjett vil regjeringen gjennomgå planene for byggeprosjekter i statlig sivil sektor. Målet er å redusere kostnadene til slike prosjekter, få bedre kostnadskontroll og unngå ytterligere press i norsk økonomi.

Statens samlede investeringer på dette området har økt over flere år og er nå kommet opp på et høyt nivå. Enkelte prosjekter er særlig store og kostbare, samtidig som beregnet samfunnsnytte ofte er mindre enn kostnadene. Samtidig ventes det at handlingsrommet i budsjettene vil reduseres i årene som kommer, slik at det vil være krevende å finansiere prosjektene som nå er under planlegging, uten at det går på bekostning av andre, sentrale velferdsoppgaver. Det er derfor behov for å innrette investeringene mer nøkternt fremover. Det vil støtte opp under en realistisk gjennomføring av de viktigste prosjektene og tiltakene.

Vi ser samtidig utfordringer med kostnadskontroll og kostnadsøkninger i enkelte prosjekter. I en situasjon med press i arbeidsmarkedet og kraftige prisøkninger på innsatsfaktorer, blant annet som følge av krigen i Ukraina, er det et særskilt poeng at staten kan bidra til å avlaste presset i markedet ved å redusere egen aktivitet. Som et første skritt i en bredere gjennomgang vil regjeringen utsette og redusere omfanget av en del konkrete byggeprosjekter. Disse prosjektene er omtalt nærmere under.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av byggeprosjekter i forslag til statsbudsjett for 2023. Gjennomgangen av byggeprosjekter omfatter prosjekter som allerede er igangsatt, prosjekter som har fått oppstartsbevilgning i 2022, og prosjekter som er under planlegging.

Regjeringen vil også komme tilbake til Stortinget med en vurdering av samferdselsprosjekter i forslag til statsbudsjett for 2023. Målet er å redusere kostnadene til slike prosjekter, få bedre kostnadskontroll og unngå ytterligere press i norsk økonomi.

Bakgrunn

Utgiftene til byggeprosjekter i statlig sivil sektor har vokst fra 4,1 mrd. kroner i 2014 til over 9 mrd. kroner i Saldert budsjett 2022, se figur 3.1. I Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 ble det vist til at en lang rekke byggeprosjekter er under planlegging eller utbygging. Utgiftene til byggeprosjekter i statlig sivil sektor ble anslått å øke fra drøyt 6 mrd. kroner i 2021 til knapt 15 mrd. kroner i 2024, dersom alle prosjektene under planlegging og utbygging skulle realiseres. Den ekstraordinære prisveksten vi nå ser i bygge- og anleggsnæringen innebærer at utgiftene nå antas å bli betydelig høyere enn tidligere anslått, dersom det ikke iverksettes tiltak for å redusere utgiftene.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet

Det høye utgiftsnivået skyldes et høyt aktivitetsnivå, men også at noen store prosjekter har blitt og ventes å bli betydelig dyrere enn anslått på oppstartstidspunktet. Ett slikt prosjekt er samlokalisering av Veterinærinstituttet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås, som ble ferdigstilt i 2021. Ved oppstart i 2013 var prosjektet anslått å koste 6,2 mrd. kroner (prisnivå per 1. juli 2022). Sluttkostnaden ble 2,4 mrd. kroner høyere enn opprinnelig anslått. I en ekstern evaluering av prosjektet, pekes det på at både fremdriften, kostnadene og usikkerheten i prosjektet ikke har vært under kontroll.

Et annet prosjekt med betydelig økte kostnader er etablering av energiløsning i nytt regjeringskvartal. Sluttkostnaden er nå anslått til 2,3 mrd. kroner, som er mer enn en dobling fra det opprinnelige anslaget fra 2019. Prosjektet ventes ferdigstilt i 2025.

De siste åtte årene er samlet sluttkostnad for porteføljen av ferdigstilte byggeprosjekter hvor Statsbygg er byggherre, 5 pst. høyere enn opprinnelig styringsramme. Dette skyldes i stor grad samlokaliseringsprosjektet på Ås.

Ekstraordinær prisvekst som følge av pandemien og krigen i Ukraina

Siden begynnelsen av 2021 har prisøkningen på varer og tjenester i byggenæringen vært ekstraordinært høy. Prisen på materialer har økt med 16 pst. fra mars 2021 til mars 2022.1 Enkelte varegrupper har imidlertid hatt en betydelig høyere prisvekst enn dette. Prisene på trelast doblet seg i løpet av 2021, mens prisene på armerings- og konstruksjonsstål økte med 40–50 pst.2 Høy byggeaktivitet i Norge, begrenset tilbud som følge av smitteverntiltak og flaskehalser i internasjonale forsyningskjeder, trekkes frem som årsaker til prisøkningene.

Mot slutten av 2021 flatet materialprisene ut. I starten av 2022 var det ventet at prisene på trelast og stål ville falle. Lav produksjon av vindkraft vinteren 2021, og stenging av flere atomkraftverk, førte imidlertid til økt bruk av kull og naturgass i kraftproduksjon og rekordhøye energipriser. Energi- og utslippsintensive industrivarer som sement, betong og stål ble dermed dyrere å produsere. Dette har gitt utslag i prisene.

Krigen i Ukraina har forverret situasjonen. Energiprisene har økt ytterligere. Om lag 1/3 av EUs import av såkalte lange stålprodukter, som armering, kommer fra Russland, Hviterussland og Ukraina. Eksportstans som følge av sanksjoner og krigshandlinger har ført til bortfall av om lag 10 pst. av det samlede tilbudet av lange stålprodukter i EU. Prisene på armeringsstål steg med 26 pst. fra februar til mars 2022, ifølge SSBs materialindeks. Det er varslet at prisene vil stige enda mer. Russland er også en betydelig aktør innen tømmer og metaller.

Nye smitteverntiltak i flere kinesiske byer kan skape utfordringer for internasjonale forsyningskjeder også i år. Selv om produksjonskostnadene for en del byggevarer har økt, skyldes trolig deler av prisveksten frykt for knapphet på materialer. I motsatt retning trekker forventning om økte renter, som kan føre til lavere investeringer i mange land. På noe sikt ventes dette å gi bedre balanse i markedene for bygg og anlegg. Hvor lenge prisene vil forbli høye, avhenger også av varigheten på krigen i Ukraina og handelssanksjonene.

Nærmere omtale av konkrete byggeprosjekter

Nytt regjeringskvartal – nedskalering av prosjektet

Det nye regjeringskvartalet er et av de største byggeprosjektene i norsk historie. Prosjektet er delt inn i flere delprosjekter, herunder tre byggetrinn, og skal etter planen stå ferdig i 2030. Byggetrinn 1 består av bygging av A- og D-blokken, kjeller, arbeid på Ring 1 og perimetersikring, samt rehabilitering av Høyblokken (H-blokken). I byggetrinn 2 inngår bygging av C-blokken og ytterligere kjellerarbeider. I byggetrinn 3 er det planlagt å bygge B- og E-blokken, samt å rehabilitere G-blokken. Eksternt kontrollsenter, 22. juli-senteret, byrom og sjøvannsanlegg for energiforsyning er også del av det store prosjektet. Det etableres også sikker, teknisk infrastruktur (STI) i tilknytning til prosjektet. Konseptvalget for nytt regjeringskvartal ble tatt i 2014. Forventet kostnad for konseptvalget ble i KS2-rapporten for byggetrinn 1 fra 2020 anslått til 16,9 mrd. 2019-kroner (P50), ekskl. Ring 1 og permanent 22. juli-senter. I Prop. 1 S (2021–2022) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble den forventede kostnaden (P50) for det store regjeringskvartal-prosjektet anslått til 34,3 mrd. kroner.3 P85-verdien4 ble anslått til 40,7 mrd. kroner, hvorav kostnadsrammen for byggetrinn 1 utgjorde 20,9 mrd. kroner. Samtidig er det nå behov for å øke kostnadsrammen for byggetrinn 1 for å i det hele tatt kunne gå videre i byggingen, jf. omtale under Andre saker i avsnitt 2.5.

Forstørr bilde

Kilde: Statsbygg/Team Urbis.

I lys av prosjektets omfang og ekspansive utvikling, har regjeringen siden den tiltrådte gjennomgått premisser og innretning av prosjektet med mål om å ha kontroll på prosjektgjennomføringen samt å redusere kostnadene. Flere av delprosjektene er imidlertid alt gjennomført og premissene for videre bearbeiding av prosjektet er begrenset gitt beslutninger som er tatt i tidlige faser av prosjektet.

Handlingsrommet for å gjøre endringer i byggetrinn 1, som er igangsatt, er vesentlig mindre enn i senere byggetrinn. Vurderingen nå er at den eneste gjenstående muligheten for å gjennomføre betydelige kutt i byggetrinn 1, er å ikke bygge A-blokken. Dersom A-blokken ikke bygges, er det uklart om byggetrinn 1 kan tas i bruk av departementene, blant annet fordi en rekke fellesfunksjoner er plassert i A-blokken. Regjeringen vil i lys av dette gå videre med byggetrinn 1.

Det vil bli gjennomført betydelige kutt i senere byggetrinn av prosjektet, sammenlignet med det som til nå har vært planlagt. De to planlagte nybyggene i byggetrinn 3, B- og E-blokken, vil ikke bli bygget. Regjeringen har konkludert at nytt regjeringskvartal skal dimensjoneres for 4 100 ansatte som er dagens antall ansatte. I dagens planer er det planlagt for 4 700 ansatte i 2034. I tillegg vil regjeringen vesentlig redusere omfanget av rehabiliteringen av G-blokken. Det skal også arbeides videre med tiltak som reduserer kostnadene ved ombyggingen av Ring 1. Tiltakene som regjeringen nå legger opp til anslås på usikkert grunnlag å redusere kostnadene i prosjektet med om lag 4–5 mrd. kroner. Tallene er beheftet med usikkerhet.

NTNU Campussamling

Prosjekt NTNU Campussamling har en vedtatt kostnadsramme på 11,9 mrd. kroner. Regjeringen legger opp til at prosjektet NTNU Campussamling i Trondheim ikke videreføres i sin nåværende form. Regjeringen har derfor avsluttet arbeidet med det forprosjektet som opprinnelig var satt i gang, og startet et arbeid med å utrede alternativer for betydelige nedskaleringer av prosjektet. Regjeringen vil komme tilbake til ev. videre arbeid med prosjektet i statsbudsjettet for 2023. For 2022 foreslår regjeringen å redusere bevilgningen til prosjektet med 196 mill. kroner. Det vises til omtale under kap. 530, postene 30 og 45 i avsnitt 2.5.

Nytt Vikingtidsmuseum ved Universitet i Oslo

Det ble i 2020 gitt oppstartsbevilgning til rehabilitering og utbygging av Vikingtidsmuseet ved Universitetet i Oslo. Kostnadsrammen er i dag 2,4 mrd. kroner (prisnivå per 1. juli 2022). Våren 2022 ble det klart at dagens planer for nytt Vikingtidsmuseum ikke kan realiseres innenfor kostnadsrammen. Nye prognoser per april 2022 tilsier at kostnadene ligger an til å bli om lag 1 mrd. kroner høyere enn vedtatt kostnadsramme. Anslaget er usikkert. Årsaken er bl.a. undervurdert kompleksitet i samlingens sikkerhet og i nytt bygg, økte kostnader som følge av covid-19-pandemien og ekstraordinært høy prisstigning.

Regjeringen vil nå gjennomgå prosjektet med sikte på at det skal gjennomføres innenfor gjeldende kostnadsramme. Imens skal nødvendige arbeider for å sikre samlingen gjennomføres.

Rehabilitering av Nationaltheatret

Stortinget bevilget i statsbudsjettet for 2018 midler til igangsetting av forprosjektering av rehabilitering av Nationaltheatret. Kulturdepartementet har gitt Statsbygg i oppdrag å føre prosjektet frem til ferdig forprosjekt. Det ble i 2021 også gitt oppdrag om forenkling og omprosjektering av prosjektet. I Saldert budsjett 2022 er det bevilget 40 mill. kroner til mulig igangsetting av byggeprosjektet. Siste anslag for kostnadsramme for selve byggeprosjektet er på 4,4 mrd. kroner. Anslaget er fortsatt under kvalitetssikring, og det er ikke fastsatt kostnadsramme for prosjektet. Siste anslag innebærer en betydelig økning sammenlignet med anslaget ved oppstart av forprosjektet i 2018, blant annet knyttet til behov for refundamentering.

Regjeringen vil gjennomgå og utrede prosjektet videre før det ev. fremmes forslag om gjennomføring. Utredningen skal inkludere et nullalternativ som kun omfatter nødvendige tiltak for at bygget skal ha en akseptabel standard for videre drift. Forsinket oppstart av rehabiliteringen av Nationaltheatret vil ha konsekvenser for teateret, og regjeringen foreslår derfor å omdisponere midler fra igangsetting til videre planlegging av byggeprosjektet for å kunne planlegge nødvendige tiltak for å sikre at bygget skal kunne benyttes frem til rehabilitering kan settes i gang, jf. omtale under kap. 2445, post 31 i avsnitt 2.5.

Ocean Space Centre

Regjeringen foreslår å utsette oppstart av Ocean Space Centre i Trondheim til senest 2025. Kostnadsrammen for både byggeprosjektet og brukerutstyrsprosjektet er 4,3 mrd. kroner, til sammen 8,6 mrd. kroner. Det er en betydelig og økende usikkerhet knyttet til kostnadene ved prosjektet, blant annet på grunn av økte materialkostnader. Prosjektet består for en stor del av stål og betong, som har hatt en betydelig prisvekst det siste året.

Tiden frem til oppstart vil bli brukt til å omarbeide prosjektet, identifisere mulige kutt og vurdere kostnadsbildet. Det foreslås å redusere bevilgningen til prosjektet med 405 mill. kroner i 2022, jf. omtale under kap. 530, post 31 i avsnitt 2.5. Regjeringen vil i forbindelse med statsbudsjettet for 2023 gjøre en ny vurdering av mulighetene for oppstart av prosjektet i løpet av 2023.