6 Forlengelse av innreiserestriksjonsloven

6.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at den midlertidige loven om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen forlenges til 31. desember 2021. Samtidig ble det foreslått at gjeldende unntak fra innreiserestriksjonene i loven videreføres, samt lovens forskriftshjemler.

Videre innebar forslaget en forlengelse av hjemmelen for bortvisning, utvisning og straff som følge av brudd på innreiserestriksjonene, samt for bortvisning for brudd på regelverk om innreisekarantene og krav om negativ covid-19-test for innreise. Forslaget videreførte også særskilte saksbehandlingsregler.

6.2 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI) mener at den nåværende smittesituasjonen og vurderingen av situasjonen fremover tilsier at det er nødvendig å beholde innreiserestriksjonslovgivningen i en forlenget periode. Videreføring vil ikke ha nye konsekvenser for UDIs saksbehandling. De økonomiske og administrative virkningene, herunder konsekvensene for andre porteføljer, vil imidlertid øke jo lenger innreiserestriksjonene varer. Utlendingsnemnda har ingen merknader til forslaget om forlengelse av innreiserestriksjonsloven.

Politidirektoratet (POD) har forelagt høringen for samtlige politidistrikter og Politiets utlendingsenhet (PU), og gjengir til dels innspill fra disse. POD mener innreiserestriksjonsloven fungerer godt og bør forlenges. Grensekontroll på indre grense sikrer at utlendinger blir bortvist om de ikke har rett til innreise. Det bemerkes at hyppige og raske endringer i innreiserestriksjonsregelverket er krevende å kommunisere raskt nok til dem som utfører grensekontrollen, og at det er viktig at regelverket er lett praktiserbart og ikke forutsetter krevende vurderinger fra den enkelte grensekontrollør. Forlenging av grensekontroll på indre grense utover første halvår av 2021, vil innebære tilleggskostnader.

Øst politidistrikt mener innreiserestriksjonsloven er godt strukturert og gir nødvendige og fleksible regler, og at endringshyppigheten i forskriftsbestemmelsene viser behovet for fleksibilitet i loven. Et betydelig antall utlendinger bortvises i medhold av innreiserestriksjonsloven, og de forenklede saksbehandlingsreglene, samt muligheten for tvangsmidler, er sentrale for lovens effektivitet.

Oslo politidistrikt ser nødvendigheten av å forlenge innreiserestriksjonsloven ut 2021 og mener innreiserestriksjonene er et særlig effektivt virkemiddel mot importsmitte. Distriktet avdekker overtredelser av både innreiserestriksjonsloven og covid-19-forskriften og har benyttet både forelegg, bortvisning og utvisning som reaksjoner. Effektuering av bortvisningene har vært ressurskrevende, bl.a. som følge av begrenset flytilbud. Dette innebærer bl.a. at internering på Trandum varer lenger enn normalt, og økte kostnader til prosessfullmektiger m.m. Oslo politidistrikt har registrert en økning i antall falske covid-19-tester, og de ser også falske arbeidskontrakter m.m.

Forsvarsdepartementet støtter forslaget om forlengelse ut 2021. Det gjør også Helsedirektoratet.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har ikke merknader knyttet til selve forslaget om forlengelse av innreiserestriksjonsloven, men kommenterer innholdet i regelverket og forholdet til internasjonale forpliktelser på barnerettens område. Bufdir er positive til at gjeldende unntak begrunnet i hensynet til barnets beste videreføres, og understreker at barnets beste også må være et tungtveiende hensyn bak fremtidige endringer. Bufdir tar opp spørsmål knyttet til utlendingers behov for innreise i sammenheng med saker som reguleres av nærmere bestemte folkerettskonvensjoner, og viser til sin tidligere høringsuttalelse av 20. mai 2020. Anbefalingen om egne unntaksregler for slike saker opprettholdes, selv om gjeldende unntaksregler i noen grad dekker behovet. Av hensyn til forutberegnelighet tas det også til orde for en mulighet for forhåndsgodkjenning av innreise. Bufdir viser videre til sitt høringssvar av 26. november 2020, og gjentar at det bør gjøres unntak fra kravet om å fremlegge negativ covid-19-test i forbindelse med gjennomføring av samvær med barn i Norge. Videre bør det være et særskilt unntak for tilfeller som omfattes av Haagkonvensjonen av 1980 (om de sivile sider ved internasjonal barnebortføring) og Haagkonvensjonen av 1996 (om beskyttelse av barn).

KS støtter forslaget om forlengelse. Det bemerkes at den foreslåtte datoen kan diskuteres, men at det er behov for forutsigbarhet og en viss varighet.

Halden kommune viser til at de har en «sømløs» grense til Sverige, bl.a. når det gjelder skolegang, arbeidsliv og familieliv. Kommunen mener at statlige myndigheter ikke i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til dette gjennom pandemien, og at grensekommuners behov må ivaretas ved fremtidige endringer. Nødvendige kontrollmekanismer og dispensasjonsmuligheter må vurderes. Halden kommune støtter forlengelsen av innreiserestriksjonsloven, men ønsker mer stabilitet og forutsigbarhet.

Tana kommune, ved ordføreren, mener videreføring er fornuftig. Praktisering av innreiserestriksjonene må imidlertid ta hensyn til grensekommunene. Tana og den finske nabokommunen Utsjok er i praksis ett lokalsamfunn, og de har opplevd store utfordringer som følge av innreiserestriksjonene. Dette gjelder både arbeidsplasser og familier, herunder barn som har foreldre på begge sider av grensen. Tana kommune tar til orde for at den lokale smittesituasjonen bør vektlegges ved vurdering av innreiserestriksjoner, at grensependlere i grensekommuner bør vurderes særskilt, at det må tas hensyn til barn og drift av skoler og barnehager, samt at grensekommunene må få dekket ekstrakostnader til testing mv.

Sameforeningene Deanu sámiid searvi og Sámi Siida krever at norske myndigheter tar hensyn til den spesielle situasjonen til befolkningen i Tanadalen. Etter foreningenes syn kan samer i Utsjok kommune ikke behandles som utlendinger, da det samiske folks territorium strekker seg over flere nasjonalstater. Foreningene mener at Norge ikke har etterlevd relevante bestemmelser i Grunnloven og folkerettslige konvensjoner. Stenging av grensene er heller ikke et nødvendig, tjenlig og forholdsmessig tiltak, sett hen til konsekvensene for samfunns- og næringslivet i området. Det vises bl.a. til at helseinstitusjoner samarbeider på tvers av grensen for å sikre samiskspråklig helsetilbud, og til grensehandelens betydning for næringslivet. En potensiell konkursbølge, med påfølgende tap av arbeidskraft, vil ha store ringvirkninger i regionen, bl.a. for samisk språk og kultur. Disse forhold taler bl.a. for at også andre enn dagpendlere bør gis mulighet til å krysse grensen for å drive virksomheter m.m. Det anføres for øvrig at daglig digital registrering for dagpendlere er et uforholdsmessig og unødvendig tiltak, og at det i alle fall burde være mulig å registrere seg analogt.

Foreningene peker videre på at smittenivået i området hovedsakelig har vært lavt, og de mener at Tanadalen og tilhørende grensekommuner bør defineres som et eget grensesamfunn med større grad av mobilitet over grensen. Det vises til at Finland tidvis har hatt en slik ordning. Foreningene tar også til orde for bedre informasjonsarbeid sentralt og på grensen, hvor man opplever at reglene tidvis praktiseres for strengt. Man har hatt gode erfaringer med bruk av heimevernssoldater som grensepersonell, da disse har god språk- og lokalkunnskap. Det etterlyses bedre samarbeid mellom finske og norske myndigheter. Avslutningsvis slutter foreningene seg til Samerådets uttalelse av 15. januar 2021 om opprettholdelse av det samiske folks rettigheter i forbindelse med pandemien.

Norske Samers Riksforbund (NSR) har forståelse for behovet for å videreføre innreiserestriksjonsloven, men mener det bør opprettes ordninger som gir lettelser i grenseområdene med samiske lokalsamfunn. Det vises til en vedlagt uttalelse 26/2020 i Samisk Parlamentarisk Råd (SPR), som er det felles organet til sametingene i Norge, Finland og Sverige. Her understrekes behovet for samhandling over landegrensene, og det tas til orde for harmoniserte planer for å ivareta samiske interesser i forbindelse med pandemien. Dette bør skje i dialog med sametingene. NSR støtter videre Samerådets uttalelse om covid-19, og uttalelsen fra Deanu sámiid searvi og Sámi Siida om utfordringene i Tanadalen. Etter NSRs syn bør det som et minimum inngås et samarbeid med finske myndigheter om unntaksregler i området. NSR peker også på at reindriftsfamilier har behov for å kunne krysse grensen til Sverige også i forbindelse med familiebesøk, ikke bare for selve reindriften.

Arbeidsgiverforeningen Spekter peker på at innreiserestriksjonene har store konsekvenser. For virksomheter definert som samfunnskritiske, fungerer regelverket etter hvert tilfredsstillende. For øvrige virksomheter er situasjonen i ferd med å bli svært vanskelig. Når det gjelder kulturfeltet, er bl.a. orkestrene i en prekær situasjon. Det er et begrenset antall utlendinger det er tale om, men deres fravær i kultursektoren rammer virksomhetene hardt og gjør det vanskelig å øve inn forestillinger til sommeren. Spekter mener derfor at den særskilte, søknadsbaserte unntaksordningen også bør omfatte nødvendige arbeidere på kulturfeltet. I samferdselssektoren skaper innreiserestriksjonene bl.a. utfordringer for store byggeprosjekter. For eksempel på jernbaneprosjekter har dette svært store kostnader, både økonomisk og i form av utsettelser og tapt nytteverdi. Ut fra helhetlige kost/nytte- og risikovurderinger bør også offentlige byggeprosjekt få tilgang på kritisk utenlandsk arbeidskraft gjennom unntaksordningen.

Unio støtter forslaget om å forlenge innreiserestriksjonsloven ut 2021, bl.a. fordi muligheten for en tredje smittebølge tilsier at det er nødvendig å opprettholde muligheten for å bruke virkemidlene i loven i en forlenget periode.

Norges Rederiforbund skriver at norsk maritim virksomhet og offshore petroleumsvirksomhet er under sterkt press på grunn av omfattende innreiserestriksjoner, og er avhengig av adgang til innreise. Forbundet mener det ikke er grunnlag for å forlenge innreiserestriksjonene for utenlandske arbeidstakere ytterligere. Det fremheves bl.a. at smitteutbrudd på industriarbeidsplasser i begrenset grad har rammet lokalsamfunn, og at vaksineringen av befolkningen nå er godt i gang. Forbundet støtter et strengt kontroll- og smittevernregime og at noen grupper også etter juni 2021 må nektes innreise, men ikke at dette skal være hovedregelen.

Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) har ikke innvendinger mot å videreføre innreiserestriksjonsloven, men tar til orde for en utvidelse av unntaksmulighetene. MEF mener at gjeldende innreiserestriksjoner er uforholdsmessige, særlig overfor bedrifter og arbeidstakere langs grensen til Sverige. Det vises bl.a. til at det ikke er registrert tilfeller av importsmitte i MEFs medlemsbedrifter og at arbeidet til aktuelle maskinarbeidere vil kunne utføres uten vesentlig smitterisiko, sett hen til øvrige smitteverntiltak.

Norsk sykepleierforbund støtter forslaget under den forutsetning at det fortsatt gjøres unntak for helsepersonell fra Sverige og Finland som arbeider i helse- og omsorgstjenesten i Norge. I lys av smittesituasjonen nasjonalt og globalt, og mangelfull vaksinasjonsdekning, mener forbundet det er behov for forlengelse ut 2021. Samtidig understrekes det at innreiserestriksjonene gir store utfordringer, herunder for helsevesenet, som er avhengig av utenlandsk arbeidskraft. Det opplyses at noen sykepleiere vurderer å slutte å jobbe i Norge på grunn av belastningen ved stadig testing, grensekontroll og uforutsigbarhet.

Rikelektro AS, en bedrift i Halden, skriver om at ansatte bosatt i Sverige mistet muligheten til å jobbe som følge av innstrammingene i innreiserestriksjonene. Man risikerer å miste kompetanse og muligheten til å ta inn lærlinger. Det stilles spørsmål bl.a. om hvordan dette kan rettferdiggjøres og hvordan regjeringen vil løse situasjonen, f.eks. når det gjelder regler om permittering og avgifter. Man opplever at forholdet mellom svenske og norske borgere i grenseområdene forverres.

Kynningsrud Fundamentering AS, en bedrift i Fredrikstad, peker på de samme utfordringene for svenske ansatte. Det tas til orde for at grensene må åpnes eller at disse ansatte må få lønnskompensasjon.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) opplyser at en forlengelse av innreiserestriksjonsloven i utgangspunktet ikke innebærer store endringer for arbeidet med mottak av internasjonale studenter, som fortsatt vil være vanskelig og uforutsigbart. NTNU etterlyser en bedre sammenheng mellom regjeringens ambisjoner for internasjonalisering og de restriksjonene som nå gjelder, og stiller spørsmål ved om internasjonale studenter bør få unntak fra innreiserestriksjonene. Etter NTNUs erfaring utgjør studentene en liten smitterisiko. Når det gjelder internasjonale forskere, var NTNUs behov i hovedsak ivaretatt ved de unntak som gjaldt før julen 2020. En tettere dialog med sektoren forut for fremtidige endringer er ønskelig, og NTNU opplever en økt forståelse for universitets- og høyskolesektorens behov og særpreg. På kort sikt er det bekymringsfullt at gjeldende regelverk gjør det vanskelig for nyansatte forskere å flytte til Norge. I denne sammenheng etterlyses det også bedre oppfølging fra NAV og Skatteetaten.

Advokatforeningen har ingen kommentarer ut over det foreningen uttalte 20. mai 2020 til høringen om å innføre innreiserestriksjonsloven. Foreningen tok bl.a. til orde for en egen bestemmelse om at folkeretten har forrang, og en mulighet for fritt rettsråd i bortvisningssaker etter innreiserestriksjonsloven.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) støtter forslaget om å forlenge innreiserestriksjonsloven, og forutsetter at departementet tar initiativ til å avvikle restriksjonene før utløpet av året dersom forholdene tilsier det.

Om lag 175 av høringssvarene er fra privatpersoner, hvorav 14 er registrert som «uten merknad». Svarene er gjennomgående kritiske til å videreføre innreiserestriksjonene, i alle fall slik restriksjonene er innrettet i dag. I overkant av 100 svar dreier seg om at man ønsker videre unntak for kjærester eller andre familierelasjoner, hvorav rundt 60 svar gjelder kjæresteforhold spesifikt og 40 gjelder familie mer generelt, herunder relasjoner som besteforeldre, barnebarn og særkullsbarn. Det gis hovedsakelig uttrykk for at slike relasjoner bør danne grunnlag for unntak fra innreiserestriksjonene. Noen mener også at det bør gjelde unntak fra kravene om karantene mv., mens andre vektlegger at slike tiltak, og eventuelt ytterligere smitteverntiltak, kan kompensere for risikoen ved å tillate innreise. Blant de som tar til orde for at kjærester skal kunne få innreise, mener mange at gjeldende regelverk er diskriminerende overfor ugifte par. Mange skriver om sine personlige erfaringer og uttrykker fortvilelse over å være adskilt fra kjærester eller andre nærstående.

Noen høringssvar fra privatpersoner tar opp andre spesifikke grupper som bør unntas fra innreiserestriksjoner, som grensependlere fra Sverige eller personer som eier fritidseiendom i Sverige.

Rundt 50 av høringssvarene fra privatpersoner uttrykker motstand mot innreiserestriksjonene mer generelt, og i mange tilfeller mot myndighetenes samlede håndtering av pandemien. Det gis gjennomgående uttrykk for at tiltakene er unødvendige, uforholdsmessige eller mangler faglig grunnlag. Mange av disse høringssvarene gjengir et lengre innspill fra Facebook-gruppen «Stop lockdown Norge». Her gjøres det innledningsvis gjeldende at begrenset reisevirksomhet og innreisemuligheter har alvorlige konsekvenser og gjør større skade enn selve pandemien. Teksten dreier seg ellers i begrenset grad om innreiserestriksjoner spesifikt. Det sentrale budskapet er at covid-19 ikke har så alvorlige konsekvenser at myndighetenes mottiltak kan forsvares, at tiltakene har alvorlige og uforholdsmessige konsekvenser for bl.a. barn og arbeidstakere, og at myndighetene, ved å innføre tiltakene, har brutt en rekke menneskerettigheter og grunnlovsbestemmelser.

Noen av høringssvarene fra privatpersoner gjelder samiske forhold og inneholder hovedsakelig tilsvarende synspunkter som referert fra de samiske organisasjonene ovenfor. En annen problemstilling som blir nevnt fra privatpersoner, er hvilke krav som skal stilles til å være «bosatt i Norge».

6.3 Departementets vurderinger

6.3.1 Behovet for innreiserestriksjoner

Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden 2019 og kan medføre sykdommen covid-19. Regjeringens strategi er å håndtere koronapandemien slik at man til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav og at antall pasienter er håndterbart i helse- og omsorgstjenesten. Til grunn for håndteringen av pandemien ligger bl.a. regjeringens langsiktige strategi for håndteringen av covid-19, vedtatt 7. mai og oppdatert 14. desember 2020, og beredskapsplanen for smitteverntiltak under covid-19-pandemien, vedtatt 10. juni og oppdatert 14. desember 2020.

Innreiserestriksjoner har vært en viktig del av regjeringens håndtering av pandemien. Politiet har fra 16. mars 2020 t.o.m. 8. november 2020 bortvist i overkant av 4 500 personer som følge av midlertidig gjeninnført kontroll på indre Schengen-grense. Bortvisningene gjelder i all hovedsak personer bosatt i EU-/EØS-området. Etter innføring av kravet om negativ covid-19-test ved innreise har politiet i perioden 9. november 2020 t.o.m. 7. mars 2021 bortvist om lag 6 100 personer, det store flertallet av disse bortvisningene skyldes manglende dokumentasjon på negativ test.

I oppdrag 316 av 21. januar 2021 ba Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet om Helsedirektoratets og Folkehelseinstituttets smittevernfaglige vurdering av om det er behov for å videreføre den midlertidige loven om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen utover 1. juni 2021, og hvor lenge et ev. behov vil vare. I oppdrag 390 av 5. mars 2021 ble det bedt om en oppdatert smittevernfaglig vurdering av behovet for videreføring.

I svar av 11. mars 2021 på oppdrag 390 skriver Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet at etatene fastholder sin tidligere vurdering om at det er for mange usikkerhetsmomenter knyttet til pandemiens utvikling til at de i dag kan konkludere med at innreiserestriksjonene kan oppheves 1. juni 2021. Videre fremgår følgende:

«FHI og Helsedirektoratet anbefaler derfor at midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen og midlertidige endringer i utlendingsloven gjelder til 31. desember 2021.»

Folkehelseinstituttet skriver:

«Utviklingen av smittesituasjonen i Norge og verden for øvrig har siden pandemiens start vært uforutsigbar. Selv om de fleste land har begynt vaksinering og vi forventer at smittespredningen også vil avta noe i vår- og sommermånedene, er det risiko for at det fremdeles vil være pågående utbrudd både i Norge og andre land.

FHI opprettholder anbefalingen fra oppdrag 316 oversendt Helse- og omsorgsdepartementet 27. januar 2021 om at det fremdeles er behov for å forlenge de midlertidige lovene ut 2021. Det er for mange usikkerhetsmomenter knyttet til pandemiens utvikling til at vi i dag kan konkludere med at de kan oppheves tidligere. Det er viktig at lovene oppheves tidligere hvis situasjonen tilsier dette. Innreiserestriksjoner for ulike grupper bør oppheves gradvis før loven til slutt oppheves.»

I svaret på oppdrag 316 av 27. januar 2021 skrev Folkehelseinstituttet:

«Følgende usikkerhetsmomenter gjør det vanskelig å konkludere med at lovene kan oppheves sommeren 2021:

• Utviklingen i forekomst av de litt mer smittsomme virusvariantene og om disse vil medføre en forverring av den nasjonale og/eller globale smittesituasjonen.

• Effekt av vaksinering på smittespredning. Det er fremdeles uklart hvor god beskyttelse vaksinene gir mot å bli smittet. I tillegg er det uklart om vaksinene beskytter mot alle de nye virusvariantene (de vi kjenner til nå, men også nye som kan oppdages de neste månedene)

• Norge vil trolig ha vaksinert mange eldre, risikogrupper og helsepersonell i løpet av våren 2021. Store deler av befolkningen vil allikevel ikke være vaksinert 1. juni. Selv om disse har lavere risiko for alvorlig forløp av covid-19, er det allikevel risiko for mange sykehusinnlagte dersom Norge får et stort utbrudd av covid-19. I tillegg er det alltid risiko for forsinkelser i vaksineleveranser som kan medføre at Norge har vaksinert færre i risikogruppene enn planlagt 1. juni 2021.

• Vaksinasjonsdekning og smittesituasjon i andre land. Det vil trolig være store forskjeller mellom land, som medfører at det trolig vil være enkelte land som har utbrudd av covid-19, også i juni 2021.»

Helsedirektoratet skriver i svaret av 11. mars 2021 på oppdrag 390:

«Helsedirektoratet støtter Folkehelseinstituttets vurdering og legger til grunn samme forståelse av smittesituasjonen. Smittesituasjonen i Norge og verden vil være uforutsigbar i lang tid fremover, og det er umulig å forutsi situasjonen 6 måneder frem i tid. Norge har hatt en gunstigere smittesituasjon enn andre europeiske land siden pandemiens start, og så lenge det fortsetter, vil det være risiko for import av smitte forbundet med reiser til Norge. Som FHI også påpeker, er innreiserestriksjoner et effektivt virkemiddel for å begrense smitte når smittetrykket er høyere i utlandet enn i Norge.

En stor andel av befolkningen må være vaksinert før flokkimmunitet kan oppnås, hvilket ligger flere måneder frem i tid. Utbredelse av nye, mer smittsomme varianter øker samtidig sårbarheten for kapasitetsbrist når smitte importeres. Man kan heller ikke utelukke at det kan dukke opp nye varianter der vaksinen har redusert eller fraværende effekt. Dersom det skulle skje, er det sannsynlig at disse ville oppstå utenfor Norge. Dette ville i verste fall kunne medføre et betydelig tilbakeslag, potensielt med behov for videre langvarige innreiserestriksjoner for å hindre importsmitte.

For øvrig støtter Helsedirektoratet de formålene innreiserestriksjonene skal tjene og som fremkommer i punkt 3.3.2 i høringsnotatet av 8. februar 2021 om forlengelse av midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen og øvrig begrunnelse som fremgår av dette kapittelet.»

6.3.2 Forslag om forlengelse av innreiserestriksjoner

Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen innebærer at utlendinger kan nektes innreise i riket med mindre de tilhører nærmere bestemte unntaksgrupper. Innreiserestriksjonene tjener særlig følgende formål:

• Begrense innreise av mulig smittede personer

• Hindre smittespredning gjennom å begrense mobilitet

• Hindre et stort antall innreisende som kan vanskeliggjøre effektiv gjennomføring av andre smitteverntiltak (karantenekrav, sosial distansering mv.)

• Motvirke at det oppstår kapasitetsmessige utfordringer i helsevesenet (særlig i mindre lokalsamfunn)

• Ivareta hensynet til EUs anbefalinger til statene i EØS- og Schengen-samarbeidet.

På bakgrunn av gjennomgangen over legger departementet til grunn at det vil være behov for innreiserestriksjoner for å sikre folkehelsen også etter 1. juni 2021. Formålet med lovforslaget her er å sikre hjemmel for fortsatte innreiserestriksjoner som er nødvendige for å sikre folkehelsen i forbindelse med utbruddet av covid-19.

Det er usikkerhet knyttet til hvor lenge det vil være behov for innreiserestriksjoner i forbindelse med covid-19-pandemien. På bakgrunn av helsemyndighetenes anbefalinger, som redegjort for over, foreslår departementet at den midlertidige loven forlenges til 10. november 2021. Departementets forslag innebærer en noe kortere virketid enn høringsforslaget (31. desember) og helsemyndighetenes anbefalinger. Bakgrunnen er hensyn til samordning med andre midlertidige koronalover som skal opphøre 10. november, samt at helsemyndighetene uttrykker usikkerhet knyttet til hvor langvarig behovet for innreiserestriksjoner vil bli. En videreføring frem til 10. november sikrer at loven ikke automatisk opphører å gjelde i perioden Stortinget ikke er samlet, dersom det skulle være behov for forlengelse. Dette tidspunktet sikrer også at det blir tilstrekkelig tid til komitébehandling, første- og annengangsbehandling og sanksjonering innen loven opphører å gjelde. Det vises videre til at Stortinget konstitueres for første gang etter årets valg, og departementet antar også av denne grunn at opphørsdatoen ikke bør være tidligere enn 10. november.

Basert på helsemyndighetenes vurderinger i svar på oppdrag 316 og 390, er det imidlertid ikke usannsynlig at det blir aktuelt med ytterligere forlengelse etter denne datoen. Det vises til at det vil være behov for å begrense importsmitte også i en situasjon hvor det er kontroll på smittenivået innad i Norge. Innreiserestriksjonene vil imidlertid bli avviklet tidligere dersom smittesituasjonen tilsier det.

Forslaget innebærer at hovedregelen om innreiserestriksjoner videreføres. Samtidig videreføres gjeldende unntak fra innreiserestriksjonene. Loven gir hjemmel for å gjøre ytterligere unntak, men også for å oppheve unntak som i dag fremgår av forskrift om innreiserestriksjoner. Unntak som fremgår av loven, vil imidlertid ligge fast.

Videre innebærer forslaget en forlengelse av hjemmel for krav om negativ covid-19-test for innreise og forlengelse av hjemmel for bortvisning, utvisning og straff som følge av brudd på innreiserestriksjonene, samt for bortvisning for brudd på regelverk om innreisekarantene og brudd på test- og registreringsplikt (jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd). Forslaget viderefører også særskilte saksbehandlingsregler.

Siden innreiserestriksjonene ble innført i mars 2020, har det gjennom våren, sommeren og tidlig høst 2020 blitt foretatt gradvise lettelser. I november 2020 ble det imidlertid innført tilleggsvilkår for innreise (krav om negativ covid-19-test ved innreise) og i januar 2021 ble flere av unntakene i forskriften fjernet.

Departementet presiserer at selv om det nå foreslås at loven skal gjelde frem til 10. november 2021, er det ikke gitt at innreiserestriksjonene skal gjelde helt frem til denne datoen. Loven gir hjemmel til å oppheve innreiserestriksjonene fullstendig gjennom unntak i forskriften, dersom innreiserestriksjoner ikke lenger er nødvendig for å trygge folkehelsen. Varigheten av innreiserestriksjonene vurderes fortløpende i tråd med smitteutviklingen. Det vises til at innreiserestriksjonene kun skal begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven når «det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19», jf. lovens § 1. Restriksjonene kan derfor bli avviklet tidligere dersom situasjonen tilsier det.

Departementet merker seg at de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om forlengelse, støtter forlengelse av den midlertidige loven ut 2021. Flere av instansene, samt de fleste privatpersonene, ønsker imidlertid en utvidelse av unntaksmulighetene. Departementet vil vurdere disse innspillene nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet.

Den nærmere innretningen av innreiserestriksjonene i forskrift må også vurderes fortløpende i lys av våre internasjonale forpliktelser, herunder etter EØS-retten, og opp mot alternative og mindre inngripende tiltak. I tillegg vil pågående prosesser i EU om koordinering av tiltak kunne få betydning for innretningen av innreiserestriksjonene fremover.

6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Innreiserestriksjoner er ett av mange smitteverntiltak som påvirker økonomien og som virker sammen med andre tiltak, som karantenebestemmelser. Smitteverntiltak har isolert sett en kostnad for enkeltpersoner og næringslivet. Samtidig innebærer økt smitte store kostnader for samfunnet, også næringslivet. Kostnadene ved skjerpede smitteverntiltak må veies opp mot kostnadene ved økt smitte. Mindre inngripende tiltak nå vil kunne medføre at smitteverntiltak må opprettholdes over en lengre periode.

Våren 2020 gjorde Holden-utvalget samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltak på oppdrag fra Helsedirektoratet, se rapportene «Samfunnsøkonomisk vurdering av smittevernstiltak – covid-19» av 7. april og 26. mai 2020. På oppdrag fra Helsedirektoratet foretok utvalget vinteren 2021 en ny vurdering av samfunnsøkonomiske virkninger av alternative handlingsstrategier i dagens situasjon. I rapport av 15. februar 2021 pekes det på fortsatt behov for kontroll med importsmitte. Samtidig fremgår det at stengning av grensen over lengre tid vil innebære betydelige negative virkninger for velferd, deler av økonomien og deler av helsevesenet og at det trolig er mindre samfunnsøkonomisk kostbart å begrense importsmitte gjennom effektiv innreisekarantene og testing. Videre fremgår det at foreløpige analyser tyder på at det kan ligge store gevinster i å få etablert systemer som reduserer risikoen for importert smitte ytterligere. Helsemyndighetene legger til grunn at importsmitte kan føre til utbrudd i hele landet og er en av de største utfordringene knyttet til å holde det nasjonale smittepresset nede. Departementet peker på at innreiserestriksjoner skal benyttes i den utstrekning disse anses nødvendige for å trygge folkehelsen, og det må fortløpende vurderes om behovet for tiltak mot importsmitte kan ivaretas ved mindre inngripende og mindre samfunnsøkonomisk kostbare tiltak. Forskriftens unntak fra lovens utgangspunkt om innreiserestriksjoner må derfor fortløpende vurderes med sikte på en gradvis gjenåpning inntil alle utlendinger som ellers har adgang til innreise etter utlendingsloven, igjen gis rett til innreise. Se nærmere omtale i punkt 6.3.2.

Forslaget om å forlenge innreiserestriksjonsloven innebærer fortsatt merarbeid for utlendingsforvaltningen.

Politiet gjennomfører midlertidig personkontroll på indre grense for å kunne håndheve regelverket om innreiserestriksjoner. Politiets utgifter er beregnet til om lag 43.5 millioner kroner per måned og dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer for 2021. Tolletatens bistand dekkes innenfor etatens gjeldende budsjettrammer. Forsvarets merutgifter til bistandsoppdraget til politiet er ut fra dagens omfang om lag 512 000 kr per dag. Forsvaret fakturerer anmodende myndighet iht. bistandsinstruksen for bistandsoppdraget.

UDI opplever økt arbeidsmengde knyttet til håndtering av innreiserestriksjonene. Siden innreiserestriksjonene ble innført i mars 2020 har UDI mottatt et stort antall henvendelser knyttet til nye oppholdssøknader, vurdering av innreise for utlendinger som har fått oppholdstillatelse, samt henvendelser om unntak fra innreiserestriksjonene. Det er lavere saksinngang i noen saksporteføljer, slik at arbeidsmengden i sum fremstår håndterbar innenfor gjeldende rammer. Merarbeid knyttet til innreiserestriksjonene har imidlertid redusert produktiviteten i UDI i 2020 og medført noe lengre saksbehandlingstider enn forventet. Forlengelse av loven til 10. november 2021 kan medføre tilsvarende effekt i 2021. Merutgifter som følger av forlengelsen, vil dekkes innenfor gjeldende rammer.

Ved gradvis innføring av flere unntak fra loven, vil behovet for saksbehandling knyttet til utsatt innreise etter innvilget oppholdssøknad avta. Samtidig vil trolig ordinær saksinngang øke.