7 Innreiserestriksjoner for utlendinger som gis oppholdstillatelse

7.1 Forslaget i høringsnotatet

Innreiserestriksjonsforskriften § 4 b, om innreiserestriksjoner for utlendinger som er gitt oppholdstillatelse, ble innført 29. januar 2021 i medhold av smittevernloven § 7-12. Departementet foreslo i høringsnotatet å fastsette denne bestemmelsen i innreiserestriksjonsloven, ved en endring i lovens § 2 første ledd bokstav d og e.

Departementets forslag innebar at utlendinger som er gitt oppholdstillatelse uten utsatt innreise, men som ennå ikke er bosatt i Norge, og utlendinger som er gitt innreisevisum etter utlendingsloven § 12, kun har adgang til innreise dersom de omfattes av unntak fra innreiserestriksjoner i loven eller forskrift gitt i medhold av loven på tidspunktet for innreise.

7.2 Høringsinstansenes syn

Utlendingsdirektoratet (UDI) peker bl.a. på at det kan stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å ta stilling til innreiseadgangen og innreisevisum på vedtakstidspunktet når innreiseadgangen for personer som har fått oppholdstillatelse, er avhengig av regelverket på innreisetidspunktet. UDI mener det likevel har en praktisk verdi for brukerne å få UDIs vurdering av situasjonen på vedtakstidspunktet, slik det er i dag.

Politidirektoratet (POD) viser til at forslaget innebærer at politiets personell på grensen må foreta en konkret og individuell vurdering, og at en slik oppgave til politiet på grensen er uheldig, da vurderingen vil være kompleks og tidkrevende. For eksempel vil det i tilfeller hvor en utlending får oppholdstillatelse i Norge for å arbeide, kunne være vanskelig å vurdere arbeidets karakter opp mot vilkåret «kritiske samfunnsfunksjoner» i innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav c. POD mener at en søknadsbasert ordning bør vurderes.

KS støtter forslaget.

Universitetet i Oslo viser til at innreiseforbudet for personer som ennå ikke er bosatt i Norge, medfører store økonomiske kostnader for universitetet, i tillegg til at de rammer viktige forskningsprosjekter. Det vises også til at når nyansatte blir hindret innreise til Norge, blir konsekvensene inngripende for de ansatte og deres nærmeste familie.

NTNU viser bl.a. til at universitets- og høyskolesektoren gjennom det siste året har hatt store utfordringer knyttet til rekruttering av forskere internasjonalt. Det vises også til at en langvarig lukket grense for de som skal komme til Norge for å bosette seg, er svært ugunstig og krevende for en sektor som i stor grad rekrutterer personell med høy kompetanse i konkurranse med hele verden.

Jussbuss mener forslagene er svært problematiske, og at de ikke bør innføres. De uttaler at endringene vil medføre en urimelig usikkerhet for utlendinger som har fått oppholdstillatelse uten utsatt innreisefrist eller innreisevisum. Det vises til at reglene for innreiserestriksjoner har endret seg kontinuerlig gjennom pandemien, og at en ikke kan forvente at enhver utlending har mulighet til å holde seg oppdatert på hvilke unntaksregler som gjelder til enhver tid. Jussbuss mener utlendingen må kunne stole på at vedkommende vil få innreise når UDI har sagt det, selv om smittesituasjonen gjør situasjonen usikker.

Arbeidsgiverforeningen Spekter har sendt inn samme høringsuttalelse til denne høringen som til høringen om forlengelse av loven om innreiserestriksjoner. Se punkt 6 for gjengivelse og vurdering av disse innspillene.

7.3 Departementets vurdering

7.3.1 Bakgrunn og begrunnelse

I revidert svar på oppdrag nr. 325 fra Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet anbefalte Helsedirektoratet 26. januar 2021 at det ble strammet inn på hvilke grupper utlendinger som skulle gis adgang til innreise. Helsedirektoratet viste til at for å eliminere eller slå ned utbruddet av mutert virus, trengtes både tiltak der smitten var påvist i Follo/Oslo-regionen og tiltak som forhindret fortsatt importsmitte av muterte virus. Folkehelseinstituttet mente det måtte tas sikte på en kraftig reduksjon i antall innreiser frem til de andre tiltakene som var innført mot importsmitte, var fullt virksomme. Helsedirektoratet skrev følgende:

«Det er per nå usikkerhet knyttet til smittevei og utbredelsen av den mer smittsomme britiske varianten. Det vurderes derfor nødvendig i så stor grad som mulig å redusere mobiliteten også over landegrensene.»

Helsedirektoratet anbefalte at det «kun bør gis innreise til personer som kan dokumentere at reisen har et nødvendig formål som ikke kan utsettes». Innstramningene er senere anbefalt videreført, senest i svar av 10. mars 2021 på oppdrag 379 fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet.

Departementet anså det ikke å være tilstrekkelig hjemmel i innreiserestriksjonsloven til å begrense adgangen til innreise for utlendinger som allerede er gitt oppholdstillatelse uten utsatt innreise, men som ennå ikke er bosatt i Norge, jf. lovens § 2 første ledd bokstav d. På denne bakgrunn fastsatte Kongen i statsråd endringer i innreiserestriksjonsforskriften i medhold av smittevernloven § 7-12, om at utlendinger som er gitt oppholdstillatelse uten utsatt innreise, og utlendinger som er gitt innreisevisum etter utlendingsloven § 12, jf. innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav d og e, bare har rett til innreise dersom de også på innreisetidspunktet omfattes av andre unntak fra innreiserestriksjoner i loven eller forskriften.

Av vurderingen av om vilkårene for å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold i medhold av smittevernloven § 7-12, fremgår bl.a. følgende av kongelig resolusjon av 29. januar 2021:

«Situasjonen karakteriseres som uoversiktlig med usikker spredning av muterte virus. Erfaring fra andre land viser at den muterte britiske varianten har betydelig spredningspotensiale. Helsedirektoratet viser til at andre land har gått fra lave smittetall til ukontrollert spredning på landsbasis i løpet av få uker. Det vurderes derfor nødvendig i så stor grad som mulig å redusere mobiliteten også over landegrensene. Situasjonens alvorlighet tilsier at det er nødvendig å iverksette ytterligere innreiserestriksjoner umiddelbart og at det ikke er tid til å fremme en lovproposisjon.»

Videre fremgår følgende:

«Det legges til grunn at det beste for nærings- og samfunnslivet er lave smittetall. Dette er også det beste i et folkehelseperspektiv. Nåverdien av å slå raskt og omfattende ned, vil fordele seg raskere over tid dersom vi effektivt slår ned smittespredningen nå. Alternativet er risiko for større belastning på nærings- og samfunnsliv over tid fordi tiltakene kan måtte bli stående lenger – med fare for at de må oppskaleres dersom tiltakene som er iverksatt eller som blir iverksatt, ikke er tilstrekkelige. Helsemyndighetene legger til grunn at importsmitte kan føre til utbrudd i hele landet, og det er en av de største utfordringene vi har knyttet til å holde det nasjonale smittepresset nede. Den smittevernmessige effekten av å nekte innreise for utlendinger som ennå ikke er bosatt i Norge vurderes som tilstrekkelig til å anse tiltaket som et forholdsmessig inngrep, sammenholdt med graden av inngrep i privatpersoners grunnleggende rettigheter og de samfunnsøkonomiske konsekvensene av tiltaket. Vilkårene i smittevernloven § 1-5 anses på denne bakgrunn som oppfylt.

For å hindre importsmitte anbefaler Helsedirektoratet tiltak som vil medføre en markant reduksjon i antallet innreiser. På denne bakgrunn er det med virkning fra 28. januar 2021 innført omfattende innstramninger i adgangen til innreise for utlendinger som ikke er bosatt i Norge. Formålet med midlertidig lov om innreiserestriksjoner av hensyn til folkehelsen er å begrense retten til innreise for utlendinger som ellers vil ha lovlig adgang til innreise etter utlendingsloven, når det er nødvendig for å trygge folkehelsen ved utbrudd av den allmennfarlige smittsomme sykdommen covid-19. Departementet mener at det ikke er i tråd med lovens formål at innstramminger i innreiserestriksjonene ikke kan omfatte personer som er gitt oppholdstillatelse, men som ennå ikke er bosatt i Norge. På bakgrunn av den høye risikoen for importsmitte, herunder import av mutert virus, sammenholdt med helsemyndighetenes vurdering av behovet for en kraftig reduksjon i antall innreiser, mener Justis- og beredskapsdepartementet i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet at vilkårene for bruk av smittevernloven § 7-12 er oppfylt.»

7.3.2 Nærmere om forslaget

Innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav d gir rett til innreise for utlendinger som er gitt oppholdstillatelse uten utsatt innreise. Lovens § 2 første ledd bokstav e gir rett til innreise for utlendinger som er gitt innreisevisum etter utlendingsloven § 12 (om visum for innreise for utlending som gis oppholdstillatelse eller som har til hensikt å oppholde seg i riket fram til oppholdstillatelse er gitt). Bestemmelsene må ses i sammenheng med innreiserestriksjonsloven § 3, om at for utlendinger som gis oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven kan adgangen til innreise utsettes inntil videre, og innreiserestriksjonsforskriften § 4, som regulerer hvilke oppholdsgrunnlag som også gir unntak fra innreiserestriksjonene. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet av 20. april 2020 om behandling av søknader om oppholdstillatelse i forbindelse med utbruddet av covid-19, GI-09/2020.

Etter lovens ordlyd vil en oppholdstillatelse som er gitt uten utsatt innreise og innreisevisum, legges til grunn for innreise, uten at det foretas en ny vurdering av om vilkår for innreise er til stede ved grensekontroll på innreisetidspunktet. Bestemmelsen gir følgelig rett til innreise for utlendinger som er gitt oppholdstillatelse og innreisevisum, selv om regelverket om innreiserestriksjoner er strammet inn mellom vedtakstidspunktet og tidspunktet for utlendingens innreise. For EØS-borgere vil imidlertid innstramninger ha umiddelbar effekt, da disse ikke skal søke om oppholdstillatelse på forhånd. Dette er en utilsiktet konsekvens av regelverket, men som frem til innstramningene i innreiserestriksjonene fra 29. januar i år ikke hadde praktisk betydning. Frem til da var det ikke foretatt innstramninger i hvilke typer oppholdstillatelser som ga grunnlag for unntak fra innreiserestriksjonene. Det vises også til punkt 4.8.4 i Prop. 5 L (2020–2021), vedrørende tilsvarende endring i unntaket for utlendinger som gis visum, jf. lovens § 2 første ledd bokstav f.

Departementet foreslår å lovfeste at utlendinger som er gitt oppholdstillatelse uten utsatt innreise, og utlendinger som er gitt innreisevisum etter utlendingsloven § 12, jf. innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav d og e, bare har rett til innreise dersom de også på innreisetidspunktet omfattes av unntak fra innreiserestriksjoner i loven eller forskriften. Dette er en videreføring av gjeldende § 4 b i innreiserestriksjonsforskriften, gitt i medhold av smittevernloven § 7-12.

Reguleringen innebærer ikke bortfall av en gitt oppholdstillatelse, men at denne midlertidig suspenderes. Den alvorlige situasjonen vi er i, gjør det nødvendig å begrense innreise til Norge så mye som mulig i en periode. Utlendinger som reiser inn i Norge i strid med bestemmelsen, kan bortvises.

Departementet har merket seg innspill fra høringsinstansene om at forslaget innebærer at det må foretas en konkret vurdering på grensen, og at vurderingen vil være kompleks og tidkrevende, samt at ordningen vil være uforutsigbar for søkerne. Forslaget innebærer at alle utlendinger med oppholdstillatelse som var omfattet av unntak i innreiserestriksjonsforskriften § 4 frem til unntakene ble opphevet 29. januar 2021, inntil videre i utgangspunktet ikke har adgang til å reise inn i Norge. Enkelte av disse kan likevel reise til Norge dersom de er omfattet av andre unntak i loven eller forskriften, herunder unntaket i innreiserestriksjonsloven § 2 første ledd bokstav c om utlending hvis tilstedeværelse i Norge er «strengt nødvendig for å kunne opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner eller ivareta befolkningens grunnleggende behov». Tilsvarende vil gjelde EØS-borgere, som frem til 29. januar hadde adgang til å reise inn til Norge for å arbeide. Unntaket for kritiske samfunnsfunksjoner er svært snevert og skal begrenses til et minimum ut fra det som er nødvendig for å sikre kontinuiteten i kritiske samfunnsfunksjoner. Et svært restriktivt regelverk for innreise for arbeidstakere, vil naturlig føre til en økning i antallet som anfører å være omfattet av dette unntaket. Departementet mener likevel det var helt nødvendig å begrense innreise for arbeidsinnvandrere med umiddelbar effekt, også for utlendinger fra land utenfor EØS som var innvilget oppholdstillatelse før 29. januar 2021. Departementet vil løpende vurdere hvordan vurderingene som må tas på grensen, kan gjøres enklere.

Departementet har videre merket seg innspill knyttet til enkeltgrupper som er gitt oppholdstillatelse for arbeid i Norge, men som med gjeldende regulering ikke får reist inn i Norge. Det vises til at departementet løpende vurderer regelverket om innreiserestriksjoner med sikte på lettelser. Fra 20. februar ble det åpnet for innreise for utlendinger som er gitt adgang til innreise etter forskrift om søknadsbasert ordning for unntak fra innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen. Formålet med ordningen er å gi adgang til innreise for utlendinger som gjør arbeid som er strengt nødvendig for å opprettholde aktiviteten i norske virksomheter. Fra 1. mars er det gjort unntak for utlendinger bosatt i Sverige eller Finland som dagpendler til arbeid i Norge. Ytterligere unntak vurderes fortløpende opp mot hensynet til smittevern. Det vises for øvrig til omtale av fortsatt behov for innreiserestriksjoner i punkt 6.3.

7.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene her innebærer en videreføring av gjeldende regelverk og innebærer i seg selv ikke økte utgifter. Det vises til omtalen i punkt 6.4.