8 Bortvisning ved brudd på test- og registreringsplikt etter covid-19-forskriften
8.1 Forslaget i høringsnotatet
Innreiserestriksjonsforskriften § 4 c, om bortvisning for brudd på test- og registreringspliktene, ble innført 12. februar 2021 i medhold av smittevernloven § 7-12. Bestemmelsen lyder som følger:
«§ 4 c. Bortvisning ved brudd på krav om testing eller registrering etter covid-19-forskriften
En utlending som ikke overholder kravene som følger av covid-19-forskriften § 4 d (krav om testing for de som har oppholdt seg i et område med karanteneplikt) eller § 5 b (plikt til registrering ved innreise), kan bortvises.
En utlending skal ikke bortvises etter første ledd dersom særlige grunner taler imot det. Første ledd gjelder ikke
a. utlendinger som er bosatt i Norge med oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter utlendingsloven
b. utlendinger som søker beskyttelse i riket (asyl), eller på annen måte påberoper en rett til internasjonal beskyttelse på grunn av fare ved forfølgelse mv.
c. utlendinger med innreisetillatelse etter utlendingsloven § 35
d. barn under 12 år.
Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen § 2 tredje ledd og § 4 til § 9 gjelder tilsvarende ved bortvisning etter første ledd.
Departementet gis myndighet etter smittevernloven § 7-12 til å gjøre endringer i denne paragrafen.»
Departementet foreslo i høringsnotatet å etablere en hjemmel for denne forskriftsbestemmelsen i innreiserestriksjonsloven, ved en endring i lovens § 2 fjerde ledd som utvider hjemmelen for å gi forskriftsregler om bortvisning til også å omfatte brudd på test- og registreringspliktene. Det ble også foreslått noen justeringer i innholdet i forskriftsbestemmelsen.
8.2 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har reist innvendinger mot at det er innført en forskriftsregel med slikt innhold som i forskriftens § 4 c første ledd. Det er heller ikke reist innvendinger mot forslaget om å etablere en hjemmel for § 4 c i innreiserestriksjonsloven. Kommentarene nedenfor gjelder forskriftsbestemmelsen og vil bli vurdert av departementet i forskriftsprosessen.
Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til at det i forskriftsbestemmelsen om bortvisning foreslås et nytt unntak for utlendinger som skal gjennomføre samvær med barn mv. UDI legger til grunn at unntaket omfatter både tilfeller der en forelder selv skal gjennomføre avtalt eller fastsatt samvær og delt bosted, og tilfeller der en forelder skal tilrettelegge for den andre forelderens samvær. UDI legger videre til grunn at også tilrettelegging av samvær ved henting og bringing er omfattet av unntaket for karanteneplikten. UDI foreslår å tydeliggjøre dette i forskrift eller rundskriv. Politidirektoratet (POD) er positive til å videreføre de aktuelle forskriftsbestemmelsene som i dag er hjemlet i smittevernloven. Oslo politidistrikt mener bortvisning er et særlig effektivt og relativt lite inngripende tiltak for å hindre importsmitte, og at det er nødvendig at brudd på test- og registreringsplikt kan medføre bortvisning. Øst politidistrikt kommenterer den ovennevnte unntaksbestemmelsen i forskriftsregelen for samvær med barn mv., og mener den er noe vag med tanke på hvilke dokumentasjonskrav som skal gjelde. POD støtter dette.
8.3 Departementets vurderinger
8.3.1 Bakgrunn og begrunnelse
Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste en hjemmel i innreiserestriksjonsloven for å gi forskriftsregler om bortvisning på grunn av brudd på test- og registreringsplikter. Dette innebærer at innreiserestriksjonsforskriften § 4 c kan hjemles i innreiserestriksjonsloven. Den foreslåtte lovendringen kan også tenkes å gi hjemmel for forskriftsregler om eventuelle nye eller justerte test- og registreringsplikter, så lenge de gjelder test eller registrering i forbindelse med innreise og for øvrig er forenlige med innreiserestriksjonslovens formål og bestemmelser.
Bortvisningshjemmelen i innreiserestriksjonsforskriften § 4 c ble innført i medhold av smittevernloven § 7-12 fordi det – i lys av den foreliggende situasjonen og behovet for å håndheve regler som skal motvirke importsmitte – ble ansett nødvendig å kunne bortvise utlendinger for brudd på plikter som nevnt i covid-19-forskriften §§ 4 b (nå opphevet), 4 d eller 5 b, det vil si krav om testing på grensen og registrering før innreise. Det er ikke i dag noen klar hjemmel i innreiserestriksjonsloven for å bortvise på dette grunnlaget.
Innreiserestriksjonsloven gir derimot hjemmel for bortvisning ved brudd på innreiserestriksjoner (§ 2 tredje ledd første punktum), alvorlige brudd på innreisekarantene (§ 2 tredje ledd andre punktum, jf. covid-19-forskriften §§ 4 og 5) og brudd på plikten til å fremlegge negativ test tatt forut for innreisen (§ 2 fjerde ledd, jf. innreiserestriksjonsforskriften § 4 a tredje ledd). I tillegg kan utlendingsloven etter omstendighetene gi hjemmel for å bortvise utlendinger som følge av brudd på smittevernregler mv., jf. punkt 4 ovenfor og den nærmere redegjørelsen i Prop. 61 L (2020–2021) punkt 5.3.2. Heller ikke utlendingsloven gir imidlertid tydelig grunnlag for bortvisning for brudd på test- og registreringspliktene isolert sett.
Etter departementets syn er det naturlig og nødvendig at brudd på test- og registreringspliktene danner grunnlag for bortvisning av utlendinger, slik som de nært relaterte regelbruddene nevnt i forrige avsnitt. Plikten til å teste seg for SARS-CoV-2 ved grenseovergangsstedet i Norge og til å registrere seg ved innreise, er sentrale tiltak for å forhindre importsmitte. Disse tiltakene, sammen med bl.a. negativ forhåndstest og innreisekarantene, skal både forhindre importsmitte og forhindre videre spredning dersom smitte likevel oppdages, herunder ved at smittede personer identifiseres og at registreringsplikten legger til rette for smittesporing. Personer som nekter eller unndrar seg disse pliktene, vil øke risikoen for importsmitte dersom de får innreise til Norge.
Etterlevelse av test- og registreringspliktene er særlig viktig i den nåværende situasjonen, nærmere beskrevet i punkt 6.3.1 og 6.3.2 ovenfor, som kan karakteriseres som uoversiktlig med usikker spredning av muterte virus. God etterlevelse av reglene er også en forutsetning for at det etter hvert skal være forsvarlig å lempe på innreiserestriksjonene, slik at færre utlendinger er avskåret fra å reise til Norge. Følgelig er det også svært viktig å ha effektive verktøy for å håndheve reglene og slå ned på regelbrudd. Bortvisning, særlig når det kan skje på grensen eller kort tid etter innreise, er et effektivt virkemiddel overfor utlendinger som bryter vilkårene. Det bemerkes for ordens skyld at bortvisning, i motsetning til utvisning, ikke innebærer forbud mot fremtidig innreise. Bortvisningsregelen i innreiserestriksjonsforskriften § 4 c er også en kan-bestemmelse som åpner for unntak, i tillegg til at en del utlendinger er unntatt test- eller registreringspliktene som sådan.
Bortvisningsregelen i § 4 c ble, som nevnt, innført 12. februar i år. Det har gått for kort tid til å evaluere effekten av den. Undersøkelser på utvalgte grenseoverganger tyder på at etterlevelsen av testplikten på nåværende tidspunkt er god. For tiden er det også svært få utlendinger som i det hele tatt har lov til å komme til Norge. Det forventes følgelig ikke et betydelig antall bortvisningsvedtak på grunn av brudd på test- og registreringspliktene. Bruk av bortvisning, og muligheten for bortvisning, kan imidlertid ha en viktig preventiv effekt selv om det skulle bli fattet relativt få vedtak. Det viktigste er likevel at et fåtall smittetilfeller kan få svært store konsekvenser i dagens situasjon, og at situasjonen vil kunne utvikle seg slik at flere bryter regelverket. Dette tilsier at muligheten for bortvisning opprettholdes.
Bortvisning i medhold av regelverket om innreiserestriksjoner kan skje etter en forenklet saksbehandling, sammenlignet med saksbehandling etter utlendingsloven. Saksbehandlingsreglene er nærmere beskrevet og begrunnet i Prop. 124 L (2019–2020) Midlertidig lov om innreiserestriksjoner for utlendinger av hensyn til folkehelsen, se særlig punkt 10.9. De innebærer hovedsakelig at det ikke gis rett til fritt rettsråd og at saksbehandlingen ellers skal la seg forene med «en forenklet og rask behandling». Disse reglene gjelder også for bortvisning på grunn av brudd på innreiserestriksjoner, brudd på plikten til å fremlegge negativ test tatt før innreise og alvorlige brudd på innreisekarantene, og bør fremdeles gjelde for bortvisning på grunn av brudd på test- og registreringspliktene.
Etter departementets syn er det forenlig med menneskerettslige og andre internasjonale forpliktelser å bortvise utlendinger, med nødvendige unntak, for brudd på test- og registreringspliktene. De relevante rettsreglene er gjort rede for i punkt 4 og 5 ovenfor, med videre henvisninger.
Lovligheten og forholdsmessigheten av de gjeldende test- og registreringspliktene i seg selv er vurdert i forbindelse med innføringen av disse bestemmelsene i covid-19-forskriften. Pliktene er lite inngripende sammenlignet med mange andre smitteverntiltak, og gjelder, med de unntak som følger av bestemmelsene, både norske og utenlandske statsborgere. Brudd på pliktene kan straffes med bøter, såfremt overtredelsen er skjedd uten «rimelig grunn». Bortvisningsregelen som nå foreslås hjemlet i innreiserestriksjonsloven, og som allerede er innført i innreiserestriksjonsforskriften med hjemmel i smittevernloven, innebærer at utenlandske borgere (med noen unntak) kan bortvises for slike regelbrudd.
Bortvisning kan i noen tilfeller innebære begrensninger i grunnleggende rettigheter i medhold av Norges menneskerettslige forpliktelser, hovedsakelig rettigheter som ellers ville gitt en eksplisitt eller faktisk rett til innreise. Mest praktisk er retten til respekt for privat- og familieliv, jf. særlig Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og Grunnloven § 102. Inngrep i slike rettigheter må ha tilstrekkelig hjemmel i lov, ivareta et legitimt formål og være forholdsmessige. Dette innebærer at inngrepet ikke må gå lengre enn det som er nødvendig for å ivareta det legitime formålet som begrunner inngrepet. Hvor strenge krav som stilles, vil bero på hvor inngripende tiltaket er. Behovet må bl.a. veies mot hensynet til å redusere sykdom og død, hensynet til beskyttelse av særlig sårbare grupper og hensynet til så langt som mulig å sikre normal drift av næringsliv og samfunnet for øvrig. Tiltaket bør være så lite inngripende som mulig ut fra den smitteverneffekten man søker å oppnå.
Enkelte menneskerettigheter er ufravikelige også i en pandemisituasjon. I denne sammenheng er det særlig grunn til å nevne det såkalte non-refoulement-prinsippet som er forankret i bl.a. EMK artikkel 3, og som forbyr enhver utsendelse som kan føre til tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Disse rettighetene må ivaretas, og innreiserestriksjonsforskriften § 4 c inneholder en eksplisitt unntaksbestemmelse for asylsøkere og andre som kan ha krav på beskyttelse, samt et unntak av hensyn til «særlige grunner» som bl.a. kan omfatte humanitære hensyn. Barn under 12 år kan ikke bortvises etter denne bestemmelsen. Også ellers kan hensynet til mindreårige etter omstendighetene utgjøre «særlige grunner» som tilsier at bortvisning ikke skal skje.
Det relevante regelverket knyttet til EØS-avtalen og Schengen-samarbeidet er redegjort for i punkt 5 ovenfor, med ytterligere henvisning til Prop. 5 L (2020–2021) og Prop. 61 L (2020–2021). Det er lagt til grunn at tiltak for å bekjempe smitte av covid-19 må anses å oppfylle et legitimt formål, slik at restriksjoner i den frie bevegeligheten i prinsippet kan rettferdiggjøres. Inngrep må imidlertid være nødvendige, forholdsmessige og basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier.
Forskjellsbehandling begrunnet med nasjonalitet er i utgangspunktet forbudt etter EØS-avtalen artikkel 4 (innenfor denne avtalens virkeområde). Fri bevegelighetsdirektivet artikkel 29 viser også til at restriksjoner på den frie bevegeligheten av hensyn til folkehelsen må anvendes også overfor egne borgere for å kunne begrunnes. Tiltakene kan likevel være forskjellige dersom det finnes en legitim begrunnelse for forskjellen. Bortvisning for brudd på test- eller registreringsplikter kan ikke gjøres gjeldende for norske borgere, da man ifølge folkeretten og Grunnloven § 106 annet ledd ikke kan nekte egne borgere adgang til sin hjemstat (norske borgere kan imidlertid straffes for brudd på test- og registreringspliktene). Etter departementets syn er forslaget ikke i strid med likebehandlingsprinsippet i EØS-retten.
Etter en samlet vurdering mener departementet at den foreslåtte hjemmelen for regler om bortvisning er forenlig med Norges internasjonale forpliktelser, herunder de EØS-rettslige. I dagens situasjon, med stor usikkerhet og inngripende tiltak på alle samfunnsområder, er det særdeles viktig å opprettholde og håndheve tiltak som skal forhindre importsmitte og videre spredning. Personer som ikke etterlever sentrale smitteverntiltak om testing og registrering, representerer en betydelig risiko for import og spredning av smitte om de reiser inn i Norge. Å forhindre innreisen når det er mulig, er et egnet og effektivt tiltak. Det ligger i sakens natur at etterfølgende reaksjoner og tiltak ikke har tilnærmet samme effekt som bortvisning, ettersom de vil være nettopp etterfølgende og ettersom brudd på test- og registreringspliktene vanskeliggjør rask avdekking og sporing av smitte. Muligheten for bortvisning vil også kunne ha en vesentlig preventiv effekt: Selv om bortvisning ikke innebærer straff eller fremtidig innreiseforbud, vil det formodentlig være en betydelig ulempe å bli nektet innreise. Utlendinger vil dermed ha et tydelig insentiv til å etterleve pliktene til å teste og registrere seg.
Bortvisning som følge av brudd på test- og registreringsplikter, anses etter dette som et nødvendig og forholdsmessig inngrep, sett hen til effekten av tiltaket sammenholdt med graden av inngrep i privatpersoners grunnleggende rettigheter og samfunnsøkonomiske konsekvenser. Tiltaket er egnet til å ivareta legitime og tvingende allmenne hensyn, og ikke mer inngripende enn hva som er nødvendig for formålet. Det bemerkes at nødvendigheten og forholdsmessigheten av tiltakene, herunder hvilke unntaksbestemmelser som skal gjelde, vurderes fortløpende.
8.3.2 Nærmere om forslaget
Innreiserestriksjonsloven § 2 fjerde ledd lyder i dag slik:
«Kongen kan gi forskrift om bortvisning, unntak fra innreiserestriksjoner og krav om negativ test for SARS-CoV-2 for innreise til Norge.»
Departementet foreslår en endring i innreiserestriksjonsloven § 2 fjerde ledd som utvider hjemmelen for å gi forskriftsregler om bortvisning slik at den også omfatter brudd på test- og registreringspliktene i covid-19-forskriften §§ 4 d og 5 b.
Innreiserestriksjonsforskriften § 4 c, som allerede utgjør en slik bortvisningsregel, vil da kunne hjemles i innreiserestriksjonsloven.
Lovforslaget innebærer at Kongen skal kunne gi forskrift «om bortvisning, unntak fra innreiserestriksjoner og krav om registrering og test for SARS-CoV-2 i forbindelse med innreise til Norge». Den nye ordlyden åpner for at det gis forskrift om at brudd på test- og registreringspliktene etter covid-19-forskriften skal være grunnlag for bortvisning. Ordlyden ivaretar hjemmelen for forskriftens § 4 a om å fremlegge negativ test tatt før innreise, selv om presiseringen «negativ» er tatt bort. Formuleringen «i forbindelse med innreise» er valgt for å omfatte både test før innreise, test på grensen og test som skal tas etter innreise, men har sammenheng med innreisen. En slik plikt følger av covid-19-forskriften § 4 d første ledd, som slår fast at man skal ta PCR-test innen et døgn etter ankomst dersom hurtigtest tatt på grensen er positiv. Den foreslåtte ordlyden vil også kunne gi hjemmel for bortvisning ved brudd på nye eller justerte plikter som følge av senere regelendringer, så lenge de gjelder test eller registrering i forbindelse med innreise og for øvrig er forenlige med innreiserestriksjonslovens formål og bestemmelser.
I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre innreiserestriksjonsforskriften § 4 c, som etter lovforslaget da kan hjemles i innreiserestriksjonsloven. Departementet drøftet enkelte spørsmål knyttet til forskriftsbestemmelsens ordlyd, og foreslo noen justeringer. Ordlyden i forskriftsbestemmelsen drøftes ikke nærmere i denne lovproposisjonen, men departementet vil bemerke at bestemmelsen planlegges videreført i tråd med drøftelsene i høringsnotatet, med eventuelle mindre justeringer i lys av høringsinnspillene som har kommet inn. Dette innebærer bl.a. at det fortsatt vil gjelde unntak fra bortvisningsregelen for nærmere bestemte utlendinger og for tilfeller hvor «særlige grunner» taler imot bortvisning.
8.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslagene her innebærer en videreføring av gjeldende regelverk og innebærer i seg selv ikke økte utgifter eller nye administrative konsekvenser. Det vises til omtalen i punkt 6.4.