1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammer for finanspolitikken

Norge er et land med store muligheter. Vi har en åpen økonomi, en høyt utdannet befolkning og store naturressurser. Over tid er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velstandsutviklingen i Norge. Da er det en utfordring at mange står utenfor arbeidslivet og at veksten i produktiviteten er lavere enn før. Regjeringen vil derfor særlig prioritere tiltak som fremmer verdiskaping og økt produktivitet i norsk økonomi. Regjeringen vil bidra til å skape et omstillingsdyktig og mangfoldig næringsliv og en effektiv offentlig sektor. Regjeringen løser viktige oppgaver i dag og ruster Norge for fremtiden.

Regjeringen vil føre en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig sektor mer effektiv. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Innenfor handlingsregelens rammer skal den offentlige pengebruken tilpasses situasjonen i økonomien. Regjeringen legger til grunn et generasjonsperspektiv i den økonomiske politikken.

Det vises til Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 for nærmere omtale av den økonomiske politikken mv. Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i Prop. 120 LS (2014–2015) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen av underskuddet korrigeres det bl.a. for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og ledighetstrygd. Endringen i dette underskuddet er et enkelt mål på budsjettets virkning på økonomien.

I Saldert budsjett 2015 utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 163,7 mrd. kroner. Dette innebar en budsjettimpuls på ½ pst., målt som endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Bruken av olje- og fondsinntekter ble anslått 58,1 mrd. kroner lavere enn banen for forventet fondsavkastning.

Regjeringens forslag til revisjon av 2015-budsjettet innebærer et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 168,8 mrd. kroner. Det er 5,1 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Lavere strukturelle skatter og avgifter bidrar til å øke underskuddet, mens blant annet lavere utgifter under folketrygden og økte utbytter trekker i motsatt retning. Utover dette har Regjeringen funnet det riktig å foreslå økte utgifter på noen særskilte områder.

Budsjettimpulsen for 2015 anslås nå til ½ pst., tilsvarende som i saldert budsjett. Forventet fondsavkastning i 2015 anslås til 257,2 mrd. kroner. Bruken av olje- og fondsinntekter tilsvarer 2,6 pst. av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland, og anslås 88,4 mrd. kroner under banen for forventet fondsavkastning.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske overføringen av olje- og fondsinntekter til statsbudsjettet, som sørger for at statsbudsjettet går i balanse.

Det oljekorrigerte underskuddet i 2015 anslås nå til 180,9 mrd. kroner, mot 174,2 mrd. kroner i saldert budsjett. Økningen i underskuddet skyldes blant annet at anslaget for skatte- og avgiftsinntekter er redusert med om lag 20 mrd. kroner, mens økte inntekter utenom skatter og avgifter på 11,9 mrd. kroner trekker i motsatt retning. De økte inntektene gjelder i hovedsak økte utbytter og økt overføring fra Norges Bank. Holdes petroleumsvirksomheten utenom, reduseres utgiftene med 1,4 mrd. kroner.

I det oljekorrigerte budsjettunderskuddet inngår nye anslag for rentene for statens kontantbeholdning mv. og statsgjelden. For disse størrelsene og overføringen fra Statens pensjonsfond utland, vil det eventuelt bli fremmet forslag om endrede bevilgninger i nysalderingen.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2014 til 2015 anslås til 2,8 pst., mot 2,5 pst. i saldert budsjett. Dette må blant annet ses i sammenheng med lavere anslått lønnsvekst. Den nominelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås nå til 5,4 pst., mot 5,5 pst. i saldert budsjett.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Etter salderingen av 2015-budsjettet er det fremmet forslag om bevilgningsendringer som øker utgiftene med til sammen 0,9 mrd. kroner, jf. tabell 1.1.

Det fremmes nå forslag som samlet reduserer utgiftene med 1,6 mrd. kroner og øker inntektene med 4,6 mrd. kroner. Da er petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og endringer på poster som inngår i korreksjonene ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, holdt utenom.

Anslaget for pensjonskostnadene for helseforetakene er økt med 1 750 mill. kroner. Samtidig som det foreslås midler til dette, trekkes tilsvarende driftskreditt inn fra helseforetakene.

Etter en samlet vurdering av kommuneøkonomien i 2015 foreslår Regjeringen å tilføre kommunesektoren 1,1 mrd. kroner i økte frie inntekter over rammetilskuddet. Av dette er bl.a. 400 mill. kroner en kompensasjon for lavere anslåtte skatteinntekter som følge av uførereformen.

Det foreslås enkelte endringer av Statsbyggs bevilgninger. Planfasen i arbeidet med nytt regjeringskvartal koster mer enn tidligere lagt til grunn. Videre er det satt i gang tre kurantprosjekter, og det er oppdaget betydelige byggefeil ved det nye informatikkbygget ved UiO.

Innføring av nye statlige regnskapsstandarder medfører bl.a. nye prinsipper for avskrivninger ved at elementer med kortere levetid avskrives over en kortere periode enn bygget for øvrig. Dette medfører høyere avskrivningskostnader for Statsbygg. Merutgiften motsvares av tilsvarende høyere inntekter på kapitlet for avskrivninger på statens kapital i statens forretningsdrift.

Bevilgningen til EUs rammeprogram for forskning foreslås økt grunnet etterberegninger av Norges kontingent for 2013 og økt eurokurs.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til Statens vegvesen med til sammen 255 mill. kroner. Utgiftene gjelder tiltak etter flom og skred, flere investeringer på riksvegnettet samt forberedende arbeider av to OPS-prosjekter.

Regjeringen foreslår å øke støtten til humanitær innsats og utviklingstiltak i Syria og nabolandene med 250 mill. kroner. Med dette vil den totale norske støtten i år bli på én milliard kroner. Videre foreslås det å øke tilskuddene til internasjonale organisasjoner og byggingen av nytt NATO-hovedkvarter.

Stadig flere personer har deltatt i kamper som fremmedkrigere, og ekstreme islamister står bak en rekke terrorangrep mot andre land det siste året. Regjeringen foreslår å legge til rette for å opprette 35 nye stillinger til arbeid med fremmedkrigere og forebygging av radikalisering. Økt bemanning gjør det nødvendig å etablere tilleggslokaler for PST. Det foreslås også å opprette en tilskuddsordning hvor kommuner kan søke om midler til forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme. Et annet tiltak mot terror er økte bevilgninger til beredskap og vakthold i politiet.

Utgiftene på asyl- og innvandringsområdet øker, hovedsakelig som følge av økt belegg i mottak og økte utgifter til refusjon av kommunale utgifter til barnevernstiltak til enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger.

Reformene for en bedre skatte- og avgiftsforvaltning vil i 2015 innebære vesentlige merutgifter for Skatteetaten. Reformene vil blant annet styrke evnen til å bekjempe økonomisk kriminalitet, øke rettssikkerheten og bidra til mer effektiv ressursbruk.

Bevilgningen til CO₂-kompensasjon for industrien foreslås økt som følge av at det er gitt medhold i flere klagesaker.

Permitteringsregelverket foreslås endret med virkning fra 1. juli. Bedriftenes lønnsplikt under permittering foreslås redusert fra 20 til 10 dager, og dagpengeperioden under permittering foreslås økt fra 26 til 30 uker. Dette anslås å øke dagpengeutgiftene i 2015 med vel 100 mill. kroner.

Flere erstatningsutbetalinger for nasjonalparkplanen som skulle utbetales i 2014, ble forsinket. Enkelte av disse vil bli utbetalt i 2015 og det foreslås derfor en ny bevilgning til dette formålet.

Under Olje- og energidepartementet foreslås det å øke bevilgningene til Oljedirektoratets internasjonale arbeid. Utgiftsøkningen motsvares av økte oppdrags- og samarbeidsinntekter.

Under Landbruks- og matdepartementet øker utgiftene mot tilsvarende merinntekter fra salg av departementets eiendommer. Merinntektene fra salgene skal blant annet brukes til å oppgradere anleggene som det nye instituttet NIBIO skal benytte.

Regjeringen foreslår å øke tilskuddsbevilgningen til utleieboliger slik at det kan gis tilsagn til om lag 200 flere utleieboliger i 2015.

Regjeringen foreslår å øke arbeidsmarkedstiltakene for ledige med 1 000 plasser i andre halvår. Det planlagte tiltaksnivået for ledige økes dermed til 12 500 i gjennomsnitt i 2015. Som følge av overføring av ubrukte midler fra 2014, blir likevel bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak i 2015 foreslått redusert.

I Saldert budsjett 2015 er det bevilget midler til Norges bidrag til EUs grense- og visumfond. De pågående forhandlingene mellom EU og de assosierte landene tilsier at neste betaling til fondet først vil bli foretatt i 2016. Det er derfor ikke behov for bevilgning til formålet i 2015.

Bevilgningen til Statens pensjonskasse er nettobudsjettert og anslås på bakgrunn av differansen mellom utgifter og inntekter. Sammenliknet med anslaget i saldert budsjett er premieinntektene justert noe opp og utgiftene satt noe ned, hovedsakelig under AFP-ordningen.

Basert på regnskapstall anslås utgiftene til merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner å bli lavere enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Også utgiftene til inntekts- og trygdeoppgjør reduseres, som følge av redusert lønnsvekstanslag for 2015 og etterregulering av trygdeoppgjøret for 2014. Samlet foreslås det å redusere avsetningen til inntekts- og trygdeoppgjør mv. med 2,9 mrd. kroner.

Utgiftene til folketrygdens stønadsordninger (ekskl. dagpenger mv.) nedjusteres samlet sett med 3,1 mrd. kroner fra saldert budsjett. Den store reduksjonen skyldes i stor grad at utgiftene til uføre reduseres betydelig, med 2,7 mrd. kroner. 1,6 mrd. kroner av reduksjonen skyldes at anslått økning i bruttoytelse for uføretrygd som følge av uførereformen og endret skattlegging av ytelsen nedjusteres med anslagsvis 1,6 mrd. kroner. Denne nedjusteringen motsvares i hovedsak av reduserte skatteinntekter. Videre reduseres utgiftene til alderspensjon noe, mens økte utgifter til foreldrepenger og arbeidsavklaringspenger trekker i motsatt retning.

Utbytteinntektene under Nærings- og fiskeridepartementet øker som følge av nye opplysninger fra selskapene. Utbyttene fra de børsnoterte selskapene øker med 1,5 mrd. kroner. Av de unoterte selskapene er den største endringen en økning av utbyttet fra Statkraft på 0,8 mrd. kroner.

Utbyttet fra NSB AS foreslås økt, hovedsakelig som følge av høyere inntekter fra eiendomssalg enn budsjettert.

Inntektene fra refusjon for ODA-godkjente flyktningutgifter under Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Kunnskapsdepartementet øker, blant annet som følge av høyere utgifter til mottaksdrift og flere omsorgsplasser for enslige, mindreårige asylsøkere. Inntektsøkningen motsvares av tilsvarende økte utgifter under Utenriksdepartementet, som dekkes ved omprioriteringer på bistandsbudsjettet.

Tilbakeføring av midler fra den landsdekkende innovasjonslåneordningen under Innovasjon Norge skyldes i hovedsak at noen få store miljøteknologiprosjekter ikke har latt seg realisere.

Vederlaget for oppdrettskonsesjoner reduseres som følge av endrede forutsetninger for den planlagte utlysingen av kapasitetsvekst. Dette veies delvis opp av innbetaling for tillatelser utlyst i 2013.

De enkelte forslagene er nærmere omtalt i kapittel 2 i denne proposisjonen.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet var på 174,2 mrd. kroner i saldert budsjett. Nå anslås underskuddet til 180,9 mrd. kroner. Da inngår de samlede endringene i budsjettet så langt i år, nye anslag for skatter og avgifter, renter på statens gjeld og kontantbeholdning, og forslag om endrede bevilgninger i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets stilling framgår av tabell 1.2 og 1.3.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 222,6 mrd. kroner, som er 81,4 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. En viktig årsak er lavere oljepris. Skatte- og avgiftsinntektene fra petroleumsvirksomheten reduseres med 55,8 mrd. kroner, mens bidraget fra SDØE går ned 26,0 mrd. kroner. Utbyttet fra Statoil øker imidlertid noe.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres til Statens pensjonsfond utland. Det føres så midler fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statsbudsjettet gjøres dermed opp i balanse (før lånetransaksjoner). Etter denne overføringen anslås nettoavsetningen i Statens pensjonsfond utland til 41,7 mrd. kroner i 2015. I tillegg kommer utbytte og renteinntekter i Statens pensjonsfond, som anslås til 192,9 mrd. kroner. Utenlandsdelen av fondet bidrar med 184,9 mrd. kroner. Samlet sett forventes dermed et overskudd i Statens pensjonsfond på 234,6 mrd. kroner i 2015.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 7 200 mrd. kroner ved utgangen av 2015. Av dette er 7 002 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond utland vil bli foreslått i forbindelse med nysalderingen.

Staten lånefinansierer ikke utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private og kommuner. Disse utgiftene inngår i det oljekorrigerte underskuddet, som finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statens lånetransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov for 2015 anslås nå til 109,5 mrd. kroner, jf. tabell 1.3 nedenfor. Reduksjonen i finansieringsbehovet fra saldert budsjett skyldes i hovedsak at utlånene under boliglånsordningen i Statens pensjonskasse reduseres med 11,4 mrd. kroner, samtidig som tilbakebetalingene under denne ordningen øker med 11,9 mrd. kroner.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra brutto finansieringsbehov i tabell 1.3. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i brutto finansieringsbehov i tabell 1.3, men som ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for framtidige tilskudd.

1.4 Anmodningsvedtak

I denne proposisjonen omtales følgende anmodningsvedtak:

Anmodningsvedtak nr. 453, 10. juni 2014 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til tiltak som sikrer at ny statlig virksomhet som hovedregel legges utenfor Oslo og bygger opp under livskraftige regioner.»

Anmodningsvedtak nr. 454, 10. juni 2014 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringa utarbeide en strategi for lokalisering av statlege arbeidsplassar som gjer at ein kan redusere presset i Oslo-regionen og styrke fagmiljø og kompetanse i heile landet.»

Anmodningsvedtak nr. 496, 16. juni 2014 (Nærings- og fiskeridepartementet):

«Stortinget ber regjeringen etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper som sikrer større åpenhet, med etablering i løpet av 2015.»

Anmodningsvedtak nr. 15, 13. november 2014 (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet):

«Stortinget ber om at det våren 2015 utlyses nytt felles anbud på kjøp av faste barnevernsplasser for kommersielle og ideelle aktører. Forutsetningen for felles anbud er at det avklares en løsning for de ideelle aktørenes historiske pensjonsforpliktelser som følge av tidligere krav for å få levere barnevernstjenester. Dersom dette ikke er på plass, forutsettes det at det utlyses skjermet anbud for de ideelle i en tidsperiode på minimum 4 + 2 år. Hvis pensjonsutfordringene løses i avtaleperioden, gis det en gjensidig oppsigelsesmulighet som gir forutsigbarhet for begge parter.»

Anmodningsvedtak nr. 16, 13. november 2014 (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen, når nytt felles anbud på kjøp av faste barnevernsplasser blir utlyst, å legge til grunn at kontraktene gjøres langsiktige/løpende, med jevnlig kontraktsoppfølging og gjensidig oppsigelsesmulighet som ivaretar barnas behov for langsiktighet.»

Anmodningsvedtak nr. 39, 1. desember 2014 (Kunnskapsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen frem til RNB avklare rammer og finansiering for en ny folkehøyskole, SKAP, i et samarbeid mellom det offentlige og næringslivet i Lindesnesregionen.»

Anmodningsvedtak nr. 48, 1. desember 2014 (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen om, på egnet måte, å gi en oversikt over den samlede kapasiteten til å ta imot flyktninger i alle landets kommuner.»

Anmodningsvedtak nr. 49, 1. desember 2014 (Kommunal- og moderniseringsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen sikre at omleggingen av skattesystemet for uføretrygdede i 2015 i minst mulig grad påvirker fordelingen av frie inntekter mellom kommunene.»

Anmodningsvedtak nr. 61, 1. desember 2014 (Nærings- og fiskeridepartementet):

«Stortinget ber regjeringen om å utrede om GIEK og Eksportkreditt Norges mandater kan utvikles for å fremme økte investeringer i fornybar energi, innenfor virksomhetenes formål. Utredningen bør blant annet se på hvordan selskapene også kan dekke kommersiell risiko knyttet til investeringer i fornybar energi, i tillegg til andre risikoavlastende og investeringsfremmende tiltak.»

Anmodningsvedtak nr. 436, 3. mars 2015 (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet):

«Stortinget ber regjeringen senest i løpet av 2016 etablere en gratis tilgjengelig informasjonsportal for dagligvarer med nødvendig elektronisk informasjon om varer ment for salg i detaljhandel innen dagligvarer.»