6 Forslag om å fjerne minstegrensen for rett til medlemskap

6.1 Høringsforslag

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte den 1. juli 2022 på høring et forslag om å oppheve minstegrensen på 20 prosent av full stilling for rett til medlemskap i Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for apotekvirksomhet og pensjonsordningen for sykepleiere. Forslaget omfattet også oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem.

I høringsnotatet ble det presentert forslag til endringer i lov om Statens pensjonskasse § 5 første ledd og § 46 andre ledd, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 1 første og andre ledd, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 3 første ledd og § 11 tredje ledd første punktum og lov om pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem § 1 andre ledd og § 3 andre ledd andre punktum.

Oppheving av minstegrensen i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene innebærer at det blir gitt rett til medlemskap for stillingsandeler under 20 prosent av full stilling.

6.2 Høringsinstansenes syn

6.2.1 Innledning

I dette avsnittet gis det en oversikt over høringsinstansenes syn på forslagene i høringsnotatet. De aller fleste høringsinstansene støtter departementets forslag om at gjeldende minstegrense for rett til medlemskap i Statens pensjonskasse, Pensjonsordning for sykepleiere, Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. og pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem bør oppheves. To av høringsinstansene uttrykker bekymring for at forslaget kan få negative konsekvenser for personer født før 1963 på grunn av samordningen av tjenestepensjon og folketrygd etter samordningslovens bestemmelser.

6.2.2 Harmonisering og forenkling av regelverk

De fleste som støtter forslaget, viser til at det er en fordel at det blir samme minstegrense for rett til medlemskap i offentlige og private tjenestepensjonsordninger.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter departementets forslag og viser i sin uttalelse til at forslaget innebærer en harmonisering av offentlig tjenestepensjon og gjeldende regler for privat og kommunal tjenestepensjon. KS vurderer en slik harmonisering som ønskelig både for å sikre størst mulig likebehandling av arbeidstakere i offentlig sektor og fordi det bidrar til harmonisering av pensjonsordningene innenfor overføringsavtalen mellom Statens pensjonskasse og de andre offentlige tjenestepensjonsordningene. Statens pensjonskasse (SPK) viser til at forslaget medfører en lik rett til medlemskap både i offentlige, kommunale og private tjenestepensjonsordninger, og sånn sett gir en harmonisering mellom ordningene. Videre vil en fjerning av minstegrensen gi administrative fordeler ved at det ikke lengre er nødvendig å summere stillingsbrøker under minstekravet for å kvalifisere for medlemskap.

Også KLP mener at forslaget fremstår som hensiktsmessig og skriver i sin uttalelse at det å harmonisere innmeldingsreglene i de lovfestede ordningene med reglene i kommunal tjenestepensjon «vil gi like regler innen offentlig tjenestepensjon, og gjøre det enklere for den enkelte å forstå regelverket». Pensjonskasseforeningen viser også til forenkling av regelverket i sin høringsuttalelse, og skriver at likere regelverk for tjenestepensjon i offentlig og privat sektor vil være «enklere å formidle til rettighetshavere».

6.2.3 Støtter pensjonsreformens mål

Flere av høringsinstansene påpeker at forslaget om å fjerne minstegrensen støtter opp under målsettingen med pensjonsreformen. KS uttaler at «Oppheving av minstegrensen er også et ønskelig bidrag til at pensjonsordningene i enda større grad følger pensjonsreformens prinsipper». Også Den norske aktuarforening viser til at den foreslåtte fjerningen av minstegrensen er «i tråd med pensjonsreformen», mens Samfunnsbedriftene uttaler at forslaget er i tråd med utviklingen på pensjonsfeltet generelt.

6.2.4 Likestillingsmessige konsekvenser

Flere av høringsinstansene har vist til at forslaget om å fjerne minstegrensen på 20 prosent stilling for rett til medlemskap i de fire lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene vil ha likestillingsmessige konsekvenser.

YS påpeker i sin uttalelse at dette «vil gi kvinner, unge og studenter like rettigheter uavhengig av sektor». NITO uttaler at «minstegrensen innebærer en forskjellsbehandling av deltidsansatte som ikke er godt begrunnet». Unio på sin side «anser forslaget som et nødvendig og viktig likestillings- og diskrimineringstiltak». Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er positive til forslaget om å fjerne minstegrensen for rett til medlemskap i Statens pensjonskasse, og uttaler at «særlig vil vi fremheve likestillingsperspektivet som begrunnelse for å fjerne minstegrensen da de fleste som har deltidsstilling og lavere stillingsprosent er kvinner».

6.2.5 Kombinasjon av pensjonsuttak og lav stillingsandel

Unio viser i sin høringsuttalelse til at forslaget kan få konsekvenser for pensjonerte sykepleiere som jobber i små stillinger, og gjengir innspill fra Norsk Sykepleierforbund (NSF) om sykepleiere som jobber i stillingsandeler inntil 20 prosent ved siden av mottak av pensjon. Det er også en privatperson som har uttalt seg om temaet.

NSF antar at fjerning av minstegrensen for innmelding i pensjonsordningen, i kombinasjon med at koronaunntaket er opphevet, vil føre til at mange pensjonerte sykepleiere vil tre ut av arbeidslivet. Videre står det i uttalelsen at NSF erfarer at pensjonistlønn innebærer et lønnsnivå som for mange ikke er av interesse. NSF viser til vedtektene for pensjonsordningen for sykehusleger § 2-3 siste ledd; «Leger som mottar alderspensjon etter kapittel 7 eller tjenestepensjonsberegnet AFP etter Del 2, skal ikke gjeninnmeldes i ordningen, med mindre vedkommende har arbeidet i minst 168 timer i løpet av kvartalet». NSF ber departementet vurdere en tilsvarende bestemmelse i sykepleierordningen med følgende ordlyd:

«Sykepleiere som mottar alderspensjon etter kapittel 4 eller tjenestepensjonsberegnet AFP etter § 7, 3 ledd, skal ikke gjeninnmeldes i ordningen, med mindre vedkommende har arbeidet i minst 168 timer i løpet av kvartalet.»

Videre foreslår NSF at pensjonistlønn i større grad bør knyttes til lønn før pensjonering, og at det etableres en beredskapshjemmel i sykepleierpensjonsloven knyttet til situasjoner der helseberedskapsloven kommer til anvendelse eller andre situasjoner der ekstraordinært personellbehov er til stede.

6.2.6 Samordning av tjenestepensjon fra bruttoordningen med folketrygden

To av høringsinstansene, og en privatperson, viser i sine uttalelser til at tjenestepensjon kan bli samordnet bort dersom medlemskap gis for lave stillingsandeler, og i noen tilfeller også medføre at samlet pensjon fra tjenestepensjonsordningen blir redusert. Dette gjelder for opptjening av tjenestepensjon i bruttoordningen for personer født før 1963.

NITO støtter forslaget, men skriver at minstegrensene for dem som er omfattet av bruttoordningen ikke bør fjernes uten at man samtidig utreder endringer i samordningsreglene og foreslår at «de med stillingsprosenter under 20 %, som er omfattet av bruttoordningen, får opptjening i påslagsordningen».

Pensjonistforbundet foreslår «at minstegrensen på 20 prosent opprettholdes for personer født før 1963, og at den oppheves for dem født i 1963 eller senere». Pensjonistforbundet forklarer forslaget med at en oppheving av minstegrensen kan slå uheldig ut for personer som er omfattet av bruttoordningen.

6.2.7 Utbetaling av små beløp

SPK påpeker i sin høringsuttalelse at i tillegg til alderspensjon, vil uføre-, barne- og ektefellepensjoner være omfattet av forslaget, og at opphevelse av minstegrensen vil kunne føre til utbetaling av svært små beløp av disse ytelsene. SPK mener at det bør fastsettes regler for når påslagsbeholdningen kan utbetales som et engangsbeløp, samt eventuelt regler for omregning til en kortere utbetalingsperiode. De viser til at det i lov om foretakspensjon § 5-6 er gitt regler om reberegning av livsvarige pensjonsytelser: «For livsvarige ytelser kan regelverket fastsette at pensjonens løpetid skal settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at årlig pensjon kommer opp på et nivå tilsvarende om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Forsikringsteknisk kontantverdi av pensjonen skal være den samme før og etter omregningen». SPK mener at en tilsvarende regel bør vurderes i lov om Statens pensjonskasse, og at det vil være både økonomisk og administrativt fordelaktig for SPK, samtidig som en unngår utbetaling av et illusorisk månedlig beløp.

6.2.8 Inntektskrav

Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på om det bør innføres et minstekrav til inntekt i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene. Blant de 11 høringsinstansene som uttalte seg om temaet, mente 10 instanser at det ikke bør være et minstekrav til inntekt. Blant disse er AVYO i Delta som i sin uttalelse skriver at det i de lovfestede pensjonsordningene bør være pensjon fra første krone. Forsvarets seniorforbund uttaler at «beløpsgrensen på 1 000 kr per år er meget lav, og trolig vil de aller fleste overstige dette beløpet». KS viser til at det ikke er minstekrav til inntekt i pensjonsordningene i kommunal sektor, og informerer om at deres erfaring er at det ikke er behov for en minstegrense til inntekt. Også KLP påpeker at det å innføre et minstekrav til inntekt innebærer å innføre et element for innmelding som skiller seg fra de tariffavtalte offentlige tjenestepensjonsordningene, og uttrykker at det er kompliserende med forskjellige regler i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Ifølge KLP vil en inntektsgrense «medføre ekstra kompleksitet i systemutvikling både i pensjonssystemer og lønnssystemer, og komplisere kommunikasjon». Unio viser til at det blir mer forutsigbart for den enkelte om alt arbeid skal innmeldes som pensjonsgivende uavhengig av hvor høy inntekten faktisk blir per år.

Virke er den eneste høringsinstansen som mener det bør innføres et minstekrav til inntekt, og skriver i sin uttalelse at «det bør innføres tilsvarende minstekrav til inntekt for rett til medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene som for arbeidstakere i privat sektor».

6.2.9 Virkningstidspunkt

KLP uttaler at de generelt ønsker at endringer i regelverket gis minst 12 måneder før tidspunkt for ikrafttredelse, og at kortere tid til å gjennomføre endringene øker risikoen for feil. Videre skriver KLP at «forslaget som legges frem i denne høringen fremstår dog som mindre omfattende enn tidligere endringer de siste årene, men dersom det jobbes mot en ikrafttredelse fra 1.1.23 bes det om at dette kommuniseres på et så tidlig tidspunkt som mulig». Også Forsvarets seniorforbund uttaler at iverksettingsdato må kommuniseres så tidlig som mulig. SPK skriver i sin høringsuttalelse at de ønsker at opphevelsen av minstegrensen skal tre i kraft tidligst 6 måneder etter at endringen er vedtatt.

KLP ber i sin høringsuttalelse om at lovendringen gis ikrafttredelse fra starten av et kvartal som følge av at arbeidsgivere etter gjeldende regelverk gjennomfører medlems- og pensjonsrapporteringen kvartalsvis.

6.2.10 Pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem

I høringsnotatet ble det foreslått å oppheve minstegrensen for rett til medlemskap for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem. Ingen av høringsinstansene som støttet forslaget har ytret ønske om at opphevelse av minstegrensen ikke skulle gjelde oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) støtter forslaget om en opphevelse av bestemmelsen i § 3 andre ledd andre punktum som hindrer oppdragstakere som utfører annet arbeid i 20 prosent eller mer av en heltidsstilling til å være omfattet av pensjonsordningen. De mener at en opphevelse av denne bestemmelsen i praksis vil gjøre det lettere og mer fleksibelt for oppdragstakere å ta eller beholde annet arbeid så fremt oppdraget ellers vil kunne ivaretas på en god måte. Forslaget vil derfor kunne ha positive virkninger for rekruttering av oppdragstakere og for å beholde eksisterende oppdragstakere innenfor beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem.

6.2.11 Operapensjonsloven

I høringsnotatet ble det ikke foreslått å oppheve minstegrensen på 20 prosent av full stilling for rett til medlemskap i Statens pensjonskasse i Operapensjonsloven. Den Norske Opera & Ballett (DNO&B), Creo, LO og Spekter støtter i sine høringsuttalelser at det ikke gjøres endringer i Operapensjonsloven. Ingen av høringsinstansene har ytret ønske om opphevelse av minstegrensen i Operapensjonsloven.

6.3 Departementets vurderinger

6.3.1 Harmonisering og forenkling av regelverk

Fjerning av minstegrensen vil innebære at medlemskriteriet for rett til medlemskap i lovfestede offentlige tjenestepensjonsordninger harmoniseres med reglene i privat tjenestepensjonsordning og kommunal tjenestepensjon. Departementet har merket seg at forslaget om å fjerne minstegrensen for rett til medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene har fått bred støtte, og at de fleste av høringsinstansene påpeker at det er positivt at kriteriet for rett til medlemskap i de fire lovfestede tjenestepensjonsordningene harmoniseres med regelverket i privat og kommunal sektor.

Etter departementets syn er det hensiktsmessig at det innenfor tjenestepensjonsordningene er enhetlige regler for innmelding. Harmonisering av reglene for innmelding i tjenestepensjonsordningene vil bidra til likebehandling av arbeidstakere både innenfor offentlig sektor, og mellom privat og offentlig sektor. I den grad ulikt regelverk virker som et mobilitetshinder, vil en harmonisering av reglene kunne bidra til økt jobbmobilitet. Enhetlige regler gjør det enklere for den enkelte å forstå reglene på tvers av sektorer. Forenkling av regelverket kan gi økt tillit til pensjonssystemet, og departementets vurdering er at en opphevelse av minstegrensen for rett til medlemskap bidrar til modernisering og effektivisering.

6.3.2 Støtter pensjonsreformens mål

En nødvendig forutsetning for at pensjonssystemet skal kunne gi økonomisk og sosial trygghet er at systemet er økonomisk og sosialt bærekraftig. Pensjonsreformen har bidratt til å forbedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft dels ved å bremse den framtidige veksten i utgiftene til alderspensjon og dels ved å øke statens inntekter gjennom styrkede arbeidsinsentiver og utsatt avgang fra yrkeslivet. En opphevelse av minstegrensen vil støtte opp under pensjonsreformen ved at det tjenes opp rettigheter til pensjon for alle stillingsstørrelser. Departementet mener det er en fordel at all tjenestepensjon tjenes opp for alle stillingsstørrelser, på samme måte som i folketrygden, slik at det samlede pensjonssystemet støtter opp under målene med reformen. I offentlig tjenestepensjon er det et minstekrav til tjenestetid for oppsatte rettigheter (tre år i bruttoordningen og ett år i påslagsordningen). Forslaget om å oppheve minstegrensen endrer ikke kravene til tjenestetid, men vil gjøre det lettere å fylle vilkåret for de som jobber i små stillinger. Pensjonsopptjening også for små stillinger vil bidra til å styrke arbeidsinsentivene, og vil på den måten bedre det samlede pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft.

6.3.3 Likestillingsmessige konsekvenser

Etter arbeidsmiljøloven § 13-1 første ledd, er det forbudt å diskriminere arbeidstakere på grunn av alder. Videre er det etter bestemmelsens tredje ledd forbudt å diskriminere arbeidstakere som arbeider deltid eller er midlertidig ansatt. Retten til medlemskap i en tjenestepensjonsordning anses å falle inn under dette punktet. I § 13-3 er det gitt unntak fra forbudet mot diskriminering. Det følger av bestemmelsens andre ledd at forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, ikke er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering, diskriminering på grunn av alder eller diskriminering av arbeidstaker som arbeider deltid eller er midlertidig ansatt.

Etter likestillingsloven § 6 er diskriminering bl.a. på grunn av kjønn forbudt. Etter § 9 er forskjellsbehandling likevel ikke forbudt dersom den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles.

Saker om retten til medlemskap i en tjenestepensjonsordning har tidligere blitt prøvd for retten. I en dom fra Arbeidsretten 21. juni 2013 kom retten til at minstegrensen for rett til medlemskap i kommunal tjenestepensjonsordning i tariffavtalen i KS-området på 14 arbeidstimer per uke, noe som tilsvarer 37 prosent stilling ved 37,5 timers arbeidsuke, var ugyldig. Arbeidsretten kom til at grensen innebar ulovlig diskriminering av deltidsansatte etter arbeidsmiljøloven. Retten viste til at tjenestepensjon er et viktig gode, og at den aktuelle ordningen måtte kunne betegnes som gunstig. Arbeidsretten uttalte at den var enig i at det er argumenter som kan begrunne en nedre grense, men at grensen på 14 timer var for høy. Retten tok ikke stilling til hvorvidt minstegrensen innebar en indirekte diskriminering av kvinner, siden flere kvinner enn menn arbeider deltid. På bakgrunn av arbeidsrettens dom, ble det besluttet at alle ansatte i KS sitt tariffområde skulle meldes inn i pensjonsordningen uavhengig av stillingsandel. I tariffoppgjøret for 2014 var partene enige om at det ikke skulle gjelde noen minstegrense for medlemskap i kommunal tjenestepensjonsordning, og at pensjonsordningen skulle omfatte alle ansatte, både faste og midlertidige.

I lys av arbeidsrettens dom, foreslo Arbeids- og sosialdepartementet i Prop. 156 L (2014–2015) å redusere minstegrensene for medlemskap i de lovbestemte pensjonsordningene i Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for apotekvirksomhet og pensjonsordningen for sykepleiere til 20 prosent av full stilling. Etter at endringene i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene var vedtatt, besluttet Arbeidsgiverforeningen Spekter at tilsvarende reduksjon i minstegrensen skulle gjennomføres for ansatte i helseforetakene som ikke var omfattet av lovendringen.

I mellomoppgjøret for 2019 framsatte LO og YS Spekter krav om at minstegrensen på 20 prosent skulle oppheves. Tvisten ble behandlet av Rikslønnsnemnda 7. november 2019, jf. sak 02/2019. Rikslønnsnemnda behandlet ikke spørsmålet om oppheving av minstegrensen på 20 prosent sett opp mot arbeidsmiljølovens eller likestillingslovens bestemmelser om diskriminering, men et flertall i nemnda kom til at kravet om oppheving av minstegrensen var rimelig sett opp mot tariffavtalens regler, og besluttet at ny tariffavtale skulle fastsettes slik at minstegrensen oppheves.

Det framgår av departementets vurderinger i Prop. 156 L (2014–2015) at det blant annet ble lagt vekt på at en minstegrense for medlemskap på 20 prosent av full stilling tilsvarte det som den gang var gjeldende minstegrense i private tjenestepensjonsordninger, og at endringen ville bidra til likebehandling samt forenkling av pensjonsregelverket generelt. Forslagene til lovendringer ble vedtatt av Stortinget og satt i kraft fra 1. april 2016. Fra og med 1. januar 2022 er minstegrensen på 20 prosent av full stilling opphevet i privat sektor, og fra og med 30. juni 2022 må virksomhetene ha tilpasset pensjonsordningene til det nye regelverket. Hensynet til likebehandling og forenkling, som ble lagt til grunn i regjeringens forslag i Prop. 156 L (2014–2015), er de samme nå som grensen er fjernet i tjenestepensjonsordningene i kommunal og privat sektor. Om minstegrensen oppheves også i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene, vil det innebære at arbeidstakere med små stillingsandeler igjen behandles likt med hensyn til rett til medlemskap i tjenestepensjonsordningen.

6.3.4 Kombinasjon av pensjonsuttak og lav stillingsandel

Etter dagens regler kan sykepleiere som mottar pensjon fra Pensjonsordningen for sykepleiere, kombinere uttak av alderspensjon med en stillingsandel under 20 prosent uten at pensjonen påvirkes. Det samme gjelder for dem med pensjon fra Pensjonsordningen for apotekvirksomhet. En innmelding fra første arbeidende time vil medføre at muligheten til å kombinere uttak av pensjon med en liten stillingsandel uten at pensjonen avkortes opphører.

Norsk Sykepleierforbund (NSF) uttrykker i sin høringsuttalelse bekymring for at fjerning av minstegrensen for innmelding i pensjonsordningen vil føre til at mange pensjonerte sykepleiere vil tre ut av arbeidslivet. NSF viser til at pensjonistlønn da er alternativet dersom pensjonerte sykepleiere skal fortsette i arbeid, og mener at dette lønnsnivået er uinteressant for mange. NSF foreslår at pensjonistlønn i større grad bør knyttes til lønn før pensjonering, og at det etableres en beredskapshjemmel i sykepleierpensjonsloven knyttet til situasjoner der helseberedskapsloven kommer til anvendelse eller andre situasjoner der et ekstraordinært personellbehov er til stede. Videre ber NSF departementet vurdere en bestemmelse for sykepleierne, som innebærer at timekravet for innmelding blir det samme som for sykehusleger. Konkret foreslår NSF følgende lovforslag:

«Sykepleiere som mottar alderspensjon etter kapittel 4 eller tjenestepensjonsberegnet AFP etter § 7, 3 ledd, skal ikke gjeninnmeldes i ordningen, med mindre vedkommende har arbeidet i minst 168 timer i løpet av kvartalet.»

Departementet viser til at aldersgrensen for den tariffavtalte tjenestepensjonsordningen for sykehusleger er 70 år. Det innebærer at uavkortet alderspensjon i kombinasjon med arbeidsinntekt inntil 167 timer i kvartalet gjelder fra et senere tidspunkt i denne ordningen. Særaldersgrensen for sykepleiere gjør at kombinasjonen av uavkortet pensjon og arbeid får tidligere effekt. Videre er det slik at arbeidstakere i offentlig sektor som mottar alderspensjon fra Statens pensjonskasse, i dag er medlemmer i pensjonsordningen og får alderspensjonen avkortet mot inntekt når de fortsetter å arbeide i stillingsbrøk under 20 prosent av full stilling. Det samme gjelder arbeidstakere i helseforetak eller i kommuner. Flere av disse har i likhet med sykepleierne særaldersgrense, blant annet ambulansesjåfører, fysioterapeuter, helsefagarbeidere, renholdere og vernepleiere mv. Likhetshensyn taler for at det ikke innføres særskilte unntaksordninger for bestemte yrkesgrupper.

Sykepleiere som ønsker å kombinere uttak av alderspensjon med arbeid, kan inngå avtale med arbeidsgiver om arbeid på pensjonistvilkår etter satser for pensjonistavlønning på lik linje med andre offentlig ansatte. Ordningen med pensjonistlønn gir fleksibilitet ved at arbeidsgiver og arbeidstaker kan bli enige om arbeidsoppgaver og omfang. Pensjonistlønn er en fast timesats, og alderspensjonisten beholder som hovedregel tjenestepensjonen uten reduksjon. I det statlige tariffområdet er det Kommunal- og distriktsdepartementet som fastsetter satsen for pensjonistlønn. Timelønnen er i 2023 på 233 kroner, pluss eventuelle tillegg. Timesatsen er satt ut fra en forutsetning om at den kommer i tillegg til pensjonsutbetalingen. Den er ikke fastsatt ut fra det som er et ordinært lønnsnivå.

I løpet av de siste årene har det i perioder vært fastsatt særskilte satser for pensjonistlønn for enkelte yrkesgrupper og sektorer, for å avhjelpe særskilte behov i arbeidsmarkedet. Departementet mener at bruk av differensierte satser i regelverket for pensjonistavlønning kan være et aktuelt tiltak i situasjoner hvor det er behov for lempinger i regelverket for avkorting av alderspensjon. Departementet vil samtidig framholde at om flere helsearbeidere og andre grupper med særaldersgrense velger å fortsette i tilnærmet full stilling i stedet for å ta ut alderspensjon i kombinasjon med pensjonistlønn, så vil det kunne innebære økt arbeidstilbud. I lys av dette er det derfor viktig med gode insentiver til å stå i ordinær stilling. Nivået på pensjonistavlønningen må ikke settes så høyt at det lønner seg å ta ut pensjon for å så komme tilbake på pensjonistlønn, framfor å fortsette i ordinær stilling.

6.3.5 Samordning av tjenestepensjon fra bruttoordningen og folketrygden

Personer som er født før 1963 har fortsatt opptjening i bruttoordningen. I Prop. 156 L (2014–2015), hvor det ble foreslått å redusere minstegrensene for medlemskap i de lovbestemte offentlige pensjonsordningene til 20 prosent, ble det pekt på, som et argument mot å fjerne en minstegrense, at flere vil kunne oppleve at det ikke utbetales alderspensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen fordi samlet pensjon overstiger tjenestepensjonen før samordning. Det ble også pekt på at de med lav stillingsandel kan oppleve å få en samlet lavere ytelse med opptjening fra små stillinger. Det skjer når samordningsfradraget er større enn det bruttopensjonen øker med på grunn av opptjeningen. Disse effektene vil fortsatt kunne gjelde i bruttoordningen for årskullene født før 1963. Departementet viser til at en opphevelse av minstegrensen ikke utelukkende vil ha negativ konsekvens – noen vil også få et høyere nivå på den samlede pensjonsytelsen. Videre er det i de nye samordningsreglene innført et nettobeløp som utbetales til alle som har noe opptjening, uavhengig av samordningsfradraget for folketrygden. De negative effektene som kan oppstå ved stillingsandeler under 20 prosent er derfor mindre med de nye samordningsreglene enn med de gamle samordningsreglene. De nye samordningsreglene gjelder for samordning mot ny opptjeningsmodell i folketrygden, det vil si delvis for årskullene født 1954–1962 og fullt ut for årskull født i 1963 eller senere. Det vil si at årskullene som er født før 1963, helt eller delvis, har gamle samordningsregler.

To av høringsinstansene har i sine høringsuttalelser kommet med forslag for å håndtere den mulige negative samordningseffekten for personer med opptjening i bruttoordningen. NITO foreslår at de som er født før 1963, og som har en stillingsandel under 20 prosent, skal få opptjening i påslagsordningen. Departementet viser til at alle født før 1963, uavhengig av stillingsandel, har opptjening i bruttoordningen. Departementet kan ikke se at det er gode grunner for å forskjellsbehandle disse personene ved at personer med en stillingsandel på 20 prosent eller mer skal fortsette opptjeningen i bruttoordningen, mens personer med stillingsandel under 20 prosent skal ha opptjening i påslagsordningen. Pensjonistforbundet foreslår at minstegrensen på 20 prosent opprettholdes for personer født før 1963. Departementet vil understreke at det ikke er gitt at samordning av tjenestepensjon fra bruttoordningen og folketrygden vil ha negative konsekvenser for den samlede pensjonsytelsen for personer født før 1963. Om nivået på den samlede pensjonsytelsen reduseres eller ikke avhenger av nivået på samordningsfradraget. Departementet vektlegger også at i de tilfeller der samordningen av tjenestepensjonen med folketrygdens ytelser reduserer samlet ytelse, vil det likevel kunne være fordelaktig for arbeidstakere med stillingsandel under dagens minstegrense å være medlem av tjenestepensjonsordningen. Utover opptjening av alderspensjon, innebærer et medlemskap i tjenestepensjonsordningen også en økonomisk fordel for den enkelte når det gjelder tilgang til uføre- og etterlattepensjon. Disse ytelsene beregnes i hovedsak uavhengig av folketrygden – også for årskull født før 1963.

Departementet ser at det å oppheve minstegrensen kan få negative konsekvenser for noen i årskullene født før 1963. Samtidig vil effekten på den enkeltes samlede pensjonsytelse være positiv for flere. Det å gå glipp av pensjonsopptjening for arbeid utført i stillinger med en stillingsandel under 20 prosent kan medføre tapt pensjonsopptjening for den enkelte.

Mulige negative samordningskonsekvenser er ikke noe som inntreffer kun for stillingsandeler under 20 prosent – dette vil også kunne gjelde for stillingsandeler på for eksempel 25 og 30 prosent. Departementet kan ikke se at mulige negative samordningseffekter er et tilstrekkelig grunnlag for å forskjellsbehandle ansatte i stillingsandel under 20 prosent. Som følge av at mange vil få økt pensjonsopptjening, også blant årskull født før 1963, samt at det er en fordel for den enkelte at medlemskapet innebærer tilgang til uføre- og etterlatteytelser, er departementets samlede vurdering at minstegrensen på 20 prosent bør oppheves også for personer født før 1963.

6.3.6 Utbetaling av små beløp

SPK peker i sin høringsuttalelse på at en opphevelse av minstegrensen vil kunne føre til utbetaling av svært små beløp. SPK mener derfor at det bør fastsettes regler for når pensjonsopptjeningen kan utbetales som et engangsbeløp, samt eventuelt regler for omregning til en kortere utbetalingsperiode. De viser til at det i lov om foretakspensjon er gitt regler som sier at pensjonens løpetid skal settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at årlig pensjon skal komme opp på et nivå tilsvarende om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp, og foreslår at en tilsvarende regel vurderes i lov om Statens pensjonskasse. Ifølge SPK vil en slik regel være både økonomisk og administrativt fordelaktig for SPK, samtidig som en unngår utbetaling av små månedlige beløp.

Departementet ser at pensjonsopptjeningen vil kunne bli lav for personer som har en liten stilling i offentlig sektor i en begrenset periode av yrkeskarrieren. Samtidig har trolig flere av personene med en stillingsandel under 20 prosent en høyere stillingsandel på et annet tidspunkt i yrkeskarrieren, noe som vil bety at den samlede pensjonsopptjeningen kan gi et betydelig månedlig beløp. Etter departementets syn, er det en kompliserende faktor at beløpet som skal betales ut som et engangsbeløp eller over en kortere periode er knyttet til en livsvarig ytelse med garantert regulering.

SPK peker på at utbetaling av små beløp, som engangsbeløp eller over en kortere utbetalingsperiode, vil være både økonomisk og administrativt fordelaktig. Departementet forventer at det også vil være en administrativ kostnad knyttet til omregningen av små beløp til engangsbeløp eller kortere utbetalingsperiode, og at den samlede administrative besparelsen dermed er uklar. Departementet foreslår ikke at det fastsettes regler for utbetaling av pensjonsopptjeningen som et engangsbeløp eller over en kortere utbetalingsperiode. Siden det for oppsatte rettigheter er et krav om minst tre års tjenestetid i bruttoordningen og ett års tjenestetid i påslagsordningen, begrenses tilfeller av utbetaling av svært små beløp til de som pensjoneres med straks løpende pensjonsrett.

6.3.7 Inntektskrav

Etter at det i de private tjenestepensjonsordningene ikke lengre er en minstegrense for medlemskap, ble det av administrative hensyn satt et krav til at virksomhetene skal melde arbeidstakerne inn i ordningen når samlet mottatt lønn fra foretaket overstiger rapporteringspliktig lønn i a-ordningen. I privat sektor er dermed kravet at arbeidstakere skal meldes inn i pensjonsordningen når lønn og/eller trekkfri utgiftsgodtgjørelse for en person overstiger 1 000 kroner per år, eller 10 000 kroner per år for skattefrie selskaper, foreninger eller institusjoner, jf. skatteforvaltningsforskriften § 7-2-1. Det er også mulig å ikke ha en slik minstegrense for lønn, eventuelt å ha en lavere grense. I kommunale tjenestepensjonsordninger er det ikke innført en slik minstegrense for inntekt. Departementet ba derfor om høringsinstansenes syn på om det bør innføres et minstekrav til inntekt i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene.

Bortsett fra Virke, mente de andre høringsinstansene som uttalte seg om et eventuelt inntektskrav at det ikke bør være et minimumskrav til inntekt for rett til medlemskap. Flere av høringsinstansene viser i sine uttalelser til at det ikke er noe inntektskrav i kommunal sektor, og at reglene i offentlig sektor bør være like på dette punktet. Ifølge KLP vil ulike regler i de offentlige ordningene være kompliserende – både systemmessig og i kommunikasjon med medlemmene. Slik departementet ser det, vil et inntektskrav på 1 000 kroner per år innebære at de aller fleste blir meldt inn som medlemmer av pensjonsordningen. Dersom en slik inntektsgrense vil komplisere både systemutviklingen og kommunikasjonen, er det uheldig. Departementet vektlegger også at KS opplyser at deres erfaring fra kommunal sektor er at det ikke er behov for en inntektsgrense. Basert på en samlet vurdering av høringsinstansenes uttalelser, foreslår departementet at det ikke innføres et minimumskrav til inntekt for rett til medlemskap i lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv., lov om pensjonsordning for sykepleiere og lov om pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem.

6.3.8 Virkningstidspunkt

Både KLP og SPK ber i sine høringsuttalelser om tilstrekkelig tid til implementering av regelendringen. KLP uttaler at de på generell basis ønsker at regelendringer gis minst 12 måneder før tidspunkt for ikrafttredelse, men viser samtidig til at forslaget i høringsnotatet framstår som mindre omfattende, sammenlignet med andre endringer de siste årene. SPK ønsker at opphevelsen av minstegrensen skal tre i kraft tidligst 6 måneder etter at endringen er vedtatt. Forsvarets seniorforbund ber om at iverksettingsdato kommuniseres så tidlig som mulig.

Videre har departementet registrert at KLP i sin høringsuttalelse har bedt om at lovendringen gis ikrafttredelse fra starten av et kvartal. Ønsket er begrunnet med at arbeidsgivere etter gjeldende regelverk gjennomfører medlems- og pensjonsrapporteringen kvartalsvis.

Departementet mener en viktig forutsetning for en vellykket gjennomføring er at det gis tilstrekkelig tid fra lovendringen vedtas til tidspunktet for ikrafttredelse – både for at det skal gis nok tid til å gjøre nødvendige systemendringer, opplæring av ansatte og gi informasjon til arbeidsgivere, medlemmer og andre berørte av at minstegrensen oppheves.

6.3.9 Pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem

I høringsnotatet ble det presentert forslag til endringer i lov om pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem § 1 andre ledd og § 3 andre ledd andre punktum. Etter § 1 andre ledd gjelder loven for oppdragstaker som mottar godtgjørelse som utgjør 20 prosent eller mer av godtgjørelse for et heltidsoppdrag.

Etter § 3 første ledd må oppdragstakeren forplikte seg til ikke å utføre annet arbeid i oppdragsperioden. Det er likevel mulighet for å gjøre unntak etter andre ledd ved at annet arbeid kan avtales skriftlig med oppdragsgiveren dersom det ikke er til hinder for at oppdraget kan ivaretas på en god måte. Av bestemmelsen framgår det likevel at en oppdragstaker som utfører annet arbeid som tilsvarer 20 prosent eller mer av en heltidsstilling, mister retten til medlemskap, jf. § 3 andre ledd andre punktum.

Departementet mener at rett til medlemskap i pensjonsordningen bør gjelde også for dem med godtgjørelse som utgjør under 20 prosent av godtgjørelsen for et heltidsoppdrag. Det foreslås derfor at bestemmelsen i § 1 andre ledd blir opphevet. Departementet mener videre at oppdragstaker og oppdragsgiver bør stå fritt i å gjøre unntak etter § 3 andre ledd første punktum uten at det skal medføre at en oppdragstaker som utfører annet arbeid skal miste retten til medlemskap i pensjonsordningen. Det foreslås derfor at bestemmelsen i § 3 andre ledd andre punktum blir opphevet.

6.3.10 Operapensjonsloven

I høringsnotatet ble det ikke foreslått endringer i lov om pensjonsordning for ballettdansere, sangsolister og korsangere ved Den Norske Opera & Ballett (operapensjonsloven). Årsaken er at problemstillingen er mer kompleks for denne gruppen.

På den ene siden kan opptjening i operapensjonsloven være gunstigere enn i innskuddsordningen til Den Norske Opera & Ballett ved at operapensjonsordningen gir rett til pensjon fra en lavere aldersgrense. Mange ansatte med relativt kort yrkeskarriere vil kunne komme gunstig ut av bruttoordningen, særlig siden denne yrkesgruppen har et kortere krav til full opptjeningstid enn øvrige medlemmer av SPK.

På den andre siden er operapensjonsloven videreført som en bruttoordning. Opptjening i en bruttoordning basert på lave stillingsandeler vil i mange tilfeller gi et høyt samordningsfradrag relativt til bruttopensjonen, og derfor en lav pensjonsmessig uttelling. Videre er det et krav om minst tre års samlet opptjening for å få pensjon fra en oppsatt rettighet i bruttopensjonsordningen. Treårskravet innebærer at de som er ansatt som ballettdansere, sangsolister og korsangere i mindre enn tre år ikke vil få utbetalt pensjon fra bruttoordningen – heller ikke dersom minstegrensen for innmelding fjernes.

Samtidig er det slik at alle som ikke tilfredsstiller kravene for å bli medlem av operapensjonsordningen tjener opp pensjon i innskuddspensjonsordningen som gjelder for øvrige ansatte i Den Norske Opera & Ballett. Det betyr at denne gruppen, også uten regelendringer, får pensjon fra første krone og første dag.

At enkelte med lave stillingsandeler, og som arbeider i ansettelsesforhold under tre år, vil få for kort tjenestetid til å få en pensjonsrettighet om de meldes inn i Operapensjonsordningen istedenfor i innskuddsordningen, anses som uheldig. Etter departementets vurdering forsterkes dette ved at en opphevelse av minstegrensen i operapensjonsloven innebærer at enkelte av personene med ansettelsesforhold under tre år vil kunne være tjent med opptjening i innskuddsordningen. Den Norske Opera & Ballett (DNO&B), Spekter, Creo og LO gir alle støtte til at det ikke gjøres endringer i operapensjonsloven i sine høringsuttalelser. Videre har ingen av høringsinstansene ytret ønske om opphevelse av minstegrensen i operapensjonsloven. Som følge av problemstillingens kompleksitet, samt høringsinstansenes syn, opprettholder departementet vurderingen fra høringsnotatet og foreslår at det ikke gjøres endringer i operapensjonsloven.

6.3.11 Om forholdet til AFP

Forslaget vil i liten grad påvirke retten til AFP. I det statlige tariffområdet er det slik at arbeidstakere som ikke er medlemmer av Statens pensjonskasse, som følge av lav stillingsandel eller som ikke har 10 års medlemskap i offentlig tjenestepensjonsordning etter fylte 50 år, likevel kan få rett på avtalefestet pensjon. Det samme gjelder for sykepleiere. Forslaget vil derfor i liten grad påvirke omfanget av dem som har rett til AFP.

6.4 Departementets forslag

For å gi gode insentiver til arbeid, både for å få flere i arbeid og forlengede yrkeskarrierer, bør pensjonssystemet, både i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene, innrettes slik at alt arbeid lønner seg og at alt inntektsgivende arbeid er pensjonsgivende selv om arbeidets omfang er forholdsvis lite. Dersom minstegrensen fjernes, vil alle ansatte med stillingsandel under 20 prosent av full stilling få pensjonsopptjening for arbeidet som utføres. Et medlemskap vil i tillegg innebære at arbeidstakeren er omfattet av reglene om uføre- og etterlattepensjon. En fjerning av minstegrensen i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene vil gi en økonomisk fordel til ansatte med stilling under 20 prosent av full stilling, og vil dermed bidra til å forbedre arbeidsinsentivene for ansatte i små stillinger, noe som særlig vil gjelde for dem som er omfattet av påslagsordningen. En opphevelse av minstegrensen vil være konsistent med utviklingen i pensjonssystemet, med økt vekt på betydningen av opptjening gjennom livsløpet.

En fjerning av minstegrensen på 20 prosent av full stilling vil være i samsvar med gjeldende regelverk i private tjenestepensjonsordninger (lov om obligatorisk tjenestepensjonsordning, innskuddspensjonsloven, foretakspensjonsloven og tjenestepensjonsloven) og i kommunal sektor.

Departementet foreslår at dagens minstegrense på 20 prosent av full stilling i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene oppheves. Dette gjelder rett til medlemskap i Statens pensjonskasse, Pensjonsordning for apotekvirksomhet og Pensjonsordning for sykepleiere. Oppheving av minstegrensen i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene innebærer at det blir gitt rett til medlemskap for stillingsandeler under 20 prosent av full stilling. Inn under retten til medlemskap i Statens pensjonskasse faller også oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem.

Departementets forslag om å fjerne dagens minstegrense på 20 prosent av full stilling i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene medfører en harmonisering med regelverket i privat og kommunal tjenestepensjon og vil innebære at man får like medlemskapskriterier når det gjelder krav til stillingsandel for innmelding på tvers av sektorer. I kommunale tjenestepensjonsordninger meldes alle fast ansatte arbeidstakere inn i pensjonsordningen fra den dagen de begynner i stillingen. Timelønte, midlertidig ansatte, og arbeid utover fast ansettelse etterinnmeldes i ordningen på grunnlag av gjennomsnittlig stillingsprosent. Opptjente rettigheter beregnes for innrapportert lønn i heltidsstilling korrigert for den aktuelle stillingsprosenten. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget framhever at en felles grense bidrar til likebehandling og forenkling.

En opphevelse av minstegrensen på 20 prosent av full stilling vil få betydning for pensjonsutbetalingen til dem som i kortere eller lengre perioder er registrert med medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene i lavere stillingsandel enn 20 prosent av full stilling. Fjerning av minstegrensen for rett til medlemskap i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene vil dermed komme alle med små stillinger til gode – en gruppe som særlig består av unge, studenter og kvinner.

Departementet foreslår at minstegrensen for rett til medlemskap oppheves i de tre pensjonsordningene Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for apotekvirksomhet mv. og pensjonsordningen for sykepleiere. Det vises til forslag om endringer i lov om Statens pensjonskasse § 5 første og andre ledd og § 46 andre ledd, i lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 1 første og andre ledd og i lov om pensjonsordning for sykepleiere § 3 første ledd og i § 11 tredje ledd.

Videre foreslår departementet at minstegrensen for rett til medlemskap i lov 12. februar 2010 nr. 4 om pensjonsordning for oppdragstaker i statlig beredskapshjem eller spesialisert fosterhjem oppheves. Det vises til lovforslaget, i lovens § 1 andre ledd og § 3 andre ledd.