13 Oppheving av Oljeskattenemnda mv.

13.1 Innleiing og samandrag

Regjeringa foreslår å fjerne ordninga med oljeskattenemnd ved likninga av petroleumsselskapa i første instans, og å overføre denne oppgåva til Oljeskattekontoret. Klagenemnda for petroleumsskatt skal fortsatt vere klageorgan for likninga av petroleumsselskapa. Føremålet med endringa er å styrkje den ordinære likningsbehandlinga og klagebehandlinga for petroleumsselskapa ved å organisere likningsarbeidet på petroleumsskatteområdet meir effektivt. Bakgrunnen for forslaget er at talet på petroleumsselskap har auka over tid, og at likningssakene er blitt meir kompliserte og omfattande. Oljeskattenemnda har begrensa tid til å behandle likninga etter at den er førebudd av Oljeskattekontoret. Ei ny organisering vil frigjere ressursar som Oljeskattekontoret kan nytte til betre likningsbehandling i første instans og betre klagebehandling for klagenemnda. Endringa inneber at Oljeskattekontoret får myndigheit til å treffe likningsvedtak slik som dei andre skattekontora.

Forslaget betyr at ein må gjere tilpassingar i reglar som i dag legg myndigheit til Oljeskattenemnda. Regjeringa foreslår at Oljeskattekontoret får myndigheita til å gi bindande førehandsfråsegn etter petroleumsskattelova § 6 nr. 4, og at desse avgjerdene skal kunne klagast på til klagenemnda. Vidare er det naudsynt med mindre endringar i nokre andre reglar.

Regjeringa foreslår òg å innføre eit krav om at Oljeskattekontoret skal gi ei skriftleg grunngiving i alle saker der kontoret fråviker skattytaren si sjølvmelding ved den ordinære likninga.

Forslaget til endringar er i tråd med innspel frå Norsk olje og gass i høyringsfråsegn til departementet sitt høyringsnotat 28. april 2014 om forslag om ny klagenemndsordning på skatte- og avgiftsområdet.

Regjeringa foreslår at endringane tek til å gjelde straks med verknad frå og med 1. juli 2015. Det betyr at endringane har verknad frå og med likninga for inntektsåret 2014. Vidare vil Oljeskattekontoret frå det same tidspunktet behandle saker om endring av likning, bindande førehandsfråsegn mv.

Departementet viser til forslag til endringar i petroleumsskattelova § 6 nr. 1 til nr. 4, likningslova § 2-4 og lov 19. desember 2014 nr. 77 § 2-4a nr. 1 og nr. 2.

13.2 Gjeldande rett

Etter petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav a) skal skattepliktige som driv særskattepliktig verksemd bli likna av ei oljeskattenemnd for inntekt og formue av slik verksemd. Oljeskattenemnda skal ha fem medlemmar og fem varamedlemmar, blant dei ein leiar og ein nestleiar som begge fyller krava etter domstollova § 54 til å vere tingrettsdomar, sjå petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav b).

Klage over likninga blir behandla av ei særskilt nemnd, Klagenemnda for petroleumsskatt. Klagenemnda for petroleumsskatt skal ha inntil 7 medlemmar, blant dei ein leiar og ein nestleiar som begge fyller krava i domstollova § 54 første ledd, sjå petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav c) og d).

Oljeskattenemnda og Klagenemnda for petroleumsskatt er sjølvstendige nemnder som blir oppnemnde av Finansdepartementet for ei periode på 4 år, sjå likningslova § 2-8.

Petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav f) fastset at saker som Oljeskattenemnda eller Klagenemnda for petroleumsskatt skal avgjere, skal leggjast fram av Oljeskattekontoret. Så langt det ikkje er gitt særskilte reglar, gjeld dei alminnelege reglane i likningslova òg for skattestyresmaktene på petroleumsskatteområdet.

Petroleumsselskapa sin frist for å levere sjølvmeldinga er 1. mai i likningsåret, medan likninga blir ferdigstilt 1. desember det same året. Under førebuinga av likninga går Oljeskattekontoret gjennom mykje materiale, og kan oppmode selskapa om ytterlegare opplysningar mv. Sakene blir lagt fram for Oljeskattenemnda, som har mange møter om hausten for å treffe likningsvedtaka.

Eit selskap som ikkje er nøgd med likninga, kan klage til Klagenemnda for petroleumsskatt. Oljeskattekontoret førebur klagebehandlinga for klagenemnda.

Dersom skattytaren sine oppgåver blir fråvikne eller sette til side ved likninga, skal skattytaren som hovudregel få eit varsel etter likningslova § 8-3 nr. 1 om kva fråviket gjeld og med frist til å uttale seg. Det skal av påteikning på sjølvmeldinga mv. eller den førte protokollen, gå fram kva fråviket går ut på, sjå likningslova § 8-3 nr. 5. Skattestyresmaktene har ikkje plikt til automatisk å sende opplysningane som ligg til grunn for likninga til skattytaren, men etter likningslova § 8-9 nr. 2 kan ein skattytar som har motteke skatteoppgjer, krevje at skattestyresmaktene gir opplysningar om korleis dei har kome fram til fastsettjinga. I motsetnad til det som gjeld ved endring av likning og tilleggsskatt etter likningslova § 3-11, inneheld dei gjeldande reglane i likningslova dermed ikkje noko krav om at skattestyresmaktene må gi ei skriftleg grunngiving dersom likninga avvik frå skattytaren si sjølvmelding ved den ordinære likningsbehandlinga. Desse alminnelege reglane i likningslova gjeld òg for Oljeskattenemnda ved likninga av petroleumsselskapa etter petroleumsskattelova § 8.

Eit forslag til ny skatteforvaltningslov blei sendt på høyring 21. november 2014 med høyringsfrist 2. mars 2015. I høyringsnotatet foreslo departementet mellom anna at det skal innførast ei plikt om grunngiving for skattestyresmaktene når skattytaren si fastsetjing blir fråviken, sjå forslag til ny § 5-8 i høyringsnotatet. Finansdepartementet behandlar no høyringsfråsegna til ny skatteforvaltningslov, og vil fremme eit forslag til ny skatteforvaltningslov så snart som mogleg.

13.3 Høyringa til ny klagenemndsordning på skatteområdet

Finansdepartementet sende 28. april 2014 på høyring eit forslag om endringar i klagenemndsordninga på skatte- og meirverdiavgiftsområdet. Føremålet var å styrkje klageordninga, betre rettstryggleiken og styrkje dei skatte- og avgiftspliktige sin tillit til at klagesakene blir behandla på ein tilfredsstillande måte.

Forslaget i høyringsnotatet omfatta ikkje organiseringa av skattestyresmaktene på petroleumsskatteområdet. I si høyringsfråsegn 10. juli 2014 skriv Norsk olje og gass (Norog) at behovet for å styrke klageordninga og auke rettstryggleiken er minst like sterk for petroleumsselskapa, og dei foreslår reform også av denne delen av nemndsystemet.

For å betre likningsbehandlinga på petroleumsskatteområdet foreslår Norog at Oljeskattekontoret skal likne selskapa i første instans og at ordninga med oljeskattenemnd blir oppheva. Norog meiner òg at ein bør innføre eit krav om skriftleg grunngiving i alle saker der skattestyresmaktene fråviker skattytaren si sjølvmelding ved den ordinære likninga. Vidare foreslår Norog å oppretthalde og styrke Klagenemnda for petroleumsskatt som klageinstans, men med eit eige sekretariat. Norog kjem dessutan med fleire andre forslag for å betre likningsprosessen, og gi auka kontradiksjon i klagebehandlinga.

Høyringa blei med nokre mindre endringar fulgt opp i Prop. 1 LS (2014–2015), sjå òg Innst. 4 L (2014–2015), der regjeringa mellom anna foreslo ei landsdekkjande skatteklagenemnd for behandling av klager på vedtak om skatt og meirverdiavgift, og å oppheve Riksskattenemnda. I samsvar med høyringsforslaget omfatta regjeringa sitt forslag i Prop. 1 LS (2014–2015) ikkje organiseringa av skattestyresmaktene på petroleumsskatteområdet. Departementet skreiv i Prop. 1 LS (2014–2015) at forslaga frå Norog ville bli vurdert i ein eigen prosess.

Proposisjonen her omhandlar forslag om å fjerne Oljeskattenemnda og gi Oljeskattekontoret myndigheit til å likne petroleumsselskapa i første instans, og å innføre eit krav om å grunngi avvik frå sjølvmeldinga. Endringane som regjeringa foreslår i denne proposisjonen er i samsvar med innspela frå Norog på desse punkta, sjå punkt 13.4 nedanfor. Dei andre forslaga som er tatt opp av Norog i høyringsfråsegna har departementet enno ikkje vurdert.

13.4 Vurderingar og forslag

Selskapa som driv petroleumsverksemd på den norske kontinentalsokkelen blir skattlagde etter særreglar i petroleumsskattelova. I tillegg til skatt på alminneleg inntekt med 27 pst., blir dei ilagt ein særskatt på 51 pst., det vil seie ein skattesats på til saman 78 pst.

På grunn av den store betydinga petroleumsverksemda har for den norske økonomien, og den ofte høge kompleksiteten ved likninga av petroleumsselskapa, har styresmaktene heilt sidan etableringa av det særskilte petroleumsskatteregimet i 1975 lagt stor vekt på å ha sentraliserte skattestyresmakter med særleg høg kompetanse på dette området, sjå punkt 13.3 ovanfor.

Over tid har det vore ei utvikling med auke i talet på petroleumsselskap som driv verksemd på kontinentalsokkelen. Samstundes har likningssakene blitt meir omfattande og kompliserte, mellom anna som følgje av meir komplekse transaksjonar og forretningsstrukturar. Dessutan er skattekontrollen i større grad retta mot verdsettingsspørsmål, særleg i transaksjonar mellom nærståande partar. Dette inneber at skattestyresmaktene må innhente og analysere store mengder marknadsdata.

Likningsbehandlinga i første instans skjer i eit avgrensa tidsrom mellom 1. mai og 1. desember i likningsåret. Oljeskattekontoret nyttar mykje tid og ressursar til å gå gjennom sjølvmeldingane og anna materiale for å førebu likningsbehandlinga for Oljeskattenemnda. For Oljeskattenemnda er det krevjande å setje seg tilstrekkeleg godt inn i sakene og avgjere likninga på den avgrensa tida nemnda har tilgjengeleg om hausten etter at Oljeskattekontoret har førebudd likninga. Etter departementet sitt syn vil det ut frå tilhøva i dag vere ei betre nytting av dei samla faglege ressursane dersom Oljeskattekontoret, som har best moglegheit til å gå grundig inn i likningsspørsmåla, òg liknar petroleumsselskapa i første instans.

Departementet foreslår derfor at Oljeskattekontoret skal ha likningsmyndigheit i første instans, og at ordninga med oljeskattenemnd blir oppheva. Dermed blir òg ressursar ved Oljeskattekontoret som i dag blir nytta til å førebu likninga for Oljeskattenemnda, frigjorde. Desse ressursane kan i staden nyttast til å styrke den ordinære likningbehandlinga ved kontoret, og førebuinga av klagebehandlinga for klagenemnda.

Ordninga vil då på dette punktet svare til det som gjeld generelt på skatteområdet. Med mindre det gjeld særreglar, vil Oljeskattekontoret dermed få same myndigheit som dei andre skattekontora har.

I dag legg enkelte føresegner i petroleumsskattelova særskild myndigheit til Oljeskattenemnda. Etter petroleumsskattelova § 6 nr. 4 kan Oljeskattenemnda på oppmoding gi bindande førehandsfråsegn om skatteverknadene av ein konkret, kommande disposisjon. Avgjerda kan ikkje klagast på. Når Oljeskattenemnda blir fjerna, foreslår departementet at myndigheita til å gi bindande førehandsfråsegn etter petroleumsskattelova § 6 nr. 4 blir lagd til Oljeskattekontoret. Departementet foreslår at den bindande førehandsfråsegna skal kunne klagast på, i motsetnad til det som gjeld i dag. Forslaget er i tråd med det som departementet har foreslått generelt for bindande førehandsfråsegn gitt av skattekontora i høyringsforslaget 21. november 2014 til ny skatteforvaltningslov. Klageinstans for Oljeskattekontoret sine bindande førehandsfråsegn bør være Klagenemnda for petroleumsskatt.

Departementet foreslår òg at Klagenemnda for petroleumsskatt skal vere klageinstans for klage på Oljeskattekontoret si avgjerd om sakskostnader etter petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav c) fjerde ledd, i staden for Oljeskattenemnda som i dag.

Departementet foreslår dessutan å oppheve nokre føresegner som ikkje er naudsynte når Oljeskattenemnda blir oppheva. Det gjeld regelen i petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav g) fjerde ledd om at leiaren i Oljeskattenemnda kan rette rekne- og skrivefeil og endre likninga i særskilte tilfelle. Vidare gjeld det regelen i petroleumsskattelova § 6 nr. 1 bokstav g) femte ledd om at Oljeskattekontoret kan krevje at Klagenemnda for petroleumsskatt overprøver vedtak som er trefte av Oljeskattenemnda.

Dersom forslaget om å fjerne Oljeskattenemnda blir vedteke, vil det dessutan vere naudsynt å gjere nokre tilpassingar i forskrifter til petroleumsskattelova. Det gjeld forskrift 22. november 1991 om bindande førehandsfråsegn for skattepliktige etter petroleumsskattelova og forskrift 18. august 1998 om skatterettsleg behandling av leie av flyttbar produksjonsinnretning på kontinentalsokkelen.

Likningslova § 8-3 nr. 5 fastset at dersom skattytaren sine oppgåver blir fråvikne eller sette til side ved likninga, skal det gå fram av påteikning på sjølvmeldinga mv. eller protokoll som blir ført, kva avviket går ut på. Skattestyresmaktene har ikkje plikt til automatisk å sende opplysningane til skattytaren. Etter likningslova § 8-9 nr. 2 kan ein skattytar som har motteke skatteoppgjer krevje at skattestyresmaktene gir opplysningar om korleis dei har kome fram til fastsetjinga. Ved endringsvedtak og i sak om bruk av tilleggsskatt gjeld derimot krav til grunngiving etter likningslova § 3-11 nr. 1. Det går fram av føresegna at slike saker skal avgjerast ved eit skriftleg vedtak som skal seie kva postar i skattytaren si likning som er blitt fråvikne av skattestyresmaktene, med ei kort grunngiving. Skattestyresmaktene skal òg etter likningslova § 3-11 nr. 2 utan oppmoding sende gjenpart av vedtaket til skattytaren etter at saka er avgjort. Desse reglane i likningslova gjeld òg for Oljeskattenemnda ved likninga av petroleumsselskapa etter petroleumsskattelova § 8 første ledd.

Departementet meiner at det er grunn til å innføre ei større plikt til å gi petroleumsselskapa ei grunngiving om kvifor postar er blitt fråvikne under likninga, enn det som følgjer av gjeldande reglar. Saksbehandlinga ved avvik frå postar i sjølvmeldinga under den ordinære likninga bør svare til kravet som i dag gjeld for behandlinga ved endringsvedtak og vedtak om tilleggsskatt etter likningslova § 3-11. Dette inneber òg at det er rekna som tilstrekkeleg å protokollere avvik frå sjølvmeldinga når eit petroleumsselskap ikkje har motsagt dei avvika som er foreslått under likningsbehandlinga, sjå likningslova § 3-11 nr. 4.

I departementet sitt høyringsutkast til ny skatteforvaltningslov er det foreslått ein generell regel om plikt til å gi grunngiving når skattestyresmaktene fråviker skattytaren si eiga fastsetjing av grunnlaget for formues- og inntektsskatt, petroleumsskatt mv., sjå høyringsutkastet § 5-8.

Departementet foreslår at endringa no for petroleumsselskapa lovteknisk blir gjennomført ved å vise til likningslova § 3-11 i § 6 i petroleumsskattelova.

Departementet viser til forslag til endringar i petroleumsskattelova § 6 nr. 1 til nr. 4, likningslova § 2-4 og lov 19. desember 2014 nr. 77 § 2-4a nr. 1 og nr. 2.

Fleire av forslaga ovanfor vil ha innverknad på forslaget til ny skatteforvaltningslov. Forslaget til ny skatteforvaltningslov må derfor bli tilpassa dei endringane i petroleumsskattelova og likningslova som blir foreslått her.

13.5 Økonomiske og administrative følgjer

Endringane vil føre til ei administrativ forbetring ved at skattestyresmaktene sine samla ressursar til den ordinære likningsbehandlinga og klagebehandlinga kan nyttast meir effektivt, og dermed styrkje likningsbehandlinga. Når Oljeskattenemnda blir oppheva, vil det ikkje lenger vere kostnader ved godtgjering til nemndsmedlemmar.

13.6 Iverksetjing

Regjeringa foreslår at endringane tek til å gjelde straks med verknad frå og med 1. juli 2015. Det betyr at endringane har verknad frå og med likninga for inntektsåret 2014. Vidare vil Oljeskattekontoret frå same tidspunkt behandle saker om endring av likning, bindande førehandsfråsegn mv.