16 Nytt regelverk for kassasystem

16.1 Innleiing og samandrag

Svart økonomi fører til reduserte skatteinntekter for stat og kommune og at middel ikkje kjem fellesskapet til gode. Samstundes har svart økonomi andre negative konsekvensar ved at det gir urettferdige konkurransevilkår for næringslivet og grobotn for annan økonomisk kriminalitet.

Dagens kassasystem er vanskelege å kontrollere, og manglande krav til systema skapar store utfordringar i kampen mot svart økonomi i kontantbransjane. Departementet foreslår derfor nye og strengare reglar for kassasystem. Dei nye reglane vil gjere det vanskelegare å skjule kontantomsetnad gjennom manipulasjon av kassasystem.

Dei nye reglane stiller krav til kassasystem, under dette reglar om påbodne og forbodne funksjonar, kvittering og rapportar og sikring av elektronisk journal. Vidare legg dei føreslåtte reglane nye plikter på leverandørar av kassasystem og bokføringspliktige brukarar av kassasystem. Leverandørar må oppgradere dagens system og levere ei produktfråsegn til skattekontoret før kassasystemet blir tilbode for sal, utleige eller utlån. Dei bokføringspliktige må skaffe nytt kassasystem med produktfråsegn og oppfylle enkelte nærare oppgjevne brukskrav. Ved manglande etterleving av reglane blir det foreslått at skattekontoret blir gitt ein heimel til å påleggje leverandørar tvangsmulkt og brotsgebyr, og dei bokføringspliktige brotsgebyr.

Det blir foreslått å leggje inn krav til kassasystem, leverandørane sine plikter og heimlar for å påleggje leverandørar brotsgebyr og tvangsmulkt i ny lov om kassasystem med tilhøyrande forskrift. Det blir foreslått at pliktene for bokføringspliktige brukarar av kassasystem blir plasserte i bokføringslova ny § 10 a og i bokføringsforskrifta. Det er gjort forslag om at heimlane for å påleggje dei bokføringspliktige brotsgebyr, blir tekne inn i likningslova ny § 10-10 og meirverdiavgiftslova ny § 21-1 a.

I samband med forslaga om nye administrative reaksjonar for leverandørar av kassasystem og dei bokføringspliktige, blir det òg foreslått enkelte endringar i skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd og § 10-51.

Departementet foreslår at de nye reglane trer i kraft frå 1. januar 2017. For at oppgradering eller anskaffing av nytt kassasystem i størst mogleg grad skal kunne skje som ledd i ordinær utskifting eller oppgradering, blir det foreslått at fristen for utfasing av kassasystem som ikkje tilfredsstiller krava, blir sett til 1. januar 2019. Det blir òg foreslått at heimlane for å påleggje bokføringspliktige brotsgebyr, først skal setjast i verk frå dette tidspunktet.

Forslag til regelverk for kassasystem vil først og fremst ha økonomiske og administrative konsekvensar for leverandørar av kassasystem, bokføringspliktige brukarar av kassasystem og staten.

Bakgrunnen for nytt regelverk er nærare skildra under punkt 16.2. Under punkt 16.3 blir høyringa omtala, og i punkt 16.4 er det gitt ei overordna omtale av forslaget, medrekna virkefelt og val av teknisk løysing. Nye krav til kassasystem og leverandørar av kassasystem og nye krav til dei bokføringspliktige blir omtala under punkt 16.5 og 16.6, medan forslag til nye administrative reaksjonar for leverandørar av kassasystem og dei bokføringspliktige og endringane i skattebetalingslova er omtala under punkt 16.7. I punkt 16.8 er det gitt ei omtale av regelverket opp mot reglane i EØS og WTO. Iverksetjing og økonomiske og administrative konsekvensar er omtala under punkt 16.9 og 16.10.

16.2 Gjeldande rett og bakgrunn

Bokføringsreglane stiller krav til dokumentasjon av kontantsal. Hovudregelen er at kontantsal skal registrast fortlaupande på kassaapparat, terminal eller anna likeverdig system, jf. bokføringsforskrifta § 5-3-2. Kven som er bokføringspliktige, går fram av bokføringslova § 2. Bokføringsreglane stiller ingen særskilde krav til sjølve kassasystemet, berre til enkelte funksjonar som kassasystemet skal kunne utføre. Kassasystema skal kunne produsere summeringsstrimlar, og kvitteringane frå kassasystemet skal innehalde bestemte opplysningar. Bokføringsreglane krev òg at det skal vere ei lettfatteleg systemskildring av oppbygging av og funksjonar i kassasystemet, men det er ikkje sett konkrete krav til kva systemskildringa skal innehalde. Utover dette er det inga regulering knytt til funksjonar og oppbygging av kassasystema.

Skatteetaten har gjennom kontrollar avdekt at kassasystem er sette opp på ein måte som gjer det mogleg å skjule kontantsal. Det er avdekt at enkelte leverandørar av kassasystem aktivt viser kundane sine korleis det er mogleg å unngå at sal blir registrert i kassasystemet, ev. korleis dette kan endrast i ettertid. I kontrollane er det avdekt at manipulasjon av kassasystem blant anna skjer ved bruk av skjulte funksjonar i programvara, ved at ekstern programvare mellombels blir kopla til kassasystemet, eller ved at brukaren misbrukar funksjonar som er opent tilgjengelege i kassasystemet, til dømes ved misbruk av returfunksjonen i kassasystemet.

Manglande regulering av krav til funksjonane og oppbygginga av kassasystema gjer det vanskeleg å utføre kontrollar av kassasystem. Vidare er det eit problem i dag at det ikkje finst heimlar for å pålegge brukarane å endre oppsettet på kassasystemet, eller for å krevje at leverandørane fjernar uønskte funksjonar. Det finst heller ikkje særskilde sanksjonsføresegner som rammer sal av kassasystem som er sette opp slik at manipulasjon enkelt kan utførast av brukaren. Det fører til at kontroll av kontanthandel blir vesentleg vanskelegare og meir ressurskrevjande.

Manipulasjon av kassasystem er eit problem i dei fleste land i verda. I Sverige er det innført ei godkjenningsordning for kassasystem som tiltak mot manipulasjon.

Bokføringsstandardstyret i Norsk Regnskapsstiftelse (BBS) har i delrapport I Godkjenningsordning for kassasystemer (25. september 2008) tilrådd at ei tilsvarande ordning som i Sverige blir greia ut i Noreg. Sitat frå kapittel 4.2 i rapporten:

«Bokføringsstandardstyret legger til grunn at dagens regelverk om bruk av kassaapparat bør endres, slik at reglene på en bedre måte sikrer at formålet med reglene, fullstendig registrering av kontantsalget og dokumentasjon av dette, oppfylles. Det legges til grunn at vi i Norge står overfor de samme problemstillinger som har foranlediget de svenske reglene omtalt ovenfor, og at de vurderinger som er gjort i Sverige i stor grad også kan overføres til norske forhold.»

Skatteunndragingsutvalet støttar opp om dette i utgreiinga si, NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser, kapittel 10.2.5.

Skattedirektoratet har på oppdrag frå Finansdepartementet vurdert tilrådinga frå Bokføringsstandardstyret og Skatteunndragingsutvalget og har vidare oppretta ei prosjektgruppe som 15. februar 2012 leverte ei utgreiing nemnd «Nytt regelverk for kassasystem». Prosjektgruppa som leverte utgreiinga var sett saman av representantar frå Skatteetaten og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og PricewaterhouseCoopers. I tillegg har prosjektet hatt ei referansegruppe med representantar frå IKT-Norge, Hovedorganisasjonen Virke og NHO Reiseliv, som igjen har rådført seg med medlemsbedriftene sine. Prosjektet har, som ledd i utgreiingsarbeidet, innhenta ein samfunnsøkonomisk analyse frå Steria AS datert 21. september 2011. Steria AS har i analysen greia ut økonomiske og administrative konsekvensar og har òg gjort ei kost-/nyttevurdering av forslaget til nytt regelverk.

I utgreiinga blir det tilrådd at det i nytt regelverk skal stillast krav om at det berre skal vere tillate med bruk av kassasystem med nærare oppgjevne funksjonar, og at leverandørar av kassasystem må levere ei produktfråsegn til skattekontoret som viser at krava i regelverket er oppfylte. Bokføringspliktige brukarar av kassasystem må skaffe nytt eller oppgradere eksisterande kassasystem med produktfråsegn frå leverandøren og melde frå til skattekontoret om kva slag kassasystem dei har. Det er gjort forslag om brotsgebyr og tvangsmulkt ved brot på pliktene.

Departementet sende utgreiinga «Nytt regelverk for kassasystemer» vedlagd analysen frå Steria AS på alminneleg høyring i 2012. Forslaget blei vidare sendt på ei eiga høyring i EØS-området hausten 2013.

16.3 Høyringa

16.3.1 Alminneleg høyring

Finansdepartementet sende utgreiinga «Nytt regelverk for kassasystemer» vedlagt Steria AS samfunnsøkonomiske analyse på alminneleg høyring 15. februar 2012, med høyringsfrist 15. mai 2012. Utgreiinga blei send til 48 høyringsinstansar. Totalt 29 høyringsinstansar har svart.

Følgjande høyringsinstansar har komme med merknadar til forslaget:

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Utanriksdepartementet

• Datatilsynet

• Den norske Revisorforening

• Hovedorganisasjonen Virke

• IKT-Norge

• Konkurransetilsynet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• Norges Bondelag

• Norsk Øko-Forum

• NTL Skatt

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Riksadvokaten

• Skattedirektoratet

• Skatterevisorenes Forening

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Unio

I tillegg har departementet motteke merknader frå Jens Reckendorf (Member of the Board of Management – R&D i Vectron Systems AG), Norges Kommunerevisorforbund, Oslo kemnerkontor, Sunniva Tofte og Uni Micro AS.

Merknader til lovforslaga er tekne inn nedanfor under omtalen av dei enkelte forslaga.

Merknader til forskriftsendringane vil bli vurderte i det vidare arbeidet med desse. Dette gjeld blant anna merknader til ordninga med sikring av elektronisk journal, krav til kvitteringar, oppbevaringstid for kassaruller og forslaget om fysisk lagring og plassering av tenarar i Noreg.

16.3.2 EØS-høyring

Ved lov 17. desember 2004 nr. 101 om europeisk meldeplikt for tekniske regler m.m. (EØS-høyringslova) § 4 skal forslag til tekniske reglar meldast til EFTA sitt overvakingsorgan (ESA).

På grunn av tekniske krav i forslaget om nytt regelverk for kassasystem blei det sendt melding til ESA 15. august 2013. ESA har i svar 12. november 2013 ikkje konkrete innvendingar til forslaget, men har vist til direktiv 2004/22/EF om måleinstrument (taksameter) og direktiv 2009/23/EF om ikkje-automatiske vekter. Krav til taksameter er ikkje omfatta av nytt regelverk for kassasystem. Direktiv om ikkje-automatiske vekter vil bli følgt opp i samband med forskriftsarbeidet slik at det går fram at kassasystem som blir kopla til ikkje-automatiske vekter, må tilfredsstille krava som er fastsette i direktivet.

16.4 Generelt om nytt regelverk, virkefelt og utforming

16.4.1 Høyringa

I høyringa er det foreslått at det i ny kassasystemlov og ny kassasystemforskrift blir stilt krav til kassasystem, under dette reglar om påbodne og forbodne funksjonar, kvittering og rapportar og sikring av elektronisk journal. Vidare er det foreslått at leverandørar av kassasystem må levere ei produktfråsegn til skattekontoret som viser at krava til kassasystemet er oppfylte, og at ho må leverast før kassasystemet blir tilbode for sal, utleige eller utlån.

Det er foreslått at regelverket skal stille leverandørane fritt ved den tekniske utforminga av kassasystema så lenge krava i regelverket er oppfylte og det er ikkje stilt krav om bruk av bestemte løysingar. I høyringa er denne løysinga omtala som ei «regelbasert løysing». Ei løysing som stiller krav om bruk av ei førehandsbestemd teknisk løysing, blir omtala som ei «teknisk løysing».

I bokføringslova ny § 10 a er det foreslått at bokføringspliktige skal ha plikt til å registrere og dokumentere kontantsal mv. ved bruk av kassasystem som tilfredsstiller krava i kassasystemlova og kassasystemforskrifta. Det er òg foreslått å påleggje bokføringspliktige å gi melding til skattekontoret om kassasystema dei har i virksomheten. Det er foreslått at reglane skal gjelde bokføringspliktige brukarar av kassasystem i alle kontantbransjar med unntak av taxinæringa, fordi denne næringa har plikt til å registrere kontantsalet ved bruk av taksameter, jf. bokføringsforskrifta § 8-2-1.

For å sikre handheving av reglane er det foreslått at skattekontoret får heimel til påleggje leverandørar tvangsmulkt og brotsgebyr og dei bokføringspliktige brotsgebyr.

I høyringa blei det foreslått at det nye regelverket skulle tre i kraft 1. juli 2014.

16.4.2 Høyringsinstansane sine merknader

IKT-Norge, Konkurransetilsynet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norges Kommunerevisorforbund, Norsk Øko-Forum, NTL Skatt, Riksadvokaten, Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet er generelt positive til forslaget om nytt regelverk for kassasystem.

IKT-Norge uttaler:

«Vi er enige med Skattedirektoratet og departementet i at endring av regelverket kan bidra til å minske/hindre vekst i økonomisk kriminalitet i form av manipulasjon med kassasystemer eller annen unndragelse av skattbar inntekt.»

Konkurransetilsynet uttaler:

«Det foreslåtte regelverket stiller mer konkrete krav til kassasystemers funksjonalitet og oppbygging, og vil dermed gjøre det vanskeligere å manipulere denne typen systemer og vil bedre myndighetenes grunnlag for å føre kontroll med kontantsalget. Konkurransetilsynet er generelt positiv til tiltak som er egnet til å bedre konkurranseforholdene i markedet(…).»

LO framhevar betydinga av fortløpande betring av regelverk og kontroll med seriøsiteten i nærings- og arbeidsliv, og uttaler:

«Det er svært uheldig at omfanget av juks i økonomien er så stort og kanskje økende. Det bidrar ikke bare til at offentlige inntekter går tapt, men også til en gradvis svekkelse av vår arbeidslivsmodell og en premiering av useriøse virksomheter på bekostning av de seriøse.»

Norsk Øko-Forum er svært tilfredse med at det blir foreslått eit nytt regelverk om bruk av kassasystem, og uttaler:

«Skattemyndighetenes kontrollvirksomhet viser og har dokumentert omfattende manipulasjon av kassaapparater, både av nye pc-baserte systemer og av de mer tradisjonelle kassaapparatene. Metodene for manipulasjon er mange, og i praksis ser vi at det utvikles nye metoder etter hvert som «etablerte» metoder avdekkes av kontrollmyndighetene. Både internasjonalt og i vårt land bidrar og medvirker leverandører av kassasystemer til denne manipulasjonen, og vi er overbevist om at omfanget av slik medvirkningsbasert manipulasjon med kassaapparatene er omfattende. Dette er alvorlig skattekriminalitet, hvor den næringsdrivende samarbeider med profesjonelle leverandører av kassasystemer om skatte- og avgiftsunndragelsene. En slik organisering av skattekriminaliteten er svært alvorlig og vanskeliggjør i stor grad kontrollmyndighetenes arbeid. I praksis betyr det at illojale aktører i kontantbransjene nærmest får fritt spillerom og ødelegger for de seriøse aktørene. En slik konkurransevridning kan være helt ødeleggende for bransjen samtidig som skatteprovenyet blir redusert.

(…)

Forslagene vil forenkle kontrollarbeidet betydelig, noe som vil kunne føre til at det kan gjennomføres flere og grundigere kontroller som kan avdekke de mer alvorlige og grove skatteunndragelsene. Viktige bestemmelser i denne sammenheng er særlig kravet om sikker elektronisk journal, meldeplikt for bruker og leverandør og mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr.»

Skattedirektoratet meiner det nye regelverket vil gi betydeleg redusert risiko for unndragingar av skattar og avgifter i kontantbransjane, og dermed sikre likare konkurransevilkår i desse bransjane. Direktoratet uttaler vidare at forslaga vil gjere kontrollen mykje enklare og framhevar krav til påbodne (og forbodne) funksjonar i kassasystema, under dette krav til elektronisk journal og krav om produktfråsegn frå leverandør, meldeplikt for dei bokføringspliktige og brotsgebyr som sentrale punkt i forslaget til nytt regelverk.

Norges Bondelag ser behovet for ei betring av gjeldande regelverk.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttaler at manipulasjon av kassaapparat gir ei omfattande konkurranseulempe for dei mange verksemdene som reknar ut og betaler skattar på rett måte, og som dokumenterer kontantsal slik at det offentlege kan kontrollere det, og er samde i at det bør innførast eit nytt regelverk for kassasystem under nærare oppgjevne føresetnader. Det blir blant anna uttalt at dei samfunnsmessige gevinstane klart må overstige kostnadene som blir påførte verksemdene. NHO meiner òg det er heilt avgjerande at kontrollinnsatsen blir styrka i samband med innføring av nytt regelverk.

Den norske Revisorforening støttar forslaget om nye og meir omfattande krav til kassasystem, men meiner eit slikt krav ikkje bør gjerast gjeldande for alle bokføringspliktige frå foreslått tidspunkt for iverksetjing, og uttaler:

«Et alternativ vil være å innføre et krav til nye kassaapparater som selges eventuelt å sette en betydelig lengre frist. Det bør ikke innføres et krav om at alle bokføringspliktige må bytte ut eller oppgradere eksisterende kassaapparater. Et slikt krav medfører betydelige kostnader som ikke kan forsvares og er også miljømessig uheldig. Nye kassaapparater vil fases inn over tid etter hvert som de bokføringspliktige vil fornye sine apparater.»

Den norske Revisorforening uttaler vidare at regelverket bør avgrensast til dei bransjane der problemet med unndregen kontantomsetnad har vore størst, og viser til at både Belgia og Canada har avgrensa krava til restaurantbransjen, og foreslår ei liknande ordning i Noreg. Når reglane har fungert ei stund, meiner Den norske Revisorforening det er mogleg å analysere effekten for skattlegging og avgiftshandsaming, og eventuelt innføre krav til kassasystem med nærare bestemte funksjonar for alle bokføringspliktige.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) og Hovedorganisasjonen Virke har òg merknader om at regelverket bør avgrensast til visse bransjar. NARF uttaler at det bør finnast sikrare erfaringsmateriale før reglane blir gjort gjeldande for alle med kontantomsetnad, og viser til at blant anna Belgia har innført ei sertifiseringsordning berre for restaurantbransjen. Hovedorganisasjonen Virke meiner det bør fokuserast på «den delen av næringslivet som man ut fra erfaringsgrunnlag har legitim grunn til å tro at kan operere i gråsonen med hensyn til økonomisk kriminalitet, enn å gjennomføre tiltak rettet mot alle» og ber departementet vurdere om andre tiltak «kan gi like stor effekt som det foreliggende forslaget antas å ville ha for bekjempelse av svart økonomi.»

Konkurransetilsynet, NARF, NTL Skatt, NHO, Skatterevisorenes Forening og Unio har merknader til den tekniske utforminga av krav til kassasystem.

Konkurransetilsynet uttaler:

«Når det gjelder valg av reguleringsmåte har Skattedirektoratet foreslått en regelbasert løsning. Skattedirektoratet begrunner dette valget bl.a. med at en slik løsning lettere lar seg justere hvis det etter ikrafttredelsen oppdages «hull» i regelverket. Det pekes dessuten på at en regelbasert løsning som angir funksjoner eller egenskaper ved kassasystemer ikke vil binde opp den teknologiske utviklingen på samme måte som en teknisk løsning med enten kontrollenhet eller krypteringsløsning vil gjøre. Konkurransetilsynet er enig i disse vurderingene, og mener at en regelbasert løsning vil være å anbefale ut fra et konkurransemessig perspektiv. Med en regelbasert løsning vil de ulike systemleverandørene stå fritt til å velge teknisk løsning, så lenge denne oppfyller funksjonskravene i lov/forskrift. Det vil dermed være potensielt flere som til enhver tid kan konkurrere om å levere en løsning som innfrir kravene i regelverket. En regelbasert løsning vil på denne måten kunne bidra til økt konkurranse og fremme teknologisk utvikling, og er derfor å foretrekke fremfor en teknisk løsning.»

NARF meiner «det fremføres gode argumenter for å velge en regelbasert fremfor en teknisk basert løsning.»

NHO uttaler at det ikkje er drøfta «om det er tilstrekkelig antall leverandører som vil levere til bokføringspliktige i det norske markedet» med «de særnorske kravene som nå foreslås oppstilt». NHO har vidare reist spørsmålet om det er mogleg å følgje med i den teknologiske utviklinga, og påpeikar behovet for ein nærare analyse i samband med dette. NHO har òg påpeika at dei er usikre på om forslaget til nytt regelverk har teke høgde for framtidige betalingsløysingar.

NTL Skatt er delte i synet på om ei regelbasert ordning er det beste, men har likevel «enes om å støtte forslaget til nytt regelverk om kassasystemer.»

Skatterevisorenes Forening uttaler at innføring av ei løysing, eller element av ei løysing, som allereie eksisterer og har vist seg effektfull, truleg vil vere både enkel og ressurssparande og framhevar Portugal si løysing. Det blir òg uttalt at det norske regelverket bør implementere Standard Audit File – Tax (SAF-T) som standard dataformat ved eksport av finansielle data frå kassasystema. Det blir vist til at fleire land har innført SAF-T, og at Portugal har innført denne òg for kassasystem. Unio støttar Skatterevisorens Forening sitt syn.

Datatilsynet har ingen merknader til dei enkelte endringane som blir foreslåtte, men etterlyser ei brei vurdering av effektane forslaget vil kunne få for personvernet.

NARF, Nærings- og handelsdepartementet, IKT-Norge, NTL Skatt, Skattedirektoratet og Skatterevisorenes Forening påpeikar behovet for informasjon ved innføringa av nytt regelverk for kassasystem.

16.4.3 Vurderingar og forslag

Forslaget fører til at det i ny kassasystemlov med tilhøyrande forskrift blir stilt krav til kassasystem, under dette reglar om påbodne og forbodne funksjonar, kvittering og rapportar og sikring av elektronisk journal. Gjennom krav til kassasystem vil det bli vanskelegare å manipulere kassasystem og på den måten halde omsetnad skjult for skatte- og avgiftsstyresmaktene. Dette vil gi auka inntekter til staten og eit betre kontrollregime for kontantomsetnad. Det vil òg bidra til likare konkurransetilhøve for næringslivet og redusere risikoen for underslag frå eigne tilsette.

Departementet meiner derfor at det er viktig å få på plass eit regelverk for kassasystem som gjer det vanskelegare å manipulere kassasystem. Departementet viser òg til at forslaget om å innføre nytt regelverk for kassasystem har fått brei støtte i høyringa. Til NHO sine merknader om at det er avgjerande at kontrollinnsatsen blir styrka i samband med innføring av nytt regelverk, vil departementet påpeike at kontrollen av kassasystem vil inngå som ein del av den samla satsinga mot kriminalitet i arbeidslivet. Kontroll av kassasystem vil òg inngå i andre kontrollar som blir utførte i aktuelle bransjar, til dømes ved personallistekontrollar, der Skatteetaten allereie i dag har styrka kontrollinnsatsen.

Unndraging av skatt og avgift er eit problem i alle bransjar med mykje kontantsal. Det taler etter departementet sitt syn for ikkje å avgrense det nye regelverket til å gjelde berre enkelte bransjar, som nemnt av Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Den norske Revisorforening og Hovedorganisasjonen Virke.

Departementet viser til at det er avdekka omfattande unndragingar i fleire bransjar, noko som blant anna resulterte i at det blei innført krav til kassaapparat for alle som driv hårpleie, frisørverksemd og venleikspleie allereie i 1998. Serveringsstader fekk tilsvarande krav til kassaapparat frå 1. april 2003. Seinare kontrollaksjoner i Noreg har òg vist omfattande unndragingar i blant anna bilverkstad- og bilpleiebransjen.

Dersom det berre skal innførast nye krav til kassasystem for enkelte bransjar, vil dette innebere at dei andre bransjane framleis kan ha kassasystem som gjer det mogleg å unndra skatt og avgift ved å manipulere bort omsetnad. Departementet viser òg til at det er fleire andre land som har valt å gi regelverka for kassasystem eit breitt bruksområde, til dømes Sverige.

Dei landa som har innført krav til kassasystem berre for visse bransjar, har ikkje generell plikt til å ha kassasystem. I Noreg er situasjonen ein annan ettersom det er eit generelt krav om bruk av kassasystem i kontantbransjen. Mange av dei krava som er foreslåtte i regelverket, er dessutan generelle i utforminga, og det er etter departementet si oppfatning viktig at desse blir gjort gjeldande for alle bransjar med kontantsal.

Departementet kan på denne bakgrunnen ikkje tilrå at dei nye reglane blir avgrensa til å gjelde berre visse bransjar. Nye reglar om kassasystem vil likevel ikkje gjelde for taxinæringa då denne næringen har plikt til å registrere kontantsalet ved bruk av taksameter, jf. bokføringsforskrifta § 8-2-1.

Leverandørane av kassasystem vil stå fritt i val av teknisk løysing så lenge funksjonskrava i regelverket er oppfylte. Departementet vil til spørsmål frå NHO om behov for ein nærare analyse og Skatterevisorenes Forening si framheving av Portugal si løysing og ordninga med Standard Audit File Tax (SAF-T), påpeika at foreslått løysing vil opne for bruk av nye og betre tekniske løysingar for å oppfylle krava i regelverket etter kvart som slike løysingar blir utvikla. Ei vurdering av om det skal stillast krav til bruk av formatet Standard Audit File Tax (SAF-T) i regelverket, må greiast ut nærare før det ev. blir innført som eit krav for alle kassasystem. Eit slikt krav vil tidlegast kunne bli vurdert i samband med arbeidet med forskrifter til kassasystemlova.

Departementet vil til NHO si fråsegn om eit tilstrekkeleg tal på systemleverandørar vil levere til den norske marknaden, påpeika at leverandørane som har organisert seg i IKT-Norge sitt forum for kasse- og butikkdata, og som har vore representerte i referansegruppa, ikkje har signalisert at det nye regelverket vil få noko å seie for om dei framleis vil levere kassasystem til den norske marknaden. Departementet påpeikar vidare at det frå leverandørsida ikkje er gitt uttrykk for omfattande problem med å tilpasse systema til dei krava som er stilte. Departementet visar òg til Konkurransetilsynet si høyringsfråsegn der det blir uttalt at den foreslåtte løysinga vil bidra til at det vil vere potensielt fleire som kan konkurrere om å levere ei løysing som innfrir krava i regelverket.

Departementet meiner det ikkje er haldepunkt for at framtidige betalingsløysingar vil føre til at det ikkje er behov for avanserte kassasystem. Sjølv om det ikkje blir betalt med setlar og myntar, er det ein risiko for at registreringane kan bli manipulerte. Det kan ev. vere grunnlag for å gi fritak frå kravet til kassaskuffer for verksemder som i framtida ikkje tek imot kontante pengar. Dette vil i så fall bli regulert i forskrifter til kassasystemlova.

Departementet vil vidare til Datatilsynet sin merknad påpeike at det ikkje er lagt opp til utvida registrering av personopplysningar utover det som følgjer av gjeldande rett, og kan derfor ikkje sjå at forslaget vil ha særskilde konsekvensar for personvernet.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette å følgje opp forslaget i høyringa om nytt regelverk for kassasystem. For å avgrense byrdene ved innføring av nytt regelverk foreslår departementet ein romsleg frist for utfasing av eksisterande kassasystem, slik at dei nye krava i stor grad kan oppfyllast gjennom ordinær utskifting eller oppgradering. Dette vil òg bidra til å redusere den miljømessige belastinga ved at mange kassasystem må skiftast ut før den ordinære levetida er slutt. Det blir òg føresett gode og målretta informasjonstiltak slik at alle involverte får høve til å tilpasse seg det nye regelverket, og dessutan ein god dialog mellom Skatteetaten og næringane i det vidare arbeidet med å implementere nytt regelverk for kassasystem.

16.5 Nærare om krav til kassasystem og leverandørar

16.5.1 Høyringa

Det er foreslått i høyringa at krav til kassasystem blir fastsett i ei eiga lov om kassasystem (kassasystemlova) med tilhøyrande forskrift (kassasystemforskrifta).

I kassasystemlova § 1 er det foreslått at pliktene etter regelverket blir pålagde «leverandør av kassasystem». Dette er i kassasystemlova § 2 bokstav e foreslått definert som «produsent eller importør som enten selv eller gjennom forhandler selger eller tilbyr kassasystemer mv. for salg, utleie eller utlån til bokføringspliktig» og «bokføringspliktig som importerer kassasystem til bruk i egen virksomhet». I merknadene til føresegna er det uttalt at ein forhandlar som endrar eller legg til ny programvare i eit kassasystem, blir vurdert som leverandør av kassasystem i høve til den endringa som er gjort. I § 2 i lova blir det vidare foreslått å ta inn definisjonar av betydinga av kontantsal, betalingskort, kontantar, kassasystem og ID-nummeret til kassasystemet.

I kassasystemlova § 3 er det foreslått å stille krav om at kassasystem skal vere innretta slik at det er enkelt å vurdere om det er i samsvar med føresegner som er gitt i medhald av lova. Opplysingar om modell, type og versjon av kassasystemet, med ID-nummeret til kassasystemet, skal vere lett tilgjengeleg. Det er vidare stilt krav om at det skal finnast ei systemskildring av oppbygginga av kassasystemet og alle funksjonane i systemet, og at skildringa skal følgje med kassasystemet ved sal, utleige eller utlån.

I kassasystemlova § 4 er det foreslått å stille krav om at leverandørar av kassasystem skal gi skattekontoret naudsynt bistand til innsyn i kassasystemet, inkludert å kunne krevje programvare, servicenøklar, servicemanual, programmeringsverktøy og programmeringsmanual for kassasystemet utlevert. I merknadene til føresegna er det uttalt at det må kunne krevjast at slike opplysingar blir gitt vederlagsfritt.

I kassasystemlova § 5 er det foreslått at leverandørar av kassasystem skal levere ei produktfråsegn til skattekontoret om at kassasystemet oppfyller krava i § 3 i lova og krava i føresegner som er gitt i medhald av lova. Produktfråsegna skal leverast før kassasystemet blir tilbode for sal, utleige og utlån og skal oppdaterast ved nye versjonar av kassasystemet. Når det gjeld krav til oppdatering, er det i høyringa uttalt:

«Normalt vil versjonoppdateringer være delt inn i to typer; hovedoppdateringer og vedlikeholdsoppdateringer som foretas mellom hovedoppdateringene. (…)

Produkterklæringen skal oppdateres ved vesentlig ny hovedfunksjonalitet, typisk ved hovedoppdateringer. Erklæringen skal imidlertid også oppdateres dersom vedlikeholdsoppdateringer innebærer vesentlige endringer i funksjonalitet som påvirker systemets virkemåte. Dette gjelder spesielt ved feilrettinger i forhold til lovkrav.»

I føresegna blir det vidare foreslått at produktfråsegna skal følgje med kassasystemet ved sal, utleige og utlån.

I tillegg er det foreslått at ein leverandør av kassasystem som blir merksam på at kassasystem med produktfråsegn ikkje tilfredsstiller krava i regelverket, utan ugrunna opphald skal melde frå om dette til skattekontoret og kundane sine, og dessutan utbetre mangelen eller trekkje kassasystemet frå marknaden.

I kassasystemforskrifta er det foreslått å gi nærare reglar om krav til kassasystem, inkludert kva slag funksjonar kassasystem skal ha og ikkje ha, og til produktfråsegna. Det er vidare foreslått reglar om sikring av elektronisk journal og rapportar og kvitteringar.

16.5.2 Høyringsinstansane sine merknader

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) påpeikar at rapporten teiknar eit dystert bilete av tilstanden blant deler av kontantomsetnadsbransjen og deira systemleverandørar og «støtter at det innføres en kassasystemlov som ansvarliggjør systemleverandørene gjennom krav til systemfunksjonalitet mv.»

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) meiner at kassasystemlova bør innehalde ei føremålsføresegn.

NHO har vidare merknader til definisjonen av «leverandør av kassasystemer». Det blir blant anna uttalt at det kan vere vanskeleg å forstå pliktene som ligg på ein forhandlar som endrar programvare, og at det lettkan tenkast at«den som utfører service er en annen enn den produsent/importør/forhandler som er omfattet av loven. Dette kompliserer – og muligens uthuler – ordningen, fordi man ikke egentlig vet hvem som er ansvarlig for kassasystemets funksjoner.»

Ingen av høyringsinstansane har merknader til forslag til dei meir overordna krava til kassasystemet i kassasystemlova § 3, men fleire har hatt merknader til krava til kassasystem i kassasystemforskrifta.

NHO uttaler at krava i forskrifta til påbodne funksjonar truleg vil vere enkle å kontrollere, men stiller spørsmål ved om det er mogleg å kontrollere funksjonar kassasystem ikkje skal kunne ha.

Skatterevisorenes Forening meiner at det i regelverket bør takast inn at Skatteetaten skal ha tilgang til kjeldekoden, og uttaler blant anna:

«Uten kildekoden er det ikke mulig å avklare om «skjult» funksjonalitet eksisterer eller ikke. (…)

Kildekoden har et særlig behov for rettsvern, og at det må etableres et regime med spesialister som ivaretar dette. (…)

Uten kildekoden har en overhode ikke kontroll på hva applikasjonen har av funksjonalitet, utover å verifisere at oppgitt funksjonalitet eksisterer og resulterer i forventede resultater ved test av applikasjon.

Kildekoden muliggjør å analysere i detalj hvorledes dataflyten og prosessering foregår fra inntasting på tastatur, til lagring av data i flyktig minne (RAM) og på lagringsenhet(er).

Det er nødvendig med full tilgang til denne, for at man skal kunne verifisere om en egen kompilering av denne kildekoden gir samme programfil (er) som den programversjonen som er i bruk i virksomheten som kontrolleres. (…)

Bare vissheten om at Skatteetaten har tilgang til kildekoden for programmet, vil virke forebyggende mot forsøk på å implementere skjult funksjonalitet i programvaren. En kontroll av kildekoden vil kun bli gjort, dersom det virkelig er behov for det.»

Skatterevisorenes Forening foreslår vidare at det blir presisert at leverandørane si bistandsplikt gjeld innsyn knytt til alle komponentane av eit system, og viser til at kassasystemlova § 4 berre brukar omgrepet «programvare». Det blir framheva at tilgang til alle komponentar av eit system er naudsynt for å gjere ein tilstrekkelig revisjon av systemet, blant anna for å sjå heilskapen i det aktuelle systemet og for å ha tilgang til informasjon om korleis og kva slag data som reint faktisk er lagra i systemet. Vidare blir det bede om at det blir presisert om maskinvare og programvare som blir utlevert, er til utlån eller om Skatteetaten kan behalde maskinvara. Skatterevisorenes Forening har òg merknader til innhaldet i systemskildringa og foreslår at ho bør sendast inn saman med produktfråsegna.

Unio støttar generelt Skatterevisorens forening og framhevar særleg at det er heilt «nødvendig med tilgang til kildekode for at staten skal være i stand til, på en forsvarlig, rettssikker og kostnadseffektiv måte, å ettergå kassasystemer fullstendig ved behov.»

Uni Micro AS ønskjer ei meir presis formulering rundt leverandørane sine plikter til å hjelpe skattestyresmaktene når det trengs innsyn i loggar og lagra data. Uni Micro AS meiner det bør presiserast at bistandsplikta gjeld å skaffe innsyn, ikkje teknisk support og analyse av data.

NHO uttaler til kravet om produktfråsegn at nokon hevdar at det ikkje vil vere mogleg å lage kassasystem som ikkje kan manipulast, og at «(h)vis dette er riktig vil det helt åpenbart bli brukt ressurser på å kunne bruke kassasystemer med produkterklæring til slike unndragelser som man nå skal forsøke å hindre.»

NHO uttaler vidare at dei fryktar at ordninga med produktfråsegn

«fører til at bokføringspliktige i praksis må binde seg til en og samme leverandør i noen år fremover, det gjelder enda mer hvis det ikke er mulig å bruke andre leverandører av service og oppgradering av programvare. I alle fall små bedrifter har neppe forhandlingsstyrke til å oppnå så gode avtaler med leverandører at effekten av å binde seg til én leverandør kan unngås. Vi ønsker derfor å peke på at småbedrifter kan rammes uforholdsmessig hardt av den ordningen som er foreslått. Det blir også spørsmål om hva en bokføringspliktig skal gjøre hvis en leverandør ikke lenger leverer de tjenestene som er nødvendige, en slik risiko er det umulig å gardere seg mot, og den forblir da hos de bokføringspliktige.»

NHO meiner vidare at det ikkje er tilstrekkeleg drøfta kva slags konsekvensar det får for dei bokføringspliktige dersom leverandøren må trekkje kassasystemet frå marknaden.

NARF støttar forslaget om produktfråsegn. Norsk Øko-Forum og Skattedirektoratet framhevar forslaget om produktfråsegn som ein sentral del av regelverket, og som vil bidra til å forenkle kontrollarbeidet.

Den norske Revisorforening støttar ikkje forslaget om produktfråsegn og uttaler:

«Vi mener at det innebærer unødvendig byrder for de rapporteringspliktige. Formålet om å redusere unndratt kontantsalg kan oppnås gjennom at det stilles krav til nye kassasystemer som selges og at dette kontrolleres hos selger.»

16.5.3 Vurderingar og forslag

Departementet foreslår å følgje opp forslaget i høyringa om å stille krav til kassasystem og til leverandørar av slike system, og foreslår at føresegner om dette blir tekne inn i ny kassasystemlov med tilhøyrande forskrift.

Virkefelt

Departementet foreslår at virkefelt for lova blir oppført i kassasystemlova § 1. Det blir foreslått at lova skal gjelde leverandørar av kassasystem, og at ho skal fastsetje kva krav som gjeld for kassasystem mv. når desse blir tilbode for sal, utleige eller utlån til bokføringspliktige som nemnt i bokføringslova § 2. Etter departementet si vurdering er det i tillegg til denne føresegna ikkje behov for ei særskild føremålsføresegn, jf. innspel om dette frå Næringslivets Hovedorganisasjon(NHO).

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 1.

Definisjonar, inkludert av leverandøromgrepet

Departementet foreslår at det i § 2 blir gitt enkelte definisjonar av sentrale omgrep i kassasystemlova.

I høyringa er omgrepet «leverandør av kassasystem» blant anna foreslått å omfatte produsent eller importør som enten sjølv eller gjennom forhandlar sel eller tilbyr kassasystem mv. for sal, utleige eller utlån. I merknadane til føresegna er det uttalt at ein forhandlar som endrar eller legg til ny programvare i eit kassasystem, blir rekna som leverandør av kassasystem i høve til endringa som er gjort. Departementet foreslår at leverandøromgrepet òg skal omfatte forhandlar i slike tilfelle.

NHO har uttalt at det lett kan tenkast at personen som utfører service, er ein annan enn produsenten, importøren eller forhandlaren som er omfatta av lova, og at dette kompliserer – og kan hende svekkjer – ordninga. Departementet meiner det vil vere uheldig dersom andre som endrar, legg til eller gjer andre vesentlege tilpassingar i kassasystemet, ikkje skal kunne gjerast ansvarlege for tilpassingane dei har gjort. Departementet foreslår derfor at det i lova blir teke inn at òg andre som tilpassar kassasystem til den enkelte bokføringspliktige, skal omfattast av leverandøromgrepet. Departementet kan ikkje sjå at ei slik utviding vil ramme grupper som kan ha rettkomne forventningar til ikkje å vere omfatta av regelverket.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det blir teke inn eit tillegg i kassasystemlova om at leverandøromgrepet òg omfattar forhandlarar og andre som tilpassar kassasystem for dei bokføringspliktige. Departementet foreslår at det i det vidare arbeidet med forskrifter eller retningsliner blir vurdert om det eventuelt bør bli gitt nærare føresegner om kva slag tilpassingar som skal kunne omfattast av føresegna.

Departementet kan ikkje sjå at det er behov for å rekne bokføringspliktige som importerer kassasystem til bruk i eiga verksemd, som leverandør av kassasystem, jf. forslag om dette i høyringa. Eit slikt forslag vil innebere at desse bokføringspliktige må levere produktfråsegn på lik line med produsent eller importør, og at dei kan bli pålagde å betale tvangsmulkt og brotsgebyr etter kassasystemlova. Departementet meiner det bør vere tilstrekkeleg å krevje at bokføringspliktige brukarar av kassasystem overheld krava i bokføringsregelverket. Departementet visar òg til at tvangsmulkt og brotsgebyr vil kunne nyttast som reaksjonar for bokføringspliktige som ikkje overheld pliktene sine etter bokføringsregelverket, jf. punkt 16.7 nedanfor. Departementet kan ikkje sjå at det i tillegg til desse reaksjonane er naudsynt å påleggje bokføringspliktige ved eigenimport særskilde plikter eller å påleggje dei administrative reaksjonar etter kassasystemlova.

Departementet foreslår med desse justeringane å følgje opp forslaget i høyringa om å ta inn ein definisjon av leverandør av kassasystem i kassasystemlova. Departementet foreslår vidare å ta inn definisjonar av kontantsal, betalingskort, kontantar, kassasystem og ID-nummer for kassasystemet i kassasystemlova i samsvar med forslag om dette i høyringa.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 2.

Nærare om krav til kassasystem

Departementet foreslår at det i kassasystemlova blir stilt enkelte overordna krav til kassasystem. Det blir blant anna foreslått å stille krav om at kassasystem skal vere innretta slik at det lett kan vurderast om det er i samsvar med føresegner gitt i medhald av loven. Det blir vidare foreslått at opplysningar om modell, type, versjon og ID-nummer for kassasystemet skal vere lett tilgjengeleg. Det blir òg foreslått å ta inn eit krav om at det må finnast ei systemskildring av oppbygginga av kassasystemet og alle funksjonane i systemet, og at denne skal følgje med ved sal, utleige eller utlån av kassasystemet. Det er viktig at systemskildringa ved eventuelle endringar i kassasystemet blir oppdatert slik ho gir ei rett skildring av oppbygging av og funksjonar i kassasystemet.

Skatterevisorenes forening foreslår at systemskildringa blir send inn saman med produktfråsegna. Departementet viser til at det normalt bør vere tilstrekkeleg at systemskildringa følgjer med kassasystemet og såleis er tilgjengeleg ved kontroll.

Det vil i forskrift bli fastsett meir spesifiserte krav til kassasystema, inkludert krav til funksjonar kassasystem skal ha, og forbod mot andre nærare fastsette funksjonar. Til NHO sitt spørsmål om det er mogleg å kontrollere funksjonar kassasystem ikkje skal ha, påpeikar departementet at det er nettopp slike funksjonar som blir avdekka ved kontroll i dag, men utan at det er heimlar til å krevje dei fjerna. Departementet vil påpeike at det i forskrifta òg vil kunne gjevast føresegner om kva krav som skal stillast til systemskildringa. Her vil det kunne bli fastsett nærare føresegner om krav til oppdatering av systemskildringa ved endringar i kassasystemet.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 3.

Nærare om leverandørane si bistandsplikt

Departementet sluttar seg til forslaget i høyringa om at leverandørane skal gi skattekontoret naudsynt bistand til innsyn i kassasystemet, og at dei etter krav frå skattekontoret skal ha plikt til å utlevere programvare, servicenøklar, servicemanual, programmeringsverktøy og programmeringsmanual, og foreslår at ei føresegn om dette blir teken inn i kassasystemlova § 4.

Uni Micro AS ønskjer ei meir presis formulering av leverandørane sine plikter til å hjelpe skattestyresmaktene når det gjeld innsyn i loggar og lagra data. Departementet påpeikar at bistandsplikta ikkje omfattar teknisk support og analyse av data utover det som er naudsynt for å få innsyn i kassasystemet. Departementet vil vidare påpeike at det først og fremst vil vere aktuelt å krevje bistand i situasjonar der systemskildringa av kassasystemet ikkje gir kontrollørane tilstrekkeleg moglegheit til å undersøkje om systemet tilfredsstiller lovverket.

Departementet vil påpeike at programvare, servicenøklar, servicemanual, programmeringsverktøy og programmeringsmanual er døme på kva som må kunne krevjast utlevert. Kva som kan krevjast utlevert utover dette, vil avhenge av kva som er naudsynt for å få innsyn i kassasystemet for å kontrollere at det er i samsvar med dei krava som blir stilte i kassasystemlova, og i føresegner gitt i medhald av lova.

Til forslaget frå Skatterevisorenes Forening og Unioom å ta inn i regelverket at Skatteetaten skal ha tilgang til kjeldekoden, vil departementet påpeike at kjeldekoden vil kunne krevjast framlagd dersom det er naudsynt av dei omsyn som er nemnt over. Departementet legg til grunn at det berre unntaksvis vil vere behov for å krevje kjeldekoden framlagd. Det skal dermed ikkje vere slik at kjeldekoden rutinemessig blir kravd framlagd i samband med kontroll av kassasystemet. Departementet foreslår at døma i § 4 på kva som skal kunne krevjast utlevert, blir avslutta med eit «mv.» slik at det kjem klart fram at opprekninga ikkje er meint å vere uttømmande.

Skatterevisorenes forening meiner det bør presiserast om maskinvare og programvare som blir utlevert, er til utlån eller kan behaldast av Skatteetaten. Departementet foreslår inga eiga omtale av dette i § 4 og viser til at dette bør finne si løysing ved praktisering av føresegna.

Departementet vil elles presisere at opplysningar som nemnt i § 4 må kunne krevjast framlagt vederlagsfritt.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 4.

Nærare om produktfråsegn

Departementet foreslår at leverandør av kassasystem skal levere ei produktfråsegn til skattekontoret som stadfester at kassasystemet oppfyller dei krava som er stilte i lov og forskrift. Produktfråsegna må sendast til skattekontoret før kassasystemet blir tilbode for sal, utleige og utlån, og det er krav om at fråsegna skal oppdaterast ved nye versjonar av kassasystemet. Med ny versjon i denne samanhengen er det meint blant anna alle tilpassingar i eit kassasystem som fører til vesentlege endringar i funksjonar som påverkar verkemåten til eit kassasystem. Ved sal, utleige eller utlån skal produktføresegna følgje med kassasystemet.

Etter departementet si vurdering er det foreslåtte kravet til produktfråsegn av vesentleg betyding for at regelverket skal kunne verke i samsvar med føremålet, og heilt sentralt for å kunne gjere leverandørane ansvarlege for brot på reglane.

NHO har uttalt at det vil vere liten risiko for å bli oppdaga for dei som greier å manipulere nye kassasystem med produktfråsegn. Departementet påpeikar at det aldri vil vere mogleg å sikre seg mot alle former for manipulasjon av kassasystem, men med dei krava som det blir foreslått å stille til kassasystema, vil dei bokføringspliktige møte på mykje større utfordringar med å endre oppsett av og registreringar i kassasystema. Som nemnt ovanfor under punkt 16.2 er det avdekka i praksis at enkelte systemleverandørar hjelper dei bokføringspliktige med å setje opp kassasystema slik at omsetnaden kan unndragast frå skattlegging. Ved å gjere leverandørane ansvarlege vil det bli mindre attraktivt for leverandørane å tilby dei bokføringspliktige kassasystem som kan brukast til å skjule omsetnad. Dei krava som det blir foreslått å stille til kassasystema, og som leverandørane gjennom produktfråsegna må gå god for at systemet oppfyller, vil såleis gjere det vesentleg vanskelegare for dei bokføringspliktige å manipulere kassasystema. Departementet vil òg vise til at Skatteetaten vil kontrollere om kassasystem med produktfråsegn tilfredsstiller dei krava som er stilte i lov og forskrift, og at bokføringspliktige brukar systema som føresett i regelverket.

Departementet vil vidare påpeike at produktfråsegnene vil bidra til å lette kontrollane ved at kontrollørane har kjennskap til dei kassasystema som er i sal, og som dei kan møte på i kontrollar.

NHO er uroa for at produktfråsegna vil kunne binde kunden til ein enkelt leverandør, og at han vil kunne få auka kostnader i samband med dette. Departementet reknar med at dei bokføringspliktige vil kunne få meir føreseielege kostnader ved å samanlikne tilbod på kassasystem frå dei ulike leverandørane der prisen for serviceavtale òg inngår i samanlikningsgrunnlaget, eller alternativt velje andre enn leverandøren til å ta hand om ordinære serviceoppgåver.

Departementet påpeikar at det berre er Den norske Revisorforening som har uttalt at dei er direkte usamde i forslaget om produktfråsegn. Det er såleis ikkje komme innvendingar til ordninga i høyringsfråsegner frå leverandørane.

Kravet om at leverandørane må levere produktfråsegn, er etter departementet si vurdering ein heilt sentral del av det nye regelverket. Departementet foreslår derfor å følgje opp forslaget i høyringa om krav til produktfråsegn.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 5.

Plikt til å utbetre manglar eller trekkje kassasystemet frå marknaden

Departementet foreslår at ein leverandør av kassasystem som blir merksam på at kassasystemet ikkje tilfredsstiller krava som er stilte i regelverket, utan ugrunna opphald skal melde frå om dette til skattekontoret og utbetre mangelen eller trekkje systemet frå marknaden. Etter departementet si vurdering er det ikkje grunn til å lovregulere at det må sendast ei samtidig melding til kundane om feilen, ettersom det uansett må føresetjast at leverandøren informerer kundane når feilen blir retta, eller kassasystemet blir trekt frå marknaden.

NHO har peika på at det i utgreiinga ikkje er drøfta kva det inneber for den bokføringspliktige at eit kassasystem er ulovleg slik at leverandøren må trekkje det frå marknaden. Departementet påpeikar at det ikkje er automatikk i at ein leverandør må trekkje kassasystemet frå marknaden. Leverandøren kan alternativt utbetre mangelen. Ein reknar med at leverandørane i dei fleste tilfelle vil etterleve plikta til å utbetre eller trekkje kassaapparatet frå marknaden. Dersom leverandøren ikkje etterlever plikta til å utbetre eller trekkje kassasystemet frå marknaden, vil dette vere ei sak som i tilfelle må løysast mellom partane.

I høyringa er det lagt til grunn at utbetring mv. skal kunne skje frivillig eller etter pålegg frå skattekontoret samstundes som det vert pålagt eit brotsgebyr.

Departementet legg til grunn at frivillig utbetring mv. vil vere aktuelt i dei tilfelle der ein leverandør av kassasystem blir merksam på at eit kassasystem ikkje oppfyller krava som blir stilte i lova eller i medhald av lova. I slike tilfelle skal manglar mv. bli retta eller utbetra utan ugrunna opphald, og det skal leverast melding om dette til skattekontoret. Skattekontoret vil i slike tilfelle kunne oppgje når fristen for å rette feila utan ugrunna opphald, går ut.

Utbetring etter pålegg vil vere aktuelt der feil blir avdekka av skattekontoret, eller når skattekontoret på annan måte får kjennskap til manglar i kassasystemet. Departementet legg til grunn at pålegg om utbetring blant anna må kunne gjevast når leverandøren har meldt frå om ein mangel til skattekontoret, og frivillig retting ikkje blir utført utan ugrunna opphald. Pålegg vil kunne gjevast samstundes med at det blir pålagt gebyr for brot på reglane, men slikt pålegg bør òg kunne gjevast i tilfelle der brotsgebyr ikkje blir pålagt. I høyringa er det ikkje foreslått at det blir sett ein frist for oppfylling av krav om utbetring. Departementet påpeikar at fristane som hovudregel bør vere korte. Departementet finn det vanskeleg å tilrå ein frist som er dekkjande for alle alternative feil og manglar som kan oppstå, og foreslår derfor at dette blir regulert nærmare i forskrift. Departementet foreslår at heimel for pålegg blir regulert i ei eiga føresegn i kassasystemlova og ikkje saman med reglane om brotsgebyr. Tvangsmulkt skal kunne påleggjast dersom fristen blir overskriden, jf. nærare om dette nedanfor under punkt 16.7.3.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 6.

Utfyllande føresegner i forskrift

I høyringa er det foreslått at kompetansen til å gi forskrifter til kassasystemlova blir lagt til departementet. Departementet meiner det vil vere føremålstenleg at Skattedirektoratet gir nærare føresegner i forskrift, og foreslår at kompetansen til å gi forskrifter blir lagt til direktoratet.

Det blir vist til forslag til kassasystemlova § 9.

16.6 Nærare om krav til bokføringspliktige

16.6.1 Høyringa

I bokføringslova ny § 10 a er det foreslått å stille krav om at bokføringspliktige skal registrere og dokumentere kontantsal ved bruk av kassasystem som tilfredsstiller krava i kassasystemlova og kassasystemforskrifta.

Forslaget inneber at mange bokføringspliktige må oppgradere eller kjøpe nye kassasystem som tilfredsstiller krava i regelverket. I den samfunnsøkonomiske analysen frå Steria AS er det lagt til grunn at ca. 80 pst. av eksisterande kassasystem kan oppgraderast, medan dei resterande må skiftast ut med nye kassasystem. Prisen for oppgradering av eit system er anslått til ca. 5 000 kroner og prisen for nyskaffing til ca. 20 000 kroner for eit ROM-basert kassasystem og ca. 30 000 kroner for eit PC-basert kassasystem.

Det er vidare lagt til grunn ei gjennomsnittleg levetid for kassasystem på tre år og at det vil vere ein del naturleg utskifting av kassasystem i tida fram til regelverket trer i kraft. I høyringa er det lagt til grunn at det nye regelverket truleg vil føre til at dei billigaste kassasystema i marknaden i dag ikkje vil kunne brukast av bokføringspliktige.

Det er foreslått å gjere enkelte unntak i forskrifta frå kravet til kassasystem, som inneber at dei minste næringsdrivande ikkje vil få kostnader knytt til utskifting eller oppgradering av kassasystem. Det er blant anna foreslått å gjere unntak for næringsdrivande med særskilt lav omsetnad (kontantsal i løpet av eit rekneskapsår som ikkje overstig 50 000 kroner (62 500 kroner inklusiv meirverdiavgift) og for ambulerande og sporadisk kontantsal (tre gonger grunnbeløpet i folketrygda).

De er vidare foreslått krav om at bokføringspliktige må gi melding til skattekontoret om kassasystem som finst i den bokføringspliktige verksemda, og at kassasystem som blir innmeldt, må ha produktføresegn fordi dei elles vil vere forbodne i bruk.

Det er òg foreslått ein forskriftsheimel for departementet til å fastsetje krav til bruk av kassasystem mv.

I Steria-analysen er det anteke at 10 pst. av totalomsetnaden til dei bokføringspliktige blir unndregen i dag, og at effekten av nytt regelverk vil vere at berre 5 pst. av totalomsetnaden blir unndregen i framtida.

16.6.2 Høyringsinstansane sine merknader

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har merknader til forslaget i bokføringslova § 10 a om krav knytt til anskaffing av nytt kassasystem.

NARF uttaler at det ikkje kan krevjast at den bokføringspliktige skal ha systemteknisk innsikt og kompetanse nok til å kunne gå god for at eit system faktisk tilfredsstiller krava i kassasystemlova og kassasystemforskrifta. NARF meiner at dette ansvaret må liggje på produsenten/systemleverandøren, og at den bokføringspliktige berre må ta stilling til at det finst ei produktfråsegn etter kassasystemlova § 5.

NHO uttaler:

«Hvis man foreslår en ordning med produkterklæring, må påbudet til de bokføringspliktige nøye seg med å rette seg mot selve anskaffelsen (og eventuelle senere endringer) av kassasystemet, nemlig at det må ha en produkterklæring knyttet til seg. Kravene til funksjoner og fraværet av funksjoner er knyttet til produsent/importør etter kassasystemloven, og dette kan de bokføringspliktige ikke ha ansvar for.»

Fleire instansar har merknader til forslaget om at bokføringspliktige skal melde frå kva slag kassasystem dei har. NARF meiner kravet om meldeplikt bør setjast på vent inntil det er hausta naudsynte erfaringar med effekten av dei materielle pålegga. NHO meiner at meldeplikta bør revurderast og påpeikar at kontrollregimet blir styrka òg utan meldeplikt, fordi styresmaktene gjennom produktfråsegnene vil ha meir informasjon om kassasystema enn det som er tilfelle i dag. Den norske Revisorforening støttar ikkje forslaget om meldeplikt og meiner at føremålet om å redusere unndrege kontantsal kan oppnåast gjennom å stille krav til nye kassasystem som blir selde, og at dette kan kontrollerast hjå seljar. Både Norsk Øko-Forum og Skattedirektoratet framhevar forslaget om meldeplikt som eit sentralt punkt i regelverket som vil bidra til å forenkle kontrollarbeidet. NTL Skatt uttaler at oppfølging av forslaget vil gi meirarbeid for Skatteetaten.

Den norske Revisorforening støttar forslaget om at kravet til kassasystem berre skal gjelde bokføringspliktige med kontantsal over ein viss storleik, men meiner den foreslåtte grensa på 50 000 kroner eksklusiv meirverdiavgift er sett altfor lågt. Revisorforeininga viser til at Sverige og fleire andre land har ei mykje høgare grense.

NTL Skatt uttaler:

«I tillegg til tidligere unntak ved sporadisk og ambulerende kontantsalg, foreslås i punkt 8.4.1 at kontantomsetning inntil 50 000, samt salg fra vareautomat med andre kvitteringsutskriftsformer, skal unntas fra kravene til kassesystem. Vi mener dermed hensynet til de «minste» er ivaretatt og kan ikke se at kravene er for strenge for denne kategori næringsdrivende.»

Hovedorganisasjonen Virke uttaler at forslaget vil innebere store utgifter for dei næringsdrivande og

«at alle virksomheter uansett størrelse og risiko for forekomst av «svart økonomi», påføres den samme kostnadsbelastningen. Tiltaket vil således for en stor gruppe næringsdrivende kunne oppfattes som en ytterligere pålegging av nye, kostbare administrative plikter, som ikke bidrar til forenkling av rammevilkårene.»

Norges Bondelag er uroa over den auka kostnaden dette vil føre til for mange bokføringspliktige i landbruket, og uttaler at oppgraderinga vil føre til ein relativt større kostnad for dei med låg omsetnad, slik ein ofte finn i landbruket. For å sikre ei fornuftig beløpsgrense over tid foreslår dei at grensa blir sett til éin gong grunnbeløpet i folketrygda.

Norsk Øko-Forum og Skattedirektoratet meiner at kostnaden som er lagd til grunn i Steria AS sin analyse om anskaffing av nytt kassasystem, verkar høg, særleg samanlikna med prisen på eit nytt kassaapparat i Sverige. Norsk Øko-Forum uttaler vidare:

«Uansett må imidlertid kostnaden sies å være en beskjeden kostnad sett i forhold til nytten av nye sikre kassasystemer. Et sikkert kassasystem er ikke bare viktig for kontrollmyndighetene, men vil også være nyttig og gi bedre økonomistyring for de fleste næringsdrivende ved at de vil kunne få sikrere registrering og kontroll av kontantomsetningen, samt forebygge og avdekke misligheter av kontanter når ansatte betjener kassen.»

Skattedirektoratet viser til at det i Sverige blir selt kassaapparat med kontrolleining til ca. SEK 10 000, og uttaler at sjølv om prisen for kassasystem skulle bli slik det er anslått i rapporten, så er det ganske klart at det nye regelverket totalt vil føre til auka skatteinntekter og eit meir rettferdig konkurransetilhøve for dei bokføringspliktige.

NHO meiner at «det må foreligge sikrere opplysninger om levetid for kassasystemer og om kostnadene ved utskifting/oppgradering», og uttaler:

«I alle tilbakemeldinger vi har fått ved behandlingen av denne saken er det fremholdt at levetiden for kassasystemer gjennomgående er lenger — til dels mye lenger — enn tre år. Når kassasystemer kan brukes i seks-syv år, er det vanskelig å se for seg at gjennomsnittlig levetid kan være tre år. Selv om større bedrifter, konsern, kjeder etc. med omfattende behov for økonomistyring skifter ut / oppgraderer systemene med jevne mellomrom, vil små bedrifter kunne bruke ett og samme system i årevis. Mye tyder derfor på at gjennomsnittsbetraktningen når det gjelder levetid skjuler at en reform vil koste småbedriftene mye.

Videre har flere pekt på at anslagene i utredningen når det gjelder kostnader ved utskifting/oppgradering er for lave.»

Den norske Revisorforening uttaler at overslaga på unndregen omsetnad og overslaga på endra åtferd som følgje av forslaget, i stor grad er basert på hypotesar og teoriar, og at dei synest svært usikre. Revisorforeininga uttaler vidare at kostnadene for dei bokføringspliktige synest vesentleg undervurderte, særleg kostnadene knytt til meldeplikt for alle bokføringspliktige med kassasystem.

NARF uttaler òg at det er knytt stor utryggleik til vurderingane til Steria, ikkje minst knytt til variablane for unndregen omsetnad og kva slag åtferdsendring reglane vil gi. NARF tilrår at det blir innhenta eit sikrare erfaringsmateriale før reglane blir gjort gjeldande for alle med kontantomsetnad.

16.6.3 Vurderingar og forslag

Departementet foreslår å følgje opp forslaget i høyringa om at bokføringspliktige skal bruke kassasystem som oppfyller krava i kassasystemlova og kassasystemforskrifta. Det er viktig at dei bokføringspliktige blir ansvarlege for at dei brukar kassasystem som er i samsvar med regelverket. Departementet deler likevel synet til NARF og NHO om at ansvaret til dei bokføringspliktige normalt ikkje bør rekkje lenger enn til å sjå til at kassasystemet som blir nytta, har ei produktfråsegn. Bokføringspliktige vil derfor normalt ikkje bli pålagde brotsgebyr dersom kassasystem med produktfråsegn seinare viser seg å ha feil eller manglar. Departementet viser til at det òg er eit krav for brotsgebyr at dei aktlaust eller forsettleg ikkje har retta seg etter regelverket, jf. nedanfor under punkt 16.7. Det er likevel viktig at bokføringspliktige som til dømes prøver å manipulere kassasystem med produktfråsegn, enten sjølv eller gjennom andre, kan gjerast ansvarlege med brotsgebyr og kan gjevast bokføringspålegg om å utbetre mangelen eller skaffe nytt kassasystem. Departementet foreslår derfor ikkje å avgrense ansvaret for dei bokføringspliktige i bokføringslov § 10 a første ledd til berre å omfatte kassasystem med produktfråsegn.

Til merknadene frå Den norske Revisorforening og Norges Bondelag om at grensa for omsetnad for krav til bruk av kassasystem er sett for lågt, påpeikar departementet at det i den samfunnsøkonomiske analysen frå Steria AS er lagt til grunn at nytt regelverk særleg vil ha ein effekt på dei mindre næringsdrivande. Departementet meiner derfor at ei grense på 50 000 kroner eksklusiv meirverdiavgift er fornuftig, og viser til at dette òg er grensa for registrering i meirverdiavgiftsregisteret og for plikt til å levere næringsoppgåve.

Enkelte høyringsinstansar har synspunkt på overslaget som er nytta for pris for kassasystem, og til forventa levetid for kassasystem. Departementet viser til at overslaga til prisar og forventa levetid nødvendigvis vil vere noko usikkert, men påpeikar at overslaga i Steria AS sin analyse er basert på informasjon som er gitte av systemleverandørane i workshop med Steria AS. Når det gjeld gjennomsnittleg levetid for systema, vil det nok kunne vere enklare typar av kassasystem som kan ha ei levetid på meir enn tre år. Slike kassasystem, og mange av brukarane av slike, vil nettopp vere i målgruppa for det nye regelverket. Etter departementet si vurdering vil det såleis vere naudsynt og ønskjeleg å setje regelverket i kraft før levetida for alle typar av slike enkle og lett manipulerbare kassasystem er slutt. For å ta omsyn til tvila som er framsett om levetida for kassasystem, foreslår departementet likevel ein romsleg frist for å fase ut eksisterande kassasystem.

Steria AS har gjort nokre overslag over antatt nytteeffekt av forslaget til nytt regelverk for kassasystem, og har i samband med dette angitt enkelte overslag på unndregen omsetnad og endra åtferd. Departementet vil påpeike at også desse anslaga vil vere noko usikre, men meiner likevel at dei gir klare indikasjonar på at forslag til nytt regelverk vil få stor betyding for dei bokføringspliktige si etterleving av plikta til å innrapportere omsetnad.

I høyringa blei det foreslått at dei bokføringspliktige skulle ha meldeplikt til skattekontoret om kassasystem i verksemda. Bakgrunnen for forslaget om meldeplikt var blant anna erfaringar frå Sverige som viser at meldeplikta gir større etterleving fordi brukarane opplever auka oppdagingsrisiko. Meldeplikt vil òg kunne gjere det lettare å nå brukarane, og ved visse typar kontrollar vil det òg vere ein fordel at styresmaktene på førehand veit kva slag kassasystem som er i bruk. Fleire av høyringsinstansane er kritiske til forslaget om meldeplikt og peikar blant anna på at dette vil gi fleire byrder for dei bokføringspliktige.

Departementet påpeikar at mange av fordelane ved meldeplikta kan oppnåast gjennom andre tiltak. Etterlevinga vil blant anna kunne auke med god informasjon og omfattande kontrollar. Sjansen for å nå bokføringspliktige brukarar av kassasystem kan oppnåast gjennom samarbeid med leverandørane og ev. ved pålegg om utlevering av kundelister for kontrollføremål etter likningslova § 6-2 nr. 1 og meirverdiavgiftslova § 16-2 første ledd. Departementet legg til grunn at kundelister i desse tilfella vil kunne brukast til å oppnå mange av dei same kontrollomsyna som var tiltenkte med meldeplikta. For å avgrense byrdene for næringslivet og dei administrative kostnadene for Skatteetaten foreslår departementet derfor ikkje å følgje opp forslaget om at bokføringspliktige skal ha meldeplikt til skattekontoret for dei kassasystema som blir tekne inn eller ut av verksemda. Som òg NARF har peika på, kan ein ev. vurdere spørsmålet om meldeplikt på ny etter at det er hausta erfaringar med ordninga. I forslaget i høyringa lå det inne eit krav om at kassasystem som blir innmeldt må ha produktfråsegn. Departementet foreslår at kravet i staden blir teke inn i bokføringslova § 10 a første ledd.

Det blir vist til forslag til bokføringslova § 10 a første ledd.

16.7 Nærare om administrative reaksjonar

16.7.1 Høyringa

I høyringa er det foreslått å gi skattekontoret heimel til å påleggje leverandørar tvangsmulkt og brotsgebyr og påleggje dei bokføringspliktige brotsgebyr.

Det er foreslått at ei dagleg laupande tvangsmulkt skal kunne påleggjast leverandørar av kassasystem som ikkje rettar seg etter pålegg om å utlevere programvare mv. etter kassasystemlova § 4 andre ledd innan ein fastsett frist og fram til utlevering skjer. Tvangsmulkta skal utgjere eitt rettsgebyr per dag. Samla tvangsmulkt kan ikkje overstige ein million kroner. Vedtak om tvangsmulkt skal rettast mot styret i selskap, samvirkeføretak, foreining, innretning eller organisasjon og blir sendt kvart medlem i rekommandert brev. Tvangsmulkta skal kunne inndrivast så vel hos medlemane av styret som hos selskapet, samvirkeføretaket, foreininga, innretninga eller organisasjonen.

Brotsgebyr skal kunne påleggjast leverandør av kassasystem dersom leverandøren ikkje har levert produktfråsegn etter kassasystemlova § 5 eller kassasystemet ikkje oppfyller krava i kassasystemlova § 3 eller i forskrifter som er gitt i medhald av lova. Det er foreslått at brotsgebyret blir pålagt etter faste satsar, som hovudregel 30 rettsgebyr. Ved ytterlegare feil i same type kassasystem innan tolv månader etter at førre brotsgebyr blei pålagt, blir det foreslått at brotsgebyret skal utgjere 60 rettsgebyr.

Det er òg foreslått ei føresegn om at skattekontoret skal gi leverandøren ein frist for å utbetre mangelen eller trekkje kassasystemet frå marknaden når det blir pålagt brotsgebyr. Dersom leverandøren innan utløpet av denne fristen ikkje har etterlevd pålegget, kan det påleggjast eit nytt brotsgebyr. Det er foreslått at brotsgebyret i slike tilfelle skal utgjere 150 rettsgebyr. Det skal ikkje påleggjast brotsgebyr når leverandøren frivillig har meldt frå om mangelen til skattekontoret og utbetra mangelen eller trekt kassasystemet frå marknaden. Det er då avhengig av at meldinga om feilen ikkje kan reknast som framkalla ved kontrolltiltak som er eller vil bli sett i verk, eller ved opplysningar som skattekontoret har fått frå andre.

Det er vidare foreslått at bokføringspliktige skal kunne påleggjast brotsgebyr ved forsettleg eller aktsamt brot på bokføringslova ny § 10 a eller føresegner gitt i medhald av § 10 a. Det er foreslått at brotsgebyret skal utgjere 15 rettsgebyr. Ved ytterlegare brot innan tolv månader etter at førre brotsgebyr blei pålagt, skal brotsgebyret utgjere 40 rettsgebyr. Det er foreslått at vedtak om brotsgebyr skal kunne treffast på staden utan førehandsvarsel. Føresegna om brotsgebyr er foreslått teken inn i bokføringslova ny § 15 a.

Det er foreslått å fastsetje i føresegnene at vedtak om tvangsmulkt og brotsgebyr skal kunne klagast inn til Skattedirektoratet innan tre veker, at tvangsmulkta og gebyra skal overførast til staten, og at dei er tvangsgrunnlag for utlegg. I føresegnene om brotsgebyr er det vidare foreslått å ta inn at forfall er fire veker frå vedtaket om brotsgebyr, og at forseinkingsrente blir lagt på dersom gebyret ikkje blir betalt ved forfall.

16.7.2 Høyringsinstansane sine merknader

Ingen av høyringsinstansane er negative til forslaget om at leverandørar av kassasystem skal kunne påleggjast tvangsmulkt og brotsgebyr. Til forslaget om å påleggje leverandørar brotsgebyr når dei ikkje har retta seg etter pålegg om å utbetre manglar, har Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) uttalt at tvangsmulkt normalt vil vere meir føremålstenleg ved manglande oppfylling av laupande forpliktingar. NHO meiner vidare at forslaget om at tvangsmulkt skal kunne krevjast inn hos styremedlemer, ikkje er grunna, og uttaler til dette:

«Prinsipielt er det svært betenkelig at styremedlemmer får ansvar for selskapets forpliktelser i andre tilfeller enn ved utvist uaktsomhet, jf. styreansvaret. Det er forståelig at offentlige myndigheter ønsker seg denne formen for oppfyllelsespress, men styremedlemmene er eiernes tillitsvalgte og det er ikke noe som tilsier at de skal presses til å treffe disposisjoner på vegne av selskapet. Uansett kan en slik ordning ikke bli innført uten en grundigere diskusjon av behov og konsekvenser enn den som finnes i utredningen.»

Fleire instansar har hatt merknader til forslaget om å innførebrotsgebyr overfor dei bokføringspliktige.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening går imot forslaget og uttaler:

«Forslaget om å innføre en ordning med overtredelsesgebyr, overlatt til den enkelte kontrollør å ilegge «på stedet», er etter vårt syn å gå alt for langt i forhold til vanlige rettssikkerhetsprinsipper. Overfor de bokføringspliktige bør det være tilstrekkelig med de sanksjonsmuligheter som allerede foreligger, basert på resultatene av materielle kontroller (tilleggsskatt, skjønnsligninger, straff) samt den allerede eksisterende ordningen med bokføringspålegg og tvangsmulkt.

Til grunn for forslaget merker vi oss at det trekkes paralleller til Sverige og tilsvarende ordning der. Rapporten sier imidlertid ingenting om Sverige også har ordningen med bokføringspålegg og tvangsmulkt. Så vidt oss bekjent har de ikke det, noe rapporten burde tatt i betraktning som vurderingsgrunnlag.»

Norsk Øko-Forum og Skattedirektoratet framhevar forslaget om brotsgebyr som ein viktig del av regelverket. NTL Skatt ser behov for ein strengare reaksjon enn bokføringspålegg når det blir konstatert manglande eller feilaktig bruk av kassasystem, og uttaler at bokføringspålegg krev oppfølging av saka over ein lengre periode, og at bruk av brotsgebyr dermed viser seg å vere mindre ressurskrevjande. NTL Skatt uttaler vidare at føresegnene om brotsgebyr vil krevje kontroll- og sakshandsamingsressursar.

NHO er ikkje prinsipielt imot brotsgebyr som sanksjon, men meiner ordningane må vere grunngjevne ut frå behov og verknader og uttaler:

«Tradisjonelt er det masseovertredelser som er enkelt å konstatere og der skyldspørsmålet er ganske klart som gir grunnlag for overtredelsesgebyr. Det er ikke uvanlig at kontrollmyndighetene selv mener at disse vilkårene er oppfylt. Vi mener imidlertid at overtredelsesgebyr er et unntak fra den ordinære sanksjonen for lovbrudd — straff — og at de forholdene som kan begrunne en ordning med overtredelsesgebyr må begrunnes konkret. Videre må saksbehandlingen sikre grunnleggende rettigheter for overtrederne; utredningen begrunner for eksempel ikke hvorfor det har en spesiell preventiv effekt at gebyret pålegges på stedet.

Det vil fort være aktuelt at en bokføringspliktig bryter flere av reglene i lovene/forskriftene samtidig. På den annen side forutsetter utredningen (side 68) at man skal ilegge gebyr hvis en bokføringspliktig «en enkelt gang i vanvare har overtrådt regelverket». Denne forutsetningen er etter vår vurdering direkte gal, ettersom hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr er foreslått å være en kan-regel, jf. utkastet til bokføringsloven § 15a. Disse eksemplene viser uansett uhensiktsmessigheten ved å standardisere gebyrene.

Heller ikke har man vurdert andre sanksjoner, som for eksempel advarsel, som kan benyttes i tilfeller ved mindre overtredelser.»

Skatterevisorenes Forening stiller spørsmål ved om brotsgebyr kan påleggjast når ein kontroll resulterer i ein konklusjon om at omsetnad ikkje er bokført i rekneskapen, utan at det er observert konkrete tilfelle av manglande innslag på kassaapparatet.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler at gebyra som det blir foreslått å påleggje leverandørane av kassasystema og dei bokføringspliktige, bør setjast høgare og at «tidsgrensen for gjentakelsesstraff bør gjøres kortere».Norsk Øko-Forum meiner både gebyra og tvangsmulkta bør aukast og «savner også en straffebestemmelse for mer alvorlige overtredelser av kassasystemloven, slik at det også kan ilegges en adekvat og virkningsfull straff, for eksempel i de tilfellene gebyret ikke vil betales».

Skattedirektoratet foreslår at skattekontoret skal vere innkrevjingsstyresmakt for pålagd tvangsmulkt og brotsgebyr, og foreslår endringar i skattebetalingslova § 1-1 og skattebetalingsforskrifta § 2-6-1 for å leggje til rette for dette. Direktoratet foreslår vidare å ta inn reglar om forfall i skattebetalingslova 10-51 i staden for i bokføringslova og ny kassasystemlov.

16.7.3 Vurderingar og forslag

Bokføringspliktige som ikkje rettar seg etter pålegg om bokføring etter likningslova § 6-6 nr. 1, meirverdiavgiftslova § 16-7 og skattebetalingslova § 5-13a, kan i dag bli pålagde tvangsmulkt etter likningslova § 10-6 nr. 2, meirverdiavgiftslova § 21-1 andre ledd og skattebetalingslova § 5-16 andre ledd. Bokføringspålegg og tvangsmulkt etter dei nemnde føresegnene vil òg kunne brukast for å tvinge fram etterleving av krav om dokumentasjon av kontantsal i bokføringslova ny § 10 a. Tvangsmulkt er ein økonomisk reaksjon som kan påleggjast dersom den bokføringspliktige ikkje gjennomfører dei tiltak som følgjer av eit bokføringspålegg, innan den fastsette fristen. Tvangsmulkt er ikkje ei straff for konstaterte lovbrot, men eit viktig verkemiddel for Skatteetaten for å få dei bokføringspliktige til å rette seg etter reglane i bokføringslova. Tvangsmulkt vil tilsvarande vere eit viktig verkemiddel for å få leverandørar til å rette seg etter reglane i kassasystemlova. Departementet meiner derfor at det bør innførast ein heimel for å kunne påleggje òg leverandørar av kassasystem tvangsmulkt.

Når ein ønskjer å ramme allereie konstaterte lovbrot vil brotsgebyr vere eit meir preventivt verkemiddel. Brotsgebyr bør derfor kunne brukast overfor leverandørar som ikkje oppfyller krava i lov eller forskrift, for eksempel ved at dei tilbyr kassasystem med ulovlege funksjonar eller utan påbodne funksjonar, og overfor bokføringspliktige som forsettleg eller aktlaust lar vere å overhalde pliktene sine til å registrere og dokumentere kontantsal etter bokføringslova § 15 a. Administrative reaksjonar i form av brotsgebyr er derfor viktig for å bidra til at leverandørar av kassasystem og bokføringspliktige rettar seg etter det nye regelverket.

Både bokføringspliktige og leverandørar av kassasystem kan rett nok bli straffa for skatteunndraging eller medverknad til skatteunndraging. I praksis kan det likevel vere vanskeleg å straffeforfølgje skatteunndragingar som følgje av manipulasjon av kassasystem. Særleg kan det vere problematisk å føre bevis for medverknad i slike tilfelle. Utan reaksjonar som tvangsmulkt og brotsgebyr er det derfor grunn til å tru at reglane ikkje vil bli like effektive fordi dei gruppene ein vil påverke, unnlét å rette seg etter reglane.

Departementet foreslår derfor med enkelte justeringar å følgje opp forslaget i høyringa om å gi skattekontoret heimel til å påleggje leverandørar av kassasystem tvangsmulkt og brotsgebyr og påleggje bokføringspliktige brukarar av kassasystem brotsgebyr.

Tvangsmulkt overfor leverandør

Departementet foreslår at skattekontoret skal kunne påleggje dei som ikkje har retta seg etter pålegg om å utlevere programvare mv. etter kassasystemlova § 4 andre ledd, ei dagleg laupande tvangsmulkt fram til utlevering skjer.

Departementet er einig med NHO i at tvangsmulkt er meir føremålstenleg enn brotsgebyr ved manglande oppfylling av laupande forpliktingar. Departementet foreslår derfor at det i staden for brotsgebyr òg blir reagert med tvangsmulkt overfor dei som ikkje rettar seg etter pålegg om å utbetre eller trekkje eit kassasystem frå marknaden etter kassasystemlova § 6 andre ledd. I høyringa var det foreslått at frist for å utbetre ein mangel eller trekkje eit kassasystem frå marknaden skulle gjevast når brotsgebyr vart pålagt. Departementet meiner ein frist for å utbetre ein mangel eller trekkje systemet frå marknaden må kunne gjevast uavhengig av om leverandøren blir pålagd brotsgebyr, og viser i den samanheng til at pålegging av brotsgebyr er ei kan-føresegn.

Det blir foreslått å setje storleiken på tvangsmulkta til eitt rettsgebyr per dag ved brot på fristen gitt etter kassasystemlova § 4 andre ledd, og til ti rettsgebyr per dag ved brot på fristen gitt etter kassasystemlova § 6 andre ledd. Den høgare satsen ved brot på fristen som er gitt i medhald av kassasystemlova § 6 andre ledd, skuldast blant anna at kassasystem som ikkje tilfredsstiller krava i regelverket, gir auka unndragingsfare, og at dette gjeld situasjonar der leverandøren ikkje har retta feil eller trekt kassasystemet frå marknaden innan en bestemd frist. Departementet foreslår at samla tvangsmulkt i begge tilfelle ikkje skal kunne overstige ein million kroner. Departementet har merkt seg høyringsinnspel om at satsane for tvangsmulkt bør setjast høgare, men finn ikkje grunn til å foreslå endringar i desse satsane no.

Departementet foreslår at vedtak om tvangsmulkt skal rettast til styret i selskap, samvirkeføretak, foreining, innretning eller organisasjon og sendast til kvart medlem i rekommandert brev, og at tvangsmulkta skal kunne krevjast inn så vel hos styremedlemene som hos selskapet. Forslaget byggjer på føresegner om tvangsmulkt i blant anna likningslova § 10-6, som fastsett at tvangsmulkt kan krevjast inn hos styremedlemene når den bokføringspliktige ikkje har retta seg etter pålegg om å rette bokføringa. Departementet kan ikkje sjå at det er lagt fram argument for at tvangsmulkt etter kassasystemlova bør handsamast på ein annan måte enn tvangsmulkt som er pålagd med heimel i likningslova § 10-6.

Det blir vist til forslag om tvangsmulkt overfor leverandør av kassasystem i kassasystemlova § 7.

Brotsgebyr overfor leverandør

Departementet foreslår at skattekontoret skal kunne påleggje leverandør av kassasystem brotsgebyr når kassasystem ikkje oppfyller krava i kassasystemlova § 3 og kassasystemforskrifta. Brotsgebyr skal vidare kunne påleggjast leverandør som ikkje har gitt produktfråsegn etter kassasystemlova § 5.

Ein leverandør som blir merksam på at eit kassasystem med produktfråsegn ikkje tilfredsstiller krava i regelverket, skal melde frå om dette til skattekontoret og utbetre mangelen eller trekkje kassasystemet frå marknaden utan ugrunna opphald. Som hovudregel skal brotsgebyr ikkje påleggjast når leverandøren gir slik melding og deretter utan ugrunna opphald utbetrar feilen. Dersom melding om feilen kan reknast som framkalla ved kontrolltiltak som er eller vil bli sett i verk, eller ved opplysningar som skattekontoret har fått frå andre, må brotsgebyr likevel kunne påleggjast.

Departementet foreslår at brotsgebyret skal utgjere 30 rettsgebyr ved første lovbrot, og 60 rettsgebyr ved ytterlegare feil i same kassasystem innan tolv månader. Departementet finn ikkje grunn til å foreslå endringar i desse satsane. Spørsmålet om heving av gebyra kan eventuelt takast opp til ny vurdering seinare dersom det viser seg at trusselen om brotsgebyr ikkje har den avskrekkande effekten som er ønskjeleg. Det same gjeld forslaget frå Norsk Øko-Forum om ein særskild straffereaksjon for meir alvorlege brot på kassasystemlova.

Det blir vist til forslag om brotsgebyr overfor leverandør av kassasystem i kassasystemlova § 8.

Brotsgebyr overfor bokføringspliktig

Departementet foreslår at bokføringspliktige som ikkje har oppfylt pliktene sine til å registrere og dokumentere kontantsal ved bruk av kassasystem som nemnt i bokføringslova ny § 10 a, skal kunne påleggjast brotsgebyr.

Det blir foreslått å stille som vilkår for pålegging av brotsgebyr at lovbrotet har skjedd forsettleg eller aktlaust. Departementet legg til grunn at kravet om aktløyse normalt må reknast som oppfylt i tilfelle der for eksempel ein bokføringspliktig nyttar kassasystem utan produktfråsegn. Departementet legg til grunn at kravet òg vil kunne vere oppfylt når ein bokføringspliktig har eit kassasystem med produktfråsegn. Som følgje av at bokføringspliktige brukarar av kassasystem normalt ikkje vil ha inngåande kjennskap til krava som blir stilte til systemet i kassasystemlova og kassasystemforskrifta, legg departementet likevel til grunn at det sjeldan vil vere aktuelt å påleggje bokføringspliktig brotsgebyr i slike tilfelle. Kriteria som skal liggje til grunn for å påleggje brotsgebyr i andre tilfelle, til dømes ved feil bruk av kassasystemet, vil bli tekne nærare stilling til ved praktisering av føresegna, ev. ved at Skattedirektoratet gir nærare retningsliner.

Pålegging av gebyr er kan-reglar og hindrar ikkje bruk av åtvaringar overfor mindre lovbrot. Departementet viser likevel til at det i eit masseforvaltingssystem som skatte- og avgiftssystemet er viktig med lett praktiserbare føresegner, og at bruk av åtvaring derfor berre bør brukas unntaksvis når vilkåra for pålegging av brotsgebyr er oppfylte, og berre i situasjonar der det vil verke sterkt urimeleg å påleggje brotsgebyr.

Det blir foreslått å setje gebyret til 15 rettsgebyr ved første gongs lovbrot og 40 rettsgebyr ved gjentekne lovbrot innan tolv månader. Departementet reknar med at desse gebyra i tilstrekkeleg grad vil ha ønska preventiv effekt, og finn ikkje grunn til å auke storleiken på gebyra no. Spørsmålet om ei heving av gebyra kan eventuelt takast opp til ny vurdering dersom det viser seg at trusselen om brotsgebyr ikkje har tilstrekkeleg avskrekkande effekt.

I høyringa blei det foreslått at brotsgebyr skulle påleggjast på staden. Det blei vist til at pålegging på staden vil opplevast som eit sterkt verkemiddel i kombinasjon med tradisjonell handsaming på skattekontoret, og at dette vil kunne ha ein preventiv og oppdragande effekt. Departementet vil påpeike at omsynet til grundig sakshandsaming kan tilseie at gebyret bør fastsetjast i etterkant. Dette var eit avgjerande omsyn for at denne løysinga blei valt ved fastsetjing av brotsgebyr ved brot på reglar for føring og oppbevaring av personalliste. Departementet meiner at omsynet til ei forsvarleg sakshandsaming og behovet for einskaplege reglar for pålegging av gebyr ved kontroll ute på arbeidsplassen, tilseier at gebyret òg ved brot på reglane om bruk av kassasystem blir pålagde i etterkant.

Skatterevisorenes Forening stiller spørsmål ved om brotsgebyr kan påleggjast når ein kontroll resulterer i ein konklusjon om at omsetnad ikkje er bokført i rekneskapen, utan at det er observert konkrete tilfelle av manglande innslag på kassasystemet. Departementet legg til grunn at manglande innslag på kassasystem vil bli omfatta av ordlyden i føresegna. Departementet reknar likevel med at det i slike tilfelle kan vere meir naturleg å vurdere pålegging av tilleggsskatt eller tilleggsavgift eller ev. melde forholdet etter bokføringslova § 15 eller reglane om skattesvik i skatte- og avgiftslovgivinga.

I høyringa var det foreslått å ta føresegna om brotsgebyr inn i bokføringslova. Departementet meiner det er meir naturleg å ta inn ei føresegn om dette i skatte- og avgiftslovgivinga, og foreslår at føresegner om brotsgebyr blir tekne inn i likningslova og meirverdiavgiftslova.

Departementet viser til forslag til føresegner om brotsgebyr i likningslova ny § 10-10 og meirverdiavgiftslova ny § 21-1 a.

Pålegging av gebyr – sakshandsamlingsreglar mv.

Departementet foreslår at avgjerdsmakt til å påleggje leverandørar av kassasystem tvangsmulkt og brotsgebyr og bokføringspliktige brukarar av kassasystem brotsgebyr, blir lagd til skattekontoret. Det blir foreslått å fastsetje i føresegnene at vedtak om tvangsmulkt og brotsgebyr kan klagast på til Skattedirektoratet. Departementet viser dessutan til at dei alminnelege sakshandsamingsreglane i forvaltingslova vil gjelde utfyllande ved pålegging av gebyr og tvangsmulkt etter kassasystemlova og etter meirverdiavgiftslova, medan likningslova vil gjelde ved pålegging av gebyr etter likningslova.

Departementet foreslår vidare at skattekontoret skal vere innkrevjingsstyresmakt for krava. Etter skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd gjeld reglane i skattebetalingslova om skatte- og avgiftskrav tilsvarande så langt dei passar for gebyr som er fastsette i medhald av likningslova og meirverdiavgiftslova. Skattebetalingslova vil dermed bli brukt ved pålegging av brotsgebyr etter likningslova ny § 10-10 og meirverdiavgiftslova ny § 21-1 a. Lova gjeld derimot ikkje krav på tvangsmulkt og brotsgebyr fastsett i medhald av kassasystemlova. Departementet foreslår derfor at føresegna i skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd blir endra slik at reglane i skattebetalingslova òg gjeld for tvangsmulkt og brotsgebyr etter kassasystemlova.

Det blir vidare foreslått å regulere forfallstidspunktet for brotsgebyr og tvangsmulkt i skattebetalingslova § 10-51. Heimel for å påleggje renter ved for sein betaling vil følgje av skattebetalingslova § 11-1. Av skattebetalingslova § 14-1 vil det følgje at krava er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette fører til at det ikkje er behov for særlege reglar om forfall, renter og tvangsgrunnlag i kassasystemlova og bokføringslova, og departementet foreslår derfor at desse føresegnene går ut.

Det blir vist til forslag til endringar i skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd og § 10-51 bokstav c.

Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon

Departementet legg til grunn at tvangsmulkt og brotsgebyr som reaksjon mot leverandørar og bokføringspliktige ikkje er straff etter norsk rett, jf. Grunnlova § 96. Sjølv om ein reaksjon ikkje blir rekna som straff etter nasjonal rett, kan han reknast som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Departementet kan ikkje sjå at det er haldepunkt for at forslaget om tvangsmulkt kan reknast som straff etter EMK, men antek at brotsgebyret som er aktuell her, vil kunne utgjere ei straffesikting etter EMK.

Dersom brotsgebyret blir rekna for å utgjere ei straffesikting etter EMK, fører dette blant anna til at EMK artikkel 6 vil kunne bli brukt. EMK artikkel 6 gjeld retten til ei rettvis sakshandsaming. EMK artikkel 6 nr. 1 fastset grunnprinsippa for ei rettvis sakshandsaming og gjeld både sivile saker og straffesaker. EMK artikkel 6 nr. 2 og nr. 3 presiserer visse minimumsrettar og gjeld berre i saker som inneber ei straffesikting (criminal charge). Det er likevel slik at fleire av rettane i artikkel 6 er meint for den rettslege handsaminga av ei straffesak, og dei kan derfor ikkje nyttast under den administrative handsaminga av ei sak.

EMK tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (P 7-4) om forbod mot gjenteken straffeforfølging kan vidare bli brukt. Avgjerande for om forbodet mot gjenteken straffeforfølging i P 7-4 er krenka, er om den nye forfølginga gjeld same forhold som den første forfølginga.

Departementet legg for eksempel til grunn at pålegging av brotsgebyr for brot på plikta til å dokumentere kontantsal ved bruk av kassasystem som nemnt i bokføringslova ny § 10 a, ikkje vil vere til hinder for at den bokføringspliktige òg kan påleggjast tilleggsskatt og tilleggsavgift, eller ev. blir meld for skattesvik etter likningslova §§ 12-1 og 12-2 og meirverdiavgiftslova § 21-4. Melding for skattesvik og pålegging av tilleggsskatt og tilleggsavgift blir brukt ved manglande oppfylling av opplysingsplikta. Dette vil etter departementet si vurdering vere eit anna forhold enn at den bokføringspliktige ikkje overheld pliktene sine til å dokumentere kontantsal.

16.8 Internasjonal rett – EØS og WTO

16.8.1 Høyringa

I høyringa er det vurdert om det nye regelverket kan sameinast med forpliktingane til Noreg etter EØS-avtalen, nærare bestemt om dei nye krava til funksjonane i kassasystemet inneber ei hindring som ikkje kan sameinast med det frie varebyttet, jf. EØS-avtalen del II. Det blir konkludert med at dei nye krava inneber ei handelshindring etter EØS-avtalen art. 11.

Det er likevel lagt til grunn at dei nye krava kan grunnast i allmenne omsyn, dvs. omsynet til ein effektiv skattekontroll, og at krav om at det må vere eigna til å vareta dette omsynet og at middelet som blir nytta, står i eit rimeleg forhold til det omsynet ein ønskjer å vareta, dvs. proporsjonalitetsprinsippet, er oppfylt.

16.8.2 Høyringsinstansane sine merknader

Den norske Revisorforening er usikker «på om drøftelsen og konklusjonen på forholdet til EØS-avtalen er riktig» og «om hensynet til skattekontroll setter Norge i en annen stilling enn skattekontrollen i andre EØS-stater», og «anbefaler at departementet gjør en mer utførlig vurdering av forholdet til EØS-retten». Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er opptekne av at vilkåra etter EØS-avtalen er tilstrekkelig utreda på førehand og uttaler blant anna at det i vurderinga av kravet til proporsjonalitet for eksempel ikkje er nemnt at den enklaste unndragingsmåten er: «rett og slett ikke å bruke kassasystemet». NHO etterlyser vidare ei nærare grunngjeving av om skattekontroll er eit lovleg omsyn å ta i alle tilfelle.

Utanriksdepartementet saknar ei vurdering av forholdet til Noregs WTO-forpliktingar.

16.8.3 Vurderingar og forslag

EØS-retten

Etter EØS-avtalen art. 1 (2) skal samarbeidet innan EØS omfatte blant anna fritt varebytte, og det er i art. 11 forbod mot tiltak som hindrar eller avgrensar tilgangen til produkt i den nasjonale marknaden. Dei krava som er foreslåtte, inneber at kassasystem som er lovleg produserte og omsette i eitt EØS-land, ikkje kan omsetjast i Noreg utan ei form for tilpassing. Departementet legg til grunn at regelverket derfor vil utgjere ei handelshindring etter EØS-avtalen art. 11.

EØS-avtalen art. 13 opnar likevel for at det kan innførast tiltak som skal vareta enkelte positivt opprekna allmenne omsyn. For opphavsnøytrale tiltak, dvs. regelverk som ikkje handsamar importprodukt og innanlandske produkt ulikt, har EF-domstolen i avgjerdene sine dessutan lagt vekt på ytterlegare allmenne omsyn som kan grunngi unntak, inkludert omsynet til effektiv skattekontroll.

For at tiltaket skal vere lovleg, må det ifølgje praksis i tillegg vere egna til å vareta det gitte føremålet, det vil seie omsynet til effektiv skattekontroll, og det må ikkje gå lenger enn naudsynt for å oppnå føremålet med reglane. I dette ligg det at regelverket må stå i rimeleg forhold til omsyna det skal vareta, og at omsynet ikkje må kunne oppnåast ved bruk av andre reglar som utgjer ein mindre inngripande restriksjon på samhandelen.

Etter departementet si oppfatning vil det nye regelverket for kassasystem vere egna til å vareta omsynet til ein meir effektiv skattekontroll. Det blir vist til at regelverket er konkret utforma for å hindre manipulasjon av kassasystem. Regelverket vil opne for fleire og meir djuptgåande kontrollar, og det vil bidra til at kontrollørane får auka kunnskap om dei kassasystema som er i marknaden, noko som saman med blant anna kravet til elektronisk journal vil gjere Skatteetaten sitt kontrollarbeid meir effektivt.

Etter det departementet har kjennskap til, vil ingen løysingar for kassasystem heilt kunne hindre at bokføringspliktige lar vere å bruke kassasystemet. Løysingar i andre land og det regelverket som blir foreslått å innføre i Noreg, er likevel viktig for å motverke unndragingar av skatt og avgift ved kontantomsetnad gjennom manipulasjon av kassasystem. Det må derfor kunne forsvarast at det blir innført nye reglar om kassasystem sjølv om det som nemnt av NHO ikkje vil løyse problem med skatteunndraging som følgje av at omsetnad ikkje blir slått inn i systemet.

Departementet vil vidare påpeike at når det først blir stilt strengare krav til kassasystem, vil det regelverket som no blir foreslått å innføre i Noreg, vere det som i minst grad hindrar fri flyt av varer. Departementet viser til at regelverket berre stiller krav til dei funksjonane kassasystemet må ha, og at det ikkje er krav om bruk av førehandsbestemde tekniske løysingar. Departementet kan derfor ikkje sjå at bruk av andre reglar ville innebere ein mindre inngripande restriksjon på samhandelen.

Departementet viser vidare til at det ikkje er harmoniserte tekniske krav til kassasystem på fellesskapsnivå, og i forhold til praksis i EF-domstolen står då statane friare til å fastsetje eigne vernenivå.

Departementet kan såleis ikkje sjå at forslaget til nytt regelverk ikkje skulle kunne sameinast med EØS-retten.

Departementet påpeikar vidare at ESA heller ikkje hadde vesentlege innvendingar til forslaget då det var på høyring i EØS-området.

Noregs WTO-forpliktingar

Av regelverk under WTO reknar departementet med at det er avtalen om tekniske handelshindringar (Technical barriers to trade (TBT-avtalen)) som er mest relevant for nytt regelverk for kassasystem.

I TBT-avtalen art. 2 er det fastslått eit generelt likehandsamingsprinsipp som inneber at varer som er importerte frå territoriet til eit anna medlem, med omsyn til tekniske forskrifter ikkje skal få ei handsaming som er mindre gunstig enn den handsaminga som blir gitt til tilsvarande varer av innanlandsk opphav (art. 2.1). Det blir vidare stilt krav om at tekniske reguleringar ikkje skal vere meir handelshindrande enn naudsynt for å oppfylle eit legitimt føremål (art. 2.2). Det blir vidare stilt krav om å velje internasjonale standardar som grunnlag for tekniske forskrifter, der slike finst (art. 2.4).

Forslaget til nytt regelverk for kassasystem inneber ikkje forskjellshandsaming av produkt basert på opphav, og det er heller ikkje meir handelshindrande enn det som er naudsynt av omsynet til å oppnå føremålet med meir effektiv skattekontroll. Departementet påpeikar vidare at det ikkje finst allment aksepterte internasjonale standardar for tekniske krav til kassasystem. Departementet viser òg til art. 2.8 i avtalen som gir tilråding om korleis tekniske forskrifter bør utformast. Det blir uttalt at «(n)år det er hensiktsmessig, skal medlemmene fastsette tekniske forskrifter basert på produktkrav fastlagt ut fra ytelsesegenskaper framfor konstruksjon eller tekniske kjennetegn». Etter departementet si oppfatning vil det foreslåtte regelverket derfor òg tilfredsstille dei grunnleggjande tilrådingane til utforming av regelverk.

Departementet kan etter dette ikkje sjå at nytt regelverk for kassasystem vil komme i konflikt med Noregs forpliktingar etter TBT-avtalen.

16.9 Iverksetjing

Det er viktig at leverandørane av kassasystem, frå regelverket blir vedteke til det trer i kraft, får tilstrekkeleg med tid til å utvikle og produsere nye kassasystem og sende inn produktfråsegn som stadfestar at kassasystema tilfredsstiller det nye regelverket. Det er òg viktig at bokføringspliktige får tid til å områ seg og velje leverandør, og at det blir lagt til rette for at kassasystema i stor grad kan skiftast ut etter kvart som den normale levetida tek slutt.

Departementet foreslår derfor at nytt regelverk for kassasystem først blir gjort gjeldande for kassasystem som blir tilbode for sal, utleige eller utlån frå og med 1. januar 2017, og at det blir sett ein siste frist for utskifting av kassasystem til 1. januar 2019.

16.10 Økonomiske og administrative følgjer

Steria AS har i analysen sin lagt til grunn at forslag til regelverk for kassasystem først og fremst vil ha økonomiske og administrative konsekvensar for leverandørar av kassasystem, bokføringspliktige brukarar av kassasystem og staten. Forslaget vil òg ha noen mindre konsekvensar for rekneskapsførarar, revisorar og publikum, for eksempel må regnskapsførarar og revisorar lærast opp i det nye regelverket.

Dei overslaga som Steria AS byggjer på i analysen, er henta frå fleire ulike kjelder, blant anna innspel frå bransjen sjølv. Overslaget over både inntekter og kostnader vil nødvendigvis vere usikre, blant anna fordi overslaget over talet på bokføringspliktige som dette vil gjelde for, er usikkert. Trass desse usikre momenta viser utrekningane etter departementet sitt syn at det nye regelverket vil vere samfunnsøkonomisk lønnsamt.

Konsekvensar for leverandørane

I høyringa er det lagt til grunn at det ikkje vil vere ei særskild byrd for leverandørane å levere produkterklæringar, men at leverandørane vil ha kostnader med utvikling av kassasystem. I analysen frå Steria AS er leverandørane sine kostnader til marknadsføring og oppgradering av kassasystem estimert til ca. 12 mill. kroner.

Det er elles lagt til grunn at det må kunne påreknast at nytt regelverk vil bidra til at omdømmet til leverandørar av kassasystem vil bli betre ved at det blir mindre negativ omtale knytt til manipulasjon av kassasystem, og at dei seriøse aktørane i bransjen vil få betra konkurranseforhold.

Konsekvensar for dei bokføringspliktige

Nytt regelverk fører til at bokføringspliktige brukarar av kassasystem må oppgradere systema sine eller kjøpe nytt system med produktfråsegn.

Steria AS har lagt til grunn at det finst 90 000 kassasystem, og at ca. 80 pst. av desse vil kunne oppgraderast til 5 000 kroner per eining. Dei kassasystema som ikkje kan oppgraderast, må erstattast av nye system, enten såkalla ROM-baserte system (30 pst. av marknaden) eller PC-baserte system (70 pst. av marknaden). Anslått pris for kjøp av ROM-baserte system er ca. 20 000 kroner og for PC-baserte kassasystem ca. 30 000 kroner per eining. Totale kostnader til utskifting eller oppgradering er estimert til totalt 846 mill. kroner. I utgreiinga er det lagt til grunn at kassasystem må skiftast eller oppgraderast kvart tredje år, og at naturleg utskifting fører til at dette ikkje vil vere meirkostnaden med nytt regelverk.

Departementet forslår ein romsleg frist for å fase ut eksisterande kassasystem for å leggje ytterligare til rette for at dei nye krava vil kunne oppfyllast gjennom ordinær utskifting eller oppgradering. Forslaget fører likevel til at dei billegaste kassasystema i marknaden i dag truleg ikkje vil kunne brukast, og for enkelte bokføringspliktige kan dette innebere ein meirkostnad.

Departementet vil påpeike høvet til å leige kassasystem. Dette er eit alternativ blant anna for bokføringspliktige som ønskjer å unngå likviditetsbelastinga ved kjøp av nytt system, for eksempel bokføringspliktige som driv verksemd ein kortare periode eller nystarta verksemder.

I analysen legg Steria AS til grunn at dei bokføringspliktige med nytt regelverk vil få betra konkurransetilhøve og redusert risiko for underslag av kontantar frå tilsette.

Konsekvensar for staten

Det nye regelverket vil gi Skatteetaten betre høve til å avdekkje manipulasjon av kassasystem. Forslaget vil òg ha ein preventiv effekt ved at færre vil unndra skatt og avgift. Steria AS uttaler at det nye regelverket truleg vil få særskild effekt på mindre næringsaktørar som unndreg delar av omsetnaden dersom risikoen for å bli oppdaga blir for lav. Det er grunn til å rekna med at det nye regelverket som følgje av dette vil ha ein positiv konsekvens for provenyet. Det er blant anna venta at meir av det totale kontantsalet blir rapportert inn, slik at skatteinnteninga for meirverdiavgift og inntektsskatten for selskap vil auke. Det er òg venta at inntekter frå andre skattar og avgifter som trygdeavgift, arbeidsgivaravgift og skatt på lønnsinntekter vil auke. Bakgrunnen er at når ein større del av kontantsalet i Noreg blir rapportert inn, vil færre bli lønna svart.

Innføring av nytt regelverk for kassasystem vil føre til kostnader for Skatteetaten til IT-utvikling og informasjonsarbeid. Skattedirektoratet har utført ei oppdatert vurdering av dei økonomiske konsekvensane for etaten ved innføring av nytt regelverk og teke omsyn til at meldeplikta for bokføringspliktige blir teken ut av forslaget. Skattedirektoratet anslår at forslaget gir kostnader til utvikling av systemstøtte på omlag 7,8 mill. kroner med ein årleg forvaltingskostnad på om lag 1,6 mill. kroner. Skattedirektoratet anslår eingongskostnadane til informasjonstiltak til om lag 6 mill. kroner.