14 Betre skatte- og avgiftsforvaltning

14.1 Betre skatte- og avgiftsforvaltning

14.1.1 Bakgrunn

Dagens organisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen er eit resultat av ei lang utvikling, og har meir historiske årsaker enn reint faglege. Dei ulike etatane på området har arbeidd godt innanfor dagens organisering, men utviklinga og oppgåvefordelinga mellom dei har ikkje i tilstrekkeleg grad blitt sett i samanheng. Dette har ført til ei lite tenlig oppsplitting av arbeidsoppgåver som mellom anna hindrar fagleg samordning og heller ikkje fremjar effektivitet i sakshandsaminga. Det har blitt gjennomført fleire utgreiingar som har vist at betre samordning av dette området vil kunne frigjere ressursar, forbetre arbeidsprosessar og redusere kostnadene ved IKT-utvikling. I 2014 foreslo derfor Regjeringa fleire tiltak for å gjere skatte- og avgiftsforvaltninga betre, meir effektiv og meir samordna, jf. omtale i Prop. 93 S (2013–2014) og Prop. 1 S (2014–2015). I handsaminga av statsbudsjettet for 2015 slutta eit fleirtal på Stortinget seg til intensjonen om at Toll- og avgiftsetaten reindyrkas til grensekontroll og vareførsel, medan intensjonen for Skatteetaten er å ha ansvar for forvaltning av skatt og avgift. Eit av tiltaka, overføring av Statens innkrevjingssentral til Skatteetaten, er allereie gjennomført. Dei øvrige tiltaka vil gjennomførast i perioden 2015–2017.

Skatteetaten hadde i 2014 om lag 5 800 årsverk og har som oppgåve å fastsetje og kontrollere skattar og å fastsetje, krevje inn og kontrollere innanlands meirverdiavgift. I tillegg har etaten ansvar for folkeregisteret. Dei kommunale skatteoppkrevjarane har om lag 1 400 årsverk, og har ansvar for å krevje inn skattane, føre skatterekneskapen og gjennomføre arbeidsgivarkontroll. Toll- og avgiftsetaten har om lag 1 850 årsverk, og oppgåvene er å motverke ulovleg inn- og utførsel av varer og syte for riktig fastsetjing, rettidig innbetaling og kontroll av toll og avgift. Statens innkrevjingssentral (SI) har om lag 350 årsverk og har som hovudoppgåve å syte for effektiv og korrekt innkrevjing på vegne av 35 statlege oppdragsgivarar. Frå og med 1. januar 2015 blei SI innlemma i Skatteetaten.

Både erfaringane frå reorganiseringa av Skatteetaten (ROS) i perioden 2008–2010 og vellukka utvikling av IKT-systema i Skatteetaten, har vist at større fagmiljø og auka spesialisering gir meir effektiv ressursbruk i etaten. Samanlikna med åra før ROS, utfører Skatteetaten i dag fleire oppgåver med færre tilsette, har betre resultat, og det har blitt enklare for skattytarane. Dette viser at tiltaka gjennomført i Skatteetaten i dei seinare åra har hatt effekt. Dette er nyttige erfaringar å ta med i utviklinga av skatte- og avgiftsforvaltninga.

Utviklinga dei seinare åra peiker ut fleire kriterium og føringar som er viktige i vurderinga av ei ny organisering av skatte- og avgiftsforvaltninga. Dei er mellom anna:

• rettstryggleik – betre kvalitet i oppgåveløysinga, medrekna likare handsaming

• så enkle løysingar som råd er, for innbyggjarar og næringsliv

• betre kompetansemiljø gjennom større einingar

• organisering ubunden av stad der det er mogleg – auka spesialisering

• best mogleg samordning av innkrevjinga av skatte- og avgiftskrav

• meir samordna kontrollarbeid

• best mogleg utnytting av ressursane, også på IKT-området

Ei samordna skatte- og avgiftsforvaltning i ein etat gjer det langt enklare å sjå samanhengar i verksemda til ein skatte- og avgiftspliktig. Dette er viktig i alt frå å rettleie skattytarar til det å gjere risikobaserte kontrollar. Eit døme kan vere ein bedrift som fortollar inn byggjesett for oppføring av hytter. Når informasjon om dette går til ein etat som har ansvaret for heile skatte- og avgiftskjeda, kan opplysningane gi impulsar til å følgje varen og sjå kven som er mottakar. Etaten kan da gjere ei rekke kontrollar: om firmaet som står for oppføringa er registrert med eigne tilsette, om lønnstrekk og arbeidsgivaravgift blir innrapportert eller om det bør gjennomførast ein arbeidsgivarkontroll, om det blir nytta utanlandsk arbeidskraft og om det i tilfelle er gjennomført ID-kontroll og utstedt skattekort på alle arbeidstakarane, om det er høve som gir grunnlag for oppgåvekontroll eller meir djuptgåande kontroller for å avdekkje eventuelle fiktive fakturaer og om det er samsvar mellom mengda deklarerte byggjesett og omfanget på meirverdiavgiftsoppgåvene.

Med ei samordna skatte- og avgiftsforvaltning kan Skatteetaten etablere og prioritere ein arbeidsmetodikk som gjer at dei kan sjå slike ting i samanheng. I dag må dette skje gjennom planlagt samarbeid og sams prioriteringar mellom Toll- og avgiftsetaten, Skatteetaten og den kommunale skatteoppkrevjaren.

14.1.2 Organisatoriske endringar og tiltak

Regjeringa vil gjennomføre ei rekkje endringar i dei etatane som handterer skatt, avgift, toll og innkrevjing, og i oppgåvefordelinga mellom dei. Hovudmåla for Regjeringa i arbeidet med ei betre skatte- og avgiftsforvaltning er:

• styrking av arbeidet mot svart økonomi

• betre grensekontroll

• forenkling for innbyggjarar og næringsliv

• auka rettstryggleik

• redusert ressursbruk

14.1.3 Betre skatte- og avgiftsforvaltning – oversyn

Endringane inneber ei reindyrking av oppgåvene til både Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten.

Toll- og avgiftsetaten skal reindyrkast som grenseetat. Etaten skal styrkjast for å utnytte den strategiske posisjonen han har på grensa til å drive effektiv grensekontroll og vareførselsadministrasjon.

Kjelde: Finansdepartementet.

Skatteetaten vil i den nye organiseringa få det samla ansvaret for at rett skatt og avgift blir fastsett, innkravd og kontrollert. Dette skal skje gjennom å overta ansvaret for fastsetjing og innkrevjing av særavgifter og innførselsmeirverdiavgift og innkrevjing av toll frå Toll- og avgiftsetaten, overta ansvaret for dokumentavgifta frå Kartverket og Toll- og avgiftsdirektoratet, overta ansvaret for skatteoppkrevjarfunksjonen frå dei kommunale skatteoppkrevjarane og gjennom at Statens innkrevjingssentral no er lagd inn i Skatteetaten. Skatteetaten vil med desse tiltaka få eit heilskap i sitt ansvar for skattar og avgifter.

Ved å reindyrke fagområda og samle ansvaret og kompetansen på skatt og avgift i sterke einingar, skal det utviklast ei meir kompetent skatte- og avgiftsforvaltning. Oppgåvene skal løysast meir heilskapleg, betre og meir effektivt, og samtidig gi meir eins behandling og rettstryggleik. Skattytarane vil med dette få berre ein etat å ha kontakt med i skatte- og avgiftssaker.

Regjeringa vil gjennom dette arbeidet også byggje sterke regionale fagmiljø. Det trengst rett nok ikkje like mange skattekontor som før, men teknologien gjer det mogleg med samtidig sakshandsaming uavhengig av stad, og legg dermed til rette for sterke kompetansemiljø utanom dei største byane. Kontora i Skatteetaten har landsdekkjande vedtaksmyndigheit som byggjer opp under dette. Skatteetaten har allereie positive erfaringar med ei slik organisering, mellom anna gjennom at dei fleste sjølvmeldingar frå Oslo no blir behandla i Skatt nord.

Vidare er det eit klart behov for ei større IKT-samordning på området. Både med omsyn til meir utveksling av informasjon, som kan gi meir heilskap i forvaltninga av skatt og avgift, og for å redusere kostnader ved drift og utvikling av system. Vi får då enno meir nytte av det gode IKT-miljøet i Skatteetaten.

Særavgiftsforvaltning

Provenyet frå særavgiftene utgjer 87 mrd. kroner i året. Av dette kjem 32 mrd. kroner frå motorvognavgiftene. Særavgifter er indirekte skattar på bestemte varer, utslepp eller registreringar. Dei fleste særavgifter er knytt til bestemte varer. Avgiftsplikta for varer oppstår i utgangspunktet ved innførsel og innanlandsk produksjon, som til dømes avgift på alkohol, tobakk, sukker og sjokolade. Produksjon av avgiftspliktige varer kan berre skje hos registrerte verksemder. Importører av avgiftspliktige varer kan søkje om å bli registrert som avgiftspliktig. For registrerte verksemder oppstår avgiftsplikta ved uttak frå lager. For importør av avgiftspliktig vare som ikkje er registrert, må særavgift, samt eventuell toll og meirverdiavgift, i utgangspunktet betalast ved innførsel på bakgrunn av opplysningar gitt i tolldeklarasjonen. Motorvognavgiftene er utskrivingsavgifter til eigarar av køyretøy som årsavgifta og vektårsavgifta og registreringsavgifter som eingongsavgifta og omregistreringsavgifta. Den siste avgiftskategorien er utsleppsavgifter, som avgift på sluttbehandling av avfall og avgifta på utslepp av NO_X. Verksemder som har avgiftspliktig utslepp må registrere seg som avgiftspliktige. Dokumentavgifta er ikkje omhandla her, sjå eiga omtale nedanfor. Særavgiftsforvaltninga omfattar fastsetjing, innkrevjing, kontroll, klagebehandling, regelverksutvikling og drift av IT-løysingar.

Overføring av særavgiftsforvaltninga til Skatteetaten er ein naudsynt og naturleg del av å gi etaten eit heilskapleg ansvar for alle skattetypar. Overføringa vil bidra til ei meir eins forvaltning av alle skatte- og avgiftstypar i ein etat. Toll- og avgiftsetaten vil framleis innhente informasjon om varer som blir innførte, inkludert særavgiftspliktige varer, og ha ansvaret for grensekontrollen. Etatane må derfor framleis samarbeide tett. Endringane inneber ei reindyrking av både Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten sine oppgåver. Overføringa kan gi styrkt kompetanse på skatte- og avgiftsområdet ved at fagmiljøa blir knytt nærare til kvarande i same etat.

Tiltaket skal gjere det enklare for næringsdrivande, mellom anna ved samordning av rapportering, innbetaling og kontroll. Når Skatteetaten får betre moglegheit til å sjå særavgiftene i samanheng med andre skatte- og avgiftskrav, kan det òg medverke til betre administrative prosedyrar og meir effektiv kontroll, og dermed redusere omfanget av svart økonomi og avgiftssvindel.

Uavhengig av overføringa må det utviklast nye IT-løysingar for handtering av særavgifter. Systemstøtta til dagens teknologiske plattform i Toll- og avgiftsetaten vil ta slutt ved utgangen av 2018. Å flytte oppgåva og systema til Skatteetaten vil gjere utviklinga av ny IT-løysing billigare, sidan eit nytt særavgiftssystem vil ha om lag dei same grunnelementane som dei skatte- og avgiftssystema Skatteetaten allereie forvaltar. Det er anslått at å utvikle systemet i Skatteetaten vil gi ei innsparing på over 500 mill. kroner i utviklings- og driftskostnader, samanlikna med å utvikle TVIST-løysinga i Toll- og avgiftsetaten, jf. omtale av samfunnsøkonomisk analyse under. Skatteetaten har i budsjettet for 2015 fått løyva 90,1 mill. kroner til utvikling av systemløysing for handtering av særavgifter i Skatteetaten (SAFIR). Det blir vist til nærare omtale av SAFIR-prosjektet i Prop. 119 S (2014–2015).

Overføringa av forvaltninga av særavgiftene er planlagt gjennomført i to omgangar. Forvaltninga av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige verksemder og motorvognavgiftene blir overført frå 1. januar 2016. Naudsynte regelverksendringar knytt til dette blir omtalt i punkt 14.3. Overføring av forvaltninga av særavgifter for ikkje registrerte avgiftspliktige reiser fleire spørsmål om ansvars- og oppgåvefordelinga mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten. Forslag til regelendringar blei sendt på høyring 12. mai 2015. Departementet legg fram forslag om at Toll- og avgiftsetaten skal få tildelt ei avgrensa myndigheit til å handtere denne gruppa av avgiftspliktige på grensa. Forvaltning av særavgifter for dei ikkje registrerte særavgiftspliktige skal overførast samstundes med forvaltninga av meirverdiavgift ved innførsel, jf. omtale under.

Meirverdiavgift ved innførsel

Innførselsmeirverdiavgift ved import av varer blir i dag rapportert og betalt til Toll- og avgiftsetaten. Dette gjeld både næringsdrivande og privatpersonar. Meirverdiavgiftspliktige næringsdrivande kan frådragsføre avgifta i si omsetningsoppgåve til Skatteetaten når varen er til bruk i avgiftspliktig verksemd. Meirverdiavgift ved innanlands omsetnad blir allereie i dag administrert av Skatteetaten. Ved å overføre forvaltninga av innførselsmeirverdiavgift til Skatteetaten vil etaten få ansvaret for heile meirverdiavgiftsforvaltninga.

Skattedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet har saman greia ut korleis overføringa av forvaltninga av meirverdiavgift ved innførsel kan gjennomførast på best mogleg måte. I den samanheng har dei særskilt greia ut eit system der innførselsmeirverdiavgift for næringsdrivande kan opplysast, bereknast og betalast i det innanlandske systemet. Etatane leverte 18. februar 2015 ein rapport med vurderingar og løysingsalternativ for overføringa.

Finansdepartementet sendte 12. mai d.å. på høyring eit forslag om å leggje forvaltninga av innførselsmeirverdiavgift til Skatteetaten. Avgiftspliktige som er registrert i Meirverdiavgiftsregisteret skal ta med innførselsmeirverdiavgifta i det innanlandske systemet. Avgiftspliktige som ikkje er registrert i registeret skal som tidligare gi opplysningar om avgifta i tolldeklarasjonen og betale avgifta samstundes med grensepasseringa. Departementet legg fram forslag om at toll- og avgiftsetaten skal få tildelt ei avgrensa myndigheit til å handtere denne gruppa av avgiftspliktige på grensa. Som følgje av behov for tid til tilpassingar i Skatteetatens IT-system, og for å leggje til rette for utveksling av informasjon frå Toll- og avgiftsetatens vareførselssystem, er det planlagt at overføringa skal gjelde frå 1. januar 2017.

Innkrevjing

Overføring av ansvaret for særavgifter og innførselsmeirverdiavgift fører òg til at innkrevjinga av desse krava blir overført frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. I tillegg blir innkrevjinga av toll overført frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Saman med overføring av Statens innkrevjingssentral og skatteoppkrevjinga vil dette gi eit enno større og betre innkrevjingsmiljø i Skatteetaten, samstundes som innkrevjinga vil kunne gjerast meir effektivt. Naudsynte regelverksendringar knytt til dette blir omtalt i punkt 14.4.

Frå årsavgift til avgift på trafikkforsikringar

Årsavgift for motorkøyretøy blir i dag forvalta av Toll- og avgiftsetaten og Statens innkrevjingssentral. Av alle særavgifter er det årsavgifta som har dei største administrative kostnadene, fordi krava blir sendt ut til eigarane av kvar einskild motorvogn. Finansdepartementet har sett i gang eit arbeid med sikte på at årsavgifta skal erstattast med ei avgift som blir pålagt forsikringsselskapa ved sal av obligatoriske ansvarsforsikringar på køyretøy. Ei slik endring vil gi mange fordelar, mellom anna ein meir effektiv ressursbruk. Samstundes vil endringa gi større fleksibilitet for bileigarane, til dømes ved kjøp av ny bil, eigarskifte, avregistrering og liknande, ved at bileigaren blir belasta for avgifta berre for den tida køyretøyet er forsikra. Den nye avgifta vil ha same struktur og nivå som dagens årsavgift, og den økonomiske belastninga på bileigarane er venta å bli om lag som i dag. Saken har vore på høyring med frist 19. mars 2015. Basert på ei foreløpig gjennomgang av høyringsfråsegna legg Finansdepartementet opp til at innfasinga av den nye ordninga først vil starte frå 1. januar 2017, slik at 2018 blir første år der det ikkje skal betalast årsavgift. Grunnen er at forsikringsselskapa treng tid til å gjere tilpassingar i sine IT-system.

I høyringa blei høyringsinstansane bedne om å kommentere om det vil vere føremålstenleg å etablere ei særskilt ordning for innkrevjing av trafikkforsikringspremie og trafikkforsikringsavgift for påregistrerte køyretøy utan forsikring (TFF-ordning). Ein har mellom anna eit slik system i Sverige, som blir organisert av den svenske Trafikförsäkringsföreningen. Omlegginga til trafikkforsikringsavgift er ikkje avhengig av ein TFF-ordning på annan måte enn at den vil gi auka inntekter frå avgifta. Vidare vil ein TFF-ordning truleg redusere talet på uforsikra køyretøy på vegane, noe som i seg sjølv er positivt. Høyringsinstansane er svært positive til eit slikt tiltak. Finansdepartementet vil vurdere moglegheitene for etablering av ein TFF-ordning i Noreg.

Styrking av grensekontrollen

Grensekontrollen til Toll- og avgiftsetaten er viktig for å tryggje samfunnet. Etaten skal effektivt kontrollere gods, reisande og transportmiddel. I tillegg utfører etaten oppgåver på vegne av meir enn 20 andre offentlege etatar. Vareførselskontrollen omfattar legale varer, varer det er restriksjonar på å innføre, som kjemikal og legemiddel, og illegale varer som narkotika. Etaten skal òg motverke import av piratkopierte varer. Dette vernar forbrukarane og gir meir produkttryggleik og jamnare konkurransevilkår i næringslivet, og er såleis eit viktig tilskot i kampen mot svart økonomi. Etaten oppdagar òg personar som blir overlevert til politiet fordi dei er mistenkt for å overtre utlendingslova.

Grensetrafikken har dei seinare åra hatt ei stor auke, og stadig meir av den alvorlege smuglinga skjer i regi av kriminelle nettverk. Ein må derfor vurdere tiltak som kan styrkje Toll- og avgiftsetaten si grensekontroll. Kontrolloppgåvene til etaten har auka i omfang og i kompleksitet. Det har blitt vanlegare med smugling inni kroppen, og kamufleringa av narkotiske stoff har blitt meir sofistikert. Smuglarar bruker òg avanserte kontraspaningstiltak for å unngå Toll- og avgiftsetaten sine kontrollar. Ein aukande bruk av Internett for omsetjing og import av illegale varer, som til dømes syntetiske narkotiske stoff, er med på å gjere grensekontrollen meir innfløkt enn før.

Med overføring av forvaltninga av særavgift og meirverdiavgift ved innførsel til Skatteetaten kan Toll- og avgiftsetaten reindyrkast som grenseetat. Ei mindre og meir eins oppgåveportefølje vil gi etaten moglegheit til å gi auka merksemd mot grenseoppgåvene.

Toll- og avgiftsdirektoratet leverte i november 2014 ein rapport om styrking av grensekontrollen. Arbeidet med oppfølging av innhaldet i rapporten vil halde fram i 2015 og 2016. Som ei første oppfølging av Toll- og avgiftsdirektoratet sine anbefalingar opnar Regjeringa for permanent og landsdekkande bruk av utrykningsstatus og blålys i Toll- og avgiftsetaten sin grensekontroll, jf. omtale i Prop. 119 S (2014–2015).

Dokumentavgift

For dokumentavgifta oppstår avgiftsplikta ved tinglysing av dokument som overfører heimel til fast eigedom. Kartverket tinglyser dokumentet. Kartverket fastsett òg dokumentavgifta, og er første instans for sakshandsaming som gjeld dokumentavgifta. Toll- og avgiftsdirektoratet er i dag klageinstans over vedtaka frå Kartverket og handsamer i første instans saker om dispensasjon frå avgifta. Klage over vedtaka frå direktoratet handsamast av Finansdepartementet. Det er Skatteetaten som fastset skatt på fast eigedom som formuesobjekt, og ved vinst og tap etter kjøp og sal. Skatteetaten har i samband med likninga oversikt over personar og eigedomar og ein dialog med skattytarane.

Departementet vil med bakgrunn i at ansvaret for andre særavgifter flyttast frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten overføre det faglege ansvaret for dokumentavgifta frå Toll- og avgiftsdirektoratet til Skatteetaten frå 1. januar 2016. Samstundes vil all sakshandsaming som i dag blir gjort i Toll- og avgiftsdirektoratet overførast til Skatteetaten. Finansdepartementet sin kompetanse til å handsame klagesaker som gjeld dispensasjonar og tilleggsavgift vil òg delegerast til Skatteetaten.

Det vurderast òg å overføre Kartverket sine oppgåver som gjeld dokumentavgifta til Skatteetaten. Dokumentavgifta er ei stor inntektskjelde, og den einaste særavgifta som i dag ikkje handteras av ei av Finansdepartementet sine underliggjande verksemder. Ei overføring vil òg opne for at ein kan samordne regelverket for dokumentavgift med andre skatte- og avgiftskrav, og styrkje det faglege miljøet rundt skatte- og avgiftshandtering av fast eigedom. Styringa av dokumentavgifta vil òg lettare kunne samordnast med styringa av andre skattar og avgifter. Tiltaket vil på sikt kunne gi ei meir effektiv samla skatteforvaltning. Overføringa må gjerast på ein slik måte at prosessen med tinglysing av fast eigedom ikkje blir meir komplisert for publikum.

Departementet har motteke ei utgreiing frå ei arbeidsgruppe med deltakarar frå Skatteetaten, Kartverket og Toll- og avgiftsdirektoratet som vil bli vurdert nærare før Regjeringa kjem tilbake med eit forslag om mogleg løysing og tidspunkt for ei overføring av desse oppgåvene til Skatteetaten.

Innlemming av Statens innkrevjingssentral i Skatteetaten

Statens innkrevjingssentral (SI) blei frå og med 1. januar 2015 innlemma som ein del av Skatteetaten. Overføringa blei breitt omtalt i Prop. 1 S (2014–2015).

Flytting av skatteoppkrevjinga

Ansvaret for skatteoppkrevjinga er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglege ansvaret, og kommunane, som har det administrative ansvaret. Ein god del kommunar har skipa interkommunale einingar, og det er i dag 288 kommunale skatteoppkrevjarkontor som brukar om lag 1 400 årsverk på skatteoppkrevjarfunksjonen. I tillegg til skatteinnkrevjing driv kontora arbeidsgivarkontroll og fører skatterekneskapen. Skatteoppkrevjing blir brukt som ei sams nemning om dei samla oppgåvene som ligg til skatteoppkrevjarfunksjonen.

Dagens organisering av skatteoppkrevjinga er ikkje føremålstenleg, korkje når det gjeld fag, styring eller ressurshandtering. Spørsmålet om å flytte skatteoppkrevjinga til Skatteetaten er utgreidd fleire gonger, seinast i 2004 (NOU 2004: 12 Bedre skatteoppkreving) og i 2007 (NOU 2007: 12 Offentlig innkreving).

Skatteoppkrevjarfunksjonen er i dag ved lov lagt til kommunane. Denne organiseringa er historisk og ikkje fagleg underbygd. Skatteoppkrevjing er ikkje ei naturleg kommunal oppgåve der lokalpolitiske forhold har innverknad, men ei regelstyrt oppgåve som blir utført på vegne av skattekreditorane staten, fylkeskommunen og kommunane. Desse oppgåvene er i liten grad prega av skjøn, og behovet for nærleik til publikum er derfor lite. I handsaminga av Prop. 95 S (2013–2014) slutta Stortinget seg til at eit av kriteria for vurderinga av oppgåvefordelinga mellom stat og kommune er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.»

I dag blir skatteoppkrevjinga kjenneteikna av mange svært små einingar. Fleire fagmiljø er kritisk små, og over 60 pst. av kontora nyttar to eller færre årsverk på oppgåva. Skatteetaten på si side nyttar om lag 70 årsverk på å følgje opp skatteoppkrevjarane.

Regjeringa vil overføre dei kommunale skatteoppkrevjarane sine oppgåver til Skatteetaten. I 2014 fikk Skattedirektoratet eit oppdrag med å greie ut korleis skatteoppkrevjarfunksjonen kan organiserast i Skatteetaten for å få ei meir effektiv skatteoppkrevjing. Denne utgreiinga blei levert Finansdepartementet i november 2014. Skattedirektoratet foreslår at oppgåvene blir løyste på totalt 27 kontor med til saman 985 årsverk. Dette inneber at bemanninga til skatteoppkrevjarfunksjonen blir redusert med totalt 526 årsverk, jf. omtale under punkt 14.2. Samtidig foreslår direktoratet å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 29 årsverk. Skattedirektoratet har estimert den samla innsparinga til om lag 370 mill. kroner årleg.

Tiltaket vil òg gi større og betre fagmiljø, likare handsaming av skattytarar og betre rettstryggleik. For dei skatte- og avgiftspliktige vil tiltaket gi ei forenkling i og med at dei no kan halde seg til ein etat med hele ansvaret for fastsetjing, innkrevjing og kontroll av skattar og avgifter.

Eit svært viktig argument for å flytte skatteoppkrevjinga er at tiltaket vil gi betre innsats mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet. Arbeidsgivarkontrollen kan da samordnas med Skatteetatens øvrige kontrollar, og det blir ei enklare samhandling mellom kontrolletatar og politi med færre aktørar som skal samarbeide. Regjeringa vil i tillegg styrkje arbeidsgivarkontrollen med fleire årsverk enn det Skattedirektoratet foreslår.

Oppgåvene som skatteoppkrevjarkontora gjer for kommunane, medrekna innkrevjing og rekneskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikkje flyttast. Departementet foreslår òg at kommunene skal behalde sin særnamskompetanse og motregningsadgang for dei kommunale krav og avgifter som i dag kan krevjast inn av skatteoppkrevjaren etter reglane for innkrevjing av skatt.

I forlenginga av forslaget om å overføre skatteoppkrevjinga til Skatteetaten, foreslår departementet vidare at skatteutvala si myndigheit skal overførast til skattekontoret.

Det blir vist til omtale av saka og høyringa under, punkt 14.2. Forslaget er planlagt gjennomført frå 1. januar 2016.

Ny kontorstruktur i Skatteetaten

Samla vil tiltaka for ei betre og meir effektiv skatte- og avgiftsforvaltning gi Skatteetaten eit meir omfattande ansvarsområde, og dette tilseier at det er tid for ein større gjennomgang av etaten sin kontorstruktur. Samtidig har auka bruk av elektroniske tenester og opprettinga av telefontenesta Skatteopplysninga gitt eit langt mindre behov for fysisk oppmøte ved skattekontora. Brukarane kan dermed få eit godt tenestetilbod sjølv om det blir færre skattekontor. Meininga med gjennomgangen er å leggje til rette for at etaten kan løyse oppgåvene på ein betre og meir effektiv måte. Finansdepartementet forventar at ein i framtida vil ha færre skattekontor med større fagmiljø, men har som føresetnad at ein framleis skal ha ei god regional fordeling av arbeidsplassane og gi eit godt tenestetilbod til skattytarane. Dette skal liggje til grunn for Skatteetatens vurderingar.

Samfunnsøkonomisk analyse

Det er utarbeidd ein samfunnsøkonomisk analyse som har vurdert gevinstane ved overføring av oppgåver til Skattetaten. Føremålet med analysen er å sjå på effektar på tvers av omstillingsprosessane i Regjeringa si reform for å sikre ei heilskapleg skatte- og avgiftsforvaltning. Analysen omfattar innlemming av Statens innkrevjingssentral og overføring av oppgåver frå Toll- og avgiftsetaten, dokumentavgifta frå Kartverket og skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten. Analysen er utført av konsulentselskapet PwC på oppdrag frå Skatteetaten, og viser at samordninga av skatte- og avgiftsforvaltninga er svært lønnsam. Dei prissette verknadene er berekna til om lag 7,4 mrd. kroner i netto noverdi, over analyseperioden på 15 år. Ei omlegging av skatteoppkrevjarfunksjonen gir eit stort bidrag til den samla lønnsemda av reforma med 4,6 mrd. kroner. Reforma er samfunnsøkonomisk lønnsam sjølv utan omlegging av skatteoppkrevjarfunksjonen. Netto noverdi utan omlegging av skatteoppkrevjarfunksjonen ligg på om lag 2,8 mrd. kroner.

Minst like viktige er dei ikkje-prissette verknadene som òg bidrar i positiv retning på reformas samfunnsøkonomiske lønnsemd. Desse effektane er vurdert ut frå kva som er Regjeringa sitt føremål med reforma; styrka arbeid mot svart økonomi, redusert ressursbruk, forenkling, betre grensekontroll og betre rettstryggleik. Analysen fastslår at reforma har positive konsekvensar for alle desse områda. Administrative innsparingar i dialogen med det offentlege og likare handsaming er viktige ikkje-prissette verknader som vil følgje av endra organisering. Det trekkas òg fram i analysen at det blir lettare å sikre at like høve blir handsama likt for alle skattytarar og avgiftspliktige, uansett kvar i landet dei er. Verksemder eller privatpersonar som slit med å ta hand om sine plikter overfor skatte- og avgiftsstyresmaktene vil òg sleppe å ha dialog med fleire offentlege etatar.

Analysen konkluderer med at reforma vil gi styrka arbeid mot svart økonomi, grunna betre risikoforståing og meir effektiv kontroll. Dette blir oppnådd mellom anna ved ei sterkare knyting mellom styresmaktene si kontrollverksemd av innførsel og utførsel, og andre kontrolltiltak innanlands. Analysen slår fast at ein effektiv kamp mot svart økonomi bidrar samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevriding i næringslivet og styrkjer legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltninga.

14.1.4 Økonomiske og administrative følgjer

Omtala av økonomiske og administrative konsekvensar omfattar her overføring av ansvaret for forvaltning av særavgifter for registrerte avgiftspliktige, motorvognavgiftene, innkrevjing av særavgifter, innførselsmeirverdiavgift og toll frå Toll- og avgiftsetaten og overføringa av skatteoppkrevjinga frå dei kommunale skatteoppkrevjarane. Når det gjeld særavgifter for uregistrerte avgiftspliktige og innførselsmeirverdiavgift, der det formelle ansvaret er foreslått overført frå 1. januar 2017, omtalast kun personalmessige konsekvensar. Øvrige konsekvensar for desse tiltaka vil bli presentert for Stortinget i samband med handsaminga av den enkelte sak. Dette gjeld òg for dokumentavgifta, avgift på trafikkforsikringar, styrking av grensekontrollen og konsekvensar av ein ny kontorstruktur i Skatteetaten.

Samla sett inneber overføringa av oppgåver at om lag 1 350 årsverk skal overførast frå Toll- og avgiftsetaten og dei kommunale skatteoppkrevjarane til Skatteetaten. Når det gjeld skatteoppkrevjinga vil overføringa innebere ei innsparing på 488 årsverk frå 1 374 i 2014, eller om lag 360 mill. kroner, jf. omtale under skatteoppkrevjarsaka under, punkt 14.2.5. Delar av gevinstane vil vere realiserbare allereie i 2016. Regjeringa kjem tilbake til handsaminga av overføring av budsjettmiddel og handtering av gevinstar i statsbudsjettet for 2016.

Overføringa av ansvaret for særavgiftsforvaltninga til Skatteetaten inneber at det skal utviklast ei ny systemløysing for særavgifter (SAFIR) i Skatteetaten, jf. omtale under særavgifter over. Prosjektet vil ha ei kostnadsramme på 710 mill. kroner, jf. omtale i Prop. 119 S (2014–2015). PwC utgreier på oppdrag frå Skattedirektoratet dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av SAFIR. PwCs foreløpige anslag viser ei netto noverdi (etter fråtrekk for investeringskostnader) for SAFIR på over 500 mill. kroner over 15 år, samanlikna med om TVIST-systemet skulle blitt utvikla i Toll- og avgiftsetaten.

Arbeidet med overføring av oppgåver medfører eingongskostnader i både Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten. Kostnadene omfattar utgifter til ombygging og å legge lokale til rette, tilpassing av IT-system, personaladministrative aktivitetar, programvarelisensar mv. For Skatteetaten er kostnadene anslått til i overkant av 240 mill. kroner og for Toll- og avgiftsetaten til om lag 70 mill. kroner. Sjå omtale i Prop. 119 S (2014–2015).

14.2 Flytting av skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten

14.2.1 Innleiing og samandrag

Finansdepartementet foreslår å flytte skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten. Føremålet med tiltaket er å styrkje kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, styrkt rettstryggleik og likare handsaming, forenkling for skattytarane og meir effektiv ressursbruk. Sjølv om innkrevjingsresultata til skatteoppkrevjarane i dag tilsynelatande er gode, oppnår ein desse i stor grad på grunn av ordninga med arbeidsgivarane sitt skattetrekk. Skatteetaten har langt betre resultat enn skatteoppkrevjarane i tvangsinnkrevjinga si. Enno viktigare er at arbeidsgivarkontrollen, som er svært viktig for arbeidet mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet, ikkje blir godt nok handtert i dag. Dette er både på grunn av delt kommunalt og statleg ansvar, som gir eit fragmentert kontrollansvar, og for låg prioritet i mange kommunar.

Finansdepartementet sende 1. desember 2014 på høyring ein rapport frå Skattedirektoratet om å flytte skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten, med høyringsfrist 2. mars 2015. Skattedirektoratet sitt forslag inneber at skatteoppkrevjinga kan utførast av Skatteetaten med vesentleg færre årsverk enn ved dagens organisering, og at oppgåva skal utførast på 27 stader mot dagens 288. Direktoratet foreslår samtidig at kommunane skal behalde særnamskompetansen for kommunale krav og avgifter, og at dagens skatteutvalsordning blir avvikla.

Høyringsinstansane som har oppgåva i dag er i hovudsak negative til å overføre oppgåva til Skatteetaten. Dette gjeld kommunane, organisasjonar som representerer kommunane og fagforeiningar til tilsette i kommunal sektor. 25 kommunar er positive til forslaget. Alle andre høyringsinstansar er òg positive til hovudretninga i forslaget. Dette inkluderer skattytarar (næringslivs- og skattytarorganisasjonar som NHO, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Skattebetalerforeningen), andre faginstansar (som Advokatforeningen, Revisorforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og NAV), organisasjonar som jobbar mot økonomisk kriminalitet (som Økokrim og Norsk Øko-forum), alle fire fagforeiningar i Skatteetaten og hovudsamanslutninga Unio.

Dei positive høyringsinstansane trekkjer mellom anna fram at forslaget vil føre til betre tiltak mot svart økonomi, meir effektiv ressursbruk og oppgåveløysing, betre rettstryggleik og forenkling for skattytarane. Høyringsinstansane som går mot forslaget fryktar at endringa vil føre til lågare proveny, dårlegare service og tap av kompetansearbeidsplassar, og gir uttrykk for at forslaget må vurderast i samanheng med kommunereforma. Dei viktigaste merknadene frå høyringsinstansane er refererte og kommenterte i punkt 14.2.3

Saman med dei andre tiltaka i reforma for betre skatte- og avgiftshandsaming, jf. punkt 14.1, vil ei overføring av skatteoppkrevjaroppgåvene føre til at all forvaltning av skatt og avgift får si naturlege samling i Skatteetaten. PwC har gjennomført ein samfunnsøkonomisk analyse som viser at netto noverdi av heile reforma er 7,4 mrd. kroner. Av dei utgjer flytting av skatteoppkrevjarfunksjonen 4,5 mrd. kroner.

Finansdepartementet meiner at forslaget om å samordne skatteoppkrevjaroppgåvene med tilsvarande oppgåver i Skatteetaten er svært godt grunngitt. Skattedirektoratet sitt forslag til organisering av skatteoppkrevjinga viser at oppgåva kan løysast med vesentleg færre årsverk enn i dag, samstundes som ein styrkjer kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, aukar rettstryggleiken og syter for forenkling for skattytarar. Departementet støttar forslaget, men ønskjer ei enda større satsing på arbeidsgivarkontrollen, og foreslår seks fleire kontor og at ein nyttar 30 fleire årsverk utover Skattedirektoratet sitt forslag. Departementet foreslår at skatteoppkrevjinga skal løysast i Skatteetaten med til saman 1 015 årsverk på til saman 33 stader. Departementet støttar òg at kommunane beheld særnamskompetansen for kommunale krav og avgifter, og at skatteutvalsordninga blir avvikla. Lovendringar som følgje av at skatteoppkrevjinga blir flytta frå den kommunale skatteoppkrevjaren til Skatteetaten og at skatteutvala ikkje lenger skal handsame saker etter skattebetalingslova, er nærare omtalt under punkt 14.4.

14.2.2 Bakgrunn

Skatteoppkrevjarfunksjonen

Skatteoppkrevjing blir brukt om dei samla oppgåvene som ligg til skatteoppkrevjarfunksjonen, under dette fellesinnkrevjinga, arbeidsgivarkontrollen og føring av skatterekneskapen.

Fellesinnkrevjinga inneber at skatteoppkrevjaren krev inn inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift på vegne av skattekreditorane (staten, fylkeskommunane og kommunane). Skatteoppkrevjarane står ved fellesinnkrevjinga for innkrevjing av dei fleste direkte skattane som Skatteetaten fastset.

Arbeidsgivarkontrollen omfattar primært kontrollen av lønnsområdet. Føremålet med kontrollen er å sjå til at forskotstrekk og arbeidsgivaravgift blir rekna ut, oppbevart, innrapportert og innbetalt i samsvar med dei føresegnene som gjeld. Ettersom likning av lønnstakarar baserer seg på innsend lønns- og trekkoppgåve frå arbeidsgivar, er kontrollen svært viktig for å oppnå korrekt skattegrunnlag.

Føring av skatterekneskapen inneber at skatteoppkrevjarane fører skatterekneskapen for den einskilde kommune i Skatterekneskapssystemet (Sofie), som blir drifta av Skatteetaten. Skatterekneskapen blir lagt fram månadleg for å fordele skatteinntektene til kommunane.

Skatteoppkrevjarane sine oppgåver og plikter i samband med skatteoppkrevjinga følgjer av skattebetalingslova med tilhøyrande føresegn og Instruks for skatteoppkrevjarane. Etter skattebetalingslova § 2-1 skal myndigheita og dei pliktene som er lagde til skatteoppkrevjaren i skattebetalingslova, utøvast av den kommunale skatteoppkrevjaren. Lova set ingen krav til korleis funksjonen skal organiserast internt i kommunane. Kravet er ikkje til hinder for at fleire kommunar har felles skatteoppkrevjar så lenge det blir ført ein skatterekneskap for kvar kommune.

Bakgrunnen for forslaget

Ansvaret for skatteoppkrevjinga er i dag delt mellom Skatteetaten, som har det faglege ansvaret, og kommunane, som har det administrative ansvaret. Skatteoppkrevjing er ei regelstyrt oppgåve med lite bruk av skjøn og lågt behov for geografisk nærleik til skattytar. Departementet meiner at dagens organisering er lite føremålstenleg, og at å flytte skatteoppkrevjinga til Skatteetaten vil gi meir koordinerte og høgare prioriterte tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, betre ressursutnytting, høgare grad av rettstryggleik og forenkling for skattytarane.

I dag er det skatteoppkrevjarkontora i dei einskilde kommunane som har oppgåva med skatteoppkrevjing. I tillegg til skatteinnkrevjing og innkrevjing av kommunale krav driv kontora arbeidsgivarkontroll og fører skatterekneskapen. Skatteoppkrevjing blir brukt som ei sams nemning om dei samla oppgåvene som ligg til skatteoppkrevjarfunksjonen. Kommunen utfører oppgåver på vegner av skattekreditorane: staten, fylkeskommunane og kommunane sjølve.

Skatteoppkrevjarfunksjonen er i dag ved lov lagt til kommunane. På likningssida har det blitt gjennomført fleire organisasjonsendringar for å møte aukande krav til lik handsaming, betre service, digitale tenester og effektivisering av offentleg sektor. Likningskontora blei statlege allereie i 1965, og i 2001 gjekk Skatteetaten frå å ha eit likningskontor for kvar kommune til å ha om lag 100 likningskontor til saman. I 2008 blei likningskontora avvikla og organiserte inn i dagens fem skatteregionar. Det har ikkje vore mogleg å gjennomføre tilsvarande organisatoriske endringar på skatteoppkrevjarsida. Organiseringa er i prinsippet lik i dag som i 1957, sjølv om fleire kommunar i dei siste åra har gått saman om skatteoppkrevjarfunksjonen i mellom anna interkommunale ordningar, slik at vi i dag har 288 skatteoppkrevjarar for dei 428 kommunane i landet.

Skatteoppkrevjing er ikkje ei naturleg kommunal oppgåve der lokalpolitiske forhold har innverknad, men ei regelstyrt oppgåve som i liten grad er prega av skjøn, og behovet for nærleik til publikum er lite. I handsaminga av Prop. 95 S (2013–2014) slutta Stortinget seg til at eit av kriteria for vurdering av oppgåvefordelinga mellom stat og kommune er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar».

Regjeringa har sett i gong arbeidet med sikte på å overføre den kommunale skatteoppkrevjinga til Skatteetaten med verknad frå 1. januar 2016. Dette er eit av tiltaka i reforma for å få ei betre og meir effektiv skatte- og avgiftsforvaltning, jf. omtale i punkt 14.1. Finansdepartementet meiner dagens organisering ikke er føremålstenleg fagleg, styrings- eller ressursmessig. I tillegg til at 288 kommunale skatteoppkrevjarkontor i 2014 bruker 1 374 årsverk på skatteoppkrevjinga, brukar Skatteetaten 71 årsverk på styring og kontroll av skatteoppkrevjarane. Fleire kommunar har etablert eit interkommunalt samarbeid, men det er likevel mange kritisk små miljø; over 60 pst. av kontora (188 kontor) nyttar to eller færre årsverk. Delt på dei ulike oppgåvene til skatteoppkrevjarfunksjonen nytta skatteoppkrevjarane i 2014 samla høvesvis 233 årsverk på føring av skatterekneskapen, 611 årsverk på innkrevjing, 380 årsverk på arbeidsgivarkontroll og 150 årsverk på administrative oppgåver.

Det er eit stort problem for innsatsen mot svart arbeid at kontrollen av arbeidsgivarane er svak; 81,5 pst. av kommunane brukar mindre enn eitt årsverk på arbeidsgivarkontroll og 82 kommunar gjennomførte i 2014 færre enn fem kontrollar, medan 11 kommunar ikkje gjennomførte ein einaste kontroll.

Skatteoppkrevjarane står for fellesinnkrevjinga av dei fleste direkte skattane som Skatteetaten fastset: inntektsskatt- og formuesskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift. Resultata av innkrevjinga har ein innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. Ein kan i hovudsak forklare desse resultata med at vi har eit svært velfungerande system for å rekne ut, rapportere og krevje inn forskotstrekk gjennom forskotsordninga basert på arbeidsgivar sitt trekk i arbeidstakarane si lønn og andre ytingar. Av forskotstrekket kjem 99,7 pst. inn «frivillig» (dvs. utan innkrevjing frå skatteoppkrevjaren). Ser ein på innkrevjing av restskatt for personlege skattytarar er resultatet vesentleg lågare. I 2014 var resultatet 64,6 pst. Til samanlikning oppnådde Skatteetaten eit resultat på 75,3 pst. for innkrevjing av meirverdiavgift. Skilnaden mellom dei kommunale skatteoppkrevjarane og Skatteetaten har auka frå 4,7 prosentpoeng i 2012 til 10,7 i 2014. Dette er ei urovekkjande utvikling i kommunane sine resultat.

Spørsmålet om å flytte skatteoppkrevjinga til Skatteetaten er utgreidd fleire gonger, seinast i 2004 (NOU 2004: 12 Bedre skatteoppkreving) og i 2007 (NOU 2007: 12 Offentlig innkreving). Fleirtalet i desse utvala anbefalte overføring av oppgåva.

Finansdepartementet meiner argumenta for å samordne skatteoppkrevjarfunksjonen med tilsvarande oppgåver i Skatteetaten er svært sterke. Ei overføring vil gi meir koordinerte og prioriterte tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, meir effektiv innkrevjing, betre utnytting av ressursane, forenkling for skattytarar og auka rettstryggleik.

Skattedirektoratet sitt forslag

Skattedirektoratet fekk 23. juni 2014 i oppdrag å utgreie korleis skatteoppkrevjarfunksjonen kan organiserast i Skatteetaten for å oppnå ei betre og meir effektiv skatteoppkrevjing. Utgreiinga skulle òg innehalde forslag til nødvendige regelverksendringar, plan for ev. endringar i IKT-systemløysingar og vurdering av arbeidsrettslege og personalmessige tilhøve. Skattedirektoratet sin rapport blei send til Finansdepartementet 24. november 2014. Skattedirektoratet har i utgreiinga vurdert ressursbehov, organisering og lokalisering for kvar av oppgåvene som skatteoppkrevjarane utfører i dag: skatterekneskap, arbeidsgivarkontroll, innkrevjing og rettleiing/informasjon.

Skattedirektoratet foreslår at oppgåvene blir løyste på totalt 27 kontor med til saman 985 årsverk. Dette inneber at bemanninga til skatteoppkrevjarfunksjonen blir redusert med totalt 526 årsverk (472 i kommunane og 54 i Skatteetaten). Samstundes foreslår Skattedirektoratet å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 29 årsverk, slik at den samla innsparinga blir netto 497 årsverk. Saman med innsparing på mellom anna kontorplassar og kostnader til IT-løysingar, gir dette ei samla innsparing på om lag 370 mill. kroner årleg. Innsparingane tek utgangspunkt i skatteoppkrevjarane sin ressursbruk i 2013.

Skattedirektoratet foreslår følgjande organisering i Skatteetaten av dei ulike oppgåvene skatteoppkrevjarane tek hand om i dag:

Føring av skatterekneskapen

Skattedirektoratet foreslår at føring av skatterekneskapen blir samla på Lillestrøm med ei underavdeling i Vadsø. Eininga får eit landsdekkjande ansvar for oppgåva. Oppgåva blir bemanna med 45 årsverk på Lillestrøm og 15 i Vadsø. Dette er totalt 60 årsverk mot dagens 251. Kommunane vil få ei spesialisert eining som vil gi dei same rapportane og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommunar analysar til økonomiforvaltninga si.

Føring av skatterekneskap er ei spesialisert oppgåve som krev rett kompetanse og erfaring. Avgjerande for å velje lokalisering på Lillestrøm har vore rekrutteringsgrunnlaget frå dei største skatteoppkrevjarkontora på det sentrale austlandsområdet. Etter Skattedirektoratet si vurdering har ingen andre stader i landet tilstrekkeleg rekrutteringsgrunnlag med rett kompetanse som kan sikre forsvarleg drift frå 1. januar 2016.

Arbeidsgivarkontroll

Skattedirektoratet foreslår at arbeidsgivarkontrollen blir samlokalisert med dei andre kontrollmiljøa i Skatteetaten og lokalisert på 22 stader. Oppgåva blir bemanna med 400 årsverk. Dette inneber ei styrking på 29 årsverk. I tillegg styrkjer ein effekten av arbeidsgivarkontrollen vesentleg ved å samle han i større fagmiljø og samordne han med dei andre kontrollmiljøa i Skatteetaten. Skattedirektoratet har vurdert organiseringa av arbeidsgivarkontrollen ut frå kvar arbeidsgivarane held til, kvar skatteoppkrevjarane har kompetansemiljø på oppgåva i dag og kvar Skatteetaten i dag har kontrollmiljø. Arbeidsgivarkontrollen krev ikkje at etaten er fysisk til stades overalt, men at det er mange nok til å reise ut på kontrollar der ein etter ei risiko- og vesentlegheitsvurdering finn ut at det er behov.

Innkrevjing

Skattedirektoratet foreslår at innkrevjingsoppgåva blir spesialisert og lokalisert på totalt 19 stader i landet. Innkrevjing mot næringsdrivande er foreslått samla i fem regionale innkrevjingsmiljø der Skatteetaten allereie har innkrevjingsmiljø for meirverdiavgift. Innkrevjing mot personlege skattytarar blir samla i 19 fylkesvise einingar, der fem av desse også har innkrevjing mot næringsdrivande. Oppgåva blir bemanna med til saman 453 årsverk, mot dagens 639.

Rettleiing, informasjon og arkiv

Oppgåver knytt til rettleiing, informasjon og arkiv for skatteoppkrevjarfunksjonen blir inkludert i Skatteetaten si telefonteneste, rettleiingsfunksjonen og dei regionale dokumentsentra. Oppgåva blir bemanna med til saman 55 årsverk.

Tabell 14.1 gir ei samla oversikt over direktoratet sitt forslag til bemanning og lokalisering av dei enkelte oppgåvene etter overføring til Skatteetaten.

Oppgåvene som skatteoppkrevjarkontora gjer for kommunane, medrekna innkrevjing og rekneskapsføring av kommunale krav og kommunal inkasso, skal ikkje flyttast. Skattedirektoratet foreslår òg at kommunane skal behalde særnamskompetansen sin og motrekningstilgang for dei kommunale krav som i dag kan krevjast inn av skatteoppkrevjaren etter reglane for innkrevjing av skatt.

Skatteutvala er eit folkevalt organ som i skattesaker kan handsame og ta avgjerder om betalingsutsetjing og nedsetjing når omsynet til skyldnaren gjer det uforholdsmessig tyngjande å fortsetje innkrevjinga. I forlenginga av forslaget om å overføre skatteoppkrevjinga til Skatteetaten, foreslår Skattedirektoratet at skatteutvala si myndigheit skal overførast til skattekontoret.

Lovendringar i samband med flytting av skatteoppkrevjinga frå skatteoppkrevjaren til Skatteetaten m.m., og kommunane si innkrevjing av kommunale krav og skatteutvala, er nærare omtalt under punkt 14.4.

Høyring

Departementet sende 1. desember 2014 den ovannemnde rapporten frå Skattedirektoratet med forslag om overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen til Skatteetaten på høyring. Høyringsfristen var 2. mars 2015. Adressatane for høyringa var:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Akademikerne

• Alle kommunar

• Arbeidsgivarforeininga Spekter

• Bedriftsforbundet

• Datatilsynet

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstolsadministrasjonen

• Finans Norge (FNO)

• Finanstilsynet

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS

• Landsorganisasjonen i Noreg

• NITO – Norges ingeniør- og teknologorganisasjon

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK)

• Norges Rederiforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Øko-Forum (NØF)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Oslo kommune

• Skattebetalerforeningen

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Unio, hovedorg. for universitets- og høgskuleutdanna

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

• Økokrim

• Juristforbundet Skatteetaten

• Skatterevisorenes Forening – Unio

• Skatteetatens Landsforbund (SkL)

• Norsk Tenestemannslag Skatt (NTL)

Følgjande instansar har uttala at dei ikkje har realitetsmerknader:

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Domstoladministrasjonen, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Norddal kommune og Statistisk sentralbyrå.

Følgjande instansar har realitetsmerknader:

Landsorganisasjonen i Noreg, KS, KS Møre og Romsdal, Nord-Salten skatteoppkrevjarkontor, kemneren i Harstad, kemneren i Follo, kemneren i Drammensregionen, Nord-Aurdal Høyre, Norsk Arkivråd, Samarbeidsforum i Sunnfjord, Valdres Natur og kulturpark, Norske kemner- og kommuneøkonomers forbund, Fagforbundet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Delta, Riksrevisjonen, Norges Juristforbund seksjon kommune, Norsk Tenestemannslag, Arbeids- og sosialdepartementet med vedlegg fra Nav, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Bedriftsforbundet, Skatteutvalet i Skatt øst, sør og Midt-Norge, Skatteutvalet i Skatt nord, Den norske Revisorforening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norsk Øko-Forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet, Den Norske Advokatforening, Unio, Økokrim, Skatteetatens Juristforening, Skatterevisorenes Forening, Skatteetatens Landsforbund, Norsk Tenestemannslag Skatt, Ligningsutvalget, Fagforeiningane ved Statens innkrevjingssentral, Byggenæringens Landsforening, Oslo byfogdembete, Econa og Energi Norge.

I tillegg er det levert høyringsfråsegner frå 287 kommunar og 13 interkommunale råd eller kommunale samanslutningar. 197 av desse høyringsfråsegnene byggjer heilt eller delvis på argumentasjonen til KS eller Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund. Stort gjenbruk av denne argumentasjonen og ferdigskriven mal til høyringsfråsegner gjer at høyringsfråsegnene samla sett i mindre grad enn ein kunne ønskje har bidrege med lokale vurderingar og erfaringar frå kvar enkelt kommune.

Alle dei høyringsinstansane som ikkje har skatteoppkrevjaroppgåver i dag eller representerer desse, støttar overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten. Også frå kommunane har det kome 25 positive høyringsfråsegner.

Det har kome 42 høyringsfråsegner som ikkje er frå kommunale eller interkommunale instansar. Av desse er 29 positive.

Av dei 42 instansane som ikkje er kommunale eller interkommunale er åtte negative til hovudretninga i forslaget. Dette er instansar som representerer dei som i dag har oppgåver knytt til skatteoppkrevjing, under dette KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og fagforeiningar til tilsette som har oppgåva i dag. 29 av instansane er positive, under dette Økokrim, Advokatforeningen, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Næringslivets hovedorganisasjon og Bedriftsforbundet. Tre er nøytrale. Dei resterande to høyringsfråsegna er berre knytt til skatteutvalsordninga.

Argumenta som blir trekte fram til støtte for forslaget er hovudsakleg:

• Betre tiltak mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet

• Styrkt arbeidsgivarkontroll

• Auka rettstryggleik og likare handsaming

• Betre kvalitet på sakshandsaminga

• Større fagmiljø

• Forenkling for skattytar og næringsliv

• Meir heilskapleg skatte- og avgiftsforvaltning

• Redusert ressursbruk og meir effektiv oppgåveløysing

NHO uttaler «Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen uttaler «Etter vår oppfatning gir overføringen en helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning, en styrket arbeidsgiverkontroll, større fagmiljøer og en redusert ressursbruk gjennom effektiv oppgaveløsning. Faglig sett er det sterke grunner for en slik omlegging. Når det i tillegg gir store gevinster på ressursbruken, er dette et prosjekt som må gjennomføres.»

Skodje kommune, som har overført skatteoppkrevjinga til Ålesund kommune, uttaler «Avvikling av eigen skatteoppkrevjar har vore ein suksess. Kompleksiteten i eigen organisasjon har blitt redusert, som igjen har frigjort eigne ressurser. Samstundes har kvaliteten på skatteinnkrevjinga blitt opprettehalde og delvis forbetra.»

Norsk Øko-forum (NØF) uttaler «Det eksisterende skillet mellom statlig kontroll- og innkrevingsmiljø og kommunalt kontroll- og innkrevingsmiljø gavner etter NØFs oppfatning de kriminelle.»

Argumenta som blir brukte mot forslaget er hovudsakleg:

• Tilhøvet til kommunereforma

• Lokalkunnskap og nærleik til skattytarane

• Provenyeffektar

• Dårlegare service til brukarane

• Redusert innsats mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

• Mindre innkrevjings- og økonomikompetanse i kommunane

• Omsynet til distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplassar

• Dårlegare rettstryggleik

• Forbetring innanfor dagens organisering

KS uttaler «Skatteinnkrevingen i Norge er svært effektiv, og det er vanskelig å se at en statliggjøring vil forbedre den. Samtidig fjerner man en viktig oppgave fra kommunesektoren, stikk i strid med målene i den nylig igangsatte kommunereformen.»

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler «NKK mener man ikke må risikere en av samfunnets viktigeste inntektskilder ved å foreta en omorganisering innenfor et område som i dag leverer svært gode resultater.»

Fagforbundet uttaler «Dagens organisering av skatteoppkrevingen har en meget høy innfordringsgrad. Dette skyldes i all vesentlighet en god dialog med skyldner med mulighet for fysisk oppmøte og nærkontakt. Personlig saksbehandling er vesentlig for et godt innfordringsresultat, samtidig med at skattyter opplever en god service og ser muligheter for å komme ut av sin vanskelige situasjon. Fremlagte forslag vil ikke videreføre denne muligheten.»

Delta uttaler «Prinsipielt mener Delta at rettsikkerheten er større for den enkelte skattyter når utskriving og innfordring av skatt ligger til ulike instanser og nivåer. Tilliten dette gir er viktig for legitimiteten til skatteoppkreverfunksjonen og viljen til å betale skatt.»

14.2.3 Merknader frå høyringsinstansane og departementet si vurdering

Finansdepartementet refererer og kommenterer dei vesentlegaste merknadene nedanfor.

Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Økokrim, Norsk Øko-forum, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Advokatforeningen, Revisorforeningen, hovudsamanslutninga Unio, Norsk Tenestemannslag Skatt, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens Landsforbund og Skatterevisorenes forening meiner forslaget vil medføre ei styrking av arbeidet mot svart økonomi. I høyringsfråsegnene kjem det tydeleg fram at tiltaket er svært etterlengta i næringslivet og i dei verksemdene som arbeider med skatt og som fører ein kamp mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Mange trekkjer fram at styrkt arbeidsgivarkontroll og ei koordinering av eksisterande kontrollmiljø er fornuftige tiltak mot økonomisk kriminalitet, og at overføringa er heilt nødvendig for å kunne avdekkje økonomisk kriminalitet i størst mogleg grad. Dette vil motarbeide den useriøse delen av næringslivet som gir svært vanskelege vilkår for dei som driv seriøst.

Norsk Øko-forum (NØF) er ein tverrfagleg interesseorganisasjon som har som føremål å motarbeide økonomisk kriminalitet, med medlemmer frå mellom anna dei kommunale skatteoppkrevjarane, Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten, Nav, politiet og påtalestyresmakta. NØF meiner at det eksisterande skiljet mellom statlege og kommunale kontroll- og innkrevjingsmiljø gagnar dei kriminelle, og at det er nødvendig å innlemme skatteoppkrevjinga i Skatteetaten for å sikre at økonomisk kriminalitet blir avdekt i størst mogleg grad. Dei baserer standpunktet sitt på behovet for å få eit mest mogleg heilskapleg bilete av røynda som premiss for å velje ut dei riktige sakene til kontroll, avdekking, vedtak, tvangsinnkrevjing og eventuell melding til politiet og oppfølging av straffesporet. NØF påpeikar at dagens organisering resulterer i fragmenterte kontrollmiljø, der skattekontoret og skatteoppkrevjarane ikkje har fokus på dei same sakene. Dette svekkjer slagkrafta i kontrollane, og er ikkje eit resultat av planmessig utveljing, men av hendelege samantreff.

Økokrim påpeikar at ein solid arbeidsgivarkontroll er viktig for å fastsetje korrekte skattar og avgifter og avdekkje eventuelle regelbrot. Etter Økokrim si oppfatning vil ein styrkt kontroll kombinert med ei koordinering opp mot allereie eksisterande kontrollmiljø, vere eit fornuftig tiltak mot økonomisk kriminalitet.

Revisorforeningen meiner det synest klart at å leggje arbeidsgivarkontrollen til Skatteetaten opnar for betre samordning med dei andre kontrollmiljøa i etaten, og at ein ved å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 29 årsverk gir gode føresetnader for å intensivere innsatsen på dette kontrollområdet.

Byggenæringens Landsforening meiner forslaget er eit viktig tiltak i kampen mot arbeidslivskriminalitet, fordi det bidreg til å gjere det enklare for dei seriøse næringsdrivande og vanskelegare for dei useriøse, og legg særleg vekt på flytting av arbeidsgivarkontrollen. Foreininga uttaler at betre og meir effektive kontrollar er eit av dei viktigaste tiltaka for å motarbeide den useriøse delen av næringslivet, og særleg når vi veit at enkelte kommunar av ressursmessige årsaker ikkje gjennomfører denne type kontrollar i det heile.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) meiner endringa vil kunne medverke til styrkte fagmiljø for innkrevjing og kontroll og betre tiltak mot svart arbeid og arbeidsmarknadskriminalitet. NHO meiner det er godt dokumentert korleis kommunane i varierande grad prioriterer den lokale arbeidsgivarkontrollen, og at kontrollarbeidet uansett verkar lite koordinert og strukturert. Det at oppgåva blir innlemma i den eksisterande kontrollaktiviteten i Skatteetaten, vil derfor etter NHO si oppfatning gi ein betre og meir effektiv arbeidsgivarkontroll, og på den måten bidra positivt i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Ligningsutvalget uttaler at arbeidsgivarkontrollen meir og meir nærmar seg den kontrollen som Skatteetaten utfører og at det er auka samarbeid mellom desse. «For sammen å kunne bekjempe arbeidsmarkedskriminalitet, vil en sammenslåing kun bli til det bedre og lette det praktiske arbeidet.»

Skatteetaten uttaler at:

«Skatteetaten ønsker å utnytte potensialet i arbeidsgiverkontrollen, koordinert med øvrige kontrollaktiviteter og virkemidler. En overføring av arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten vil kunne gi bedre utvelgelse av kontrollobjekter, effektivisere kontrollgjennomføringen og legge til rette for flere robuste og kompetente kontrollmiljø. Det er derfor Skattedirektoratets klare oppfatning at det vil gi en stor samfunnsmessig gevinst å overføre arbeidsgiverkontrollen til Skatteetaten.»

Unio er for så vidt positive til forslaget og støttar styrkinga av arbeidsgivarkontrollen, men meiner auken av årsverk burde vore høgare enn dei foreslåtte 29. Også Norsk Tenestemannslag Skatt, som støttar forslaget, meiner oppgåva bør leggjast til fleire kontorstader enn det som er foreslått. Unio legg samstundes vekt på at området må ha dei best kvalifiserte menneska, og at skatteoppkrevjarmiljøet har ein unik operativ kompetanse som må takast vare på. Skatterevisorenes forening understrekar òg kor viktig det er å setje i verk tiltak mot den grove kriminaliteten, og meiner forslaget vil skape rom for satsing på dette området. Dei meiner som Unio at den planlagde auken i talet på årsverk bør aukast ytterlegare, og at ein må leggje til rette for operativ kontrollverksemd i verksemdene. Skatteetatens Landsforbund er positive til forslaget og meiner at det vil styrkje arbeidsgivarkontrollen vesentleg, men meiner også at Skatteetaten sitt forslag legg opp til færre kontor enn det som er føremålstenleg.

Advokatforeningen, som i hovudsak støttar forslaget, meiner det kan vere uheldig for den einskilde lønnstakar å fjerne brorparten av oppfølgings- og kontrollelementet, sidan skatteoppkrevjarane følgjer opp og kontrollerer arbeidsgivarane på staden der arbeidsgivaren er. Dei understrekar derfor kor viktig rolla til arbeidsgivarkontrollen er, når det gjeld å ta hand om lønnstakarane sine interesser og sikre at skattane deira kjem med i dei årlege skatteavrekningane.

Ålesund kommune, som støttar forslaget, viser til at arbeidsgivarkontrollen i Ålesund i dag er organisert som ein del av eit interkommunalt samarbeid med til saman 15 kommunar. Kommunen peikar på at det medgår ein del administrative ressursar for å halde oversikt, registrere og betene den einskilde kommunen samt rapportering til Skatteetaten. Ved ei overføring av oppgåva til Skatteetaten, meiner Ålesund kommune at dette gir moglegheit til å omdisponere desse ressursane til kontroll. Dette vil styrkje arbeidsgivarkontrollen samtidig som det blir oppnått ein effektiviseringsgevinst ved at det blir brukt mindre på administrasjon. Vidare peikar Ålesund kommune på at forslaget vil få god effekt for kompetansebygging, kortare sakshandsamingstid for vedtak, og at ressursane samla vil kunne utnyttast på ein betre og meir effektiv måte.

Bodø kommune uttaler:

«Innenfor dette området er det spesielt viktig å bygge opp solide og gode fagmiljøer, ettersom denne kompetansen er vanskelig å rekruttere. Bodø kommune mener derfor arbeidsgiverkontrollen bør samles i større enheter, og ser fordelen med at disse lokaliseres sammen med skatteetatens etablerte kontrollmiljøer, slik det legges opp til i utredningen.»

198 kommunar meiner at dagens organisering gir nærleik mellom skatteoppkrevjar og det lokale næringslivet, og at dette er viktig for å motarbeide arbeidslivskriminalitet. Fagforbundet uttaler at forslaget vil kunne resultere i meir svart økonomi, dels som følgje av manglande nærleik i kommunen og dels fordi dei kommunale skatteoppkrevjarane i dag mellom anna arbeider tett med dei lokale Nav-kontora for å hindre urettmessig utbetaling av trygd.

Juristforbundet-Kommune er positive til at ein foreslår å styrkje arbeidsgivarkontrollen, men meiner at å leggje kontrollen under Skatteetaten ikkje nødvendigvis er den beste måten å motarbeide svart økonomi på.

Econa meiner forslaget i seg sjølv ikkje nødvendigvis inneber ei styrking av arbeidsgivarkontrollen, og at forslaget ikkje tek omsyn til demografi, storleik eller kompleksiteten i næringslivet. Econa understrekar at det er viktig å halde på kompetanse og å syte for at kontrollane totalt sett ikkje blir mindre hyppige.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at nærleiken til skatte- og kontrollsubjekta er viktig i kampen mot svart økonomi, og at skatteoppkrevjarane sin nærleik som kontrollinstans i lokalmiljøet har ein klar preventiv effekt. Dei meiner at forslaget vil gi store reiseavstandar som vil svekkje arbeidsgivarkontrollen, samtidig som den gode synergieffekten mellom innkrevjing og kontroll vil bli svekt.

KS uttaler at skatteoppkrevjarane har god kontakt med og kjennskap til lokalt næringsliv, og at dette bidreg til å motarbeide svart økonomi.

Finansdepartementet si vurdering

Arbeidsgivarkontrollen er ei svært viktig oppgåve i kampen mot svart økonomi, særleg sidan skattlegginga av vanlege lønnsmottakarar i all hovudsak er basert på innrapporteringar frå arbeidsgivarane. Overføring av arbeidsgivarkontrollen til Skatteetaten og samordning med kontrollane til Skatteetaten vil gi betre og meir effektive kontrollar, og større og meir kompetente kontrollmiljø som vil gjere det lettare å arbeide heilskapleg med kontroll av bedrifter og enkeltpersonar.

I dag er måloppnåinga for arbeidsgivarkontrollen varierande og gjennomgåande låg. Svært få av kommunane i landet har klart å levere ei kontrolldekning på 5 pst. av arbeidsgivarane i sin kommune, som har vore resultatkravet dei siste ti åra. I 2014 var det 11 kommunar som ikkje gjennomførte nokon arbeidsgivarkontrollar i det heile, 82 kommunar gjennomførte mindre enn fem kontrollar og heile 81,5 pst. av skatteoppkrevjarkontora brukte mindre enn eitt årsverk på oppgåva. Fleire kommunar har organisert oppgåva i interkommunale ordningar. Dette er positivt, men slike løysingar blir ikkje brukt i så stort omfang at dei motverkar utfordringane med ei stor spreiing av oppgåva, under dette å kunne arbeide heilskapleg med kontroll av bedrifter og enkeltpersonar og få kontrollar basert på risiko og vesentlegheit. Interkommunale ordningar fører heller ikkje til samordning med resten av kontrollverksemda til Skatteetaten.

Finansdepartementet meiner at ein slik situasjon gjer det vanskeleg å byggje opp gode fagmiljø. Manglande eller dårleg arbeidsgivarkontroll aukar risikoen for konkurransevriding, der det seriøse næringslivet tapar for dei som vel å drive uheiderleg verksemd. Vi kan òg risikere at useriøse aktørar i større grad vel å etablere verksemda si i kommunar der dei veit at kontrollen er låg. Kampen mot svart økonomi og arbeidslivskriminalitet er ei nasjonal oppgåve som ikkje bør styrast av korleis kvar einskild kommune prioriterer å bruke ressursar på arbeidsgivarkontroll.

For å leggje til rette for ei best mogleg vidareutvikling av kontrollmetodikk og god utnytting av kontrollressursane, må arbeidsgivarkontrollen sjåast i samanheng og koordinerast med resten av kontrollverksemda til Skatteetaten. Dette vil gi større og meir kompetente kontrollmiljø og gjere det lettare å gjennomføre ei meir heilskapleg og risikobasert kontrollutveljing. Økonomisk kriminalitet og svart økonomi er komplekst og har ofte forgreiningar til andre sakskompleks, også i utlandet. Det er derfor ikkje lenger tilstrekkeleg å sjå den lokale arbeidsgivarkontrollen isolert. Arbeidsgivarkontrollen er eit svært viktig tiltak i kampen mot svart økonomi, og vil gi ei meir korrekt fastsetjing av skattar og avgifter, auka etterleving og som vil sikre skatteinntektene til fellesskapet.

Mange kommunar og mellom anna Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner nærleiken til skatte- og kontrollsubjekta er viktig i kampen mot svart økonomi. Finansdepartementet deler vurderinga at ein del kontrollverksemd må gjerast der arbeidsgivarane er. Skatteetaten har teke omsyn til dette i forslaget sitt, og Regjeringa styrkjer elementet av lokalt nærvær, jf. punkt 14.2.4. Departementet har likevel merka seg at fleire av dei kommunane som argumenterer for at nærleik er viktig, allereie i dag inngår i ei interkommunal kontrollordning. Mellom anna handterer Bergen kommune arbeidsgivarkontrollen for 29 av 33 kommunar i Hordaland, Sør-Varanger kommune i Finnmark sel arbeidsgivarkontroller til fire kommunar i Nordland, og Ålesund kommune har ansvaret for det interkommunale samarbeidet om arbeidsgivarkontrollen mellom 15 kommunar i Møre og Romsdal.

Det er likevel slik at ei organisering som berre tek omsyn til lokalt nærvær på ingen måte er rusta til å kjempe mot det komplekse og samansette kriminalitetsbiletet vi ser i dag. Etter Finansdepartementet si vurdering har tida sprunge frå dagens organisering. Skatteetaten har sidan 1965 hatt ei rekkje organisatoriske endringar som har vore nødvendige for å forme den digitale, brukarvennlege og profesjonelle etaten vi har i dag, medan det i same periode har vore få endringar i organiseringa av skatteoppkrevjinga.

Ved handsaming av Dokument 8:7 (2014–2015) Om tiltak for å styrke kampen mot svart arbeid viste fleirtalet i Finanskomiteen til «at en solid arbeidsgiverkontroll er et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi, og at man derfor må legge til rette for tilstrekkelig gode kontrollmiljøer som kan jobbe systematisk og profesjonelt sammen med Skatteetatens øvrige kontrollvirksomhet». Departementet vurderer at overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen med arbeidsgivarkontrollen til Skatteetaten er i praksis den einaste måten å følgje opp denne føringa på.

Provenyeffektar

Høyringsinstansane sine synspunkt

255 kommunar meiner endringa kan føre til dårlegare resultat og gi risiko for provenytap for staten. Fleire kommunar og enkelte andre høyringsinstansar, mellom anna Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og fagforeiningane Delta og Unio, viser til ein analyse utført av Oslo Economics, på oppdrag frå Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, som mellom anna viser at overføring av skatteoppkrevjinga kan føre til ein nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparinga.

KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og fleire kommunar viser til at dagens skatteinnkrevjing har svært gode resultat med ein innbetalingsgrad på om lag 99,8 pst. av samla krav for dei viktigaste skatteartane, og peikar på at dette er marginalt høgare enn innbetalingsgraden på Skatteetaten si innkrevjing av meirverdiavgift på 99,4 pst. KS kommenterer at krava sin karakter, innkrevjing via arbeidsgivar og automatiserte prosessar er viktige forklaringar på dei gode resultata. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner eit viktig premiss for forskotsordninga er arbeidet dei kommunale skatteoppkrevjarane gjer for at arbeidsgivarane skal overhalde pliktene sine, mellom anna rettleiing og informasjon, oppgåvekontroll og purring.

Enkelte høyringsinstansar samanliknar endringa med ei tilsvarande omstilling i Danmark i 2005, som mellom anna førte til ein redusert innkrevjingsprosent. Norsk Tenestemannslag Skatt uttaler at Noreg har ein meir heilskapleg IKT-struktur enn det Danmark hadde, men at ein i Danmark også i mindre grad har opplevd å bli teken for å halde unna skatt og avgift. Norsk Tenestemannslag Skatt uttaler at dersom Skatteetaten i Noreg blir mindre synleg i framtida som følgje av at skatteoppkrevjinga blir overført, kan dette òg skje i Noreg.

Revisorforeningen uttaler at innvendingane om at overføringa kan gi lågare proveny er basert på ei lite treffande samanlikning av innbetalingsgraden i kommunal innkrevjing og den statlege innkrevjinga av meirverdiavgift. Krava er av ulik karakter, og nærast all inndriving (99,7 pst.) skjer automatisk gjennom forskotstrekket. Revisorforeningen meiner det er langt meir relevant å samanlikne resultata av tvangsinnkrevjing, der resultata i 2013 for skatteoppkrevjarane er 63 pst. av restskatt for personlege skattytarar, mot Skatteetaten sine 74,2 pst. av meirverdiavgift. Revisorforeningen uttaler at det derfor verkar som om Skatteetaten allereie i dag er meir effektiv på innkrevjing enn kommunale skatteoppkrevjarar.

Skattedirektoratet viser til at Skatteetaten i dag har ansvaret for resultata for innbetaling og innkrevjing av skatt og arbeidsgivaravgift, og uttaler at det derfor er utenkjeleg at etaten skal gå inn i ein organisasjonsmodell som set provenyet i fare. Direktoratet uttaler:

«Med dagens skattebetalerordning og velfungerende IT-system er vi trygge på at skatteinntektene opprettholdes ved overføring av skatteoppkreverfunksjonen til Skatteetaten, samtidig som løsningen vil legge til rette for en effektivisering og videreutvikling.»

Finansdepartementet si vurdering

Analysen frå Oslo Economics1 som fleire høyringsinstansar refererer til, viser at overføring av skatteoppkrevjinga under einskilde føresetnader kan føre til ein nedgang i skatteinntektene som er større enn innsparinga. Samstundes tek Oslo Economics klare atterhald og seier at det ikkje kan utelukkast at ei statliggjering vil gi ei auka skatteinnkrevjing. Oslo Economics skriver òg at dei ikkje har funne eintydige data som gir grunnlag for å konkludere med at skatteoppkrevjinga blir av dårligere kvalitet ved at den blir flytta frå kommune til stat. Rapporten peikar vidare på at det ikkje er mogleg å direkte samanlikne innkrevjingsresultat av skattetypane som blir kravd inn i kommunane og i staten, og konkluderer med at det ikkje er mogleg å seie noko sikkert om provenyeffekten ved ei slik endring. Finansdepartementet meiner rapporten ikkje gir støtte til argumentet om at ei overføring av skatteoppkrevjinga til Skatteetaten vil føre til reduserte innkrevjingsresultat og risiko for provenytap.

Fleire høyringsinstansar trekkjer fram at dagens resultat for skatteoppkrevjing er svært gode. Det er rett at skatteoppkrevjinga også i dag fungerer godt, og at 99,8 pst. av fastsett forskotstrekk blir kravd inn. Finansdepartementet meiner likevel at dette ikkje er på grunn av organiseringa med delt kommunalt og statleg ansvar og 288 kontor, men i all hovudsak som følgje av ordninga med forskotstrekk og at alle skatteoppkrevjarane brukar det same IT-systemet, som Skatteetaten eig og driftar. Det er arbeidsgivarane som gjennom forskotstrekk i lønn gjer mesteparten av skatteoppkrevjinga. 99,7 pst. av forskotstrekket blir i dag betalt inn frivillig, utan innkrevjingstiltak frå skatteoppkrevjarane. Dersom ein samanliknar resultata på tvangsinnkrevjing hadde kommunane i 2014 eit resultat på 64,4 pst. på restskatt, medan Skatteetaten sitt resultat på tvangsinnkrevjing av meirverdiavgift var 75,3 pst. Skilnadene mellom kommunane og Skatteetaten sine resultat har auka frå 4,6 prosentpoeng i 2012 til 10,7 i 2014. Det er altså ikkje grunnlag for å hevde at kommunane har betre innkrevjing enn staten – tvert imot.

Samanlikninga enkelte høyringsinstansar gjer med situasjonen i Danmark er ikkje treffande. I Noreg brukar alle skatteoppkrevjarane det landsdekkjande skatterekneskaps- og innkrevjingssystemet Sofie. Skattedirektoratet har som systemeigar hovudansvaret for drift, opplæring, forvaltning og vidareutvikling av systemet. Danmark hadde ikkje tilsvarande systemstøtte på plass før statleggjeringa i 2005. Samstundes blei den danske skatteetaten si tid til innkrevjing vesentleg redusert som følgje av kortare foreldingsfrist for skattekrav. Dette gir høgare restansar uavhengig av korleis oppgåva er organisert. I Danmark tok skatteetaten samstundes òg over innkrevjinga av alle kommunale krav, noko som kan ha påverka oppgåveløysinga. Skattedirektoratet foreslår ikkje at den norske Skatteetaten skal ta over innkrevjing av kommunale krav.

Finansdepartementet kan ikkje sjå at det å overføre skatteoppkrevjinga skal gi reduksjon i provenyet eller dårlegare resultat. Basert på ei samanlikning av resultata for innkrevjing av meirverdiavgift i Skatteetaten og restskatt i kommunane, meiner Finansdepartementet forslaget snarare vil føre til høgare proveny, ikkje lågare. Samstundes syter forslaget for betre tiltak mot svart økonomi, noko som igjen kan føre til auka proveny.

Betre tiltak mot svart økonomi vil kunne auke det samla, fastsette provenyet og dermed minske det såkalla skattegapet. Skattegapet er ei nemning på differansen mellom skatten som teoretisk sett skulle ha vore innbetalt dersom alle oppfylte skatte- og avgiftspliktene sine, og den skatten som faktisk er betalt inn. Omfanget av uregistrert økonomi er naturleg nok vanskeleg å berekne, men Sverige har berekna skattegapet til om lag 5 pst. av BNP og om lag 10 pst. av den utlikna skatten2. Gitt at desse estimata frå Sverige gir eit nokolunde rett bilete av nivået på skatteunndragingar i Noreg, inneber dette at det blir unndrege skattar og avgifter i Noreg for bortimot 90 mrd. kroner i året3. Betre tiltak mot svart økonomi har dermed avgjerande provenyverknader.

Ressursbruk og meir effektiv oppgåveløysing

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Næringslivets Hovedorganisasjon, Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforening, Skatteetatens Landsforbund, Bedriftsforbundet, Byggenæringens Landsforening og Revisorforeningen trekkjer fram at dagens organisering ikkje er føremålstenleg med tanke på ressursbruk og at forslaget vil føre til betre bruk av offentlege midlar.

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner forslaget medfører ei rasjonell og effektiv utnytting av offentlege ressursar, og ei betre drift og utvikling av Skatteetaten sine IT-system:

«Etter vår oppfatning vil endringen kunne bidra til styrkede fagmiljø for innfordring og kontroll, styrking av bekjempelsen av svart arbeid og arbeidsmarkedskriminalitet, samt bidra til mer effektiv offentlig ressursbruk.»

Revisorforeningen meiner det er ei fagleg sterk grunngjeving for forslaget, og meiner at når det i tillegg gir store gevinstar på ressursbruken, er dette eit prosjekt som må gjennomførast.

Skattebetalerforeningen uttaler at sjølv om dagens forvaltning på mange vis fungerer bra, er det viktig å få ut ytterlegare potensial for forbetring og effektivisering. Skattebetalerforeningen meiner dei ikkje har tilstrekkeleg grunnlag for å vurdere innsparinga som er lagt til grunn, men meiner at dersom utrekningane stemmer at dette er eit moment som med styrkje taler for å gjennomføre endringa. Det er likevel ein føresetnad for omlegginga at resultata blir like gode som i dag.

Oslo byfogdembete meiner endringa og ei samla innkrevjing av meirverdiavgift og skattar/avgifter vil innebere ei ressursinnsparing for domstolen, då det ofte dreier seg om dei same skyldnarane. Samordninga vil derfor kunne redusere talet på konkurskrav som må handsamast. Tilsvarande argument blir trekt fram for utleggssaker, ved at ein kan ta utlegg for fleire krav samtidig, og krav om arrest. Oslo byfogdembete vil òg kunne spare tid ved å berre måtte ta omsyn til ein samarbeidsaktør i staden for to.

Norsk Tenestemannslag meiner overslaga for gevinstrealisering er for optimistiske dersom føremålet er å oppretthalde dagens innkrevjingsnivå og kvalitet, og fryktar at omstillinga kan gå ut over Skatteetaten sine kjerneoppgåver, dersom det ikkje blir tilført ytterlegare midlar. Econa finn det vanskeleg å tru på at ein kan få betre resultat for innkrevjing og kontroll samstundes som ein reduserer talet på årsverk med om lag 500. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner rapporten ikkje har vurdert behovet for å differensiere ressursinnsatsen basert på sosioøkonomiske og demografiske ulikskapar mellom kommunane, og at forslaget ikkje vil gi den forventa effektiviseringsgevinsten.

Ålesund kommune viser til at arbeidsgivarkontrollen er organisert som eit interkommunalt samarbeid mellom til saman 15 kommunar i Møre og Romsdal. Kommunen påpeikar at det medgår ein del administrative ressursar for å halde oversikt, registrere og betene den einskilde kommunen, og at ei overføring av oppgåva til Skatteetaten vil frigjere desse ressursane.

Fjell kommune uttaler:

«Sjølv om Fjell kommune i dag har ei velfungerande ordning vil ei samordning kunne gje innsparingar som igjen gir ytterlegare inntekter som kan komme innbyggjarane til gode.»

Skatteetatens Juristforening er usikre på om modellane som er brukte for å rekne ut ressursbehovet er tilstrekkeleg underbygde, og meiner ressursestimatet kan vere i underkant av det som trengst for å løyse oppgåvene på ein god måte. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner rapporten ikkje gir tilstrekkeleg grunnlag for å støtte opp under Skattedirektoratet sine vurderingar om innsparingar og reduksjon av årsverk.

Fagforeiningane ved Statens innkrevjingssentral meiner Statens innkrevjingssentral kan løyse oppgåva med innkrevjing med 95 årsverk, og at dette inneber ein innsparing på ytterlegare 400 årsverk samanlikna med Skattedirektoratet sitt forslag.

Finansdepartementet si vurdering

Skattedirektoratet har i utgreiinga si berekna at oppgåvene kan løysast på totalt 27 kontor og med 985 årsverk. Samla gir direktoratet sitt forslag ei innsparing på 526 årsverk. Samtidig blir det foreslått å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 29 årsverk, som gir ei netto samla innsparing på nær 500 årsverk. Samla innsparing (lønns-, kontor- og systemkostnader) i Skatteetaten sitt forslag er 370 mill. kroner årleg. Dette baserer seg på skatteoppkrevjarane sin ressursbruk i 2013. 2014-ressursbruken er omtalt i punkt 14.2.5.

Hovudårsaka til ressursinnsparinga er først og fremst at dagens organisering med delt kommunalt og statleg ansvar fører til ei rekkje unødvendig tunge rutinar og dobbeltarbeid. Det er fleire sakshandsamarar hos skatteoppkrevjaren og Skatteetaten som gjer same arbeid mot dei same skyldnarane, mellom anna utleggsforretningar og konkurskrav. Når det gjeld arbeidsgivarkontrollen ligg kontrollkompetansen hos skatteoppkrevjaren, medan Skatteetaten har vedtakskompetansen. Dette gir tungvinte arbeidsprosessar og gjer at sakshandsamingstida på vedtaka blir unødig lang. I tillegg vil ei overføring av arbeidsgivarkontrollen og ei samordning med Skatteetatens øvrige kontrollmiljø frigjere administrative ressursar hos dei skatteoppkrevjarane som har organisert arbeidsgivarkontrollen i interkommunale kontrollordningar. Skatteetaten nyttar i tillegg 71 årsverk til oppfølging og kontroll med skatteoppkrevjarane. Dette er avgjort lite føremålstenleg ressursbruk.

Høyringsfråsegnene viser òg at ei rekkje andre verksemder vil få innsparingar og mindre dobbeltarbeid i arbeidsoppgåvene sine. Finansdepartementet meiner Skattedirektoratet sine vurderingar er solide og gir eit godt grunnlag for å vurdere gevinstane ved endringa. Med tanke på at ein kan gjennomføre endringa med store innsparingar, samtidig som ein styrkjer innsatsen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi, oppnår betre rettstryggleik og kan løyse oppgåvene meir effektivt, meiner Finansdepartementet at av omsynet til effektiv ressursbruk er det heilt klart at forslaget bør gjennomførast.

Rettstryggleik og lik handsaming

Høyringsinstansane sine synspunkt

124 kommunar meiner at å flytte skatteoppkrevjinga til Skatteetaten vil gi skattytarane dårlegare rettstryggleik. Også andre høyringsinstansar argumenterer med dette, mellom anna Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, Juristforbundet–Kommune, Fagforbundet og Haugaland Vekst. Oslo kommune viser mellom anna til at Skattedirektoratet i si utgreiing omtaler nærleiksprinsippet som ein risiko for rettstryggleiken til skattytar, medan Oslo kommune meiner det motsette er tilfelle. Fagforeininga Delta meiner prinsipielt at rettstryggleiken for den einskilde skattytar er større når utskriving og innkrevjing av skatt ligg til ulike funksjonar og nivå, og at dette er viktig for tilliten og legitimiteten til skatteoppkrevjarfunksjonen. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund trekkjer fram at det er eit grunnleggjande rettstryggleikskrav at det skal vere både eit organisatorisk skilje og ei arbeidsdeling mellom fastsetjing og innkrevjing av skatt. Dei meiner forslaget aukar risikoen for at det blir teke innkrevjingsmessige omsyn ved fastsetjing og fastsetjingsomsyn ved innkrevjing, og at dette vil gi borgarane redusert rettstryggleik.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Skatteetatens Juristforbund, Byggenæringens Landsforening, Skatteetatens Landsforbund, Nav, Revisorforeningen og Bedriftsforbundet trekkjer fram at forslaget vil gi skyldnarar auka rettstryggleik. Advokatforeningen, som i hovudsak støttar forslaget, understrekar kor viktig det er at rettstryggleiken faktisk blir styrkt i samband med overføringa, og føreset at ein ved overføringa også tek omsyn til behovet for oppfølging frå Skatteetaten i dei tilfella der skatteoppkrevjarane har hatt ei viktig rolle lokalt.

Byggenæringens Landsforening meiner forslaget vil styrkje rettstryggleiken med sterkare fagmiljø knytt til innkrevjing og kontroll. Tilsvarande argument blir fremja av Næringslivets Hovedorganisasjon. Dei meiner at større fagmiljø fører til at sakshandsaminga blir styrkt og meir lik, uavhengig av kvar ein høyrer til geografisk.

Nav meiner forslaget er med på å styrkje rettstryggleiken til skattytarane, og at føresetnadene for lik handsaming blir betre. Revisorforeningen meiner innkrevjing er ei klart regulert oppgåve, og at den lokale tilknytinga til skyldnaren kan verke uheldig, gi ulik handsaming og svekkje snarare enn styrkje rettstryggleiken.

Bedriftsforbundet meiner at sidan Skatteetaten har eit større fagmiljø enn mange skatteoppkrevjarkontor, vil dette auke sjansen for lik handsaming ved like saker, og trur at overføringa vil føre til betre kvalitet i sakshandsaminga. Bedriftsforbundet, som i hovudsak støttar forslaget, trekkjer likevel fram at omsynet til skattytaren sin rettstryggleik også kan bli påverka negativt, og at Skatteetaten derfor må arbeide for at ei ny organisering ikkje fører til meir overflatisk og automatisert skatteoppkrevjing.

Fagforeiningane ved Statens innkrevjingssentral meiner at dagens organisering gjer lik handsaming nærast umogleg. Dei meiner likevel at Skattedirektoratet sitt forslag ikkje vil sikre ein tilstrekkeleg grad av lik handsaming, og at all tvangsinnkrevjing mot privatpersonar bør samlast ved Statens innkrevjingssentral.

Skattebetalerforeningen er usikre på om omlegginga vil styrkje rettstryggleiken til skattytarane, men meiner omlegginga likevel kan vere fornuftig, gitt at rettstryggleiken ikkje blir svekt. Skattebetalerforeningen understrekar at det er viktig med personleg oppfølging i vanskelege saker, og meiner det er urovekkjande at mykje makt blir samla i ein enkelt etat. Skatteetaten vil etter endringa opptre både som utliknar og innkrevjar av skatten, men dette blir avhjelpt noko ved at innkrevjing og fastsetjing blir lagde til ulike einingar i etaten.

Finansdepartementet si vurdering

Enkelte høyringsinstansar trekkjer fram at skiljet mellom fastsetjing og innkrevjing er eit viktig prinsipp i skatteforvaltninga, og at ein ved å samle dette i same eining derfor kan kome til å redusere rettstryggleiken til skyldnarane. Finansdepartementet meiner derimot det er fullt mogleg å oppretthalde dette prinsippet ved at oppgåvene blir lagt til ulike einingar i Skatteetaten. Til dømes ligg i dag både fastsetjing og innkrevjing av kommunal eigedomsskatt og kommunale avgifter i kommunane. Det same gjeld for meirverdiavgift i Skatteetaten, men fastsetjing og innkrevjing er lagde til ulike einingar. Dette har så vidt Finansdepartementet erfarer ikkje ført til svekt rettstryggleik.

Skatteoppkrevjing er ei oppgåve som i all hovudsak er prega av stram regulering, liten grad av skjøn og eit sterkt behov for likskap på tvers av kommunegrensene. Riksrevisoren uttalte på ein pressekonferanse 25. juni 2014: «En ting er veldig klart: Skattebetalere, både arbeidstakere og bedrifter, får svært ulik behandling avhengig av hvilken kommune de bor i». Han sa òg at det er behov for omlegging «hvis likebehandling av borgere er et mål». Dersom skatteoppkrevjinga blir overført til Skatteetaten, vil dette mellom anna gi større og meir kompetente fagmiljø som vil leggje til rette for at skattytarane i større grad blir handsama likt, uavhengig av kva kommune dei bur i. Departementet vurderer at rettstryggleiken for skattytarane derfor blir styrkt når Skatteetaten tek over oppgåva.

Forenkling og service til skattytarane

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Norsk Øko-forum, Skatteetatens Juristforbund, Skatteetatens Landsforbund, Unio, Næringslivets Hovedorganisasjon, Byggenæringens Landsforening, Revisorforeningen, Skattebetalerforeningen, Bedriftsforbundet, Advokatforeningen, Norsk Tenestemannslag og Energi Norge trekkjer fram at forslaget vil medføre ei forenkling for skattytarar og næringsliv.

Advokatforeningen meiner forslaget inneber ei forbetring ved at skattytarane får ein etat å ta omsyn til, og at det særleg i innkrevjingssaker der skattytar i dagens system klagar på den materielle likninga er problematisk at skatteoppkrevjarane og Skatteetaten sin kompetanse er delvis overlappande og uklar.

Skatteetatens Landsforbund meiner at samordning vil føre til ei forenkling for skatte- og avgiftspliktige med berre ein etat å ta omsyn til. Dei viser til at «Skatteopplysningen mottar årlig ca. 30 000 telefoner som gjelder skatteoppkreveren og skatteoppkreveren mottar årlig et utall telefoner som gjelder skattekontorene».

Norsk Øko-forum meiner ein i dag risikerer at skatteoppkrevjaren og skattekontora kontrollerer og politimelder ulike saker som gjeld same skattytar. Det ville føre med seg ei forenkling dersom ein kunne utarbeide ei politimelding mot det same objektet, som omfattar alle straffbare tilhøve.

Nav trekkjer fram at endringa vil gjere det enklare å samhandle med Skatteetaten, ettersom de berre treng ta omsyn til ein etat. Skattebetalerforeningen meiner den foreslåtte endringa legg betre til rette for dialog mellom fastsetjing og innkrevjing enn i dag, og håpar dette medfører at enkle rettingar kan gjennomførast på ein enklare måte, slik at skattytaren slepp å måtte betale urettmessige krav, for seinare å måtte klage. Skattebetalerforeningen sitt inntrykk er at skatteoppkrevjaren i dag ofte opptrer «firkanta» og at det for ofte er mangelfull dialog mellom Skatteetaten og skatteoppkrevjarkontora.

Næringslivets Hovedorganisasjon meiner det ikkje er naturleg å skilje mellom fagleg og administrativ kontroll av skatteoppkrevjarfunksjonen mellom to ulike forvaltningsnivå, og at dagens organisering ikkje verkar rasjonell. Hovudorganisasjonen meiner det både fagleg, styrings- og ressursmessig bør vere store gevinstar å hente gjennom samordning og mindre overlapping.

Norsk Tenestemannslag meiner ei overføring vil medføre ei forenkling for skyldnarar, som ofte skuldar både meirverdiavgift og skatt/arbeidsgivaravgift, ved at dei får ein statleg kreditor å ta omsyn til. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening trekkjer tilsvarande fram at forslaget inneber ei forenkling for næringsdrivande, som får eitt innkrevjingsmiljø å ta omsyn til.

Oslo byfogdembete uttaler at dei frå sine møte med skyldnar erfarer at dagens system med fleire innkrevjande etatar er forvirrande for skyldnar, som ofte ikkje forstår kven som har kva krav, og kven de skal vende seg til for å få ordna opp. Oslo byfogdembete vurderer at ei samordning vil kunne vere ein stor fordel for skyldnarane.

Skatteetatens Juristforening meiner utviklinga innanfor IKT fører til at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkrevjaren er mindre, og at brukarane er meir opptekne av tilgjengelegheit. Forventinga er at dei offentlege tenestene skal vere tilgjengelege på telefon og elektronisk nærast heile døgnet, og at ved å samle tenestene i Skatteetaten har ein i større grad ressursar og kompetanse til å utvikle tenester som varetek desse behova.

Skattedirektoratet påpeikar at for skattytarar og arbeidsgivarar kan det vere krevjande å forstå ansvarsfordelinga i dagens skatteforvaltning, mellom anna kven ein skal vende seg til for spørsmål. Direktoratet uttaler at forslaget vil medføre at brukarane vil få ein etat å forholde seg til, eitt telefonnummer å ringe og ei internettside for alle spørsmål som gjeld skatt og avgift. Direktoratet påpeikar at dette vil gjere det enklare å utvikle elektronisk kommunikasjon og sjølvbeteningsløysingar for brukarane.

Skattedirektoratet peikar òg på at deira erfaring er at skattytarar som har fått store vanskar med skatte- og avgiftsgjeld, såkalla vanskeligstelte skattytarar, ofte har drive næring, og at problemet gjeld både skatt- og meirverdavgiftskrav. Direktoratet meiner at for å betre livssituasjonen for desse skattytarane er det som regel ikkje tilstrekkeleg å kome fram til ei løysing for skattekrava. Direktoratet meiner at overføring av skatteoppkrevjinga til Skatteetaten vil leggje til rette for ei betre hjelp til vanskeligstelte skattytarar ved at Skatteetaten får eit helskapleg ansvar som mellom anna bidrar til ei helskapleg løysing for betaling eller reduksjon av krava og kortare sakshandsamingstid.

253 kommunar trekkjer fram at å flytte skatteoppkrevjinga til staten og samle oppgåva på færre kontor vil gi dårlegare service til brukarane. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner dagens organisering gjer det lett for alle brukarar å kome i kontakt med skatteoppkrevjaren, og at nærleik til innbyggjaren gjer det enklare å oppnå eit godt og rett resultat fordi ein får eit betre faktagrunnlag å basere avgjerdene på. Juristforbundet–Kommune meiner dagens ordning med skatteoppkrevjarar lokalt har fordelar med tanke på rettleiing og informasjonsverksemd, og at lokal nærleik gjer det lettare å fysisk møte skatteoppkrevjaren for møte, overlevering av rekneskap osv. Inntrykket deira er at skatteoppkrevjarane er lettare tilgjengeleg for publikum enn Skatteetaten. Samstundes som Juristforbundet – Kommune meiner det er ein fordel med ein lokal skatteoppkrevjar for dei skattytarane som treng hjelp til å kome ut av betalingsproblema, uttaler dei at i høve til den store massen skattytarar som uansett betalar, er det ikkje viktig om skatteoppkrevjaren er lokal eller sentralisert.

Norsk Tenestemannslag Skatt er uroleg for at det i samband med overføringa ikkje vil bli sett av tilstrekkelege ressursar til rettleiing og publikumsmottak, og meiner det er viktig å ikkje undervurdere behovet mange skattytarar framleis vil ha for personlege oppmøte på eit skatteoppkrevjarkontor. Dei påpeiker at dette behovet også eksisterer utanfor dei største byane. Norsk Tenestemannslag Skatt meiner ei overføring vil føre til større pågang for Skatteopplysninga, og at ein bør overføre fleire årsverk for å sikre kvaliteten på opplysningstenestene. Delta uttaler at det at skatteoppkrevjarkontora i dag har breiddekompetanse når det gjeld å rettleie arbeidsgivarar og skattytarar gir betre service. Fagforbundet uttaler at personleg sakshandsaming er vesentleg for eit godt innkrevjingsresultat, samstundes med at skattytar opplever god service og ser at det kan vere mogleg å kome ut av den vanskelege situasjonen vedkomande er i. Forslaget vil i følgje Fagforbundet ikkje vidareføre denne moglegheita.

Finansdepartementet si vurdering

Finansdepartementet meiner forslaget inneber ei klar forenkling for skattytarar og næringsdrivande, og fleire høyringsinstansar trekkjer òg fram korleis endringa medfører forbetringar for deira eigne arbeidsprosessar. For skattytarar og næringsdrivande er arbeids- og ansvarsfordelinga mellom stat og kommune lite intuitiv, noko som skapar unødvendig ekstraarbeid, forvirring og frustrasjon. I dag må skattytarane ta omsyn til to ulike etatar i same sak. Det er ikkje alltid gitt for skattytarane kven som kan gi rettleiing om det dei lurer på. Skattedirektoratet viser til at Skatteopplysninga årleg tek imot 30 000 telefonar frå skattytarar som må visast vidare til skatteoppkrevjarkontoret, medan skatteoppkrevjarane har berekna eit tilsvarande tal som dei viser vidare til Skatteetaten. Ved ei omlegging får skattytar berre ein etat å ta omsyn til, og ein unngår at skattytaren kontaktar feil etat. Det vil bli eitt kontaktpunkt for alle førespurnader om skatt, arbeidsgivaravgift og meirverdiavgift. I tillegg vil eit landsdekkjande skatterekneskap medføre at det blir ein felles landsdekkjande bankkonto, og ikkje som i dag med ein bankkonto for skatt i kvar kommune (428 bankkontoar). Dette vil gjere det enklare for næringsdrivande som driv verksemd i fleire kommunar, då dei berre vil ha ein bankkonto å forholde seg til. Vidare vil arbeidet med dagleg oppfølging og avstemming av bankkontoen i kvar kommune erstattast av oppfølging av berre ein bankkonto.

Uansett korleis skatteoppkrevjarfunksjonen er organisert, vil regelverket for utøvinga vere det same. Behovet for personleg oppmøte på eit skattekontor er gjennom dei siste åra betydeleg redusert på grunn av digitalisering, rettleiing og informasjon på Skatteetaten.no og rapportering av grunnlagsdata.

Utviklinga innanfor IKT, digitale løysingar og register med grunnlagsdata gjer at behovet for personleg oppmøte og fysisk nærleik til skatteoppkrevjarkontora blir stadig mindre. Undersøkingar gjort av oppmøte hos enkelte skatteoppkrevjarkontor viser også dette. I ei utgreiing frå KS «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»4, viser ein til at innbyggjarane som oftast tek kontakt med skatteoppkrevjarane via telefon, og det er store variasjonar i omfanget av personleg oppmøte på skatteoppkrevjarkontoret. Rømskog kommune oppgir 2-4 besøk i året, Notodden 10-15 i veka, medan Drammen kommune oppgir at det er svært lite besøk.

Enkelte skattytarar og skyldnarar vil sjølvsagt òg i framtida ha eit behov for kontakt med skatteoppkrevjaren. Finansdepartementet legg til grunn at størstedelen av dette behovet kan dekkjast gjennom digitale kanalar og telefon. For dei som har behov for å møte personleg er det i rapporten lagt opp til at det framleis skal vere kontor med skatteoppkrevjarfunksjonsoppgåver i alle fylke i landet, samstundes som ein foreslår at alle dei eksisterande publikumsmottaka til Skatteetaten (i dag om lag 110 kontorer) kan handtere oppmøte frå skattytarar. Departementet meiner derfor at nærleik i innkrevjinga ikkje er eit godt argument mot forslaget, og at det ikkje er føremålstenleg å oppretthalde ein spreidd og lite effektiv kontorstruktur for å vareta ei svært lita gruppe skattytarar.

Skattedirektoratet foreslår at rettleiinga knytt til skatteoppkrevjarfunksjonen blir inkludert i Skatteopplysninga (Skatteetaten si landsdekkjande telefonopplysingsteneste) og i Skatteetaten sine rettleiingsmiljø rundt om i landet, og at desse får tilført ressursar for å ta hand om oppgåva. Finansdepartementet støttar dette forslaget. Det skal etablerast ei god rettleiingsteneste per telefon, og byggjast god rettleiingskompetanse både i Skatteetaten sine eksisterande miljø for rettleiing og dei stadene der det blir etablert kontor med skatteoppkrevjaroppgåver.

Dei skattytarane som på grunn av ein særleg vanskeleg livssituasjon ikkje er i stand til å oppfylle skatteforpliktingane sine eller vareta rettane sine, kan få hjelp av Skatteetaten til dette gjennom den såkalla «Skattehjelpa». I dag er det eit problem for desse skattytarane at ansvaret er delt mellom Skatteetaten og skatteoppkrevjarane. Skatteetaten si erfaring er at skattytarar som har kome i store vanskar med skatte- og avgiftsgjeld, ofte har drive næring, og at problema gjeld skjønsfastsette krav om både skatt og meirverdiavgift. Den foreslåtte organiseringa vil leggje til rette for at Skatteetaten kan ta eit heilskapleg ansvar for desse sakene, noko som vil medverke til at handsaminga av slike saker kan gå raskare. Finansdepartementet meiner òg at større fagmiljø gir betre kompetanse, slik at ein raskt kan gi god rettleiing og riktige svar på skattytarane sine spørsmål. Dette er også god service.

Lokalkunnskap og nærleik til skattytarane

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, KS og 265 kommunar argumenterer for at forslaget vil innebere tap av nærleik til skattytarane og dermed mindre lokalkunnskap i skatteoppkrevjinga. Fleire kommunar uttaler at «Vi mener derfor at vår nærhet til innbyggerne og vår lokalkunnskap i stor grad bidrar både til forskuddsordningens suksess og til de gode resultatene for innkreving av de andre skatteartene.» KS viser til at innbyggjarar med betalingsvanskar kan få ei samordna betalingsordning for skattegjelda si og skuldige kommunale krav ved å kontakte den kommunale skatteoppkrevjaren, som kjenner dei lokale tilhøva i kommunen. Med ei statleg skatteinnkrevjing meiner KS at desse innbyggjarane ofte vil måtte ta stilling til to innkrevjingsinstansar (staten og kommunane), og at dette kan gjere det vanskelegare å ta kontakt og dermed heve terskelen for innbyggjarane. Fleire høyringsinstansar meiner òg at mindre nærleik og kjennskap til lokalt næringsliv vil svekkje innsatsen mot svart økonomi (jf. punktet «Tiltak mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi»).

Fleire høyringsinstansar meiner likevel at overføringa vil gi betre fagmiljø og auke kvaliteten på sakshandsaminga. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening meiner at omorganiseringa vil kunne skape grobotn for større profesjonalitet i arbeidet. Samstundes meiner dei òg at kunnskap om lokale tilhøve og nærleik kan bli ein større utfordring med ny organisering.

Revisorforeningen støttar forslaget og trekkjer i fråsegna si fram at dagens organisering er lite føremålstenleg. Dei uttaler:

«Det er vanskelig å se gode grunner for at skatteoppkreverfunksjonen skal være en kommunal oppgave. Innvendingen om at nærhet til skattyterne og de næringsdrivende vil bli borte, er ikke relevant. Innkreving er en klart regulert oppgave. Det er tvert imot slik at den lokale tilknytningen til skyldneren kan virke uheldig og gi manglende likebehandling og svekke rettssikkerheten.»

Skatteetatens Juristforening støttar også forslaget og viser til at dagens samfunn og elektroniske tenester har redusert behovet for personleg kontakt og dette er ikkje lenger eit viktig moment for å behalde kommunal organisering av oppgåva. Deira oppfatning er at utviklinga på IT-sida medfører at behovet for fysisk oppmøte hos skatteoppkrevjarane er mindre, og brukarane er meir opptekne av elektronisk tilgjengelegheit og tilgjengelegheit på telefon, helst 24 timar i døgnet 7 dagar i veka. Skatteetatens Juristforening meiner at ved å samle oppgåvene i Skatteetaten er det meir ressursar og kompetanse til å utvikle tenester som gir betre tilgjengelegheit.

Finansdepartementet si vurdering

Finansdepartementet meiner at skatteoppkrevjing er ei oppgåve som er prega av stram regulering, liten grad av skjøn og eit sterkt behov for likskap på tvers av kommunegrensene. Elektronisk kommunikasjon, rapportering frå tredjepart og grunnlagsdata har over tid sterkt redusert behovet for lokal kontakt, og undersøkingar viser at nærleik ikkje fører til betre innkrevjingsresultat. Heller ikkje når namsmannen gjennomfører utleggsforretningar er det vanleg at skyldnar møter opp personleg. Skattytaren sine verdiar går fram av ulike register, og det er i dag i svært få tilfelle aktuelt å oppsøkje skyldnaren sin bustad eller forretningsstad for å gjennomføre ei utleggsforretning. Kontorforretningar er også i dag hovudregelen ved utleggsforretningar, og endringa vil i liten grad påverke dette.

Finansdepartementet er einig med høyringsinstansane som meiner at nærleik kan gi ulik handsaming og manglande rettstryggleik for skattebetalarane. Ved at Skatteetaten tek over oppgåva vil handsaminga skje i større og meir kompetente fagmiljø, og overføringa legg til rette for at skattebetalarane blir handsama likt, uavhengig av kva kommune dei bur i.

Nærleik særleg i små kommunar kan òg vere problematisk. At den som krev inn skatten kjenner skyldnaren personleg eller har andre koplingar til skyldnaren kan gjere det vanskeleg å gjennomføre skatteoppkrevjinga på ein god måte, og kan undergrave ein lik og rettferdig praksis rundt i landet.

Heilskapleg skatte- og avgiftsforvaltning

Høyringsinstansane sine synspunkt

Revisorforeningen, Ligningsutvalget og Norsk Tenestemannslag Skatt uttaler at overføringa vil gi ei meir heilskapleg skatte- og avgiftsforvaltning. Norsk Tenestemannslag Skatt påpeikar at det er gode faglege argument for dette.

Som ledd i den større omorganiseringa av skatte- og avgiftsforvaltninga meiner Skattedirektoratet det er heilt naturleg at skatteoppkrevjarfunksjonen blir ein del av Skatteetaten. Direktoratet peikar på at etter overføringa av Statens innkrevjingssentral 1. januar 2015 og overføring av oppgåver frå Toll- og avgiftsetaten frå 1. januar 2016, vil overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen gjere at Skatteetaten får eit heilskapleg ansvar for skatte- og avgiftsforvaltninga.

Skattedirektoratet uttaler:

«For å dette til på en beste mulig måte, er det viktig at Skatteetaten ikke bare har det faglige ansvaret for de forvaltningsoppgaver som ligger i skatteoppkreverfunksjonen, men kan gjøre de prioriteringer og ta de beslutninger som skal til.»

Direktoratet meiner òg at skatteoppkrevjarfunksjonen inneheld oppgåver som er i kjerneområdet til Skatteetaten.

Finansdepartementet si vurdering

Å samordne skatte- og avgiftsforvaltninga i ein etat gir langt betre moglegheiter til å sjå samanhengen i den enkelte skatte- og avgiftspliktige verksemd. Dette er viktig både innanfor ordinær rettleiing og for å gjennomføre gode og risikobaserte kontrollar. På denne måten kan ein mellom anna styrkje kampen mot arbeidslivskriminalitet og svart økonomi. Sjå omtale av heilskapleg skatte- og avgiftsforvaltning i punkt 14.1.

Distriktspolitikk og tap av kompetansearbeidsplassar

Høyringsinstansane sine synspunkt

163 kommunar meiner at forslaget ikkje er i tråd med god distriktspolitikk, medan 114 kommunar hevdar at endringa vil fjerne kompetansearbeidsplassar i kommunane.

Fagforbundet viser til at forslaget inneber at både små og store kommunar vil miste arbeidsplassar, og peikar på at dette ikkje er i samsvar med Regjeringa sitt ønskje om å styrkje lokalsamfunna og byggje robuste kommunar.

Norsk Tenestemannslag påpeikar at forslaget får følgjer for om lag 70 årsverk i Skattedirektoratet og skatteregionane. Tenestemannslaget meiner funksjonane desse årsverka har i dag sikrar lik handsaming og at rettstryggleiken til innbyggjarane blir teken hand om, og at dei omfattar tilsette med høg kompetanse som det er viktig å behalde i Skatteetaten. Norsk Tenestemannslag understrekar kor viktig det er at desse blir tekne godt vare på ved ei eventuell omstilling.

Nav, som støttar forslaget, stiller spørsmål ved kvifor ein tilrår å dele opp innkrevjingsmiljøet i enkelte fylke på fleire stader. Dei meiner det med dagens teknologi er lite behov for personleg oppmøte, og derfor mindre vesentleg kvar innkrevjingsmiljøet fysisk er plassert. Nav tilrår derfor å byggje opp robuste fagmiljø og ikkje dele desse opp slik Skattedirektoratet si utgreiing foreslår.

Enkelte hevdar at forslaget er ei sentralisering ved at dei store byane får fleire arbeidsplassar medan dei minste byane og stadene blir svekte. Nord-Aurdal Høyre uttaler at:

«Skattedirektoratet legger for stor vekt på nærhet til de store byene, særlig Oslo, og at hensynet til god regional fordeling av arbeidsplasser ikke er godt nok ivaretatt.»

Fagforeiningane ved Statens innkrevjingssentral er ueinige i at omsynet til regional spreiing av arbeidsplassar er eit viktig omsyn på innkrevjingsområdet, og meiner at omsynet til lik handsaming, rettstryggleik og effektivitet er langt viktigare.

Finansdepartementet si vurdering

Departementet er oppteke av å oppretthalde ei god regional fordeling av arbeidsplassar, og skal syte for at det blir bygd attraktive, sterke og gode kompetansearbeidsplassar mange stader i landet. Med Skattedirektoratet sitt forslag til organisering blir det større og meir kompetente fagmiljø i alle fylke, slik at Skatteetaten får sterke fagmiljø som er betre rusta til å møte framtidige utfordringar og som det kan satsast på også i framtida. Finansdepartementet meiner derfor at endringa vil føre til at fagmiljøa på ingen måte forvitrar, men får eit reelt høve til å styrkje seg, og at det blir skapt fleire solide kompetansemiljø i distrikta. For å skape gode fagmiljø er oppgåvene knytt til skatteoppkrevjarfunksjonene lagt til stader der Skatteetaten i dag allereie har kontor, og dette vil sikre at etaten sine kontor på desse stadene blir oppretthalde.

Det er rett at forslaget inneber ei reell og vesentleg innsparing av årsverk brukt på skatteoppkrevjaroppgåver. Sjølv om arbeidsplassar er viktige, meiner Finansdepartementet det ikkje er rett å halde på ei lite føremålstenleg organisering med denne grunngjevinga. Det er ikkje god ressursbruk å bruke fleire årsverk enn nødvendig på skatterekneskap og skatteinnkrevjing. Å flytte skatteoppkrevjaroppgåvene til Skatteetaten vil frigjere årsverk og ressursar til andre viktige oppgåver i kommunane samstundes som det blir etablert gode kompetansemiljø utanfor dei store byane.

Tilhøvet til kommunereformen

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar, under dette 277 kommunar eller instansar som har uttalt seg på vegner av kommunar, argumenterer for at forslaget må sjåast i samanheng med den komande kommunereforma. Innvendingane dreier seg om at regjeringa har varsla ei kommunereform som skal gi nye oppgåver til kommunane, samstundes som regjeringa no varslar at ei oppgåve skal flyttast frå kommune til stat. KS uttaler mellom anna at ei viktig oppgåve blir fjerna frå kommunesektoren, stikk i strid med måla i kommunereforma.

Enkelte høyringsinstansar meiner ein bør vurdere å halde att reforma og at ei eventuell omlegging av oppgåva bør følgje dei nye strukturane i kommunesektoren, sjølv om sjølve funksjonen blir overført til staten. Fagforeininga Delta har tilsvarande argument, og meiner generelt at ein bør følgje prinsippet om at oppgåver bør løysast på lågast effektive nivå. Også Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner dette prinsippet taler for ei vidareføring av den kommunale organiseringa.

Skatteetatens Landsforbund meiner det vil vere gevinstar å hente ved å sjå innkrevjing av skattar i samanheng med dei andre oppgåvene Skatteetaten har med fastsetjing, og at skatteoppkrevjarfunksjonen derfor bør overførast til Skatteetaten uavhengig av kommunereforma.

Finansdepartementet si vurdering

Stortinget vil få høve til å sjå kommunereforma og overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen parallelt. Både Stortingsmelding 14 (2014–2015) Kommunereforma om nye oppgåver til kommunane og overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen til Skatteetaten skal handsamast av Stortinget våren 2015.

Då kommuneproposisjonen for 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)) blei handsama, slutta Stortinget seg til kriteria for å vurdere oppgåvefordelinga mellom stat og kommune. Eit av kriteria er at «oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.» Skatteoppkrevjing er heilt klart ei oppgåve som fell inn under denne kategorien. Skatteoppkrevjinga er prega av standardisering (alle skatteoppkrevjarane nyttar det same IT-systemet, som Skatteetaten eig og driftar), stram regulering, sterk regelstyring og liten grad av skjøn, og eit sterkt behov for rettstryggleik og likskap på tvers av kommunane.

Skatterekneskap

Høyringsinstansane sine synspunkt

Revisorforeningen legg til grunn at føringa av skatterekneskap i Sofie, eit felles innkrevjings- og rekneskapssystem for skatterekneskapen som skatteoppkrevjarane brukar i dag, gir ei føremålstenleg samling av den faglege styringa av rekneskapsføringa. Foreininga er einig i at den nye eininga på føring av skatterekneskap gir større høve til å oppretthalde ein einsarta kvalitet og praksis i arbeidet. Norsk Tenestemannslag viser til at deira tillitsvalde har påpeikt at ei spesialisering og sentralisering av denne oppgåva vil vere fornuftig, ettersom det vil bli bygd opp eit kompetent og mindre sårbart fagmiljø. Norsk Tenestemannslag er samstundes opptekne av at kommunane skal ha enkel tilgang til sin eigen skatterekneskap for å kunne planleggje sin eigen økonomi.

Skatteetatens Landsforbund meiner det vil vere gevinstar å hente ved å samle føringa av skatterekneskapen i større einingar, og at dette vil medverke til eit solid og mindre sårbart fagmiljø. Landsforbundet har ingen innvendingar til forslaget, men er usikre på korleis ressursbehovet er berekna, og om talet på 60 årsverk er tilstrekkeleg.

Brønnøy kommune går mot forslaget om overføring av skatteoppkrevjinga, men meiner føring av skatterekneskapen bør sentraliserast i samsvar med forslaget.

Fagforbundet meiner at i dagens ordning har dei fire fagområda (skatterekneskap, innkrevjing person/næring, arbeidsgivarkontroll og informasjon) ein komplementær funksjon ved at dei utfyller kvarandre og har gjensidig nytte av eit tett og nært samspel i det daglege arbeidet. Fagforbundet beklagar at forslaget til ny organisering ikkje legg til rette for å vidareføre dette. Juristforbundet-Kommune meiner at samarbeidet mellom skatterekneskapsmiljøet og innkrevjingsmiljøet vil bli vanskelegare når skatterekneskapsmiljøet blir sentralisert, samtidig som dei meiner at den utrekna gevinsten på 191 årsverk er lite truverdig.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at Skattedirektoratet sitt forslag om å kutte talet på årsverk brukt på skatterekneskapen frå 251 til 60 årsverk verkar urealistisk. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund meiner at dette må byggje på ei misforståing av korleis skatterekneskapsavdelingane er organiserte i den einskilde kommune. Dei viser til at i fleire kommunar utfører skatterekneskapsavdelingane både rettleiingsoppgåver og arbeidsgivarkontrolloppgåver, sjølv om dei organisatorisk høyrer til skatterekneskap. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevdar at sidan det ikkje er ein presis definisjon av skatterekneskap, er det den organisatoriske eininga og ikkje den funksjonelle som er rapportert til Skatteetaten.

Finansdepartementet si vurdering

Føringa av skatterekneskapen er ei av hovudoppgåvene i skatteoppkrevjarfunksjonen. Skatterekneskapen blir lagt fram årleg 31. desember, i tillegg skal ein levere periodisk oppgjer (månadleg) for fordelte innbetalingar til kommunen, fylkeskommunen, staten og folketrygda. Alle kommunar nyttar det same skatterekneskapssystemet, Sofie, og føringa av skatterekneskapen er ei oppgåve som ikkje nødvendigvis må utførast på staden.

Skatterekneskapssystemet inneheld òg register som mellom anna dannar grunnlag for å skrive ut innbetalingskort, følgje opp innsending av oppgåver og betaling av forskotstrekk, arbeidsgivaravgift og utleggstrekk. Ajourhaldet skjer delvis manuelt, medan registeret over skattytarar i kommunen blir henta automatisk frå skattemanntala.

Fleire kommunar trekkjer i høyringsfråsegnene fram at når føringa av skatterekneskapen forsvinn frå kommunane, vil dei miste verdifull økonomikompetanse og moglegheiter for rapportar, jf. også punkt 14.2 «Innkrevjing av kommunale krav». 92 av dei kommunane som i høyringa argumenterer med at skatteoppkrevjaren sin økonomikompetanse er viktig for kommunen, rapporterte at dei brukte 0,2 årsverk eller mindre på skatterekneskapen for 2013. Finansdepartementet meiner dette indikerer at dagens organisering gjer at oppgåva er spreidd på alt for mange kontor og personar til at dette er ei reell problemstilling.

Finansdepartementet si vurdering er at å samle skatterekneskapen i ei sentral eining vil gi ei kvalitativt betre og meir einsarta føring av skatterekneskapen. Føring av skatterekneskapen er ei heilt stadsuavhengig oppgåve. Å samle oppgåva vil gi solide og mindre sårbare fagmiljø og ei trygg, sikker og meir effektiv oppgåveløysing. Det er viktig at reskontro- og rekneskapsføring i skatterekneskapen er av høg kvalitet og at føringane er à jour på dagleg basis. Skatteetaten har etablert ei landsdekkjande rekneskapseining i Grimstad for meirverdiavgift, og Skattedirektoratet viser til at dette har vore vellukka og at det er høg kvalitet i oppgåveløysinga.

I tillegg vil skatterekneskapen kunne førast meir effektivt. Ei landsdekkjande eining med ansvar for føring av skatterekneskapen inneber ei vesentleg effektivisering, med ein reduksjon frå 2335 til 60 årsverk. Det inneber ein reduksjon i årsverk på heile 74 pst. I tillegg vil ein omfattande reduksjon i mengda transaksjonar og avstemmingar i rekneskapen som følgje av ein landsdekkjande bankkonto føre til at føringa av skatterekneskapen blir meir effektiv. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevdar at innrapporterte årsverk kan avvike noko frå det som skatteoppkrevjaren reellt brukar på oppgåva. Departementet merkar seg dette, men vil påpeika at departementet må leggje til grunn dei tala som er innrapportert frå kvar enkelt kommune. Det har elles vore relativt små endringar i rapportert samla ressursbruk dei siste åra.

Å sentralisere skatterekneskapen vil samtidig gi store kompetente fagmiljø, og kommunane vil få ei spesialisert eining i Skatteetaten som vil gi dei same rapportane og inntektsoversiktene som i dag, og som i tillegg vil kunne tilby alle kommunar analysar til økonomiforvaltninga si. Skattedirektoratet viser i utgreiinga si til at for mange kommunar vil dette bli eit betre tilbod enn i dag. I tillegg blir det ein konto for innbetaling av skatt, noko som gjer rekneskapsføringa meir effektiv.

Forbetring innanfor dagens organisering

Høyringsinstansane sine synspunkt

24 kommunar argumenterer for at skatteoppkrevjinga kan bli betre, men at dette bør skje innanfor dagens organisering. Fleire høyringsinstansar trekkjer fram at enkelte kommunar på eige initiativ har valt å organisere skatteoppkrevjinga i interkommunale ordningar og har gode erfaringar med dette. Skatteetatens Juristforbund understrekar likevel at sjølv om det finst samarbeidsordningar innanfor kontroll og innkrevjing mellom skatteoppkrevjarar i dag, er ordningane sårbare, basert på frivillig medverknad og avhengige av den enkelte kommune sin økonomi.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund påpeikar at 90 av dei største kommunane i landet har over 70 pst. av alle innbyggjarane i landet. Dei aller fleste av desse kommunane er så store, eller samarbeider allereie om skatteinnkrevjing, at ytterlegare stordriftsfordelar synest urealistiske. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevdar at det derfor er rimeleg grunn til å tru at dei påståtte gevinstane til Skattedirektoratet allereie er i ferd med å bli realiserte og at store ytterlegare gevinstar ikkje er sannsynleg utan tap av proveny, rettstryggleik og tenestetilbod.

Finansdepartementet si vurdering

Det har dei siste åra vore ei god utvikling i omfanget av interkommunale løysingar for å løyse oppgåvene som ligg til skatteoppkrevjarfunksjonen, men det er framleis mange små miljø med variabel kompetanse. I tillegg vil ikkje effektane ved å samle arbeidsgivarkontrollen og Skatteetaten sitt kontrollmiljø kunne realiserast, og heller ikkje effekten av å samle føringa av skatterekneskapen i ei sentral eining. Dette blir også understreka av dei faglege råda om at dagens organisering i seg sjølv gir for små einingar til å utføre oppgåva på ein god måte. For mange kommunar vel å gjere oppgåva åleine, og får dermed små og sårbare fagmiljø. Dette gir på sikt ein risiko for at det kan bli vanskeleg å trekkje til seg og oppretthalde rett og nødvendig kompetanse på området. Det vil heller ikkje vere mogleg å realisere forenklingar for skattytar, jf. punkt «Forenkling og service til skattytarane» berre ved å auke bruken av interkommunale løysingar.

Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund hevdar Skattedirektoratet sine påståtte gevinstar allereie er i ferd med å bli realiserte, og at store ytterlegare gevinstar ikkje er sannsynleg utan tap av proveny, rettstryggleik og tenestetilbod. Til dette vil Finansdepartementet påpeike at hovuddelen av gevinsten ikkje kjem som stordriftsfordelar eller på grunn av færre kontor, men fordi dagens organisering med delt kommunalt og statleg ansvar fører til ei rekkje unødvendig tunge rutinar og dobbeltarbeid.

Skatteetaten har i styringsdialogen med kommunane i fleire år prøvd å få til felles prioriteringar og satsingar innanfor ulike område basert på risikobasert kontrollutplukk. Erfaringane til etaten er at ei heilskapleg kontrollsatsing der arbeidsgivarkontroll inngår, ikkje har vore mogleg med dagens fragmenterte organisering og svake styringsmodell, der det er opp til den einskilde kommune å prioritere kor mykje ressursar dei skal bruke på kontroll.

I løpet av dei siste åra har skatteoppkrevjarane fått felles IT-system for rekneskap, innkrevjing og kontroll (Sofie og KOSS). Desse systema legg til rette for større grad av lik handsaming, kvalitet og effektivisering. Sjølv med ei vesentleg auke i talet på interkommunale ordningar eller litt større kommunar vurderer departementet at det ikkje er fullt ut mogleg å utnytte dei effektiviserings- og samordningsmoglegheitene som dagens IT-system gir.

Arbeidsrettslege og personalmessige tilhøve

Skattedirektoratet sin rapport inneheld ei vurdering av arbeidsrettslege og personalmessige tilhøve. Direktoratet viser til at ein ved overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen frå kommunane til Skatteetaten må gjere ei vurdering av om det skjer ei verksemdsoverdraging. Kvar einskild kommune med skatteoppkrevjarfunksjon må vurdere om kriteria og vilkåra for verksemdsoverdraging er til stades eller ikkje. Rettsleg sett vil dette kunne føre til at arbeidstakarar i dei ulike kommunane får ulike rettar med omsyn til om dei kjem inn under reglane om verksemdsoverdraging eller ikkje. Skatteoppkrevjinga er ulikt organisert frå kommune til kommune, og direktoratet sin rapport gir derfor ikkje ei heilt generell skildring av dei personalmessige følgjene. Om konsekvensen for tilsette i Skatteetaten viser direktoratet til at oppgåver knytt til styring og kontroll av skatteoppkrevjarfunksjonen vil falle bort, og at dette vil få følgjer for 71 tilsette. Direktoratet viser til at det er tenestemannslova som definerer kva for rettar og plikter desse vil få, og i den grad ein i samband med overføring av tilsette frå kommunane ikkje får overført eit tilstrekkeleg tal årsverk vil etaten tilby desse oppgåver som blir overført.

Skattedirektoratet viser i rapporten sin til at ein bør leggje vekt på gode personalprosessar, og at det er ein grunnleggjande føresetnad at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med dei tilsette og organisasjonane deira.

Høyringsinstansane sine synspunkt

Fleire høyringsinstansar uttaler seg om arbeidsrettslege og personalmessige tilhøve.

Delta forventar at det vidare arbeidet, dersom Stortinget vedtek forslaget, blir gjennomført i tett samarbeid med arbeidstakarorganisasjonane. Delta uttaler vidare at det å opprette eit samarbeidsutval tilsvarande det som blei nytta i samband med verjemålsreforma vil vere ein aktuell mal for eit slikt vidare arbeid.

Econa viser til at ein i utgreiinga frå Skattedirektoratet ikkje konkluderer på om det er reglane om verksemdsoverføring i arbeidsmiljølova som skal brukast i denne omorganiseringsprosessen, men at ein tilrår å overlate til den einskilde kommune å ta stilling til dette. Econa meiner dette vil føre til at dei tilsette kan risikere ulikt rettsleg utgangspunkt knytt til lønns- og arbeidsvilkåra sine, og for å unngå dette bør ein ta stilling til reglane om verksemdsoverdraging på overordna nivå. Econa uttaler vidare:

«Kapittelet om virksomhetsoverdragelse i utredningen gir ikke en korrekt og uttømmende beskrivelse av gjeldende rett på området. Blant annet er det ikke gitt at ansatte i kommunal sektor ikke har en valgrett ved overføring, slik det slås fast på side 64. Beskrivelsen av hva som ligger i begrepet «selvstendig enhet» i punkt 13.1.2 er ikke juridisk korrekt, og det er ikke slik at en virksomhet kan organisere seg bort fra identitetskravet slik det synes å være fremstilt i beskrivelsen av dette. Ved innplassering, er det heller ikke slik at det kun er vurderingen av hvem som er best kvalifisert til stillingen som skal være førende. I tillegg er det klare utgangspunkt at overtallighets-vurderingen må tas etter overdragelsen og ikke før.»

Econa meiner at det må gjerast ein grundig gjennomgang av dei juridiske og personalmessige følgjene av denne overføringa. Econa meiner òg at det tidsmessig skal halde hardt å få ein tilstrekkeleg god og grundig prosess, og meiner at dette må prioriterast framfor å få ein ny organisasjon i hamn innan årsskiftet.

Juristforbundet-Kommune viser til at tilsette i staten blir trekte 2 pst. i lønn kvar månad i pensjonssparing i Statens Pensjonskasse, medan i Oslo kommune sitt tariffområde betalar kommunen inn pensjonspremie utan at dette blir trekt av lønna til den tilsette. Juristforbundet-Kommune føreset at dette blir kompensert, og viser til at det er uakseptabelt at tilsette skal gå ned i lønn og få dårlegare pensjon ved å bli overførte til staten.

KS uttaler mellom anna at:

«Staten må ta hovedansvar for å gjennomføre virksomhetsoverdragelsen, herunder ta ansvar for de som blir overtallige. Dette innbefatter også eventuelt omplassering til andre stillinger i staten».

KS viser vidare til at Skattedirektoratet ikkje har gjort ei fullstendig kartlegging av talet på tilsette som arbeider med skatteinnkrevjing. Mellom anna er det usikkerheit knytt til tilsette som dels jobbar med skatteinnkrevjing og dels med kommunale oppgåver. KS meiner at staten må utføre ei detaljert kartlegging av talet på personar og årsverk i god tid før ei eventuell overføring.

Unio understrekar kor viktig det er at rettane til dei tilsette blir varetekne fullt ut både i samsvar med lov og avtaleverk, og at ein må sikre forsvarlege prosessar for å ta hand om eventuelt overtalige tilsette. Fagforbundet og Norsk Tenestemannslag peikar på at ein forventar at det eventuelle vidare arbeidet blir gjennomført med eit partssamansett utval og at ein gjer eit godt og detaljert kartleggingsarbeid i kvar einskild kommune. Dei krev at det blir oppretta eit samarbeidsutval etter same mal som verjemålsreforma.

Oslo kommune uttaler:

«Dersom Stortinget vedtar statliggjøring av skatteoppkreverfunksjonen vil Oslo kommune bidra til en så ryddig prosess som mulig. Oslo kommune forutsetter at regelverket om virksomhetsoverdragelse blir fulgt fullt ut. Det vil være statens hovedansvar at overføringen skjer på en måte som ivaretar arbeidstakerne på en god måte, herunder må staten ta ansvar for dem som blir overtallige.»

Finansdepartementet varsla i september 2014 at dei ville invitere hovudsamanslutningane og aktuelle arbeidsgivarar til eit samarbeidsorgan etter mal av gjennomføringen av vergemålsreformen. Dei aktuelle hovudsamanslutningane og arbeidsgivarane på kommunal side ønska ikkje å etablere eit slikt samarbeidsutval før Stortinget eventuelt vedtek ei overføring. Skatteetatens Landsforening viser til at dei som fagforeining er svært opptekne av dei personalmessige konsekvensane som følgjer av ei eventuell overføring. Skatteetatens Landsforening uttaler:

«I så måte er vi skuffet over at samarbeidsutvalget, som nettopp skulle se på slike forhold, ikke ble opprettet som planlagt. I tråd med intensjonen med samarbeidsutvalget legger Skatteetatens Landsforbund likevel til grunn at partene tilstreber gode løsninger, både for den enkelte medarbeider og kommunene som arbeidsgiver.»

Arbeids- og sosialdepartementet påpeikar at det er viktig å stadfeste kven som skal ha ansvaret for å betale framtidige pensjonskostnader knytt til pensjonsoppteninga i dei kommunale tenestepensjonsordningane for arbeidstakarane som blir overførte. Arbeids- og sosialdepartementet uttaler vidare at:

«Alternativene er enten de opprinnelige kommunale arbeidsgiverne eller staten. I lys av andre omstillingsprosessar der dette temaet har vore ei problemstilling, er det Arbeids- og sosialdepartementet si oppfatning at ansvaret i utgangspunktet bør liggje til dei tidlegare kommunale arbeidsgivarane.»

Finansdepartementet si vurdering

Finansdepartementet vil leggje vekt på gode personalprosessar, og det er ein grunnleggjande føresetnad at omstillingsarbeidet skal skje i nært samarbeid med dei tilsette og organisasjonane deira. Ein skal greie ut om følgjene for dei tilsette og planleggje eit omstillingsløp som involverer tillitsvalde for dei tilsette som overføringa får følgjer for. Departementet og Skattedirektoratet har i denne samanheng starta eit arbeid for å forberede ei overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen.

Departementet vil innanfor ramma av lov og avtalar invitere hovudsamanslutningane og arbeidsgivarane dette gjeld til å samarbeide om å gjennomføre overføringa av oppgåvene frå kommunane til staten, mellom anna med sikte på å informere arbeidstakarane dette vil få følgjer for. I prosessen vil ein leggje vekt på å gi informasjon, og departementet vil etablere eit samarbeidsorgan mellom partane tilsvarande det som blei etablert då verjemålsreforma blei gjennomført.

Økonomikompetanse og -styring i kommunane

Høyringsinstansane sine synspunkt

189 kommunar meiner endringa kan svekkje økonomikompetansen i kommunane, då skatteoppkrevjarane inngår i dei totale økonomiske fagmiljøa i kommunane og medverkar med viktig kompetanse.

Fleire høyringsinstansar, mellom anna Oslo kommune, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund og Fagforbundet trekkjer fram at endringa kan svekkje kommunane sin kontroll over og oppfølging av sitt eige inntektsgrunnlag. Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund uttaler at kommunal skatteoppkrevjing er viktig for kommunane si styring, kompetanse og likviditet. Dei meiner samstundes at skatteoppkrevjarfunksjonen er eit viktig bidrag til den kommunale økonomistyringa og det økonomiske fagmiljøet i kommunane, og at nærleiken til kommunane sin eigen inntektsstraum gjer det mogleg å fange opp avvik frå forventa skatteinngang raskare enn ein greier på nasjonalt plan. Juristforbundet-Kommune uttaler at kommunane har eit stort behov for rapportar og analysar som gjeld skatteinntektene til kommunane. Juristforbundet meiner at det er tvilsamt om kommunen vil behalde den same oversikta over skatteinntektene ved endra organisering, og er uroleg for om Sofie vil takle det rapportbehovet kvar einskild kommune har.

Fleire kommunar og KS uttaler at ei overføring vil avgrense kommunane si moglegheit til god kommunal likviditetsstyring, og gjennom dette òg avgrense kommunane si evne til å innfri pliktene sine ved forfall ved at kommunen ikkje lenger kan styre gjennomføringa av forskot på periodisk oppgjer. Det blir hevda at dette kan gi eit rentetap for kommunesektoren på 150-200 mill. kroner årleg.

Delta meiner den tette kontakten mellom kommunane sine økonomiavdelingar og dei som jobbar med skatterekneskap gjer at utbetaling av forskot til kommunane kan skje veldig raskt, og meiner overføringa kan føre til at kommunane sin likviditet blir dårlegare. Fagforbundet peikar òg på at det ikkje er gunstig at skatterekneskapen blir skild frå dei andre fagområda (innkrevjing, rettleiing og arbeidsgivarkontroll), då desse utfyller kvarandre og har gjensidig nytte av eit tett og nært samspel i det daglege arbeidet.

Unio understrekar at skatteoppkrevjarane har høg kompetanse som det har teke lang tid å opparbeide, og som er viktig å oppretthalde på dei kommunale økonomiavdelingane. Unio meiner det økonomiske fagmiljøet i kommunane vil bli skadelidande, og at disse konsekvensane ikkje er tilstrekkeleg utgreidde i rapporten. Fagforbundet påpeikar at forslaget til ny organisering allereie har ført til at dei tilsette kjenner seg utrygge, og at dei som vel å søkje ny jobb ofte er dei med høgast kompetanse og stor breidde i erfaringa. Forslaget har derfor ein uheldig effekt uavhengig av kva vedtak Stortinget gjer, ved at sektoren blir tappa for arbeidskraft.

Skodje kommune, som er positiv til overføringa, uttaler at ut frå deira erfaringar kan dei ikkje sjå at ei statlegjering av skatteinnkrevjinga skal gi nokon negative konsekvensar for kommunane. Kommunen har ut frå ei målsetting om å redusere eigne produksjons- og transaksjonskostnader avvikla eiga skatteoppkrevjing og overført ho til Ålesund kommune. Skodje kommune peikar på at avvikling av eigen skatteoppkrevjar har vore ein suksess. Kommunen viser til at kompleksiteten i eigen organisasjon har blitt redusert, noko som igjen har frigjort eigne ressursar, samstundes som kvaliteten på skatteoppkrevjinga har blitt oppretthalde og delvis forbetra.

Finansdepartementet si vurdering

Finansdepartementet vurderer at økonomimiljøa i kommunane ikkje vil bli vesentleg svekt som følgje av at skatteoppkrevjaroppgåvene blir overførte til Skatteetaten. Enkelte kommunar har dessutan interkommunale ordningar for økonomistyringsfunksjonane, og mange nyttar private inkassobyrå til innkrevjing av kommunale krav eller har egne IT-systemer for innkrevjing. Det er òg grunn til å rekne med at økonomimiljøa i kommunane vil bli styrkte gjennom kommunereforma. KS sin utredning «Konsekvenser av regjeringens forslag om overføring av skatteoppkrevingen fra kommunene til staten»6 har mellom anna undersøkt om ei overføring vil føre til at kompetansen til kommunane på det kommunale innkrevjingsområdet blir svekte og at kostnadene aukar, mellom anna som følgje av at det oppstår ulemper ved smådrift. Utgreiinga konkluderer med at hypotesen om behov for økt bemanning på innkrevjing av kommunale krav ikkje kan stadfestas.

Finansdepartementet vurderer at det ikkje er grunn til uro for at økonomifunksjonen i kommunane skal miste informasjon dei i dag får frå skatterekneskapsmiljøet sitt om skatteinntekter, fordelingsoppgjer, prognosar for skatteinngang med meir. Kommunen skal òg ved den nye organiseringa få dei opplysningane dei treng for å kunne følgje opp skatteinntektene til kommunane og ha ei god økonomistyring. Skatteetaten skal opprette eit eige miljø som skal hjelpe og følgje opp kvar einskild kommune sitt behov for rapportar.

Departementet har merka seg at ein i utgreiinga frå KS nevnt ovenfor òg viser til at kommunane i liten grad bruker informasjon frå skatteoppkrevjaren når dei budsjetterer i skatteinngangen , men heller nyttar prognosemodellen til KS, Telemarksforskning og statsbudsjettet. Alle kommunane som er intervjua, viser likevel til at dei bruker rapporten som skatteoppkrevjarane utarbeider kvar månad, men meiner at han ikkje er avgjerande i eit styringsperspektiv.

Nokre av høyringsinstansane ser med uro på at kommunane ikkje lenger kan styre på gjennomføring av forskot på periodisk oppgjer, men departementet viser til at Skattedirektoratet i sitt forslag vil erstatte dette med ei ny type ordning: «For å effektivisere arbeidet med forskuddsdeling bør det etableres systemfunksjonalitet for (automatisk) maskinell beregning og utbetaling av forskudd på periodisk oppgjør til kommunene og fylke på fastsatte tidspunkt i perioden.» Dei fleste større kommunane får forskot på periodisk oppgjer (overføre skatteinntekter forskotsvis i skattemånaden) ein eller fleire gonger per periode. Statistikk over kommunane si forskotsdeling for rekneskapsåret 2014 viser at 201 kommunar ikkje forskotsfordelte, medan 227 kommunar forskotsfordelte ein eller fleire gonger i løpet av året. Utgreiinga til KS viser til at «Dersom man legger opp til forskudd to ganger i måneden og avregning den 2. i måneden etter vil kommunene som i dag er «flinke» og utøver en aktiv finansforvaltning, ikke tape på en eventuell overføring av skatteinnkrevingen.»7 Departementet føreset at ein framleis skal kunne rekne ut og betale ut forskot på periodisk oppgjer også etter at skatteoppkrevjarfunksjonen er overført, slik at kommunen framleis kan styre på gjennomføringa av dette og unngå ev. rentetap. Departementet meiner at det bør vurderast rutinar som sikrar ei forskotsfordeling med ein frekvens som ligg opp til det den einskilde kommunen har i dag.

Innkrevjing av kommunale krav

Høyringsinstansane sine synspunkt

150 kommunar argumenterer i høyringsfråsegnene sine for at endringa vil gi mindre effektiv innkrevjing av kommunale krav, og viser til at skatteoppkrevjarfunksjonen er viktig for denne innkrevjinga. Fleire kommunar og mellom anna KS viser til at skatteoppkrevjarane sin bruk av særnamskompetanse er eit svært effektivt verkemiddel i kommunane si innkrevjing av kommunale krav og avgifter, samtidig som det sparer innbyggjarane for vesentlege beløp i innkrevjingsgebyr.

Juristforbundet-Kommune hevdar at mindre kommunar med små skatteoppkrevjarkontor kan miste medarbeidarane sine med innkrevjingskompetanse dersom skatteoppkrevjarfunksjonen blir overført til Skatteetaten. Ein viser til at desse kommunane kanskje berre har ein jurist som arbeider med både skattekrav, kommunale krav og med dei andre oppgåvene av juridisk karakter kommunane har. Vidare hevdar Juristforbundet at dei som jobbar med kommunal innkrevjing ved dei store kemnerkontora i dag vil miste fagmiljøet sitt, og at dette kan få konsekvensar for kommunen ved at det kan bli vanskelegare å rekruttere og behalde god fagkompetanse.

Justis- og beredskapsdepartementet har til forslaget om at kommunane framleis skal ha særnamskompetanse for kommunale krav uttalt:

«Når skatteoppkreverfunksjonen overføres til Skatteetaten, kan det reises spørsmål om det på kommunalt hold kan opprettholdes tilstrekkelig kompetanse til å utøve en særnamsfunksjon for disse kravene på tilfredsstillende vis. Det synes derfor å være grunn til å vurdere om tvangsinndrivelsen av slike krav også kunne overtas av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral på samme måte som mange statlige krav, eller overlates til det alminnelige namsapparatet.»

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler vidare at registreringa av utleggsforretningar i Lausøyreregisteret er viktig for å sikre betre samordning av utleggstrekk og betre kredittopplysningsgrunnlag, og foreslår at ein nyttar høvet til å ta initiativ til at utlegg i kommunale krav og avgifter blir teke inn i utleggsdatabasen og Lausøyreregisteret. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler òg at dersom «tvangsinndrivelsen av slike krav ble overtatt av Skatteetaten, eventuelt direkte av Statens innkrevingssentral, eller overlatt til det alminnelige namsapparatet, ville dette problemet lett være løst.»

Finansdepartementet si vurdering

Av dei 150 kommunane som har trekt fram argumentet om mindre effektiv innkrevjing i høyringsfråsegna si, har berre 55 på spørsmål i ei undersøking i samband med Skattedirektoratet si utgreiing stadfesta at skatteoppkrevjaren sin kompetanse og ressursar også blir nytta i arbeidet med kommunale krav. I tillegg har mange kommunar sett innkrevjinga av kommunale avgifter og gebyr ut til private selskap, eller dei har eit interkommunalt samarbeid. Finansdepartementet si vurdering er at dette kan tyde på at oppkrevjing av statlege krav i liten grad er viktig for dei fleste kommunar sin kompetanse på innkrevjing av kommunale krav, og at ein god del av kommunane allereie i dag har løysingar for å sikre at dei kan krevje inn kommunale krav og avgifter på ein effektiv måte.

Finansdepartementet foreslår likevel at kommunane beheld særnamsmyndigheita og den motrekningstilgangen som dei i dag har når dei krev inn kommunale krav. Til Justis- og beredskapsdepartementet sin merknad om at det kan reisast spørsmål ved om kommunane kan oppretthalde tilstrekkeleg kompetanse til å utøve ein særnamsfunksjon for kommunale krav og avgifter, vil departementet påpeike at kommunane framleis kan velje å setje tvangsinnkrevjinga av krava ut til dei alminnelege namsstyresmaktene. Det er i dag varierande korleis kommunane organiserer innkrevjinga av kommunale krav og avgifter. Mange kommunar nyttar dei alminnelege namsstyresmaktene ved tvangsinnkrevjinga, og fleire kommunar set òg anna innkrevjing ut til private selskap eller har eit interkommunalt samarbeid. Fleire kommunar byggjer større fagmiljø for å ta hand om desse oppgåvene sjølve gjennom interkommunalt samarbeid, og det er grunn til å rekne med at desse fagmiljøa vil bli styrkt ytterlegare gjennom kommunereforma. Det må etter departementet si oppfatning følgjeleg vere opp til den einskilde kommune å avgjere om dei skal gjera seg nytte av særnamsmyndigheita, og under dette å vurdere om kommunen har tilstrekkelege ressursar for å handtere oppgåva på ein tilfredsstillande måte. Departementet foreslår derfor at dei lovene som i dag gir skatteoppkrevjaren myndigheit til å krevje inn kommunale krav etter reglane for innkrevjing av skatt, blir endra slik at den myndigheita som desse føresegnene i dag legg til skatteoppkrevjaren framleis kan utøvast av kommunen, jf. nærare om dette under punkt 14.4.

Departementet vil til Justis- og beredskapsdepartementet sin merknad om å registrere utlegg i kommunale krav og avgifter i utleggsdatabasen og Lausøyreregisteret, påpeike at dette må vurderast uavhengig av forslaget om å overføre skatteoppkrevjinga til Skatteetaten.

Skatteutvalsordninga

Høyringsinstansane sine synspunkt

Skatteutvalet i Skatt nord og skatteutvala i Skatt øst, Skatt sør og Midt-Norge uttaler at forslaget om å leggje ned skatteutvala fører til at ein forlèt «et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning og rettssystem, at viktige beslutninger for borgerne skal tas av likemenn» og at dei uhilda og skjønsmessige vurderingane til dei folkevalde med dette blir erstatta av vurderingane til sakshandsamarar. Skatteutvalet i Skatt nord og fleirtalet i skatteutvala i Skatt øst, sør og Midt-Norge meiner dette er urovekkjande. Skatteutvala uttaler vidare følgjande:

«Det trygger legitimiteten til skattesystemet at det ikke bare er skatteeksperter og saksbehandlere som kan vurdere den enkelte borgers økonomiske og skattemessige situasjon.

Et skatteutvalg kan i større grad oppleves som uhildet for skyldneren. Det at skattekontoret selv skal håndtere disse sakene kan fort svekke tilliten til skattemyndighetene. Avstanden mellom Skatteetat og – kontor er ikke lang, og inntrykket av at «bukken passer havresekken» blir nærliggende.

Vi vil derfor sterkt anbefale at en beholder de regionsvise skatteutvalgene.

Vi deler Skattedirektoratets mål om effektiv saksbehandling, likebehandling og mulighet for klageadgang, som skatteyterne ikke har etter skatteutvalgenes beslutninger i nåværende ordning. Imidlertid mener vi dette fint kan løses samtidig som en opprettholder demokratisk oppnevnte skatteutvalg.»

Ski kommune er òg negative til forslaget og uttaler:

«Det er viktig at den folkevalgte vurderingen ved spørsmål om ettergivelse av skatt grunnet sosiale forhold videreføres. Skatteutvalgenes mandat bør styrkes ved at de blir klageorgan for den første administrative avgjørelsen, og at en vurderer å oppheve beløpsgrensen som nå er en skranke for den folkevalgte prøvingsretten av de administrative vurderinger.»

Skatteetatens Juristforening (SJ) er positive til forslaget og uttaler:

«SJ støtter forslaget om å legge ned de regionale skatteutvalgene og etablere en ren forvaltningsmessig behandling også av søknader om lempning av hensyn til skyldneren. Vi mener det vil styrke borgernes rettssikkerhet ved at det etableres en administrativ klageadgang også for de saker der skatteutvalgenes vedtak frem til nå ikke har kunnet påklages. En positiv konsekvens ved å endre ordningen er at det etter all sannsynlighet vil føre til kortere saksbehandlingstid siden all saksbehandling skjer i en instans. I dag skal søknaden fremmes for skatteoppkreveren som saksbehandler søknaden og sender innstilling til skattekontoret. Skattekontoret forbereder så saken for skatteutvalget som treffer vedtak dersom beløpet er under kr 200.000. Er beløpet over kr 200.000 gir skatteutvalget innstilling og vedtak treffes av skattekontoret. I de tilfeller der skattekontoret er vedtaksinstans vil det være klageadgang på vedtaket, noe som ikke er tilfellet der skatteutvalget treffer vedtak.»

Vurderingar og forslag frå departementet

Ordninga med at skatteutvala skal handsame søknader om betalingsutsetjing og betalingsnedsetjing (lemping) i skattesaker har tradisjonelt vore grunngitt med behovet for folkevalt innsyn og kontroll med skattebetalinga. Til dette vil departementet påpeike at det ved vurderinga av om ein skal gi lemping av skatt etter skattebetalingslova § 15-1 skal utøvast eit ordinært forvaltningsskjøn. Ved at ein har klagerett over avgjerdene som innkrevjingsstyresmaktene tek, blir det lagt til rette for forvaltningskontroll av avgjerdene.

Stadig fleire saker om lemping av skatt som tradisjonelt har blitt handsama av skatteutvala, blir i dag handsama og avgjort etter reglane i gjeldsordningslova. Dette har ført til ein nedgang i talet på saker for skatteutvala og inneber at utvala sine medlemmer får eit meir snevert erfaringsgrunnlag. Medlemmene i skatteutvalet blir valde kvart fjerde år, noe som gjer at skatteutvalet si samansetjing ofte blir endra. Dette kan føre til at skatteutvalet over tid ikkje har den kunnskapen og erfaringa som er ein føresetnad ved handsaming av sakene. Dette vil igjen føre til ein auka risiko for ulik handsaming og at rettstryggleiken for skattytar ikkje blir teken hand om på ein god nok måte.

Oppfatninga til departementet er derfor at ein tek betre hand om omsynet til likskap og rettstryggleik ved å leggje avgjerdsmyndigheita til innkrevjingsstyresmaktene. Desse handsamar allereie i dag søknader om lemping av skattekrav som overstig 200 000 kroner og lemping av meirverdiavgift m.m. av omsyn til skyldnaren. Omsynet til likskap og rettstryggleik vil òg bli betre vareteke ved ei slik forvaltningsordning enn i dag, ettersom det er klagerett over vedtak som innkrevjingsstyringsmakta gjer i første instans. Vidare vil skyldnaren få færre instansar å forhalde seg til, noko som vil leggje til rette for at sakene kan bli handsama raskare. Departementet foreslår etter dette at skatteutvala ikkje lenger skal handsame skattesaker etter skattebetalingslova. Forslaget medfører at ein må gjere enkelte endringar i skattebetalingslova § 3-3 første ledd og § 15-1 tredje ledd, jf. nærare om dette nedanfor under punkt 14.4.

14.2.4 Departementet sitt forslag til lokalisering og årsverk

Departementet vurderer Skattedirektoratet sitt forslag til lokalisering, jf. punkt 14.2.2, som godt.

Fleire av høyringsfråsegnene, mellom anna Unio, Skatterevisorenes forening, Norsk Tenestemannslag Skatt og Skatteetatens Landsforbund har uttalt at det foreslåtte talet på årsverk til oppgåva bør aukast. Departementet er nøgd med at det i Skattedirektoratet sitt forslag ligg inne ei styrking av arbeidsgivarkontrollen på 29 årsverk. Finansdepartementet foreslår likevel å styrkje arbeidet mot svart økonomi ytterlegare.

Enkelte høyringsfråsegner, mellom anna frå Norsk Tenestemannslag og Skatteetatens Landsforbund, viser òg til at Skattedirektoratet sitt forslag om å leggje oppgåvene til totalt 27 kontor er for få kontor. Mellom anna for å sikre kompetansearbeidsplassar enda fleire stader foreslår departementet nokon fleire kontor enn det direktoratet har foreslått. I tillegg til dei 27 kontora i direktoratet sitt forslag, foreslår Regjeringa kontor på Finnsnes, Voss, Lyngdal, Eid, Røros og Leira i Valdres. For å skape gode fagmiljø er desse kontora lagt til stader der Skatteetaten i dag allereie har kontor, og dette vil sikre at etaten sine kontor på desse stadene blir oppretthalde. Departementet foreslår òg å styrkje kontoret i Kristiansund med fleire arbeidsplassar.

Samanlikna med Skattedirektoratet sitt forslag foreslår Finansdepartementet nokre færre årsverk i Lillestrøm, Hamar, Lillehammer, Drammen, Grimstad, Stavanger, Bergen og Trondheim. Samla sett foreslår Finansdepartementet å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 30 årsverk. Samla tal på årsverk til skatteoppkrevjaroppgåver blir då auka frå 985 i Skattedirektoratet sitt forslag til 1 015 i Finansdepartementet sitt forslag.

Kjelde: Finansdepartementet.

Tabell 14.2 gir ei samla oversikt over departementet sitt forslag til bemanning og lokalisering av skatteoppkrevjarfunksjonen sine oppgåver organisert i Skatteetaten.

14.2.5 Økonomiske og administrative følgjer

Kommunane har rapportert at det blei nytta 1 411 årsverk til oppgåver med skatteoppkrevjarfunksjonen i 2013. Skattedirektoratet har nytta dette anslaget i si utgreiing. For 2014 har kommunane rapportert at det blei nytta 1 374 årsverk til skatteoppkrevjing. I tillegg nyttar Skatteetaten 71 årsverk til fagleg oppfølging av dei kommunale skatteoppkrevjarane. Samla ressursbruk i 2014 for skatteoppkrevjarane og Skatteetaten til oppgåver med skatteoppkrevjing var 1 445 årsverk.

Skattedirektoratet si utgreiing og forslag til organisering viser at skatteoppkrevjinga kan løysast med 985 årsverk. Dette er 526 årsverk færre årsverk enn det som blei nytta i 2013. Samtidig foreslår direktoratet å styrkje arbeidsgivarkontrollen med 29 årsverk, noko som reduserer den samla innsparinga til netto 497 årsverk. Denne innsparinga, saman med innsparing på kontorplass- og systemkostnader, gir i Skattedirektoratet si utgreiing totalt ei samla innsparing på om lag 370 mill. kroner årleg.

Departementet foreslår ei ytterlegare styrking av arbeidsgivarkontrollen, og samanlikna med Skattedirektoratet sitt forslag blir talet på årsverk auka med 30. Dette inneber at oppgåvene skal løysast i Skatteetaten med 1 015 årsverk, inkludert styrking av arbeidsgivarkontrollen med 59 årsverk. Kommunane har òg rapportert lågare ressursbruk i 2014 enn ressursbruken i 2013 som låg til grunn i Skattedirektoratet si utgreiing. Totalt inneber dette at talet på årsverk til skatteoppkrevjinga blir redusert med 430 årsverk. Total innsparing ved forslaget er berekna til om lag 360 mill. kroner årleg. Netto innsparing, inkludert den foreslåtte styrkinga av arbeidsgivarkontrollen på totalt 59 årsverk, blir om lag 320 mill. kroner.

For Skatteetaten vil forslaget medføre kostnader til lønn og ulike administrative tenester for 1 015 årsverk. Regjeringa legg opp til å kome tilbake til forslag til rammeoverføring frå kommunane til Skatteetaten og realisering av gevinstar i Prop. 1 S (2015–2016).

I tillegg vil ikkje etaten lenger ha kostnader til godtgjersle til skatteutvalsmedlemmene. Samla utgjer dette 1,9 mill. kroner årleg.

Overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen med verknad frå 1. januar 2016 vil medføre utgifter i 2015 og 2016 til førebuing og gjennomføring av overføringa. Utgiftene gjeld hovudsakleg eingongskostnader til kontorplasser, utstyr og tilpassing av IT-systemer. Desse kostnadene er nærare omtalt i Prop. 119 S (2014–2015).

Kommunane har også ansvar for å krevje inn og rekneskapsføre kommunale krav. Desse oppgåvene skal framleis vere kommunale. Kommunane skal framleis ha særnamskompetanse for desse krava, som skatteoppkrevjarane i dag kan krevje inn etter reglane i skattebetalingslova. Ei overføring vil derfor ikkje gjere det vanskelegare eller meir kostbart for kommunane å drive innkrevjing av kommunale krav.

Næringsdrivande, arbeidsgivarar og skattytarar vil få ein etat å ta stilling til, uavhengig av om det gjeld pågåande kontroll, skattesak eller betaling. Til dømes vil ei heilskapleg handsaming spare skyldnaren for kostnader, ved at ei samordning av krava vil gi færre utleggsforretningar.

Ei samordna innkrevjing av meirverdiavgift og skattar/avgifter vil vere ressurssparande for domstolane. Det vil i stor grad dreie seg om dei same skyldnarane: Dersom ein skuldar meirverdiavgift, skuldar ein normalt skatt og avgifter òg. Samordninga vil redusere talet på konkurskrav, då ein kan setje fram eitt krav for dei samla krava, framfor to krav slik systemet er i dag. Arbeidet til domstolane blir òg enklare ved at dei får ein aktør å ta stilling til, og ikkje to som i dag.

PwC har gjennomført ein samfunnsøkonomisk analyse av samordninga av skatte- og avgiftsforvaltninga, jf. omtale i kap. 14.1.2.8Analysen viser at reforma for samordning av skatte- og avgiftsforvaltninga er samfunnsøkonomisk svært lønnsam. Dei prissette verknadene er utrekna til om lag 7,4 mrd. kroner i netto noverdi over analyseperioden på 15 år. Ei overføring av skatteoppkrevjarfunksjonen gir eit stort bidrag til den samla lønnsemda av reforma med 4,6 mrd. kroner.

PwC trekkjer òg fram ei rekkje ikkje-prissette verknader som bidreg i positiv retning for den samfunnsøkonomiske lønnsemda av reforma. Desse effektane er vurderte ut frå kva som er regjeringa sitt føremål med reforma: styrka arbeid mot svart økonomi, redusert ressursbruk, forenkling, betre grensekontroll og betre rettstryggleik. Analysen slår fast at reforma har positive konsekvensar for alle desse områda. Administrative innsparingar i dialogen med det offentlege og likare handsaming er viktige ikkje-prisette verknader som vil følgje av endra organisering. I analysen trekkjer ein òg fram at det blir lettare å sikre at like tilhøve blir likt handsama for alle skattytarar og avgiftspliktige, uansett kvar ein bur i landet. Verksemder eller privatpersonar som slit med å vareta pliktene sine overfor skatte- og avgiftsstyresmaktene slepp i tillegg å gå i dialog med fleire offentlege etatar.

Analysen konkluderer med at reforma vil gi styrka arbeid mot svart økonomi. Årsaka er betre risikoforståing og meir effektiv kontroll. Dette oppnår ein mellom anna gjennom ei sterkare kopling mellom styresmaktene si kontrollverksemnd av innførsel og utførsel, og andre kontrolltiltak innanlands, herunder arbeidsgivarkontrollen. Rapporten påpeikar at ein effektiv kamp mot svart økonomi bidreg samfunnsøkonomisk til mindre konkurransevridning i næringslivet og styrkjer legitimiteten til skattesystemet og tilliten til forvaltninga.

14.3 Overføring av forvaltninga av særavgifter for registrerte avgiftspliktige verksemder og for motorvognavgiftene til Skatteetaten

14.3.1 Innleiing

Departementet foreslår enkelte endringar i særavgiftslova, motorkøyretøy- og båtavgiftslova, meirverdiavgiftslova og alkohollova. Bakgrunnen er at forvaltninga av særavgifter for registrerte avgiftspliktige verksemder og motorvognavgiftene skal overførast frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten frå 1. januar 2016. Overføring av forvaltninga av særavgifter for ikkje registrerte avgiftspliktige reiser fleire spørsmål om ansvars- og oppgåvefordelinga mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten. Forslag til regelendringar blei sendt på høyring 12. mai 2015, saman med forslag til regelendringar som følgje av overføring av forvaltninga av innførselsmeirverdiavgifta til Skatteetaten. I høyringsnotatet foreslår ein at endringane skal gjelde frå 1. januar 2017. Ein viser til nærare omtale av overføring av særavgiftsforvaltninga og forvaltninga av meirverdiavgift ved innførsel frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten i punkt 14.1. For dokumentavgifta viser ein til eiga omtale i punkt 14.1.

14.3.2 Om særavgifter og Toll- og avgiftsetaten si forvaltning

Særavgifter er indirekte skattar som ein legg på bestemte varer, utslepp eller registreringar. Særavgiftene blir fastsette av Stortinget gjennom årlege plenarvedtak og er regulert av kortfatta gjennomføringslover som særavgiftslova og motorkøyretøy- og båtavgiftslova. Utfyllande reglar om særavgiftene er gitt i forskrift. Forvaltninga av særavgiftene ligg under Toll- og avgiftsetaten. I dette ligg at Toll- og avgiftsetaten har ansvaret for fastsetjing, innkrevjing, kontroll, klagehandsaming og utvikling av regelverket.

Dei fleste særavgifter er knytt til nærare bestemte varer. Det er særavgiftslova og særavgiftsforskrifta som regulerer desse såkalla vareavgiftene. Avgiftsplikta oppstår ved innførsel av varer eller ved innanlandsk produksjon av varer. Produksjon av avgiftspliktige varer kan berre skje hos registrerte verksemder. Søknad om registrering skal sendast til tollregionen. Importørar av avgiftspliktige varer som har plikt til å registrere seg i meirverdiavgiftsregisteret, kan søkje tollregionen om å bli registrerte som særavgiftspliktige. For verksemder registrerte som særavgiftspliktige oppstår avgiftsplikta når ein tek vara ut frå lager. Registrerte verksemder skal kvar månad sende avgiftsoppgåve til tollregionen, og samtidig rekne ut og betale skuldig avgift innan den 18. etter utgangen av månaden. Dette inneber at særavgifter for registrerte avgiftspliktige, på same måte som meirverdiavgift i det innanlandske systemet, blir fastsett gjennom sjølvdeklarering frå dei næringsdrivande.

Dersom ein importør av særavgiftspliktige varer ikkje er registrert som særavgiftspliktig, må særavgift tas med i tolldeklarasjonen og betalast ved innførselen saman med meirverdiavgift og eventuell toll.

Særavgiftslova og særavgiftsføresegna regulerer òg avgifter på utslepp (NO_X-avgift) og avgift på elektrisk kraft. Verksemder som eig NO_X-avgiftspliktige anlegg, fartøy og luftfartøy har plikt til å registrere seg. Avgiftsplikta oppstår når utsleppet skjer. For avgift på elektrisk kraft oppstår avgiftsplikta ved levering til forbrukar. Avgiftsoppgåve skal sendast til tollregionen kvart kvartal, og verksemda skal samtidig rekne ut og betale skuldig avgift. Kontrollmyndigheita ligg til Toll- og avgiftsetaten.

Forvaltninga av motorvognavgiftene ligg òg under Toll- og avgiftsetaten. Desse avgiftene er regulerte i motorkøyretøy- og båtavgiftslova og tilhøyrande forskrifter. Plikt til å svare eingongsavgift oppstår som hovudregel ved første gongs registrering av køyretøyet i det sentrale motorvognregisteret. Verksemder som melder motorvogn til registrering kan søkje tollregionen om å bli registrert som avgiftspliktig verksemd. For desse forfell avgifta til betaling den 18. i månaden etter at registreringa er utført. For andre må eingongsavgifta førehandsbetalast på grunnlag av tollstyresmaktene si utrekning av avgifta. Toll- og avgiftsstyresmaktene utfører kontroll av verksemder og, saman med Statens vegvesen og politiet, kontroll av motorkøyretøy på vegen. Omregistreringsavgift oppstår ved omregistrering av motorvogn på ny eigar. Avgifta skal betalast til Toll- og avgiftsetaten eller til Statens vegvesen, medan Toll- og avgiftsetaten har myndigheit til å innvilge fritak og refusjon, og å utøve kontroll.

For køyretøy som er eller skal vere registrerte i motorvognregisteret skal det betalast årsavgift til tollregionen. Tollregionen kan på nærare vilkår innvilge fritak og refusjon. Tollregionen har, saman med regionvegkontoret og politiet, ansvar for å kontrollere køyretøy for betalt årsavgift. For tyngre køyretøy trer vektårsavgifta i staden for årsavgifta.

Toll- og avgiftsetaten har òg forvaltningsoppgåvene som føljer av føresegn om avgiftsfri innførsel og mellombels bruk av utanlands registrert motorvogn i Noreg. Føresegna regulerer høve for personer som oppheld seg kort tid i Noreg til mellombels å innføre og bruke utanlands registrert motorvogn her i landet. Er vilkåra for mellombels bruk ikkje oppfylt oppstår plikt til å betale både eingongsavgift og innførselsmeirverdiavgift.

14.3.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Forvaltninga av særavgifter som oppstår ved innanlandsk produksjon av varer m.m. skal overførast frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten frå 1. januar 2016. Tilsvarande gjeld forvaltning av særavgifter frå registrerte avgiftspliktige som innfører varer. Dette inneber at Skatteetaten får ansvaret for mellom anna å registrere særavgiftspliktige, ta imot særavgiftsoppgåver, utføre kontroll og krevje inn avgiftene. Skatteetaten får vidare ansvaret for å informere om avgiftene og omfanget av avgiftsplikta m.m., i tillegg til saks- og klagehandsaming og kontroll. Registrerte avgiftspliktige som innfører varer skal framleis deklarere varene etter reglene i tollova, og varene vil bli gjenstand for ordinær grensekontroll.

Skatteetaten skal òg ta over forvaltninga av motorvognavgiftene frå 1. januar 2016. Det inneber at Skatteetaten får ansvaret for mellom anna fastsetjing, klagehandsaming, å innvilge fritak og å utføre kontroll. Det er ikkje lagt opp til endringar i dei oppgåvene Statens vegvesen og politiet i dag utfører i samband med motorvognavgiftene. Finansdepartementet har sett i gong eit arbeid med sikte på at årsavgifta skal erstattast med ei avgift som skal påleggjast forsikringsselskapa ved sal av obligatorisk ansvarsforsikring for køyretøy, jf. punkt 14.1. Dette kan tidlegast setjast i verk frå 1. januar 2017, og forvaltningsansvaret for årsavgifta blir overført til Skatteetaten frå 1. januar 2016. Einskilde oppgåver knytt til særavgifter kan bli verande hos tollstyresmaktene, til dømes kontroll av køyretøy.

Overføring av forvaltninga som nemnt over fører til behov for enkelte lovendringar, sjå nedanfor. Regelendringar som følgje av at Skatteetaten skal ta over innkrevjingsoppgåver frå Toll- og avgiftsetaten er omtalt i punkt 14.4.

Overføring av forvaltninga av særavgifter ved innførsel for ikkje registrerte avgiftspliktige og for innførselsmeirverdiavgifta reiser fleire spørsmål om ansvars- og oppgåvefordelinga mellom Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten, og forslag til regelendringar blei sendt på høyring 12. mai 2015. I høyringsnotatet foreslår ein at endringane skal ta til å gjelde 1. januar 2017.

For å sikre ei praktisk og føremålstenleg overføring av forvaltninga av særavgifter og meirverdiavgift ved innførsel til Skatteetaten, foreslår ein at departementet frå 1. januar 2016 i forskrift kan bestemme at Skatteetaten skal vere avgiftsstyresmakt for meirverdiavgift ved innførsel. Dette vil truleg i første rekkje vere aktuelt for etterkontroll. På særavgiftsområdet kan Skatteetaten få slik myndigheit i kraft av regjeringa sin allmenne kompetanse til å organisere statsforvaltninga.

Forvaltningsoppgåvene i føresegn om avgiftsfri innførsel og mellombels bruk av utanlands registrert motorvogn i Noreg skal overførast til Skatteetaten. Forvaltninga av eingongsavgifta blir overført til Skatteetaten 1. januar 2016, medan forvaltninga av meirverdiavgift ved innførsel inntil vidare vil bli verande i Toll- og avgiftsetaten. For å få ei samla handsaming etter føresegna kan det vere føremålstenleg at Skatteetaten kan fastsetje meirverdiavgift ved innførsel for saker etter forskrift om avgiftsfri innførsel og mellombels bruk av utanlands registrert motorvogn allereie i 2016.

Dette gir behov for ein heimel for departementet til å bestemme at Skatteetaten kan vere avgiftsstyresmakt for meirverdiavgift ved innførsel, sjå nedanfor.

Forslag til lovendringar

Lovendringane det er gjort framlegg om er ei direkte følgje av at forvaltningsansvaret for særavgifter for registrerte særavgiftspliktige verksemder og for motorvognavgiftene blir overført frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Forslaga til endringar i meirverdiavgiftslova er ei følgje av at overføringa av forvaltninga av meirverdiavgift ved innførsel frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten ikkje skjer i 2016, men noko seinare. Dette er overføring av oppgåver mellom etatar som høyrer inn under Finansdepartementet. Det blir ikkje foreslått nokon materielle endringar. Departementet har derfor ikkje funne det nødvendig med høyring av desse lovendringane.

Forslag til ei ny skatteforvaltningslov blei sendt på høyring 21. november 2014. Føremålet med lova er å harmonisere og samordne forvaltningsreglane på skatte- og avgiftsområdet. Det er gjort framlegg om at lova skal omfatte dei aller fleste skattar og avgifter, under dette særavgifter for registrerte verksemder og motorvognavgifter. Ein tek sikte på at ei ny skatteforvaltningslov kan tre i kraft 1. januar 2017.

Forvaltninga av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige verksemder og motorvognavgiftene blir overført til Skatteetaten 1. januar 2016, og dei nødvendige lovendringane må derfor gjerast i dagens regelverk. Nedanfor gjer ein framlegg om endringar i særavgiftslova, motorkøyretøy- og båtavgiftslova og alkohollova. Desse lovene er i stor grad fullmaktslover, og det vil òg vere behov for ei rekkje føresegnsendringar. Desse blir gjennomførte på ordinær måte. Det er òg gjort framlegg om ein forskriftsheimel i meirverdiavgiftslova.

Endringar i særavgiftslova

Særavgiftslova har inga alminneleg føresegn om kven som er avgiftsstyresmakt. I § 5a er det likevel fastsett at tollstyresmaktene kan ileggje bokføringspålegg og tvangsmulkt. Føresegna viser til reglane om bokføringspålegg og tvangsmulkt i tollovgivinga. Ved overføring av forvaltninga av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige verksemder til Skatteetaten, vil det ikkje berre vere tollstyresmaktene som utøver kontroll i medhald av føresegn gitte med heimel i særavgiftslova. Departementet foreslår at «tollmyndighetene» i § 5a blir endra til «avgiftsmyndighetene». Ved å bruke eit nøytralt omgrep som avgiftsstyresmaktene vil det vere opp til regjeringa, i kraft av sin alminnelege kompetanse til å organisere statsforvaltninga, å bestemme at Skatteetaten skal ha denne oppgåva.

Etter særavgiftslova § 6 andre ledd har politiet, skattestyresmaktene og Mattilsynet ei nærare oppgitt opplysningsplikt overfor Toll- og avgiftsetaten for handsaming av søknader om registrering for avgift på alkoholhaldige drikkevarer. Som følgje av at forvaltningsansvaret for særavgifter for registrerte verksemder blir overført til Skatteetaten, foreslår departementet at føresegna blir endra slik at «avgiftsmyndighetene» skal vere mottakar av opplysningane. Samtidig blir det foreslått at Toll- og avgiftsetaten får plikt til å gi opplysningar, slik at Skatteetaten kan få nødvendige opplysningar frå Toll- og avgiftsetaten.

Etter særavgiftslova § 7 gjeld føresegnene om teieplikt i tollova § 12-1 tilsvarande for tollstyresmaktene sitt arbeid knytt til særavgiftslova. Ved overføring av forvaltninga av særavgifter for registrerte særavgiftspliktige verksemder til Skatteetaten, vil det ikkje lenger berre vere tollstyresmaktene som utøver myndigheit etter særavgiftslova. Departementet foreslår derfor at «tollmyndighetene» i § 7 blir endra til «avgiftsmyndighetene».

Sjå forslag til endringar i særavgiftslova.

Endringar i alkohollova

Forslaget om å overføre oppgåver til Skatteetaten tilseier at det er nødvendig med enkelte mindre endringar i alkohollova. Ein gjer framlegg om at alkohollova § 1-4 c blir endra for å leggje til rette for at Skatteetaten tek over kontrollansvaret for engrossal av alkoholhaldig drikk etter alkohollova. Ein gjer òg framlegg om at føresegna blir endra slik at engrossal som hovudregel skal skje på grunnlag av registrering som særavgiftspliktig verksemd hos avgiftsstyresmaktene, som vil vere Skatteetaten frå 1. januar 2016. Forslaget inneber inga materiell endring for kontrollen med engrossal etter alkohollova.

Alkohollova § 1-14 blir foreslått endra slik at departementet si fullmakt til å gi forskrift om plikt til å gi opplysningar til bevillingsregisteret blir retta mot avgiftsstyresmaktene og tollstyresmaktene.

Sjå forslag til endringar i alkohollova.

Endringar i motorkøyretøy- og båtavgiftslova

Motorkøyretøy- og båtavgiftslova har inga generell føresegn om kven som er avgiftsstyresmakt. Paragraf 5a i lova gir i dag tollstyresmaktene heimel til å påleggje bokføringsplikt og ileggje tvangsmulkt når dei utøver kontroll i medhald av føresegn gitt med heimel i lova. Dette er gjennomført ved at føresegna viser til reglane om bokføringsplikt og tvangsmulkt i tollovgivinga.

Som følgje av at forvaltningsansvaret for motorvognavgiftene blir overført til Skatteetaten, foreslår departementet at tollstyresmaktene blir endra til avgiftsstyresmaktene. Ved å bruke eit nøytralt omgrep som avgiftsstyresmaktene vil det vere opp til regjeringa, i kraft av sin alminnelege kompetanse til å organisere statsforvaltninga, å bestemme at Skatteetaten skal ha denne oppgåva.

Etter motorkøyretøy- og båtavgiftslova § 10 skal føresegnene om teieplikt i tollova § 12-1 gjelde tilsvarande for tollstyresmaktene sitt arbeid knytt til lova. Paragraf 10 blir endra som følgje av at forvaltninga av motorvognavgiftene blir overført frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Einskilde oppgåver knytt til motorvognavgiftene, som kontroll av køyretøy, kan bli verande i Toll- og avgiftsetaten. Departementet foreslår at «tollmyndighetene» blir endra til «avgiftssmyndighetene», som omfattar forvaltninga i både Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten.

Sjå forslag til endringar i motorkøyretøy- og båtavgiftslova.

Endringar i meirverdiavgiftslova

Som nemnt er forslag til regelendringar som følgje av overføring av forvaltninga av særavgifter ved innførsel for ikkje registrerte avgiftspliktige og for innførselsmeirverdiavgifta frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten, sendt på høyring. I høyringsnotatet har ein gjort framlegg om at endringane skal tre i kraft frå 1. januar 2017.

For å sikre ei praktisk og føremålstenleg overføring av forvaltninga av særavgifter og meirverdiavgift ved innførsel til Skatteetaten, foreslår ein at departementet frå 1. januar 2016 i føresegn kan bestemme at Skatteetaten skal vere avgiftsstyresmakt for meirverdiavgift ved innførsel. Dette vil truleg i første rekke vere aktuelt på kontrollområdet.

Forvaltningsoppgåvene som følgjer av føresegn om avgiftsfri innførsel og mellombels bruk av utanlands registrert motorvogn i Noreg skal overførast til Skatteetaten. Det krev i utgangspunktet inga lovendringar. Dersom vilkåra for avgiftsfri mellombels innførsel ikkje er oppfylt, skal det ileggjast eingongsavgift og innførselsmeirverdiavgift. For å sikre at desse sakene kan handsamast i ein etat, kan det vere føremålstenleg at Skatteetaten kan fastsetje meirverdiavgift ved innførsel i saker etter føresegna frå 1. januar 2016. Dette vil gjelde saker der motorkøyretøyet blir brukt i Noreg, men der vilkåra for avgiftsfri mellombels innførsel ikkje er oppfylte, og det derfor skal betalast innførselsmeirverdiavgift. Det følgjer av meirverdiavgiftslova § 13-3 første ledd at fleire av reglane i meirverdiavgiftslova ikkje gjeld i saker om meirverdiavgift ved innførsel, medan det følgjer av andre ledd at fleire av reglane i tollova gjeld i slike saker. Departementet legg til grunn at fastsetjing av innførselsmeirverdiavgift i saker etter føresegna frå 1. januar 2016 i hovudsak bør følgje reglane i meirverdiavgiftslova. Dette bør regulerast nærare i føresegna. Ein foreslår derfor ein heimel for at departementet i føresegn kan bestemme at reglane i meirverdiavgiftslova § 13-3 kan fråvikast i slike saker.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det blir teke inn ei føresegn i meirverdiavgiftslova § 12-1 tredje ledd om at departementet kan bestemme at skattekontoret skal vere avgiftsstyresmakt i første instans for meirverdiavgift ved innførsel av varer. Ein foreslår vidare at departementet i slike tilfelle kan bestemme at meirverdiavgiftslova § 13-3 kan fråvikast.

Sjå forslag til endringar i meirverdiavgiftslova.

14.3.4 Økonomiske og administrative konsekvensar

For staten inneber flyttinga av oppgåver frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten ein del praktiske konsekvensar med tanke på flytting av ansatte m.m. Regjeringa vil kome tilbake til handsaminga av desse konsekvensane i Prop. 1 S (2015–2016).

Overføringa av ansvaret for særavgiftsforvaltninga til Skatteetaten inneber at det skal utviklast ei ny systemløysing for særavgifter (SAFIR) i Skatteetaten, jf. omtale i punkt 14.1. Prosjektet vil ha ei kostnadsramme på 710 mill. kroner, jf. omtale i Prop. 119 S (2014–2015). PwC utgreier på oppdrag frå Skattedirektoratet dei samfunnsøkonomiske konsekvensane av SAFIR. PwCs foreløpige anslag viser ei netto noverdi (etter fråtrekk for investeringskostnader) for SAFIR på over 500 mill. kroner over 15 år, samanlikna med om TVIST-systemet skulle vore utvikla i Toll- og avgiftsetaten.

Arbeidet med overføring av oppgåver medfører eingongskostnader i både Toll- og avgiftsetaten og Skatteetaten. Kostnadene omfattar utgifter til ombygging og å legge lokale til rette, tilpassing av IT-system, personaladministrative aktivitetar, programvarelisensar mv. Sjå Prop. 119 S (2014–2015) for ei nærare omtale av desse konsekvensane.

Overføringa av forvaltningsansvaret for særavgifter og innførselsmeirverdiavgift til Skatteetaten vil òg, når SAFIR-systemet blir ferdig, leggje til rette for ei rekke gevinstar for næringslivet.

Overføringa legg til rette for forenkling for næringslivet og innbyggjarar, særlig knytt til prosessendringar for motorvognavgifter (eingongsavgift og omregistreringsavgift). Desse gevinstane knyter seg primært til færre oppmøter hos Statens vegvesen for privatpersonar og næringslivet. PwC har anslått samla gevinst til å vere om lag 149 mill. kroner årleg etter innføring av SAFIR.

PwC trekker òg fram i sin rapport at administrative innsparingar i dialogen med det offentlege er vurdert til å ha stor samfunnsmessig betydning. Dette er grunna i at det blir ansett som spesielt viktig at innbyggjarar og næringsliv får ein ressurseffektiv og sømløs dialog med skatte- og avgiftsforvaltninga. Dei viser og til at eit tydeleg kontaktpunkt med betre publikumstenester vil bidra til ein enklare kvardag for næringsliv og innbyggjarar. Elektroniske oppslagsverk og registre er verktøy som gjer ansatte i etatane i stand til å kunne svare på spørsmål og i tillegg utøve veiledningstenester overfor publikum, og er i dag i liten grad integrert. Dette fører til at dersom publikum har spørsmål som gjeld fleire etatar må desse kontaktast kvar for seg. Samling av ansvaret i ein etat vil gjere dette enklare for dei som søkjer kontakt. PwC trekker samtidig fram at det er viktig å finnne gode ordningar i grensesnittet mellom toll og skatt, slik at dette faktisk blir enklare for næringslivet.

14.4 Samla innkrevjing av skatt, toll og avgift

14.4.1 Innleiing

Som nemnt under punkt 14.1 foreslår departementet å samle innkrevjinga av toll, skatt og avgift i Skatteetaten frå 1. januar 2016. Forslaget medfører at oppgåver knytt til innkrevjing av toll, innførselsmeirverdiavgift og særavgifter blir flytta frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten. Forslaget medfører vidare at oppgåver knytte til skatteoppkrevjinga (innkrevjinga av formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift, arbeidsgivarkontroll og skatterekneskap) blir flytta frå dei kommunale skatteoppkrevjarane til Skatteetaten.

Føresegner om betaling og innkrevjing av toll, skatt og avgift er samla i skattebetalingslova og skattebetalingsforskrifta. Kven som er rett betalingsmottakar og innkrevjingsstyresmakt for dei ulike krava er regulert i skattebetalingslova kapittel 2 og i skattebetalingsforskrifta. Departementet foreslår å erstatte føresegnene i skattebetalingslova kapittel 2 med ei ny hovudføresegn som legg innkrevjingsmyndigheita for krav som nemnde i eller i medhald av skattebetalingslova til skattekontoret. Ein foreslår samtidig å avgrense kapitlet til å omhandle føresegner om innkrevjingsmyndigheit, jf. nedanfor under punkt 14.4.2. Andre lovendringar, som følgje av at oppgåver blir overførte frå Toll- og avgiftsetaten og skatteoppkrevjarane til Skatteetaten, er omtalte under høvesvis punkt 14.4.3 og punkt 14.4.4.

Dei lovendringane som blir foreslått på toll- og avgiftsområdet er nødvendige for å overføre oppgåver mellom etatar som sorterer inn under Finansdepartementet, og det blir ikkje foreslått nokon materielle endringar. Departementet har derfor ikkje funne det nødvendig med høyring av desse lovendringane. Forslag til lovendringar som følgje av at oppgåver blir overførte frå skatteoppkrevjarane til Skatteetaten har derimot vore på høyring, jf. høyringsbrev 1. desember 2014. Departementet vil påpeike at forslag til endringar i skattebetalingslova kapittel 2 i nemnde høyring er utforma slik at dei òg tek høgde for å overføre oppgåver frå Toll- og avgiftsetaten til Skatteetaten.

14.4.2 Innkrevjingsmyndigheit, skattebetalingslova kapittel 2

Gjeldande rett

Skattebetalingslova kapittel 2 fastset at skatte- og avgiftskrav skal betalast til og krevjast inn av skatteoppkrevjarane, skattekontora og tollregionane. Skatteoppkrevjarane er innkrevjingsstyresmakt for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift, jf. § 2-1. Skattekontora er innkrevjingsstyresmakt for meirverdiavgift med unntak for meirverdiavgift som oppstår ved innførsel, jf. § 2-2 første ledd. Skattekontora krev vidare inn restansar knytt til krav om arveavgift, under dette arveavgift som ikkje er halde tilbake av tingretten ved offentleg skifte, jf. § 2-2 andre ledd. Skattekontora krev òg inn formues- og inntektsskatt for skattytarar som ikkje har varig tilknyting til riket og sjømenn som er busette i utlandet, artistskatt, petroleumsskatt og svalbardskatt, jf. § 2-3. Tollregionane krev inn toll, meirverdiavgift som oppstår ved innførsel og særavgifter, jf. §§ 2-4 og 2-5.

Skatteoppkrevjarane, skattekontora og tollregionane er òg innkrevjingsstyresmakt for krav som nemnt i skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd bokstav a og b, det vil seie krav på renter, kostnader, gebyr, forseinkingsavgift, tilleggsskatt, tilleggsavgift og tilleggstoll. Slike krav skal med mindre anna er bestemt betalast til og krevjast inn av den styresmakta som krev inn dei skatte- og avgiftskrava slike krav er knytte til, jf. § 2-6 første ledd.

Skattebetalingslova § 2-6 tredje ledd gir heimel til i forskrift å gi reglar om kva for organ som skal krevje inn krav som nemnt i § 1-1 tredje ledd bokstav c og d. I skattebetalingsforskrifta § 2-6-1 er det fastsett at tvangsmulkt etter arveavgiftslova § 43 og meirverdiavgiftslova § 21-1 skal innkrevjast av skattekontoret, medan skatteoppkrevjarane er innkrevjingsstyresmakt for tvangsmulkt etter skattebetalingslova § 5-16 og likningslova § 10-6, og ansvarskrav etter likningslova § 10-7. Skattekontoret, skatteoppkrevjarane og tollregionen er etter skattebetalingsforskrifta § 2-6-2 vidare innkrevjingsstyresmakt for sakskostnader og erstatningskrav m.m. som er tilkjent staten på skatte- og avgiftsområdet. Det er òg ei føresegn om innkrevjingsmyndigheit i skattebetalingsforskrifta § 16-50-5. Etter føresegna som er fastsett med heimel i skattebetalingslova § 16-50 andre ledd, er skatteoppkrevjaren innkrevjingsstyresmakt for ansvarskrav knytt til unndregen skatt og trygdeavgift.

Skattebetalingslova kapittel 2 har vidare føresegner som regulerer tilhøvet til Statens innkrevjingssentral. Etter § 2-7 kan departementet bestemme at Statens innkrevjingssentral skal krevje inn nærare bestemte skatte- og avgiftskrav og andre krav som tilkjem staten etter føresegnene i SI-lova. I § 2-6 andre ledd er det vidare bestemt at betaling skal skje til Statens innkrevjingssentral når skyldnaren har fått melding om at kravet er overført til Statens innkrevjingssentral etter § 2-7.

I skattebetalingslova § 2-8 er det reglar om departementet si instruksjonsmyndigheit over skatteoppkrevjarane og om tilgang til å delegere myndigheit til skatteoppkrevjarane. Departementet si myndigheit etter føresegna er delegert til Skattedirektoratet, jf. skattebetalingsforskrifta § 2-8.

Høyringa

Skattedirektoratet har i høyringa foreslått å erstatte dei eksisterande heimlane i skattebetalingslova kapittel 2 med to nye føresegner i §§ 2-1 og 2-2. I § 2-1 blir skattekontoret oppgitt som innkrevjingsstyresmakt for skatte- og avgiftskrav som nemnt i § 1-1 andre ledd, krav som nemnt i § 1-1 tredje ledd, ansvarskrav etter kapittel 16 og arveavgift som ved offentleg skifte ikkje blir tilbakebetalt av tingretten. I § 2-2 første ledd blir skattekontoret vidare oppgitt som innkrevjingsstyresmakt for sakskostnader, erstatnings- og regresskrav når forholdet oppstår, som er tilkjent staten på skatte- og avgiftsområdet og tollområdet ved dom eller avtale. I § 2-2 andre ledd foreslår direktoratet å fastsetje at departementet i forskrift skal kunne gi reglar til utfylling og gjennomføring av kapittel 2.

Ingen høyringsinstansar har hatt merknader til endringane.

Vurderingar og forslag

Departementet foreslår at dei gjeldande føresegnene om innkrevjingsmyndigheit blir erstatta av ei hovudføresegn som fastset skattekontoret som innkrevjingsstyresmakt for krav som nemnt i eller i medhald av skattebetalingslova. Gjennom dette blir skattekontoret innkrevjingsstyresmakt for alle krav som i dag blir kravd inn av skatteoppkrevjarane, skattekontoret og tollregionen etter reglane i skattebetalingslova og skattebetalingsforskrifta.

Føresegna vidarefører såleis skattekontoret som innkrevjingsstyresmakt for dei krava som det krev inn i dag. For å unngå at det må lovfestast ei særskild føresegn om at skattekontoret er innkrevjingsstyresmakt for restanser knytt til arveavgift som ikkje er halde tilbake av tingretten ved offentleg skifte, foreslår departementet at ein i forskrift oppgir at skattebetalingslova skal gjelde for desse arveavgiftskrava. Det følgjer då av hovudføresegna samanhalde med forskriftsføresegna at skattekontoret er innkrevjingsstyresmakt for krava.

Føresegna medfører vidare at skattekontoret blir ny innkrevjingsstyresmakt for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift, arbeidsgivaravgift, innførselsmeirverdiavgift, særavgifter og toll. Tilsvarande gjeld for andre krav som skatteoppkrevjaren og tollregionane krev inn etter skattebetalingslova og skattebetalingsforskrifta, mellom anna krav som nemnt i skattebetalingslova § 1-1 tredje ledd, enkelte ansvarskrav som nemnt i kapittel 16 og krav på sakskostnader, erstatnings- og regresskrav som nemnt i skattebetalingsforskrifta §§ 1-2-2 og 2-6-2.

Skattedirektoratet kan som overordna instans leggje innkrevjingsoppgåver for krav som nemnt i eller i medhald av skattebetalingslova til Statens innkrevjingssentral. Departementet foreslår at det blir fastsett at Statens innkrevjingssentral i slike tilfelle har den same innkrevjingsmyndigheita som eit skattekontor. Ved innkrevjing av krav som nemnt i eller i medhald av skattebetalingslova skal Statens innkrevjingssentral dermed følgje reglane i skattebetalingslova. Resten av innkrevjingsverksemda til Statens innkrevjingssentral skjer på grunnlag av SI-lova og tvangsfullføringslova.

Departementet legg til grunn at det kan vere behov for at tollregionen framleis tek hand om heile eller delar av innkrevjinga av enkelte nærare bestemte krav. Departementet foreslår at det blir fastsett at føresegner om dette kan givast i forskrift og at innkrevjinga i slike tilfelle skal skje etter føresegnene i skattebetalingslova, men likevel slik at kapittel 14 ikkje skal gjelde for tollregionen.

Departementet foreslår at føresegna om innkrevjingsmyndigheit for krav som nemnt i eller i medhald av skattebetalingslova, og heimelen til å gi nærare føresegner om dette i forskrift, blir tekne inn i skattebetalingslova § 2-1. Departementet foreslår at føresegnene i skattebetalingslova §§ 2-2 til 2-8 blir oppheva, då forslaget til § 2-1 gjer desse føresegnene overflødige.

Føresegner om betaling høyrer tematisk heime i skattebetalingslova kapittel 9. Dette, saman med at krav som hovudregel skal betalast til konto i Skatteetaten når innkrevjinga av toll, skatt og avgift blir samla hos skattekontoret, tilseier etter departementet si vurdering at kapittel 2 blir avgrensa til å omhandle føresegner om innkrevjingsmyndigheit. Som følgje av dette foreslår ein i kapittel 2 også ei endring i kapitteloverskrifta.

Det vil framleis vere behov for enkelte føresegner om betalingsmottakar. Etter departementet si vurdering vil det til dømes vere føremålstenleg at tollstyresmaktene, i kraft av å vere til stades på grensa, kan ta imot betaling av toll- og avgiftskrav på vegne av skattekontoret. Det kan òg vere føremålstenleg at politiet, Statens vegvesen eller andre styresmakter i gitte situasjonar kan ta imot betaling på vegne av skattekontoret eller annan innkrevjingsstyresmakt (Statens innkrevjingssentral eller tollregionen). På grunn av dette er det foreslått at departementet i skattebetalingslova § 9-2 nytt fjerde ledd får fullmakt til i forskrift å gi reglar om at krav skal betalast til andre styresmakter enn innkrevjingsstyringsmakta.

Departementet viser til forslag til endringar i skattebetalingslova kapittel 2 og i § 9-2 nytt fjerde ledd.

14.4.3 Særleg om krav under tollregionane

Gjeldande rett

Som nemnt under punkt 14.4.2 følgjer det av skattebetalingslova §§ 2-4 og 2-5 at tollregionane er innkrevjingsstyresmakt for toll, innførselsmeirverdiavgift og særavgifter. Skattebetalingslova har enkelte særlege føresegner om betaling, forfall, kreditt, sikkerheitsstilling, tvangsfullføring, betalingsutsetjing og nedsetjing og prosessordninga knytt til slike krav. Det er vidare enkelte føresegner i tollova kapittel 4 og 16 om tollregionane sin tilgang til å krevje tvangssal av varer etter skattebetalingslova § 14-10. Ein omtale av desse føresegnene følgjer nedanfor.

Betaling, forfall, kreditt og sikkerheitsstilling

Skattebetalingslova § 9-1 om betalingsmåte fastset i andre ledd at krav som er belasta dagsoppgjersordninga skal betalast kontant, men at tollregionen kan bestemme at oppgjeret òg kan skje ved elektronisk betaling via bank.

Etter skattebetalingslova § 10-40 første ledd første punktum forfell innanlands særavgifter som utgangspunkt til betaling samtidig som avgiftsplikta oppstår. I første ledd bokstav a-d er det fastsett avvikande forfallstidspunkt for motorvognavgiftene og for avgift ved urettmessig bruk av merkt olje etter særavgiftslova § 4. I andre ledd er det vidare fastsett særskilde forfallsreglar for verksemder som er registrerte som særavgiftspliktige hos tollregionane. For verksemdene som nemnd i andre ledd forfell særavgifta for ein periode til betaling same dag som det skal leverast oppgåve over avgiftsplikta.

Skattebetalingslova § 10-41 første ledd fastset at toll og avgifter som oppstår ved innførsel forfell til betaling samtidig med at tollplikta oppstår, med mindre dei blir belasta tollkreditten eller dagsoppgjersordninga, jf. § 14-20 første ledd. Krav som blir belasta tollkreditten ein kalendermånad, forfell til betaling den 18. i neste månad, jf. § 10-41 andre ledd, medan krav under dagsoppgjersordninga forfell til betaling første yrkedag etter fortolling, jf. § 10-41 tredje ledd første punktum. Tollregionen kan fastsetje ein nærare frist for når på forfallsdagen betaling skal skje, jf. § 10-41 tredje ledd andre punktum.

Det er tollregionane som administrerer tollkreditt- og dagsoppgjersordninga i form av å vurdere om ein skal innvilge kreditt etter søknad, om det skal stillast krav til sikkerheit, og som skal ta imot godtgjersla som brukarane av tollkreditt må betale, jf. skattebetalingslova § 14-20.

Tollregionane skal vidare krevje at det blir stilt sikkerheit for skuldig eingongsavgift på motorvogn ved registrering av avgiftspliktige, jf. skattebetalingslova § 14-21 første ledd, og kan etter andre ledd krevje at verksemder som er registrerte som avgiftspliktige etter særavgiftslova stiller sikkerheit for framtidig skuldig avgift. Tollregionane fastset dei nærare krava til sikkerheitsstillinga i kvart einskild tilfelle.

Tvangsfullføring

Tollregionane kan i samsvar med skattebetalingslova § 14-10 andre ledd setje fram krav om tvangssal av varer som er haldne tilbake eller innhenta etter tollova § 4-2, lagra på tollager etter tollova § 4-31, haldne tilbake etter tollova § 16-12 eller beslaglagde etter tollova § 16-14. Etter skattebetalingslova § 14-10 tredje ledd kan tollregionane velje om sal av vara skal skje i fortolla eller ufortolla stand. Tvangssalet skal skje gjennom namsstyresmaktene etter reglane om tvangssal i tvangsfullføringslova kapittel 8 så langt dei passar, jf. skattebetalingslova § 14-10 første ledd. Med heimel i tollova §§ 4-2 femte ledd, 4-31 tredje ledd og 16-14 fjerde ledd kan departementet gi forskrift om tollstyresmaktene sine oppgåver i samband med tilbakehald, lagring, sal m.m. og om moglegheit for å krevje at kostnadene blir dekte.

Tollregionane kan vidare med heimel i skattebetalingslova § 14-11 første ledd bestemme at bruken av motorkøyretøy skal stansast mellombels dersom krav på årsavgift, vektårsavgift, eingongsavgift, omregistreringsavgift eller avgift for urettmessig bruk av merkt mineralolje ikkje blir betalt til rett tid. Det same gjeld dersom ein ikkje etterkjem påbod eller føresegner gitt i medhald av lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter knytt til motorkøyretøy og båtar § 1. Etter § 14-11 tredje ledd kan ein avskilte motorkøyretøy som er bestemt stansa i medhald av første ledd. Tollregionane kan gjennomføre avskiltinga sjølv eller be politi, lensmann eller anna offentleg styresmakt om å gjennomføre avskiltinga.

Tollregionane har ikkje særnamsmyndigheit. Toll- og avgiftskrav må derfor tvangsinnkrevjast via dei alminnelege namsstyresmaktene, dersom innkrevjinga ikkje er lagd til ei anna namsstyresmakt.

Betalingsutsetjing og betalingsnedsetjing

I særlege tilfelle kan ein gi betalingsutsetjing for og nedsetjing av krav på toll og avgift av omsyn til skyldnaren, jf. skattebetalingslova § 15-1 første ledd, eller av omsyn til det offentlege som kreditor, jf. § 15-2 første ledd. Toll- og avgiftsdirektoratet er gitt myndigheit til å fastsetje nærare reglar om slik betalingsutsetjing og betalingsnedsetjing i § 15-1 andre ledd og § 15-2 tredje ledd.

Prosessordninga i innkrevjingssaker og andre saker

Skattebetalingslova § 17-1 om prosessordninga i innkrevjingssaker fastset i første ledd at staten si partsstilling skal utøvast av innkrevjingsstyresmakta for det kravet som saka gjeld. Etter tredje ledd kan departementet i einskildsaker eller i grupper av saker overta utøvinga av staten si partsstilling eller overføre ho til eit anna organ i Skatteetaten eller Toll- og avgiftsetaten.

Skattebetalingslova § 17-2 gir reglar om prosessordninga for andre avgjerder etter skattebetalingslova. Føresegna gir instruksjonar om bruk av ulike vernetingsreglar avhengig av kva for innkrevjingsstyresmakt som har gjort vedtaket som er under åtak. Søksmål mot staten skal reisast for retten i det distriktet der vedtaket ein går til åtak på er gjort i første instans når tollregionen er innkrevjingsstyresmakt. I saker der skattekontoret er innkrevjingsstyresmakt, skal søksmål mot staten reisast etter vernetingsreglane i tvistelova.

Vurderingar og forslag

Forslaget om at skattekontoret skal overta innkrevjinga av toll, innførselsmeirverdiavgift og særavgifter, medfører at det må gjerast endringar i skattebetalingslova ut over dei endringane som er foreslått i kapittel 2 i lova, jf. punkt 14.4.2 ovanfor. I tillegg er det behov for enkelte endringar i tollova.

Betaling, forfall, kreditt og sikkerheitsstilling

Departementet foreslår å overføre forvaltninga for registrerte særavgiftspliktige verksemder til Skatteetaten, jf. punkt 14.3. Dette medfører at forfallsføresegna i skattebetalingslova § 10-40 andre ledd må endrast slik at det går fram at ho gjeld for særavgiftspliktige som er registrerte hos skattekontoret.

Etter departementet si vurdering er det føremålstenleg at skattekontoret som ny innkrevjingsstyresmakt for toll og avgifter som oppstår ved innførsel, tek over administrasjonen av tollkreditt- og dagsoppgjersordninga etter skattebetalingslova § 14-20. Dette inneber at myndigheita til å fastsetje nærare frist for når på forfallsdagen betaling skal skje etter dagsoppgjersordninga, jf. § 10-41 tredje ledd andre punktum, og til å bestemme at betaling av krav som er belasta dagsoppgjersordninga kan skje med elektronisk betaling via bank, jf. § 9-1 andre ledd, blir overført til skattekontoret. Med tilsvarande grunngjeving blir det gjort framlegg om at myndigheita til å krevje sikkerheit etter § 14-21 blir overført til skattekontoret.

Departementet viser til forslag til endringar i skattebetalingslova §§ 9-1, 10-40, 10-41, 14-20 og 14-21.

Tvangsfullføring

Som følgje av at skattekontoret blir ny innkrevjingsstyresmakt for toll, meirverdiavgift som oppstår ved innførsel og særavgifter, foreslår departementet at også myndigheita etter skattebetalingslova § 14-10 andre ledd til å krevje tvangssal av varer m.m. blir overført frå tollregionen til skattekontoret. Det vil framleis vere tollregionen som skal vurdere om ei vare som nemnt i tollova §§ 4-2, 4-31, 16-12 og 16-14 skal gjerast til inkjes eller tvangsseljast. I dei tilfella der tollregionen kjem til at vara bør tvangsseljast, skal skattekontoret orienterast om at prosedyrane for tvangssal etter skattebetalingslova § 14-10 kan setjast i verk.

I § 14-10 tredje ledd blir det vidare foreslått at myndigheita til å avgjere om ei vare skal seljast i fortolla eller ufortolla stand blir overført til skattekontoret, i tillegg til ei endring for å tydeleggjere at det ikkje er skattekontoret sjølv som skal stå for tvangssalet, slik føresegna isolert sett kan gi uttrykk for i dag.

Overføringa av myndigheit etter skattebetalingslova § 14-10 til skattekontoret gjer det nødvendig med nærare reglar om oppgåvefordelinga mellom tollmyndigheitene og skattekontoret. Departementet ser det som føremålstenleg at slike reglar blir gitt i forskrift. I § 14-10 nytt sjette ledd foreslår ein derfor å gi departementet tilgang til å gi nærare reglar til utfylling og gjennomføring av paragrafen i forskrift. I den same føresegna foreslår ein at departementet får fullmakt til å gi reglar om skattekontoret sin tilgang til å krevje at kostnader blir dekte. Forskriftsheimlar av tilsvarande karakter er gitt i tollova § 4-2 femte ledd når det gjeld tilbakehald, lagring og tvangssal m.m. og i § 16-14 fjerde ledd når det gjeld handsaming av beslag. Departementet foreslår òg ei mindre justering av forskriftsføresegna i tollova § 4-2 femte ledd ved at tilvisinga til tollstyresmaktene blir teken ut av føresegna.

Departementet foreslår vidare å endre tollova § 4-31 andre ledd slik at det går fram at ei vare som ikkje er teken ut av tollager innan ein nærare oppgitt frist, kan tvangsseljast etter reglane i skattebetalingslova § 14-10. Endringa medfører at det ikkje lenger blir vist til tollstyresmaktene i føresegna.

Som følgje av forslaget om å overføre innkrevjinga av bilavgiftene til skattekontoret, foreslår ein at tollregionen si myndigheit til å bestemme stansing og avskilting av køyretøy etter § 14-11 første og tredje ledd blir overført til skattekontoret. Departementet foreslår vidare at tredje ledd siste punktum blir endra, slik at skattekontoret kan be tollstyresmaktene og dei andre instansane som er omfatta av føresegna i dag om å gjennomføre avskiltinga. I fjerde ledd foreslår ein at «Tollregionens stansningsrett» blir erstatta med «Skattekontorets stansningsrett».

Departementet vil elles påpeike at forslaget om at skattekontoret skal vere innkrevjingsstyresmakt for toll, meirverdiavgift som oppstår ved innførsel og særavgifter medfører at skattekontoret etter skattebetalingslova §§ 14-3 og 14-4 vil kunne halde forretning for utleggspant og leggje ned utleggstrekk også for desse krava. Departementet reknar dette som ei naturleg følgje av at skattekontoret blir ny innkrevjingsstyresmakt for krava, og foreslår derfor inga endring i desse føresegnene.

Departementet viser til forslag til endringar i skattebetalingslova §§ 14-10 og 14-11 og tollova §§ 4-2 og 4-31.

Betalingsutsetjing og nedsetjing

Departementet foreslår at tilvisinga til Toll- og avgiftsdirektoratet, når det gjeld opplysningar om myndigheit til å fastsetje reglar om betalingsutsetjing og nedsetjing av krav på toll og avgift etter skattebetalingslova §§ 15-1 andre ledd og 15-2 tredje ledd, blir teken ut av føresegnene. Når skattekontoret blir innkrevjingsstyresmakt for alle krav etter skattebetalingslova, er det tilstrekkeleg at myndigheita til å gi slike retningsliner ligg til Skattedirektoratet.

Departementet viser til forslag til endringar i §§ 15-1 og 15-2.

Prosessordninga

Som følgje av at tollregionen ikkje lenger skal ha innkrevjingsstyresmakt etter skattebetalingslova, er det ikkje lenger nødvendig å regulere tilgangen til å delegere staten si partsstilling i innkrevjingssaker til Toll- og avgiftsetaten. Departementet foreslår derfor å ta ut tilvisinga til Toll- og avgiftsetaten i § 17-1 tredje ledd.

Med tilsvarande grunngjeving som for endringa i § 17-1 tredje ledd vil det ikkje lenger vere nødvendig med særskilde vernetingsreglar i § 17-2 første ledd for søksmål retta mot tollregionen sine vedtak. Departementet foreslår å ta inn i føresegna at søksmål mot staten skal reisast etter dei alminnelege vernetingsreglane i tvistelova, jf. også nærare om dette under punkt 14.4.4.

Departementet viser til forslag til endringar i skattebetalingslova §§ 17-1 og 17-2.

14.4.4 Skatteoppkrevjinga og anna kommunal innkrevjing

Gjeldande rett

Skattebetalingslova

Som nemnt under punkt 14.4.2 følgjer det av skattebetalingslova § 2-1 at skatteoppkrevjaren er innkrevjingsstyresmakt for formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift. Også i dei andre kapitla i skattebetalingslova er det føresegner som legg myndigheit til skatteoppkrevjaren eller som føreset kommunal innkrevjing, jf. nærare om desse nedanfor.

Skattebetalingslova § 4-1 andre ledd slår fast at når arbeidstakarar blir stilte til rådvelde for andre, svarar både oppdragsgivar og oppdragstakar for at pliktene og ansvaret etter skattebetalingslova blir oppfylt. Dei ansvarlege kan likevel avtale at pliktene etter lova skal utførast av ein av dei, men ein slik avtale fritek berre for plikter så langt dette blir bestemt av skatteoppkrevjaren.

I skattebetalingslova kapittel 5 er det reglar om forskotstrekk. Etter § 5-5 sjuande ledd skal arbeidsgivar, i tilfelle der det for ein skattytar er utferda skattekort i fleire kommunar, utføre forskotstrekk etter skattekortet frå den kommunen skattytaren meiner han skal svare skatt til. Etter § 5-5 åttande ledd kan skatteoppkrevjaren frita for plikta til å utføre forskotstrekk i tilfelle der det blir godtgjort at det blir betalt forskotstrekk eller tilsvarande i utlandet av kvar einskild skattytar si inntekt og det blir stilt fullgod sikkerheit for trekkbeløpet. Vidare er det i § 5-12 tredje ledd bestemt at med mindre skatteoppkrevjaren samtykkjer, kan kontohaver ikkje disponere over ein skattetrekkskonto på annan måte enn ved overføring til skatteoppkrevjaren eller ved å overføre midla til tilsvarande konto i ein annan bank.

Skatteoppkrevjaren skal som ledd i arbeidsgivarkontrollen sjå til at arbeidsgivarar, og andre som har plikt til å utføre trekk, leverer opplysningar og utfører forskotstrekk og utleggstrekk i samsvar med reglane og dei pålegga som er gitte, jf. skattebetalingslova § 5-13. Skatteoppkrevjaren kan, når han utfører arbeidsgivarkontrollen, innhente kontrollopplysningar frå tredjepart, jf. § 5-14.

Skattebetalingslova kapittel 7 har reglar om avrekning. Det følgjer av § 7-1 første ledd at det er skatteoppkrevjaren som skal utføre avrekninga knytt til forskotstrekk, utskriven forskotsskatt og tilleggsforskot som skal gå til frådrag i utlikna skatt.

I skattebetalingslova kapittel 8 er det reglar for korleis den felles innkravde skatten m.m. skal fordelast mellom skattekreditorane. Etter § 8-2 tredje ledd skal forskotstrekk, som ikkje skal betalast tilbake til skattytar etter § 7-3 andre ledd og forskotstrekk for lønnstakarar som er ukjende i kommunen, overførast til staten tre år etter utgangen av det inntektsåret trekket blei utført. Etter § 8-4 første ledd skal skatt og trygdeavgift, som er trekt eller innbetalt til skatteoppkrevjar, i nærare oppgitte tilfelle reknast som deponert til det er avgjort kva for kommune skattytaren er skattepliktig til. Den skatteoppkrevjaren som tek imot slik betaling, skal straks melde frå om dette til skatteoppkrevjarane for kommunane dette vedkjem. I § 8-4 andre ledd er det reglar om søksmålsfristar frå kommunar med omsyn til innbetalinga som er deponert etter første ledd.

Skatteoppkrevjarane kan i medhald av skattebetalingslova § 10-20 andre ledd første punktum fastsetje forfallsterminane for forskotsskatt når inntekta fordeler seg på ein særleg ujamn måte, og tilsvarande etter andre punktum når skattytar i samsvar med skatteavtale skal betale forskotsskatt av inntekt opptent i utlandet, og inntekta er gjenstand for forskotstrekk etter interne reglar.

I skattebetalingslova kapittel 14 er det reglar om utlegg, under dette utleggspant og utleggstrekk. Skatteoppkrevjarane kan med heimel i § 14-3 første ledd halde forretning for utleggspant i sitt distrikt for skatte- og avgiftskrav som dei har innkrevjingsansvaret for. Etter andre ledd kan ein skatteoppkrevjar på førespurnad halde forretning for utleggspant for skatte- og avgiftskrav som ein annan skatteoppkrevjar eller eit skattekontor har innkrevjingsansvaret for. Skattekontoret kan på tilsvarande måte halde utleggsforretning for skatteoppkrevjarar. Skatteoppkrevjarane og skattekontoret kan vidare med heimel i § 14-3 første ledd leggje ned utleggstrekk i heile landet for skatte- og avgiftskrav som dei har innkrevjingsansvaret for.

I skattebetalingslova § 14-5 er det reglar om gjennomføring av utlegg. Det følgjer av § 14-5 første ledd at utleggstrekk som er lagt ned av skatteoppkrevjarane og skattekontoret også gjeld for det organet som betalar ut dagpengar under arbeidsløyse etter folketrygdlova kapittel 4 og sjukepengar etter folketrygdlova kapittel 8, og at skattebetalingslova § 5-10 andre ledd om gjennomføringa av forskotstrekk gjeld tilsvarande for utleggstrekk. Av § 14-5 andre ledd følgjer det at ved utleggstrekk som er lagt ned av skatteoppkrevjarane, skal arbeidsgivarar som har plikt til å ha skattetrekkskonto følgje dei reglane som gjeld for oppgjer m.m. for forskotstrekk, jf. skattebetalingslova kapittel 5 og 10, og at beløpa skal betalast til den skatteoppkrevjaren som har lagt ned utleggstrekket. Utleggstrekk som er lagt ned av skattekontoret skal til samanlikning følgje reglane om forfall i tvangsfullføringslova § 7-22 første ledd, jf. føresegner om dette i skattebetalingslova § 10-50. Det er såleis ulike reglar for oppgjer og forfall for utleggstrekk lagt ned av skatteoppkrevjaren og skattekontoret.

I § 14-6 er det fastsett avgrensingar for høvet til å leggje ned utleggstrekk for skatt og trygdeavgift. Etter første ledd kan ein skattytar som har fått utskriven eller utlikna skatt og trygdeavgift av same formue eller inntekt i fleire kommunar, unngå tvangsinndriving ved å betale inn den høgaste utskrivne skatten og trygdeavgifta til skatteoppkrevjaren for den kommunen som han meiner krava skal utskrivast i. Av fjerde ledd følgjer det at når ein av skatteoppkrevjarane har sett i verk utleggstrekk etter § 14-4, kan ein annan skatteoppkrevjar ikkje setje i verk tvangsinndriving til dekning av skatt og trygdeavgift av same formue og inntekt.

Etter skattebetalingslova § 15-1 tredje ledd kan dei kommunale skatteutvala i skattesaker gi utsetjing med betalinga av omsyn til skyldnaren når denne er mellombels ute av stand til å innfri skatte- og avgiftspliktene sine, og det vil vere uforholdsmessig tyngjande å halde fram med innkrevjinga. Er betalingsevna varig svekt kan skatteutvala bestemme at kravet skal setjast ned eller fråfallast. I saker som gjeld ettergjeving av skatt for meir enn 200 000 kroner, ligg derimot avgjerdsmyndigheita hos skattekontoret. Skatteutvalet sine avgjerder kan ikkje påklagast, jf. skattebetalingslova § 3-3 første ledd siste punktum.

I skattebetalingslova § 16-20 er det reglar om ansvar for forskotstrekk og utleggstrekk. Etter første ledd kan krav rettast mot arbeidsgivarar og andre som er pliktige til å utføre trekk, dersom desse ikkje utfører forskotstrekk, utleggstrekk eller oppgjer. Andre ledd fastset at krav kan rettast mot arbeidsgivarar som unnlet å sende pliktig melding om tilsetjing, eller som gir urette eller ufullstendige opplysningar i melding eller på annan måte. Etter tredje ledd kan sams krav frå fleire kommunar mot ein arbeidsgivar motreknast i krav som arbeidsgivaren har på kvar einskild av skattekreditorane.

Av § 17-2 første ledd følgjer det at søksmål mot staten for avgjerder som nemnt i føresegna skal reisast for retten i det distriktet der vedtaket ein går til åtak på er gjort i første instans, når skatteoppkrevjaren er innkrevjingsstyresmakt. Dei alminnelege vernetingsreglane i tvistelova blir brukt ved søksmål retta mot skattekontoret.

Anna lovgiving

Skatteoppkrevjaren er i fleire lover tillagt myndigheit og oppgåver knytt til innkrevjinga av kommunale krav. Det følgjer av eigedomsskattelova § 24 at eigedomsskatten skal svarast til skatteinnkrevjaren og etter § 25 andre ledd kan skatteinnkrevjaren i særlege høve gi utsetjing for innbetaling av eigedomsskatten. Vidare følgjer det av eigedomsskattelova § 27 tredje punktum at eigedomsskatten kan krevjast inn av skatteinnkrevjaren etter reglane for innkrevjing av skatt.

Det er òg for enkelte andre kommunale krav fastsett at reglane for innkrevjing av skatt kan nyttast ved skatteoppkrevjaren si innkrevjing. Dette gjeld kommunale krav som nemnt i lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 6 tredje punktum, vegtrafikklova § 38 andre ledd tredje punktum, brann- og eksplosjonsvernlova § 28 fjerde ledd og forureiningslova § 34 femte ledd andre punktum.

Lovgivinga inneheld vidare andre føresegner som legg myndigheit til eller på annan måte omhandlar skatteoppkrevjaren. I lov om avgift av kull mv. fra Svalbard § 6 første ledd er det fastsett at avgift skal betalast inn til skatteoppkrevjaren for Svalbard.

Likningslova § 2-5 bokstav b fastset at skatteoppkrevjarar, i tillegg til tenestemenn ved kontora deira, er utelukka frå å gjere teneste som medlem av nemnd som nemnt i likningslova §§ 2-2 til 2-4. Vidare følgjer det av likningslova § 10-8 tredje ledd at gebyr ved for seint eller ikkje innleverte opplysningar etter kapittel 5 eller § 6-3 nr. 3 eller 4 i lova kan ileggjast av skatteoppkrevjaren, og av § 10-8 femte ledd at vedtak skatteoppkrevjaren har gjort om slikt gebyr kan påklagast til skattekontoret.

Folketrygdlova § 24-2 tredje ledd fastset at arbeidsgivar skal gjere skatteoppkrevjaren merksam på feil ved utrekninga eller oppgjeret for arbeidsgivaravgifta. I § 24-4 er det vidare fastsett at skatteoppkrevjaren som ledd i arbeidsgivarkontrollen skal føre kontroll med at arbeidsgivarar og andre sender meldingar og reknar ut arbeidsgivaravgift i samsvar med reglane og dei pålegga som er gitt. Det følgjer elles av folketrygdlova § 25-1 tredje ledd at skatteoppkrevjarane har tilgang til opplysningar frå arbeidsgivarregisteret og arbeidstakarregisteret.

Etter a-opplysningslova § 8 andre ledd skal skatteoppkrevjarane ha tilgang til opplysningar om arbeidsgivar si utrekning og oppgjer av skattetrekk og arbeidsgivaravgift etter skattebetalingslova og folketrygdlova.

Av rettsgebyrlova § 14 siste ledd går det fram at det ikkje skal betalast gebyr for utleggstrekk som er fastsett av skatteoppkrevjaren, og at departementet kan bestemme at gebyr som blir lagt til ved skatteoppkrevjaren si forretning for utleggspant, skal tilkome kommunen.

I fjellova § 7 er det fastsett at fjellstyremedlemmene skal ha ei rimeleg godtgjersle for arbeidet, og at godtgjersla blir utgreidd av kommunekassa dersom det ikkje er tilstrekkelege midlar i fjellkassa.

Høyring

Skattedirektoratet sine forslag til endringar i skattebetalingslova

Skattedirektoratet foreslår at «skatteoppkreveren» blir erstatta med «skattekontoret» i skattebetalingslova § 4-1 andre ledd, § 5-5 åttande ledd, § 5-12 tredje ledd, § 5-13 første ledd, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 andre ledd, § 14-4 første ledd, § 14-5 første og andre ledd, og i tillegg nokre språklege tilpassingar i §§ 5-13 og 5-14.

Direktoratet foreslår vidare å endre føresegnene i § 5-5 sjuande ledd og § 14-6 første ledd som følgje av at skattekort ikkje lenger skal skrivast ut i kommunen, men sentralt for dei ulike kommunane.

Direktoratet foreslår òg å korte ned føresegna i § 7-1 første ledd, sidan det ikkje lenger er nødvendig å ha føresegner i lova om kvar avrekninga skal utførast etter at oppgåvene er overførte til skattekontoret.

Føresegna i § 8-2 tredje ledd er foreslått endra som følgje av at det ikkje lenger blir aktuelt å overføre forskotstrekk frå kommunane til staten når staten skal innkrevje forskotstrekket. Direktoratet foreslår vidare å oppheve § 8-4. Om bakgrunnen for denne endringa uttaler direktoratet følgjande:

«Begrunnelsen for denne bestemmelsen har over lengre tid blitt klart svekket som følge av at forskuddsutskrivningen forlengst er sentralisert. Utskrivning i (eller for) to eller flere kommuner for samme formue eller inntekt skal således forekomme i veldig liten utstrekning. Ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen må det uansett kunne legges til grunn at den situasjon bestemmelsen forutsetter, ikke vil kunne oppstå overfor en og samme oppkrever med det innhold og den virkning for skattyter som bestemmelsen regulerer med henvisning til lovens §§ 5-5 sjette ledd (henvisning til sjette ledd beror på en inkurie, det skal være sjuende ledd) og 14-6 første ledd. Søksmål som nevnt i § 8-4 annet ledd vil ved en overføring av skatteoppkreverfunksjonen da heller ikke kunne oppstå med hensyn til betalingssituasjonen, da det ikke lenger vil kunne være to eller flere innkrevingsinstanser. Vi ser på denne bakgrunn ikke lenger behov for å regulere deponering av pengebeløp, og foreslår opphevelse av § 8-4.»

I § 14-3 er første ledd andre punktum og andre ledd foreslått oppheva fordi desse føresegnene blir overflødige etter at skatteoppkrevjaren sine oppgåver er overførte til skattekontoret. Med tilsvarande grunngjeving er § 14-5 andre ledd siste punktum foreslått oppheva. I samband med forslaget til endring av § 14-5 om gjennomføring av utleggstrekk er det uttalt:

«I dag er det forskjellige regler for oppgjør og forfall for utleggstrekk nedlagt av skatteoppkreveren og skattekontoret. Skattekontoret følger reglene i skattebetalingsloven § 10-50, jf. tvangsloven § 7-22 første ledd. Skatteoppkreveren følger reglene for oppgjør av forskuddstrekk. I følge forarbeidene til bestemmelsen var det upraktisk å ha samme regel for skattekontorene fordi midlene på skattetrekkskontoen kun kan disponeres med samtykke av den lokale skatteoppkrever, jf. skbtl. § 5-12 (3). Etter omorganiseringen vil ikke dette lenger være problematisk.

Det bør velges en felles løsning for håndtering av utleggtrekk fordi man nå får en og samme innkrevingsinstans å forholde seg til. Det vil ellers virke svært forvirrende for en arbeidsgiver dersom han skal skille mht. oppgjørsregime avhengig av hvilket krav som skal tvangsfullbyrdes gjennom trekkpålegget.

Reglene for skatteoppkreverne antas i større grad å sikre det beløp som er trukket av arbeidsgiver, jf. særlig at midlene må settes inn på en skattetrekkskonto. Vi foreslår derfor at denne regelen som utgangspunkt skal gjelde for alt utleggstrekk nedlagt av skattekontoret dersom trekkpliktige skal ha skattetrekkskonto for forskuddstrekk. Der den trekkpliktige ikke har plikt til å ha skattetrekkskonto, vil oppgjøret fremdeles skje etter skattebetalingsloven § 10-50.»

Direktoratet har vidare foreslått å oppheve føresegna i § 14-6 fjerde ledd sidan det etter overføringa av skatteoppkrevjarfunksjonen berre vil vere skattekontoret som er innkrevjingsmyndigheit, og sidan føresegna regulerer tilfelle som i praksis ikkje vil skje.

Som nemnt under punkt 14.2.2 foreslår direktoratet å avvikle ordninga med at dei kommunale skatteutvala i skattesaker skal handsame saker om betalingsutsetjing og nedsetjing. Som følgje av dette foreslår direktoratet at § 15-1 tredje ledd blir oppheva.

Direktoratet foreslår òg at § 16-20 tredje ledd blir oppheva fordi føresegna ikkje lenger blir rekna som nødvendig etter at skattekontoret skal vere einaste kreditor ved innkrevjing av forskotstrekk og utleggstrekk. Direktoratet foreslår vidare at det under handsaminga av lova blir presisert at § 16-20 andre ledd generelt skal nyttast ved skattekontoret si innkrevjing i dei tilfella arbeidsgivar har unnlate å sende inn pliktig melding om tilsetjing, slik at ein òg kan nytte føresegna der det kunne ha vore lagt ned trekk til dekning av til dømes misleghaldne meirverdiavgiftskrav. Om behovet for ei slik presisering er det uttalt:

«Det har vært lagt til grunn at bestemmelsen kun kan påberopes av skatteoppkrever for så vidt gjelder trekk som kunne vært nedlagt til dekning av skatter og avgifter som innkreves av den kommunale skatteoppkrever. Denne forståelsen er knyttet til at det av forarbeidene til § 16-20 klart fremgår at bestemmelsen videreførte de tidligere ansvarsbestemmelsene i skattebetalingsloven av 1952, se gammel lovs § 49, jf. § 33. Til tross for at ordlyden i § 16-20 med henvisning til § 14-4 ikke i seg selv skulle tilsi begrensning som nevnt, har det vært lagt til grunn at § 16-20 ikke åpnet for et bredere anvendelsesområde enn det som gjaldt for de bestemmelser de erstattet i tidligere skattebetalingslov.»

Direktoratet foreslår vidare å endre § 17-2 slik at dei alminnelege vernetingsreglane generelt gjeld der staten er saksøkt.

Skattedirektoratet sine forslag til endringar i andre lover

I forlenginga av forslaget om at kommunane skal behalde særnamsmyndigheita si og motrekningstilgangen sin etter skattebetalingslova, jf. punkt 14.2.2 ovanfor, foreslår Skattedirektoratet endringar i vegtrafikklova § 38 andre ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernlova § 28 fjerde ledd og lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 6, slik at kommunen kan krevje inn dei aktuelle krava etter reglane i skattebetalingslova. Forslaga til ny lovtekst er tilpassa slik at den innkrevjingsmyndigheita som desse føresegnene i dag legg til skatteoppkrevjaren kan utførast av kommunen sjølv. I høyringa føresette ein at kommunen sjølv bestemmer kva for organ i kommunen som eventuelt skal utøve særnamsfunksjonen m.m.

Vidare foreslår direktoratet at eigedomsskattelova §§ 24 og 25 blir endra slik at føresegnene ikkje lenger viser til skatteoppkrevjaren.

Likningslova § 2-5 bokstav b er foreslått oppheva fordi denne ikkje vil ha noko å seie etter at skatteoppkrevjarfunksjonen er overført til skattekontoret. Vidare er det foreslått å ta ut tilvisinga til kommunekasseraren i likningslova § 10-8 tredje ledd og å oppheve femte ledd tredje punktum, då det ikkje vil vere behov for reglar om skatteoppkrevjaren.

I folketrygdlova § 24-2 tredje ledd, § 24-4 andre ledd og § 25-1 tredje ledd foreslår direktoratet å erstatte tilvisingane til skatteoppkrevjaren med «skattekontoret». Vidare er det foreslått å ta ut tilvisinga til «skattekontoret» i § 24-4 andre ledd siste punktum, då denne opplysninga blir overflødig som følgje av overføringa av oppgåver til skattekontoret.

I a-opplysningslova § 8 andre ledd første punktum er tilvisinga til skatteoppkrevjaren foreslått teke ut av føresegna. I lov om avgift av kull mv. fra Svalbard § 6 første ledd foreslår direktoratet å byte ut «skatteoppkreveren på Svalbard» med «skattekontoret». I rettsgebyrlova § 14 siste ledd foreslår direktoratet at «kommunekasserer» blir endra til «skattekontor» i første punktum og at andre punktum blir oppheva. I fjellova § 7 foreslår direktoratet å endre «kommunekassa» til «kommunen».

Høyringsinstansane sine merknader

Departementet viser til punkt 14.2.3 ovanfor for høyringsinstansane sine merknader knytt til flyttinga av skatteoppkrevjinga frå skatteoppkrevjaren til Skatteetaten, avviklinga av ordninga med handsaming av skattesaker i skatteutvala og forslaget om å vidareføre kommunane si særnamsmyndigheit mv. for enkelte nærare bestemte krav.

KS uttaler til endringsforslaga i folketrygdlova § 25-1 tredje ledd og a-opplysningslova § 8 andre ledd at kommunane ved bruk av den kommunale særnamsfunksjonen «ikke vil få tilgang til informasjon fra verken arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret eller arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold». KS uttaler vidare at «kommunene heller ikke lenger vil ha tilgang til skattesystemet SOFIE, noe som må til for å ivareta personvernhensyn i den organiseringen som nå foreslås.» KS meiner dette er dramatisk for kommunane og at det i realiteten tyder at ein ikkje har informasjon til å kunne gjere seg nytte av særnamsmyndigheita. Fleire av kommunane har også peika på dette i sine fråsegner.

Høyringsinstansane har elles ikkje hatt direkte merknader til Skattedirektoratet sitt forslag til lovendringar.

Oslo Byfogdembete har enkelte merknader knytt til domstolen, mellom anna om handsaming av klage på utlegg:

«Etter det Oslo byfogdembete kan se, er en problemstilling med klage på utlegg ikke drøftet i høringsnotatet. Ved klage på utlegg skal klagen behandles av tingretten i den rettskrets namsmannen har sitt kontor, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 2-8. (…)

En overføring av skatteoppkreverfunksjonen fra kemneren/kommunekassereren til Skatteetaten, kan medføre at særnamsmannen vil få sitt sete i en annen rettskrets. Det bør vurderes om klage over Skatteetatens avgjørelser som særnamsmann bør behandles av tingretten i den rettskrets saksøkte (skattyter/avgiftspliktig) har sitt alminnelige verneting.»

Vurderingar og forslag

Forslaget om å overføre innkrevjinga av formues- og inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgivaravgift frå skatteoppkrevjaren til Skatteetaten medfører at ein må gjere endringar i skattebetalingslova ut over dei endringane som er foreslått i kapittel 2 i lova, jf. punkt 14.4.2 ovanfor. Forslaget medfører vidare at det må gjerast endringar i fleire andre lover.

Endringar i skattebetalingslova

Departementet foreslår at tilvisingar til skatteoppkrevjaren blir tekne ut eller endra til skattekontoret og andre språklege tilpassingar i føresegnene, under dette i § 4-1 andre ledd, § 5-5 åttande ledd, 5-12 tredje ledd, § 5-13, § 5-14, § 7-1 første ledd, § 10-20 andre ledd, § 14-4 første ledd og § 14-5 første og andre ledd, jf. forslag om dette i høyringa. Forslag til endring i § 5-13 medfører at arbeidsgivarkontrollen knytt til forskotstrekk og utleggstrekk blir overført frå skatteoppkrevjaren til skattekontoret.

Vidare foreslår departementet å endre § 5-5 sjuande ledd og § 14-6 første ledd som følgje av at skattekort skal skrivast ut sentralt for dei ulike kommunane.

Det er òg gjort framlegg om å endre føresegna i § 8-2 tredje ledd sidan det ikkje er behov for ei føresegn om at forskotstrekk, som nemnt i føresegna, skal overførast til staten når Skatteetaten tek over skatteoppkrevjinga. Departementet sluttar seg vidare til Skattedirektoratet si vurdering av at § 8-4 ikkje lenger vil ha noko praktisk verkeområde, og foreslår at føresegna blir oppheva.

Departementet foreslår òg å følgje opp forslaget i høyringa om å oppheve dei føresegnene i kapittel 14 om utlegg som blir overflødige ved overføring av skatteoppkrevjaren si myndigheit til skattekontoret. Departementet sluttar seg vidare til Skattedirektoratet si vurdering av at ein bør velje ei felles løysing for handtering av utleggstrekk når ein no får ein og same innkrevjingsinstans for alle krav, og at reglane for oppgjer av forskotstrekk bør nyttast når skattekontoret skal påleggje utleggstrekk hos arbeidsgivarar som har plikt til å ha skattetrekkskonto.

Oslo byfogdembete tek i fråsegna si opp spørsmålet om klager over Skatteetaten sine avgjerder som særnamsmann bør handsamast av tingretten i den rettskrinsen saksøkte (skattytar/avgiftspliktig) har sitt alminnelege verneting. Departementet vil til dette påpeike at klager på utlegg normalt ikkje er gjenstand for munnlege forhandlingar, og at skyldnaren derfor ikkje skal møte i retten. Den geografiske avstanden mellom skyldnar sin bustad og den tingretten som skal handsame klaga kan derfor etter departementet si vurdering ikkje tilleggjast vesentleg vekt ved spørsmål om kvar ei slik klage skal handsamast. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er tungtvegande omsyn som taler for at klage på utlegg bør handsamast i den rettskrinsen der saksøkte har sitt alminnelege verneting.

Som følgje av forslaget om å avvikle ordninga med handsaming av skattesaker i dei kommunale skatteutvala, jf. punkt 14.2.2 ovanfor, er det nødvendig å oppheve § 15-1 tredje ledd der det i dag blir opplyst om myndigheita til skatteutvala. Som ein konsekvens av dette må òg tilvisinga til § 15-1 tredje ledd takast ut av § 3-3 første ledd siste punktum.

Departementet foreslår å oppheve § 16-20 tredje ledd. Føresegna blir ikkje lenger rekna som nødvendig etter at skattekontoret skal vere einaste kreditor ved innkrevjing av forskotstrekk og utleggstrekk. Når det gjeld § 16-20 andre ledd vil departementet påpeike, slik som Skattedirektoratet har gjort greie for i høyringa, at ordlyden i føresegna ikkje gir grunnlag for ei innskrenkande fortolking. Departementet legg til grunn at ein framover må forstå føresegna slik at ho generelt kan nyttast i tilfelle der arbeidsgivar har unnlate å sende inn pliktig melding om tilsetjing.

Som følgje av at skattekontoret skal vere innkrevjingsstyresmakt for alle krav som nemnt i eller i medhald av skattebetalingslova, foreslår departementet å oppheve dei særlege reglane om verneting i § 17-2 første ledd med den følgja at dei alminnelege vernetingsreglane i tvistelova vil gjelde ved alle søksmål mot staten i samsvar med føresegna, jf. også punkt 14.4.3.

Departementet viser til forslag til endringar i skattebetalingslova §§ 3-3, 4-1, 5-5, 5-12, 5-13, 5-14, 7-1, 8-2, 8-4, 10-20, 14-3, 14-4, 14-5, 14-6, 15-1, 16-20 og 17-2.

Forslag til endringar i andre lover

Som følgje av forslaget om at kommunen skal behalde særnamsmyndigheita og motrekningstilgangen sin når dei krev inn visse kommunale krav, jf. punkt 14.2.2 ovanfor, foreslår departementet endringar i vegtrafikklova § 38 andre ledd, eigedomsskattelova § 27, brann- og eksplosjonsvernlova § 28 fjerde ledd og lov om kommunale vass- og avløpsanlegg § 6, slik at den innkrevjingsmyndigheita som desse føresegnene i dag legg til skatteoppkrevjaren framleis kan utøvast av kommunen. Det er ikkje behov for å endre forureiningslova § 34 femte ledd, då kommunen sin tilgang til å tvangsinnkrevje gebyr som nemnt i føresegna blir vidareført gjennom ein tilvising til eigedomsskattelova § 27. Departementet foreslår at forslaget til ny lovtekst blir tilpassa ved at kravet om at skatteoppkrevjaren skal utføre innkrevjinga blir teke ut av dei aktuelle føresegnene.

Mellom anna KS har i si fråsegn uttalt at kommunane misser tilgangen til fleire register og at dette vil vere problematisk når kommunane skal utøve særnamsmyndigheita. Departementet kan ikkje sjå at kommunane har behov for tilgang til skatterekneskapen når dei krev inn kommunale krav, og vil peike på at desse krava også under den gjeldande ordninga blir handsama på sida av skatterekneskapen. Departementet ser derimot at kommunane, når dei utøver særnamsfunksjonen, kan ha behov for opplysningar frå Arbeidsgivarregisteret og Arbeidstakarregisteret (AA-registeret), og foreslår her ei endring samanlikna med høyringa, ved at folketrygdlova § 25-1 blir endra slik at kommunane får slik tilgang.

Når det gjeld KS sin merknad om at kommunane misser tilgang til arbeidsgivar si innrapportering av tilsetjings- og inntektsforhold, vil departementet peike på at a-opplysningslova § 8 i dag berre gir skatteoppkrevjaren tilgang til opplysningar i registeret i samband med arbeidsgivar si utrekning og oppgjer av skattetrekk og arbeidsgivaravgift. Føresegna gir ikkje skatteoppkrevjaren tilgang til opplysningar i samband med utøvinga av særnamsmyndigheit for kommunale krav, og det er etter departementet si vurdering ikkje naturleg å endre føresegna slik at kommunane, når dei utøver særnamsmyndigheita si, skal få tilgang til innrapporterte opplysningar etter a-opplysningslova. Slike opplysningar må ein innhente frå andre kjelder, mellom anna AA-registeret. Departementet vil vidare leggje til at reglane i tvangsfullføringslova om gjennomføring av utleggsforretning vil gjelde for kommunane når dei krev inn kommunale krav etter reglane i skattebetalingslova, jf. skattebetalingslova § 14-2. Dette inneber mellom anna at kommunane som namsstyresmakt kan påleggje arbeidsgivar å gi opplysningar om skyldnaren sine lønns- og tilsetjingsforhold og om pålagde trekk i lønna, jf. tvangsfullføringslova § 7-12. Departementet legg til grunn at desse reglane vil gi kommunane eit tilstrekkeleg opplysningstilfang for å kunne utøve særnamsmyndigheita på ein forsvarleg og effektiv måte. Departementet foreslår derfor å følgje opp forslaget i høyringa om å endre a-opplysningslova § 8.

Departementet foreslår vidare å endre folketrygdlova § 24-4 slik at myndigheita til å gjennomføre arbeidsgivarkontroll også når det gjeld arbeidsgivaravgift blir overført frå skatteoppkrevjaren til skattekontoret. Departementet foreslår også å følgje opp forslag i høyringa om endringar i folketrygdlova § 24-2, eigedomsskattelova §§ 24 og 25, likningslova §§ 2-5 og 10-8, rettsgebyrlova § 14, fjellova § 7 og lov om avgift av kull mv. fra Svalbard § 6, jf. nærare omtale av desse endringsforslaga ovanfor.

Departementet viser til forslag til endringar i vegtrafikklova § 38, eigedomsskattelova §§ 24, 25 og 27, brann- og eksplosjonsvernlova § 28, vass- og avløpsanleggslova § 6, likningslova §§ 2-5 og 10-8, folketrygdlova §§ 24-2, 24-4 og 25-1, rettsgebyrlova § 14, fjellova § 7, lov om avgift av kull m.v. fra Svalbard § 6 og a-opplysningslova § 8.