4 Overgangsordning for vegbruksavgift på naturgass

Stortinget vedtok i budsjettet for 2016 at vegbruksavgifta òg skal gjelde på naturgass frå 1. januar 2016, og LPG frå 1. juli 2016. Nettoprovenyet av endringane blei for 2016 berekna til 20 mill. kroner påløpt og 10 mill. kroner bokført. I anslaget blei det teke omsyn til kompensasjonar til fylkeskommunane på 90 mill. kroner, som følgje av inngåtte avtalar om offentlege kjøp av persontransporttenester. I budsjettet for 2016 vedtok Stortinget òg følgjande oppmodingsvedtak:

«I forbindelse med at det blir innført veibruksavgift på naturgass fra 01.01.2016 ber Stortinget regjeringen fremme forslag om en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass brukt som supplement. Overgangsordningen foreslås innført i samband med RNB 2016, om mulig med tilbakevirkende kraft til 01.01.2016. Andelen naturgass som supplement settes til 30 pst. og fases gradvis ut, ned til 0 pst. frem mot 2025. Dette forutsetter et massebalanseprinsipp, slik det er for drivstoff for øvrig, hvor veibruksavgiften innberettes og innbetales per måned, men at det gjøres en etterberegning på hele året av faktisk levert andel biogass og naturgass. Det tas forbehold om EØS-rettslige problemstillinger.»

Leverandørane av biogass har ved fleire høve bede om ei ordning med avgiftsfritak for naturgass som blir nytta som «supplement». Dei har påpeikt at leveransane av biogass er usikre, og at enkelte leverandørar derfor ikkje alltid vil kunne levere biogass som avtalt. I følgje bransjen må ein i slike høve erstatte biogassen med naturgass. Dersom denne naturgassen blir pålagt vegbruksavgift, vil kostnadane for kundane auke. Det er hevda at dette vil undergrave marknaden for biogass. Det er lagt til grunn at Stortingets med oppmodingsvedtaket ønskjer å sikre marknaden for biogass. I oppmodingsvedtaket har Stortinget lagt opp til at det ikkje skal svarast avgift for naturgass som utgjer inntil 30 pst. av dei samla leveransane av gass (biogass og naturgass). Prosenten skal trappes ned til 0 pst. fram mot 2025. Det er lagt til grunn at nedtrappinga er grunngitt med at marknaden for biodrivstoff er venta å bli meir stabil i tida framover. Overgangsordninga skal om mogleg gjelde frå 1. januar 2016.

I oppmodingsvedtaket ber Stortinget om ei ordning der ein rapporterer inn vegbruksavgifta månadleg, med årleg avrekning av avgift berekna etter fordelinga av biogass og naturgass. I oppmodingsvedtaket omtales dette som eit «massebalanseprinsipp». På bakgrunn av tidlegare innspel frå bransjen, er det lagt til grunn at det her blir sikta til ordninga for vegbruksavgift på bioetanol og biodiesel som er omfatta av omsetjingskravet etter produktforskrifta. For slikt drivstoff skal dei avgiftspliktige innrapportere vegbruksavgifta kvar månad, og så korrigere avgifta når året er omme for den del av totalomsetjinga som overstig kravet om årleg omsetjing biodrivstoff.

Departementet har bede Skattedirektoratet greie ut korleis oppmodingsvedtaket kan gjennomførast, samt vurdere dei EØS-rettslege sidene av tiltaket, slik Stortinget har teke atterhald om i oppmodingsvedtaket.

Direktoratet påpeikar at avgiftsplikta etter vegbruksavgifta på drivstoff er lagt på produsent/importørleddet, slik døme òg er for dei andre særavgiftene på varer. Dei aktuelle biogassaktørane importerer eller produserer sjølv ikkje gass, og er derfor heller ikkje avgiftspliktige. Dette betyr mellom anna at eit fritak for supplementsgass ikkje kan utformast på same måte som for vegbruksavgifta på bioetanol og biodiesel omfatta av omsetjingskravet etter produktforskrifta.

Direktoratet anbefaler at fritaket i staden blir gjennomført som ei refusjonsordning. Biogassleverandørane må da kjøpe naturgass med avgift frå avgiftspliktig leverandør, og må seinare søkje om å få avgifta attende. Refusjon er tinga av at biogassleverandøren kan leggje fram erklæring frå produsent om at biogass ikkje er tilgjengeleg. Søkjaren må òg dokumentere plikt til å levere biogass til kunde. Ein legg opp til årleg avrekning og etterskotsvis refusjon når året er omme. Første oppgjer vil i å fall skje i 2017, og gjelde for avgiftsåret 2016. Direktoratet påpeikar at ordninga opnar for omgåingar, og at det ikkje vil vere mogeleg å føre kontroll med ordninga på ein tilfredsstillande måte.

Departementet slutter seg til direktoratets vurdering og foreslår at fritaket blir gjennomført som ei refusjonsordning, kor naturgass som utgjer inntil 30 pst. av dei samla leveransane av gass (biogass og naturgass) vært fritatt for avgift. Prosenten skal trappes ned til 0 pst. fram mot 2025. Overgangsordninga blir gjennomført lovteknisk ved at Stortinget vedtek eit fritak i avgiftsvedtaket. Nærare føresegner om fritaket vil bli gitt i særavgiftsforskrifta.

I si utgreiing legg Skattedirektoratet til grunn at eit avgiftsfritak for naturgass i høve der biogass ikkje er tilgjengeleg, inneber stasstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61 (1). Etter EØS-retten vil dette vere ny støtte som ikkje kan setjast i verkt før EFTAs overvakingsorgan (ESA) har godkjend ordninga. Brot på forbodet mot iverksetjing inneber plikt til å krevje mottatt støtte attende med renter. Direktoratet anbefaler at ordninga blir notifisert, og at ein set i verk ordninga når ESA godkjenn tiltaket. Nærings- og fiskeridepartementet, som òg har gjort ein førebels vurdering av EØS-spørsmålet, støtter dette. Departementet er samd i desse vurderingane.

Etter EØS-avtalen artikkel 61(1) er det i utgangspunktet ikkje lov å gi offentleg støtte til næringslivet. Det er likevel enkelte unntak frå hovudregelen. Felles for unntaka er at ESA kan godkjenne støtte dersom dei positive effektane av støtta er større enn dei negative effektane støttetiltaka har på konkurransen i marknaden. Støtte kan enten notifiserast og bli godkjend etter EØS-avtalen artikkel 61 (3) c eller etter ESAs retningsliner for støtte til energi og miljø (EEAG). Godkjenning etter EEAG tingar ei vurdering av føremålet bak tiltaket som må vere veldefinert og ha ei felles europeisk interesse, sett opp mot føremålet bak avgifta. Det må vidare vere eit behov for statleg tiltak (typisk ved ein svikt i marknaden som ikkje kan løysast på anna vis). Tiltaket må vere egna, ha ein faktisk verknad, og støttenivået må ikkje gå over det som er nødvendig.

Nærings- og fiskeridepartementet har i sin tilbakemelding påpeikt fleire forhold som må avklarast før dei kan gi ei endeleg vurdering av om eit fritak for supplementsgass kan sjåast som lovleg støtte etter EØS-avtalen. Nærings- og handelsdepartementet har mellom anna påpeikt at det er usikkert om det faktisk er ein svikt i marknaden som tilseier statleg involvering i saka, og om tiltaket vil vere egna til å oppnå føremålet bak ordninga. Nærings- og handelsdepartementet anbefaler at disse forholda avklaras, og at det så blir teken pre-notifikasjonskontakt med ESA med sikte på påfølgjande formell notifikasjon. Denne prosessen vil ta noe tid og det er usikkert når ein mogeleg godkjenning vil vere klar. Ein kan ikkje rekne med at dette vil skje i 2016.

Etter Finansdepartements vurdering må ein ta høgde for at ordninga ikkje blir godkjend. Om ordninga blir godkjend, er det heller ikkje sikkerheit for at ESA vil tillate at ordninga får verknad tilbake i tid. I så fall vil overgangsordninga først kunne gjerast gjeldande frå den tid godkjenning blir gitt. Usikkerheita knyta til godkjenninga av ordninga inneber stor økonomisk utryggleik for bransjen.

Finansdepartementet vil saman med Skattedirektoratet og Nærings- og fiskeridepartementet arbeide med å notifisere fritaket til ESA. Som påpeika må det påreknast å ta noe tid før ein mogeleg godkjenning er klar. Departementet foreslår derfor at overgangsordninga blir set i verk frå den tid departementet bestemmer.

Det blir lagt opp til årleg avrekning og etterskotsvis refusjon når året er omme. Første oppgjer vil i å fall skje i 2017, og gjelde for avgiftsåret 2016. Overgangsordninga vil derfor ikkje ha bokført provenyverknad for 2016. Dersom om lag 30 pst. av omsett naturgass vil vere omfatta av ordninga, kan overgangsordninga gi eit årleg provenytap på om lag 30 mill. kroner. Departementet vil kome tilbake til dei budsjettmessige konsekvensane i statsbudsjettet for 2017.