2 Bakgrunn
2.1 Midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19
For å gi rom for nødvendige tilpasninger i situasjonen der deler av samfunnet er stengt og aktiviteter er begrenset, ble midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 474 om tilpasninger i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som følge av utbrudd av Covid-19 fastsatt med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven). Koronaloven ble opphevet 27. mai 2020. Som det fremgår av Prop. 103 L (2019–2020) punkt 2.4.1 mente departementet at det kunne være behov for bestemmelsene i den midlertidige forskriften i lengre tid framover og foreslo derfor en midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Loven ble vedtatt av Stortinget 26. mai 2020 og trådte i kraft straks.
Den midlertidige loven viderefører i all hovedsak bestemmelsene fra den midlertidige forskriften, med noen mindre justeringer. Formålet med loven er at deltagere i ordningene etter introduksjonsloven i størst mulig grad skal kunne få et tilbud etter loven når utbrudd av covid-19 påvirker gjennomføringen. Loven gjelder kommuner og deltagere i opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven med forskrifter.
Tilpasninger i reglene om opplæring i mottak reguleres i § 2. Det følger av bestemmelsen at kommunen skal sørge for at deltagere i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier etter introduksjonsloven kapittel 4A får opplæring uavhengig av om undervisningsstedet er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven som følge av utbrudd av covid-19, med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Dersom deltagerne ikke kan gjennomføre opplæringen som følge av utbrudd av covid-19, opphører deltagernes plikt midlertidig og resterende timer opplæring gjennomføres når begrensningene er bortfalt, forutsatt at den enkelte fortsatt er omfattet av målgruppen for opplæringen på det tidspunktet.
Tilpasninger i reglene om introduksjonsprogram og introduksjonsstønad reguleres i §§ 3 og 4. Kommunen avgjør om det under utbrudd av covid-19 er hensiktsmessig å starte introduksjonsprogram for personer i målgruppen etter introduksjonsloven § 2 som ennå ikke har fått vedtak om program. Videre skal kommunen sørge for at deltagere i introduksjonsprogram får et tilbud, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Kommunen kan tilby introduksjonsprogram på deltid i denne perioden. Det fremgår også av bestemmelsen at fravær fra introduksjonsprogrammet som følge av utbrudd av covid-19 skal legges til programmets varighet. Ved deltagelse på deltid skal differansen mellom det som tilbys og det som tilsvarer fulltid legges til programmets varighet. Kommunen skal utbetale introduksjonsstønad uavhengig av fravær som følge av utbrudd av covid-19. Kommunen kan ikke gjøre trekk i eller kreve tilbakebetalt introduksjonsstønad for perioder hvor det ikke har vært tilbudt introduksjonsprogram eller det har vært redusert tilbud som følge av utbrudd av covid-19.
Tilpasninger i reglene om opplæring i norsk og samfunnskunnskap reguleres i § 5. Det følger av bestemmelsen at kommunen skal sørge for at deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap får opplæring uavhengig av om opplæringsstedet er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven som følge av utbrudd av covid-19, med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Deltagere som ikke får et opplæringstilbud som følge av utbrudd av covid-19, får forlenget fristen for rett til deltagelse i opplæringen tilsvarende den perioden det ikke er mulig å delta.
Den midlertidige loven oppheves 1. november 2020.
2.2 Integreringspakken
Utbruddet av covid-19 og de iverksatte smitteverntiltakene kan ha negative konsekvenser for deltagere i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Dette kan gjelde redusert tilbud om opplæring, og redusert mulighet til å gjennomføre prøver i norsk og samfunnskunnskap. Deltagere som nærmer seg fullført introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kan få lavere læringsutbytte enn i en normalsituasjon. Utbruddet har ført til høy arbeidsledighet, og det vil bli utfordrende for yrkesdeltagere med lav formell kompetanse og liten yrkeserfaring å komme i jobb i tiden fremover.
På denne bakgrunn foreslår Kunnskapsdepartementet å iverksette tiltak for å avhjelpe de negative konsekvensene, jf. Prop. 127 S (2019–2020) om endringer i statsbudsjettet 2020 (økonomiske tiltak i møte med virusutbruddet). Flere av tiltakene forutsetter lovregulering, enten fordi de utgjør endringer i eller tilpasninger til reglene i introduksjonsloven eller fordi de gir rettigheter som ikke følger av loven.
I proposisjonen her foreslås et nytt kapittel 1 i den midlertidige loven om tilpasninger i introduksjonsloven. Det nye kapitlet legger til rette for tiltak for å avhjelpe konsekvensene av utbrudd av covid-19 på noe lengre sikt. De gjeldende bestemmelsene i loven videreføres i kapittel 2.
Departementet tar sikte på at de nye bestemmelsene skal tre i kraft fra 1. august 2020.
2.3 Høring
Forslag til endringer i introduksjonsloven ble sendt på høring 19. mai 2020 ca. kl. 16 med høringsfrist 22. mai 2020 kl. 12. Høringen ble samtidig gjort tilgjengelig på regjeringen.no.
Høringsnotatet ble sendt til følgende:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
IMDi – Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Kompetanse Norge
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
KS
Utdanningsforbundet
Det kom 13 høringsuttalelser med realitetsmerknader til forslaget. Følgende instanser avga realitetsmerknader:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kompetanse Norge
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Trøndelag
Nettverk for voksenopplæringen i Møre og Romsdal
Oslo voksenopplæring
Introduksjonsprogrammet, Bydel St. Hanshaugen
Voss herad, Integreringstenesta
Øygarden vaksenopplæring
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf)
KS
Utdanningsforbundet Viken
I høringen foreslo departementet at deltagere som startet introduksjonsprogrammet før 1. januar 2019 kunne få utvidet programmet med inntil seks måneder og skulle få rett til å få vurdert behovet for og eventuelt gjennomført karriereveiledning. Videre ble det foreslått at deltagere som startet i programmet etter 1. januar 2019 skulle få forsterket introduksjonsprogram i tråd med prinsippene i forslaget til ny integreringslov, herunder rett til å få revidert sin individuelle plan og få fastsatt et sluttmål for deltagelsen og rett til å få vurdert behovet for karriereveiledning. Dersom deltageren etter revidert individuell plan får sluttmål om fullført videregående opplæring, ble det foreslått at programmet kunne vare i inntil tre år med mulighet for forlengelse i inntil ett år. Departementet foreslo også at deltagere som har rett og plikt til deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og som avslutter opplæringen innen 31. desember 2020 skulle ha rett til utvidet opplæring i norsk i inntil seks måneder. Det ble foreslått at kommunen sørger for utvidet og forsterket program, at utvidet norskopplæring gis av kommunen eller av noen som kommunen godkjenner og at fylkeskommunen sørger for karriereveiledning.
Departementets forslag fikk i hovedsak støtte fra høringsinstansene. Det var bredest støtte til forslagene om utvidet programtid og utvidet norskopplæring, mens tilbakemeldingene til forslaget om forsterket introduksjonsprogram var blandet.
Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) mener det er positivt at departementet foreslår tiltak for å avhjelpe de negative konsekvensene utbruddet av covid-19 har hatt for deltagere i ordningene i introduksjonsloven og støtter forslagene. IMDi anser forslaget om å åpne for at deltagere som startet opp etter 1. januar 2019 kan fullføre videregående opplæring som del av programmet som særlig nyttig og virkningsfullt. IMDi ser imidlertid enkelte utfordringer og komplikasjoner ved å innføre tiltakene som er foreslått, blant annet at kommunene må omstille seg raskt for å tilpasse tilbudet og at endringene ikke vil kunne implementeres i Nasjonalt introduksjonsregister og kommunenes fagsystemer.
IMDi mener at det er behov for kompetansehevende tiltak for å gjøre kommunene i stand til å ta i bruk og forvalte de foreslåtte bestemmelsene på en god måte. Dette omfatter vurderinger av hvem som skal få karriereveiledning og at alle som startet opp etter 1. januar 2019 skal få revidert sin individuelle plan og få fastsatt et sluttmål for programmet.
IMDi vurderer at det må ses nærmere på kommunenes plikt til å registrere personopplysninger i NIR, jf. introduksjonsloven § 25 a annet ledd og hvordan eventuelle unntak fra plikten kan reguleres for endringene som er foreslått.
Kompetanse Norge støtter forslagene. Kompetanse Norge er enig i at fylkeskommunen bør gjennomføre karriereveiledning, og viser til at det er viktig at flyktninger får tilgang til profesjonell karriereveiledning fra en aktør som kjenner kvalifiseringstilbudet og arbeidsmarkedet i regionen godt. Kompetanse Norge mener det bør fremkomme hvem som skal vurdere deltagernes behov for karriereveiledning og på hvilket grunnlag dette skal vurderes. Kompetanse Norge mener det bør være kommunen som vurderer hvilke deltagere som har behov for karriereveiledning. Kompetanse Norge viser til læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, der det fremgår at kommunen plikter å gi opplæring til nivå B2, dersom dette nivået kan nås i løpet av de pliktfestede 600 timene. Fordi kampen om arbeidsplassene vil bli tøffere, foreslår Kompetanse Norge at denne målgruppen bør kunne få opplæring opp til nivå B2 utover rammen på 600 timer. Når det gjelder finansiering anbefaler Kompetanse Norge at eventuell tilleggsfinansiering for å dekke finansieringsbehovet ved utvidet norskopplæring og andre tiltak, i størst mulig grad øremerkes og retningsstyres, for å sikre at midlene anvendes etter intensjonen.
Utlendingsdirektoratet har ikke merknader til bestemmelsene, men viser til at kommuner generelt har vært restriktive med å innvilge forlenget tid til deltagere og at kommunenes praktisering dermed blir avgjørende for hvor mange som får nytte av forslaget.
Fylkesmannen i Trøndelag er enig i at lovforslaget inneholder endringer som vil styrke nyankomne innvandreres muligheter til å kvalifisere seg, i en situasjon der det er blitt mer krevende å komme seg inn i arbeidsmarkedet. De har imidlertid noen spørsmål til forslagene om utvidet programtid og utvidet opplæring i norsk. Fylkesmannen spør om det er en forutsetning for utvidelse av programmet at kommunen har vedtatt en maksimaltid i programmet på 3 år. Videre spør de om maksimumsrammen på 2400 timer opplæring i norsk etter introduksjonsloven § 18 må være brukt opp for at norskopplæringen kan utvides.
Nettverk for voksenopplæringen i Møre og Romsdal støtter forslagene til utvidet programtid, forsterket introduksjonsprogram og utvidet norskopplæring, men advarer mot å velte kostnadene ved utvidelsen over på kommunene. Nettverket viser til at lovforslaget ikke vil ha reell betydning dersom det ikke følger med penger.
Integreringstenesta i Voss herad mener det er problematisk at lovforslaget bygges på en lov som enda ikke er ferdig politisk behandlet. Integreringstenesta i Voss herad viser videre til at fylkeskommunen ikke kjenner fagfeltet eller brukerne godt nok til å kunne gjennomføre karriereveiledning og at en slik omlegging vil føre til en kvalitetsmessig reduksjon. De fremhever også at de foreslåtte tiltakene vil føre til ekstrakostnader for kommunene og mener at lovendringen må fullfinansieres av staten.
Øygarden vaksenopplæring viser til at kommunene står under sterkt økonomisk press og mener det er behov for finansiering av utvidede ordninger.
Introduksjonsprogrammet, Bydel St. Hanshaugen mener at endringene også bør gjelde for deltagere som skulle avsluttet fra og med 1. april 2020, da de har fått sine program betydelig forstyrret av covid-19.
Oslo voksenopplæring gjør oppmerksom på at utbruddet berører flere enn personer som har startet opp eller er i sluttfasen av opplæring eller program, og mener at alle med treårsfrister etter introduksjonsloven som løper under krisesituasjonen våren 2020 bør tilgodeses med utvidet frist.
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) støtter forslagene om utvidet introduksjonsprogram og utvidet norskopplæring under forutsetning av at kommunenes økte kostnader tilknyttet dette, vil dekkes.
ffkf er imidlertid imot å innføre forsterket introduksjonsprogram etter prinsippene i ny integreringslov på dette tidspunkt. ffkf kan ikke se at det skal være nødvendig å igangsette endring av individuelle planer til integreringsplan nå. Videre fremhever ffkf at de som er i videregående opplæring i stor grad er tilbake på skolen og har finansieringsmuligheter gjennom Lånekassen ved endt program. ffkf viser til sin høringsuttalelse til forslaget til ny integreringslov hvor de fremholdt at kommunen bør ha ansvaret for karriereveiledning, da mange kommuner allerede har gjennomført slik veiledning i flere år. ffkf fremhever også at mange av deres medlemskommuner har foretatt behovsvurderinger når det kommer til endringer av hovedmål for programmet, eller forlengelse, i lys av dagens situasjon.
KS er positiv til forslagene om utvidet introduksjonsprogram og utvidet norskopplæring, og legger til grunn at kostnadene til tiltakene fullfinansieres av staten. KS mener at en utvidelse av programtiden bør bygge på en vurdering av om dette vil gi den enkelte deltager en reelt bedre mulighet for å nå sitt mål, og at behovet for inntektssikring ikke alene bør være grunnlag for utvidelse. KS er positiv til forslaget om å gi deltagere som startet i program før 1. januar 2019 rett til å få vurdert behovet for karriereveiledning og eventuelt tilbud om slik veiledning i regi av fylkeskommunen, og legger til grunn at det er kommunens vurdering av den enkeltes behov som vil være grunnlaget for videre tiltak og oppfølging.
Når det gjelder forsterket introduksjonsprogram, mener KS at det vil være uheldig med en delvis innføring av prinsippene i den nye loven før den er ferdigbehandlet i Stortinget. KS viser til at en slik delvis forskuttering ikke vil gi kommunene tilstrekkelig tid til å forberede implementeringen. KS ser det ikke som hensiktsmessig ressursbruk at alle kommuner nå skal gå i gang med omfattende revideringer av deltagernes individuelle planer og frykter at dette vil kunne binde opp viktige ressurser som ellers kunne vært brukt til direkte oppfølging av målgruppen, til rent byråkratiske oppgaver. KS viser også til at dagens regler om individuell plan ikke legger noen hindringer for slike endringer underveis i kvalifiseringsløpet.
KS uttaler at beløpene som er foreslått til kompensasjon for de ulike tiltakene synes å være rimelige ut fra et anslag av hva de enkelte forslagene isolert sett vil medføre av merkostnader, men minner om at mange kommuner opplever inntektssvikt på integreringsområdet som følge av lav bosetting, noe som gjør situasjonen særlig krevende. KS viser til at det derfor er svært viktig at lovendringene følges opp med nødvendig finansiering.
Utdanningsforbundet Viken støtter intensjonen med de foreslåtte endringene og uttaler at det er positivt at regjeringen vil bidra til at å unngå at personer går direkte fra avsluttet program til arbeidsledighet. Utdanningsforbundet Viken støtter de foreslåtte tiltakene forutsatt at det tilføres friske midler for å gjennomføre disse og at tiltak relateres til den enkeltes livssituasjon. Utdanningsforbundet Viken mener at en økning i kommunens utgifter i en periode ikke vil kunne finansieres innenfor dagens økonomiske rammer. Utdanningsforbundet Viken er bekymret for at finansieringen og dårlig kommuneøkonomi vil tillegges stor vekt i de vurderingene kommunen skal gjøre etter de foreslåtte bestemmelsene, og mener dette vil føre til at de gode hensiktene med tiltakene ikke vil få virkning i praksis. Videre viser Utdanningsforbundet Viken til utsagnet i høringsnotatet om at den kommunale voksenopplæringen sannsynligvis har tilgjengelige lærere og annen uutnyttet kapasitet og påpeker blant annet at kommunene fortløpende vurderer og realiserer innsparingstiltak og at det har blitt satt i gang nedbemanningsprosesser. Det vises også til at tilgjengelige nettressurser kun er nyttig for en liten del av introduksjonsprogrammets deltagere.
Utdanningsforbundet Viken ser ansvarsfordelingen i forslaget om karriereveiledning som utfordrende og fremhever at deltagerne opplever større trygghet ved å oppsøke noen de er kjent med på egen skole fremfor å måtte oppsøke et ukjent fylkeskommunalt karrieresenter i kanskje en annen kommune. Utdanningsforbundet Viken påpeker videre at ordlyden i lovbestemmelsene må bli så tydelig at den ikke gir mulighet for ulike tolkninger, den må beskrive hvilken rett deltagerne har, ikke bare hvilke muligheter eller hva de vil kunne få.