3 Departementets vurderinger og forslag

3.1 Innledning

Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, og å styrke deres økonomiske selvstendighet. Loven er foreslått erstattet av ny integreringslov, se Prop. 89 L (2019–2020) Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven). Formålet med integreringsloven er foreslått å være at innvandrere tidlig integreres i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige.

Hensikten med bestemmelsene som foreslås i denne proposisjonen, er å avhjelpe de negative konsekvensene utbruddet av covid-19 har hatt for mulighetene til å oppnå formålene med integreringslovgivningen.

Tiltak for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av covid-19 vil først og fremst være aktuelle for de som allerede deltar i ordningene etter introduksjonsloven og som nå både får sitt tilbud påvirket, jf. gjeldende midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven, og skal over i et mer uforutsigbart arbeidsmarked enn tidligere. Med forbehold om Stortingets vedtak vil den nye integreringsloven tre i kraft 1. januar 2021. Forslaget til ny lov legger blant annet til rette for at flere skal kunne ta formell opplæring gjennom introduksjonsprogrammet. Det innføres differensiert programtid og sluttmål, slik at deltagerne får et program med innhold og varighet som er tilpasset deres bakgrunn og mål. Alle som skal delta i introduksjonsprogram etter forslaget til ny lov, skal gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning før oppstart i program. Norskopplæringen er også foreslått styrket, og introduksjonslovens krav om å gjennomføre et visst antall timer norskopplæring erstattes med et krav om at den enkelte skal oppnå et minimumsnivå i norsk. Forslagene i proposisjonen her vil blant annet legge til rette for at personer som startet i introduksjonsprogrammet etter 1. januar 2019 får utbytte av noen av prinsippene i forslag til ny integreringslov.

Lovforslaget i denne proposisjonen innebærer at bestemmelsene fra den gjeldende midlertidige loven videreføres i et nytt kapittel 2 i loven, mens de nye tiltakene foreslås lovfestet i et nytt kapittel 1.

3.2 Utvidet introduksjonsprogram for deltagere i sluttfasen av introduksjonsprogrammet

Departementet foreslår lovendringer som innebærer at deltagere i sluttfasen av introduksjonsprogrammet får behovsprøvd rett til utvidet programtid på inntil seks måneder og karriereveiledning, se forslag til endret § 2 første og tredje ledd. Deltagere som avslutter programmet høsten 2020 går ut i et usikkert arbeidsmarked og mange vil stille svakt på grunn av lite erfaring. De kan derfor ha behov for ytterligere kvalifisering for å styrke sin kompetanse.

Målgruppen for utvidet program etter den foreslåtte endrede § 2 første ledd i nytt kapittel 1 i den midlertidige loven er deltagere som startet i introduksjonsprogrammet før 1. januar 2019 og som fortsatt deltar i introduksjonsprogrammet når bestemmelsen trer i kraft. Målgruppen inkluderer også de som har fått forlenget sitt program med inntil ett år etter introduksjonsloven § 5, men det er ikke en forutsetning at programmet er forlenget.

Bestemmelsen innebærer at deltagere som omfattes av målgruppen nevnt ovenfor har rett til å få vurdert behovet for å få utvidet program. Vurderingen tar utgangspunkt i om deltageren har behov for utvidelsen for å kunne komme i arbeid eller utdanning. Det er kommunen som vurderer den enkeltes behov for utvidelse. Kommunen vurderer også hvor lang utvidelse den enkelte skal få innenfor rammen av seks måneder. For deltagere som ikke har fått forlenget sitt program etter introduksjonsloven § 5, bør kommunene vurdere å benytte muligheten til å forlenge programmet med inntil ett år.

Utbruddet av covid-19 har ført til begrensinger i tilbudet om introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Videre har utbruddet ført til svært stor arbeidsledighet. Selv om det er tegn til at arbeidsledigheten igjen synker, vil personer med lite utdanning og liten erfaring fra det norske arbeidslivet få ekstra store utfordringer med å komme inn i arbeidsmarkedet.

I kommunens vurdering av behovet for utvidet programtid er det naturlig å ta utgangspunkt i hvilket tilbud den enkelte har fått under utbruddet av covid-19, og hvor begrenset dette har vært, jf. tilpasningene i gjeldende midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven. Det følger av gjeldende § 3 at fravær under utbruddet uansett skal legges til programmets varighet. Kvaliteten i opplæringen og de tiltakene som faktisk er gjennomført bør også vurderes med tanke på om det har gitt tilstrekkelig læringsutbytte. For eksempel kan digital undervisning til personer med lav digital kompetanse ha gitt lite utbytte. Videre bør det vurderes hvor nært arbeid eller utdanning den enkelte er. For personer som har kommet inn på en utdanning fra høsten 2020 er det sannsynligvis ikke behov for å utvide programtiden. Utvidelse kan særlig være aktuelt for deltagere som har hatt et kvalifiseringsløp mot en jobb eller bransje hvor det ikke lenger er realistisk å få jobb med det første, grunnet utbruddet. Som omtalt under kan karriereveiledning her bidra til å vurdere om målet bør endres og om den enkelte derfor har behov for utvidet programtid.

I den nåværende situasjonen vil det være utfordrende for en flyktning med begrensede språkkunnskaper og lite formell kompetanse å etablere en varig tilknytning til det norske arbeidsmarkedet, særlig hvis han eller hun avslutter introduksjonsprogrammet uten konkrete planer og må melde seg arbeidsledig. I slike tilfeller mener departementet det kan være hensiktsmessig å utvide programtiden, slik at det kan legges en plan for kvalifisering som kan bidra til å unngå at den enkelte avslutter programmet til arbeidsledighet. Hvis det ikke er mulig å gjennomføre all nødvendig kvalifisering innenfor rammene av introduksjonsprogrammet bør kommunen i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltageren unngår avbrudd i kvalifiseringen.

De samme momentene som er nevnt ovenfor er relevante i vurderingen av hvor lang utvidelse den enkelte har behov for. Hvis målet for introduksjonsprogrammet til den enkelte endres, kan dette tilsi en lengre utvidelse enn dersom målet er uendret. Som nevnt over bør kommunen vurdere å benytte muligheten til å forlenge programmet med inntil ett år for deltagere som ikke har fått forlenget sitt program etter introduksjonsloven § 5.

3.3 Forsterket introduksjonsprogram

Departementet foreslår lovendringer som innebærer at deltagere som har lengre tid igjen i introduksjonsprogrammet skal kunne få forsterket introduksjonsprogram, se forslag til endret § 2 andre ledd. Dette inkluderer rett til å få revidert sin individuelle plan og få fastsatt et sluttmål for deltagelsen, samt rett til behovsprøvd karriereveiledning etter forslaget til endret § 2 tredje ledd. Hva som skal være innholdet i det forsterkede programmet må vurderes individuelt.

Flere høringsinstanser er kritiske til at prinsipper i forslaget til ny integreringslov foreslås innført før lovforslaget er behandlet i Stortinget. Departementet presiserer at forslaget om forsterket introduksjonsprogram ikke er avhengig av at integreringsloven blir vedtatt. Forslaget til ny integreringslov, jf. Prop. 89 L (2019–2020), bygger for øvrig på et omfattende kunnskapsgrunnlag og det samme kunnskapsgrunnlaget ligger til grunn for forslagene i denne proposisjonen.

Målgruppen for forsterket introduksjonsprogram er etter forslaget til endret § 2 andre ledd deltagere som har startet i introduksjonsprogrammet etter 1. januar 2019, også de som starter programmet høsten 2020. Mange i denne gruppen kan ha behov for en lengre periode med kvalifisering før de er klare for overgang til arbeid eller utdanning.

Hensikten med et forsterket introduksjonsprogram er at flere deltagere skal få nytte av prinsippene i forslaget til ny integreringslov. Det viktigste i denne sammenhengen er integreringsplan med sluttmål, karriereveiledning samt ytterligere utvidelse av introduksjonsprogrammets varighet for de som har sluttmål om fullført videregående opplæring.

Departementet foreslår at alle deltagerne skal ha rett til å få revidert sin individuelle plan etter introduksjonsloven § 6 og få fastsatt et sluttmål for programmet. Sluttmålet er målet for deltagelsen i introduksjonsprogrammet, for eksempel oppnådd formell kompetanse eller overgang til jobb i en konkret bransje. Ved fastsettelse av det konkrete målet, skal kommunen blant annet se hen til deltagerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser og motivasjon.

KS uttaler i høringen at det ikke er hensiktsmessig ressursbruk at kommunene skal gå i gang med omfattende revideringer av deltagernes individuelle planer. Til dette vil departementet presisere at det ikke er nødvendig med omfattende revisjon av den individuelle planen dersom den allerede inneholder fastsatte mål som fortsatt er relevante.

Departementet foreslår at deltagere som etter revisjon av sin individuelle plan får sluttmål om fullført videregående opplæring, kan få programtid på inntil tre år, med mulighet for ett års forlengelse slik at den totale programtiden blir fire år. Rammen på totalt fire år skal inkludere den tiden deltageren allerede har vært i programmet. Det foreslås at muligheten for ett års forlengelse kun skal gjelde dersom det er grunn til å forvente at deltageren vil klare å gjennomføre videregående opplæring innenfor rammen på fire år. I høringen av forslaget viser ffkf til at de som går i videregående opplæring har finansieringsmuligheter gjennom Lånekassen ved endt program. Departementet mener likevel at det bør satses på deltagere som har mulighet til å fullføre videregående opplæring og at dette kan gjøres innenfor rammene av programmet. Dette vil bidra til å skape forutsigbarhet for deltagerne det gjelder.

Utover det som er nevnt ovenfor foreslår departementet ikke å regulere innholdet i forsterket program nærmere. Departementet vil likevel fremheve at kommunene bør vurdere å inkludere kurs i foreldreveiledning og livsmestring i programmet hvis deltageren ikke har gjennomgått disse elementene og kommunen har mulighet til å tilby dette.

Departementet mener at forslagene til utvidet og forsterket program, som gjennomgått i dette kapitlet og punkt 3.2 ovenfor, vil muliggjøre tiltak både for de som er i sluttfasen av introduksjonsprogrammet, og for deltagere som har lengre tid igjen.

Introduksjonsprogrammet skal etter gjeldende rett være individuelt tilpasset. Eksempelvis kan en person med medbrakt høyere utdanning være i sluttfasen av programmet etter ett år. Andre, for eksempel de som trenger omfattende kvalifisering for å være klare for det norske arbeidsmarkedet, kan etter to år fortsatt ha behov for lengre tid i programmet. Departementet har sett behov for å gjøre noen generaliseringer, da det er ønskelig at alle som er deltagere i introduksjonsprogrammet når lovendringene trer i kraft, skal kunne vurderes for enten utvidet eller forsterket program. Dette er bakgrunnen for at departementet foreslår at alle som har startet opp i introduksjonsprogrammet før 1. januar 2019 skal omfattes av muligheten til utvidet introduksjonsprogram for deltagere i sluttfasen av introduksjonsprogrammet, jf. punkt 3.2, mens det foreslås at deltagere som har startet i programmet etter 1. januar 2019 omfattes av målgruppen for forsterket introduksjonsprogram, jf. punktet her. Introduksjonsprogrammet Bydel St. Hanshaugen uttaler i høringen at endringene bør gjelde for de som skulle avsluttet fra og med 1. april 2020, ettersom også disse har fått programmet sitt påvirket av utbruddet. Departementet viser til at reglene i midlertidig forskrift om tilpasning i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som følge av utbrudd av covid-19, som videreføres i midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19, sikrer at fravær som følge av utbruddet legges til programmets varighet. Deltagere som skulle avsluttet fra og med 1. april får dermed tatt igjen det de har gått glipp av som følge av utbruddet.

Departementet er oppmerksom på at det kan være stor variasjon i behovene til den enkelte deltager innenfor disse to gruppene. Det er et førende prinsipp i introduksjonsloven at introduksjonsprogrammet skal være individuelt tilpasset. Dette er også et førende prinsipp for endringene departementet nå foreslår for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av covid-19. De foreslåtte bestemmelsene innebærer at den enkelte kommune må vurdere hva som er behovet for den enkelte deltager for at han eller hun skal komme ut i arbeid eller utdanning.

3.4 Karriereveiledning

Departementet foreslår at både deltagere som er i målgruppen for utvidet programtid og forsterket introduksjonsprogram skal ha rett til karriereveiledning, dersom de har behov for det, se forslag til endret § 2 tredje ledd. Det foreslås at kommunen vurderer deltagernes behov for karriereveiledning, mens fylkeskommunen gjennomfører karriereveiledningen for de som har behov, se forslag til endret § 4.

Flere momenter er relevante i kommunens vurdering av behov for karriereveiledning, både forhold ved deltageren og forhold ved arbeidsmarkedet. Deltagere som har en god og realistisk plan, med konkrete mål som fortsatt er relevante til tross for utbrudd av covid-19, har sannsynligvis ikke behov for karriereveiledning. Er deltageren derimot usikker på hva vedkommende ønsker å arbeide med eller har siktet seg inn mot arbeid i en bransje som opplever utfordringer som følge av utbruddet, kan karriereveiledning gi stort utbytte. Karriereveiledning kan i slike tilfeller være nyttig for å avgjøre om den enkelte skal fortsette mot sitt opprinnelige mål eller om karriereveien bør endres. Karriereveiledning kan også være nyttig i kommunens vurdering av om den enkelte har behov for utvidet program, og eventuelt hvor lang utvidelsen bør være, samt i vurderingen av innholdet i programmet for de som skal ha forsterket introduksjonsprogram.

Behovet for karriereveiledning kan være ulikt for deltagere som er i sluttfasen av programmet og de som har lengre tid igjen. Deltagere i sluttfasen av programmet kan for eksempel ha en nærhet til arbeidsmarkedet som tilsier at målene ikke trenger endres selv om utbrudd av covid-19 har påvirket bransjen. Videre må det for disse deltagerne tas hensyn til hva som er mulig innenfor rammene av det utvidede programmet. For deltagere som har lengre tid igjen i programmet kan det være rom og behov for større endringer. Samtidig vil det være større sannsynlighet for at endringer i arbeidsmarkedssituasjonen stabiliserer seg innen disse deltagerne skal ut i arbeid, slik at de kanskje ikke påvirkes av utbrudd av covid-19 i like stor grad.

Av kapasitetshensyn er det ikke realistisk at alle deltagerne som har behov for det, vil få gjennomført karriereveiledning i løpet av høsten 2020. Noen vil måtte gjennomføre karriereveiledning våren 2021. Kommunen må derfor både vurdere om og eventuelt når karriereveiledning bør gjennomføres. Deltagere i sluttfasen av programmet bør prioriteres for karriereveiledning høsten 2020. Så langt mulig bør imidlertid også noen deltagere med lengre tid igjen i program prioriteres høsten 2020. Dette gjelder etter departementets syn deltagere som er tidlig i løpet og usikre på utdannings- eller yrkesvalg, deltagere som ikke har noe klart sluttmål for programmet og deltagere som bør endre sine mål grunnet utbruddet av covid-19. Tidspunktet for karriereveiledning må vurderes opp mot kapasiteten i fylkeskommunen.

Utover 2021 kan ytterligere endringer i arbeidsmarkedssituasjonen medføre at den enkeltes sluttmål bør endres, progresjonen kan tilsi at det er behov for endringer i enten målet eller innholdet i planen eller det kan ha skjedd endringer i den enkeltes motivasjon eller målsetninger. Karriereveiledning kan være nyttig også i slike tilfeller, blant annet for å vurdere om sluttmålet fortsatt er realistisk, bidra til å vurdere mer realistiske mål eller bidra til å styrke den enkeltes motivasjon.

Enkelte høringsinstanser er kritiske til forslaget om at det er fylkeskommunen som skal gjennomføre karriereveiledningen. Dette gjelder blant annet ffkf og Integreringstenesta i Voss herad. Kompetanse Norge og KS er blant høringsinstansene som støtter ansvarsfordelingen. Departementet viser til at ansvarsfordelingen ble vurdert i Prop. 89 L (2019–2020) om forslag til ny integreringslov. Det fremgår der av punkt 8.3.4 at departementet vurderer fylkeskommunen som best egnet til å ha ansvaret for karriereveiledning. Fylkeskommunen vil ha god oversikt over skoletilbud og muligheter i nærområdet og vil ha god oversikt over det regionale arbeidsmarkedsbehovet. Det er også fylkeskommunen som frem til nå har hatt ansvaret for å gjennomføre karriereveiledning for beboere i mottak. På denne bakgrunn anser departementet det som mest hensiktsmessig at fylkeskommunen får ansvar for å gjennomføre karriereveiledningen etter de nye bestemmelsene som foreslås i denne proposisjonen. Departementet understreker at det er kommunen som skal vurdere hvorvidt den enkelte deltager har behov for karriereveiledning og har foreslått at dette fremgår eksplisitt av bestemmelsen om kommunens og fylkeskommunens ansvar i det nye kapitlet.

3.5 Utvidet norskopplæring

Departementet foreslår lovendringer som innebærer at deltagere som har rett og plikt til deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap og som avslutter sin opplæring høsten 2020 får rett til utvidet opplæring i norsk, i inntil seks måneder, se forslag til endret § 3. Gode norskkunnskaper kan være avgjørende for overgang til arbeid eller utdanning og departementet vurderer at det bør satses på mer opplæring for de som avslutter opplæringen i et mer utfordrende arbeidsmarked enn tidligere.

Oslo voksenopplæring har uttalt i høringen at alle med treårsfrister etter introduksjonsloven bør få utvidet frist. Departementet viser til at de allerede gjeldende bestemmelsene i midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19, som i proposisjonen her foreslås flyttet til nytt kapittel 2 i loven, sikrer utvidet frist til deltagere som ikke har fått et opplæringstilbud som følge av utbruddet. Forslaget i denne proposisjonen retter seg spesifikt mot dem som avslutter opplæringen høsten 2020.

Det foreslås at det kan gis inntil seks måneders utvidet opplæring. Det foreslås at alle i målgruppen gis rett til utvidet opplæring, men at det er opp til kommunen å vurdere varigheten av utvidelsen i det enkelte tilfellet. Det kreves ikke at maksimumsrammen på antall timer opplæring etter introduksjonsloven § 18 er brukt opp for å ha rett til utvidet opplæring etter forslaget til endret § 3.

Vurderingen gjøres på samme måte som ved vurderingen av ytterligere opplæring etter introduksjonsloven § 18. Etter gjeldende rett skal kommunen tilby opplæring opp til nivå B2 hvis dette nivået kan nås innenfor de pliktfestede 600 timene, og opp til nivå B1 hvis dette nivået kan nås innen den totale rammen på 3000 timer. Kommunen vurderer deltagers behov og fatter vedtak om tildeling av et visst antall timer videre opplæring. Kommunen kan kreve at deltageren gjennomfører tester for å fastslå om det er behov for ytterligere opplæring. I høringen fremhevet Kompetanse Norge at de som etter gjeldende rett skal tilbys opplæring opp til nivå B2 hvis det kan nås innenfor 600 timer, på grunn av tøffere kamp om arbeidsplasser, bør kunne få opplæring opp til nivå B2 utover rammen på 600 timer opplæring. Departementet viser til at forslaget til endret § 3 gir alle i målgruppen rett til utvidet opplæring og dermed mulighet til å få opplæring opp til et høyere nivå. Arbeidsmarkedet kan være et relevant moment i kommunens vurdering av varigheten.

For de som også er deltagere i introduksjonsprogram må varigheten av utvidet opplæring også ses opp mot utvidet programtid. Det kan være hensiktsmessig at programmet og opplæringen avsluttes samtidig.

3.6 Ansvar og saksbehandling

Departementet foreslår å regulere kommunens og fylkeskommunens ansvar etter det nye kapitlet i forslaget til endret § 4.

Som det fremgår av omtalen ovenfor, er det kommunen som sørger for utvidet og forsterket introduksjonsprogram, og vurderer behovet for karriereveiledning. Utvidet norskopplæring kan enten gis av kommunen eller av noen som kommunen godkjenner. Fylkeskommunen sørger for å gjennomføre karriereveiledning.

Departementet presiserer at kommunen må fatte nye vedtak for deltagere som kommer inn under ordningene.

Den utvidede varigheten av introduksjonsprogrammet og norskopplæringen, som omtalt i punkt 3.2 og 3.5, skal løpe fra tidspunktet det opprinnelige vedtaket om program eller norskopplæring utløper.

Avgjørelser om utvidet introduksjonsprogram, forsterket introduksjonsprogram og utvidet norskopplæring etter bestemmelsene i det nye kapitlet regnes som enkeltvedtak og kan påklages til fylkesmannen etter introduksjonsloven § 22.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har påpekt at forslagene innebærer tekniske utfordringer knyttet til registrering av opplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR). Direktoratet mener at det ikke vil være mulig å implementere lovendringene i NIR, og at NIR ikke vil være tilrettelagt for registrering av personopplysninger om tiltakene som foreslås lovfestet i denne proposisjonen. Departementet ser at det som følge av dette kan være utfordrende å få registrert relevante personopplysninger om alle deltagerne. Departementet vil likevel vise til at introduksjonsloven åpner for at introduksjonsprogrammet kan forlenges med inntil ett år og at deltagere i opplæring i norsk kan få behovsprøvd norskopplæring med en frist på fem år istedenfor tre år. Innenfor disse rammene vil det for de fleste i målgruppen for endringene være mulig å registrere opplysninger i NIR, også for de nye tiltakene. For de tilfellene det ikke er mulig å registrere personopplysninger uten endringer i NIR, gjelder ikke plikten til å registrere opplysninger etter introduksjonsloven § 25 a annet ledd, jf. forslaget til endret § 4 første ledd tredje punktum.