4 Særlig om forholdet til Grunnloven

Forordning (EU) nr. 452/2014 overfører myndigheten til å kontrollere og gi sikkerhetsmessig tillatelse til tredjelandsoperatører fra de enkelte medlemsstatene i EU/EØS til EASA. Det mest sentrale elementet i forordningen er at EASA overtar myndigheten til å foreta den flysikkerhetsmessige vurderingen av tredjestatsoperatører som ønsker å fly til, fra eller innen Norge. Denne myndigheten er det luftfartstilsynet som har i dag. Overføringen av myndighet til EASA til å gi tillatelse til tredjestatsoperatører, vil ikke bli total med hensyn til hvilke operatører som får fly til og fra Norge, ettersom Luftfartstilsynet fortsatt skal ha det endelige ordet hva gjelder trafikktillatelse til tredjestatsoperatører.

Norge sluttet seg til EASA ved innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EF) 1592/2002, jf. St.prp. nr. 44 (2004–2005), der myndighetsoverføringen i forhold til Grunnloven ble vurdert. Videre ble EASAs myndighet utvidet ved innlemmelse av forordning 216/2008 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA), jf. Prop. 27 S (2012–2013). I Prop. 27 S (2012–2013) ble Stortinget informert om at EASA også ville få myndighet til å utstede godkjennelser som gjelder tredjelandsoperatører. Overføring av kompetanse til EASA i medhold av forordning 452/2014 må imidlertid vurderes konkret i forhold til Grunnlovens §§ 26 og 115.

Utgangspunktet er at overføring av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, med direkte internrettslig virkning i Norge til internasjonale organer, krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 115. I konstitusjonell praksis er det imidlertid innfortolket et unntak fra dette utgangspunktet, som går ut på at overføring av myndighet til internasjonale organer som er «lite inngripende», kan skje ved Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, som bare krever simpelt flertall.

Den myndighetsoverføringen som skjer til EASA vil være ensidig, i den forstand at Luftfartstilsynet ikke vil bli tilført noen ny kompetanse som tilsvarer den kompetansen som overføres til EASA. Hva gjelder beslutningsprosessene i EASA, er Norge gitt møte-, forslags- og uttalelsesrett i EASAs styre (Management Board). Norge har dog ikke stemmerett og deltar dermed ikke på lik linje som EU-stater i beslutningsprosessene i EASA.

I dette tilfellet er det tale om å overføre kompetanse til å foreta den flysikkerhetsmessige vurderingen av operatører fra stater utenfor EU/EØS-området, som ønsker å fly til eller fra Norge. EASA gis i forordningen kun myndighet til å foreta den flysikkerhetsmessige vurderingen av operatører fra tredjestater og på denne bakgrunn utstede en tillatelse til disse. Vurderingen skal foretas etter konkrete kriterier som følger av forordningen.

Frem til nå har denne vurderingen blitt gjort i hver enkelt EU/EØS-stat. EASAs vurdering av operatørens flysikkerhetsmessige tilstand skal danne grunnlaget for Luftfartstilsynets vurdering av trafikktillatelse og vil således være avgjørende for hvilke operatører som får tilgang til norsk luftrom. EASAs sikkerhetsmessige godkjenning vil legges til grunn når Luftfartstilsynet skal vurdere hvorvidt operatøren skal gis trafikkrettigheter eller ikke, og vil være et vilkår for å få trafikktillatelse til Norge. Det er ingen automatikk i at tredjelandsoperatører med EASA-autorisasjon skal få trafikktillatelse.

Luftfartstilsynet vil fortsatt kunne nekte operatøren tillatelse til å fly til og fra Norge med begrunnelse i markedssituasjonen. Luftfartstilsynet skal også vurdere operatørens forsikringer. Luftfartstilsynet vil forøvrig fortsatt kunne nekte et selskap å operere i Norge når det oppstår uforutsette sikkerhetsproblemer. Hjemmel for dette er forordning 216/2008 artikkel 14, forordning 2111/2005 artikkel 6, samt luftfartsloven § 13-1. Forordning 216/2008 artikkel 14 gir medlemsstatene anledning til å gjøre unntak fra bestemmelsene i forordningen dersom de må gripe inn overfor et sikkerhetsproblem. Forordning 2111/2005 artikkel 6 innebærer at en medlemsstat i nødstilfelle kan reagere på et uforutsett sikkerhetsproblem ved å innføre et umiddelbart driftsforbud for sitt eget territorium. Luftfartsloven § 13-1 gir Luftfartstilsynet rett til å nekte et luftfartøy å forlate landingsplassen dersom det er grunn til å anta at bruken vil være i strid med luftfartsloven.

Et moment i grunnlovsvurderingen er myndighetsoverføringens omfang. I 2014 utstedte Luftfartstilsynet trafikktillatelser til ca. 60 tredjestatsoperatører. EASAs tillatelse vil knytte seg til operatøren. Tillatelsen vil ikke være tidsbegrenset.

EASA har tidligere ikke hatt denne kompetansen, og det opprettes en egen enhet i byrået som skal ta seg av disse sakene. EASA vurderes å ha like god flysikkerhetskompetanse som Luftfartstilsynet, og det ventes at EASA vil kunne oppfylle sine oppgaver på en faglig forsvarlig måte. Dersom EASA ikke godkjenner operatøren, vil dette som utgangspunkt medføre at operatøren ikke får operere i EU/EØS-området. Luftfartstilsynet beholder allikevel retten til å foreta konkrete vurderinger for de tilfeller som faller utenfor forordningens virkeområde, dvs. for overflygninger og for statsflygninger.

I grunnlovsvurderingen har det betydning hvilke politiske og samfunnsmessige interesser myndighetsoverføringen gjelder. Det er ikke politisk eller allment omstridt at det overføres en viss forvaltningsmyndighet på flysikkerhetsområdet til internasjonale organer. EASA vil høste bred erfaring gjennom sin behandling av søknadene, noe som på sikt vil gjøre byrået bedre skikket til å foreta sikkerhetsvurderingene enn de enkelte nasjonale tilsynsmyndighetene. Byrået vil foreta en standardisert godkjenning på vegne av samtlige EU/EØS-stater og vil ha større kapasitet til å vurdere operatørene enn hva den enkelte nasjonale tilsynsmyndighet har alene.

Den samlede vurderingen er derfor at den myndighetsoverføringen som skjer til EASA etter forordning 452/2014 er lite inngripende, og at Stortinget kan samtykke til innlemmelse av forordningen i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.