Del 2
Sterkere velferdskommuner

4 Fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor

Regjeringen har satt i gang et bredt og målrettet arbeid med å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Innbyggerne skal møte en effektiv og brukerrettet offentlig forvaltning som er opptatt av gjennomføring og resultater. Modernisering innebærer å forenkle og forbedre både arbeidsformer og oppgaver. Det er et stort uutnyttet potensial for effektivisering i forvaltningen. Det er rom for forbedring og digitalisering av interne arbeidsprosesser, og innbyggere og næringsliv kan bruke selvbetjente løsninger på nett. Regjeringen vil legge til rette for private og frivillige initiativ og slippe til flere tilbydere, også innen velferdstjenestene. Det gjøres for å skape mer innovasjon, større valgfrihet og et mer variert tilbud til brukerne. Utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune er avsluttet. 110 kommuner har fått støtte til lokale utviklingsprosjekter som bidrar til fornying og forbedring av kommunenes tjenestetilbud. Programmet har gitt resultater og læring som kommunene kan dra nytte av.

4.1 Forenkling i offentlig sektor

Regjeringen er i gang med å forenkle lover og regler og å fjerne unødvendige forbud og påbud. Regjeringen vil utnytte mulighetene som ligger i moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi til å skape et enklere møte med en døgnåpen offentlig sektor, høyere kvalitet i tjenestene, økt verdiskaping og bedre beslutninger. Under følger eksempler på forenklingstiltak som regjeringen gjennomfører.

Digitalisering av byggeprosesser

Byggsektoren er omfattende. Bygg-, anleggs- og eiendomsnæringen omsetter årlig for om lag 650 mrd. kroner, og sysselsetter om lag 350 000 personer. Kommunene bruker om lag 1,5 mrd. kroner årlig på saksbehandling av byggesaker. Hvert år sender privatpersoner og profesjonelle aktører om lag 100 000 byggesøknader til kommunene. Byggesøknader som ikke er komplette er en stor tidstyv for både søkere og kommunene.

Staten, ved Direktoratet for byggkvalitet (DiBk), arbeider for å utvikle digitale løsninger for byggsøknader (ByggNett). I statsbudsjettene for 2015 og 2016 er det hvert av årene bevilget 15 mill. kroner til dette arbeidet. Arbeidet er forventet å gi store gevinster i så vel kommunene som hos andre aktører.

IKT-modernisering i Husbanken

Husbanken fortsetter å modernisere sine IKT-systemer for lån og tilskudd. I dette arbeidet har staten hittil prioritert systemer for bostøtte og startlån. Dette er ordninger med stor samhandling mellom Husbanken og kommunene, og der kommunene/NAV utgjør førstelinjen. For bostøtte er nye saksbehandlingssystemer og eSøknad ferdigstilt. I 2016 er det bevilget 21,2 mill. kroner for å ferdigstille eSøknad om startlån, og utvikle tilhørende saksbehandlingssystem for kommunene. De nye systemene og tjenestene vil gi brukerne bedre tjenester samtidig som kommunene og Husbanken både får utnyttet kompetansen bedre og reduserte administrative kostnader. Et sentralt premiss for arbeidet er å realisere gevinster, f.eks. innsparte arbeidstimer. For å få størst mulig gevinstrealisering er det viktig at kommunene tar de nye systemene i bruk.

Enklere å bygge om og leie ut egen bolig

Regjeringen vil gjøre det enklere og billigere for folk å tilpasse eksisterende bolig til egne behov, og slik også gjøre at det blir lettere å leie ut deler av boligen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor gjennomført forenklinger i krav for eksisterende bygg i byggesaksforskriften (SAK10) og byggteknisk forskrift (TEK10) med virkning fra 1. januar 2016.

Forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven

Regjeringen tar sikte på å fremme nye forslag til forenklinger i plandelen av plan- og bygningsloven i en lovproposisjon for Stortinget i juni 2016. Forslagene vil omfatte tiltak som skal effektivisere planprosessen ved å gjøre den mer forutsigbar. Flere av forslagene innebærer økt lokalt handlingsrom ved behandlingen av plansaker. Det vil bli foreslått endringer i reglene om dispensasjon, endring og oppheving av plan, og i reglene om regionale planstrategier og handlingsprogram. Videre vil det bli foreslått å etablere en sentral godkjenningsordning for foretak mv.

Økt vektlegging av lokaldemokratiet ved innsigelser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i sin behandling av innsigelsessaker lagt økt vekt på hensynet til lokalt selvstyre. Departementet har i et flertall av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak. Kommunal- og moderniseringsministeren har bedt fylkesmennene og andre innsigelsesmyndigheter om å være aktive tidlig i planprosessene, at det kun skal fremmes innsigelser der det er nasjonale eller viktige regionale interesser, og at det skal legges mer vekt på det lokale selvstyret. Den pågående forsøksordningen med fylkesmennenes samordning og avskjæring av innsigelser ble i 2015 utvidet til å omfatte 12 fylker, og gir økt samhandling mellom kommunene og sektormyndighetene. Alle kommuner skal vedta planstrategier i løpet av 2016, og mange er i gang med revisjon av sine kommuneplaner. Dette vil være viktige verktøy for styring av kommunenes utvikling og styrking av lokaldemokratiet.

Regionale planstrategier

Fylkeskommunen skal minst en gang i hver valgperiode, og senest ett år etter konstituering, utarbeide regional planstrategi i samarbeid med kommuner, statlige organer, organisasjoner og institusjoner som blir berørt av planarbeidet. Regjeringen tar sikte på i juni 2016 å fremme forslag for Stortinget om å avvikle den sentrale godkjenningen av regionale planstrategier, slik at de for framtiden vedtas endelig av fylkeskommunen. En avvikling av den sentrale godkjenningen av regional planstrategi vil øke det regionale selvstyret, redusere ressursbruken og korte ned den totale saksbehandlingstiden.

Digitalisering av plan- og byggesakprosesser

Samtidig med forenklinger i regelverket skal det utvikles gode digitale løsninger for de involverte i alle faser av arealplanleggingen, byggeprosessen og forvaltningen av byggverket. Digitalisering av offentlig forvaltning og arbeidsprosesser er viktig for å gi bedre tjenester og en mer effektiv offentlig sektor. Digitalisering skaper en enklere hverdag for folk flest og fjerner tidstyver for medarbeidere og innbyggere. I 2015 og 2016 er det igangsatt flere prosjekter for økt digitalisert samhandling i byggsektoren (ByggNett) og for å standardisere, digitalisere og automatisere planprosessene i kommunene. Det legges vekt på at digitale planregistre vil gi en bedre oversikt og bedre grunnlag for prioritering av planarbeidet i kommunene og at digital plandialog vil gi tidligere og raskere medvirkning og avklaring i plansaker. I 2016 er det igangsatt arbeid med bedre struktur for planbestemmelser og for digitalisering av de typer bestemmelser som kan bidra til mer automatisk utsjekk av enkle byggesaker.

Tidstyver

Å fjerne tidstyver er en del av regjeringens arbeid med å skape en mer effektiv offentlig sektor. Tidstyver stjeler unødvendig tid og ressurser i forvaltningen, hos innbyggere og i næringslivet. Tidstyver kan være utdatert regelverk, unødvendig rapportering eller tungvinte prosedyrer. I 2014 og 2015 ble statlige virksomheter bedt om å jakte på og fjerne tidstyver. Statlige virksomheter fikk i oppdrag å forenkle og forbedre sine arbeidsprosesser og å melde inn tidstyver som andre forårsaker. Rundt 1 800 meldinger ble mottatt. Mange gode forenklings- og forbedringstiltak er satt i gang på grunnlag av disse innspillene. Staten samarbeider nå med kommunesektoren om en verktøykasse for kommunal tidstyvjakt. Verktøykassen er planlagt ferdigstilt i løpet av 2016. Det vurderes også om det er andre tidstyvtiltak som staten og kommunesektoren kan samarbeide om.

Klart språk

Regjeringen er opptatt av å fremme klart språk i offentlig forvaltning. Uklart språk i brev, lovtekster og skjemaer gjør kommunikasjonen mellom forvaltningen og brukerne vanskelig. Dette fører i sin tur til unødvendig bruk av tid og ressurser i forvaltningen, hos innbyggerne og i næringslivet. I 2014 og 2015 fikk KS støtte fra departementet til å gjennomføre et pilotprosjekt for klart språk i kommunesektoren. KS vedtok i 2015 å videreføre arbeidet med klart språk i kommunesektoren, og opprettet et femårsprogram for perioden 2015–2020. Hovedprosjekt for klarspråk vil være tilgjengelig for hele kommunesektoren, og inkluderer blant annet en støtteordning for klart språk. KS jobber også med å utvikle en tekstbase på Språkrådets nettside klarspråk.no, der gode kommunale tekster skal deles. Departementet støtter også hovedprosjektet om Klarspråk i kommunesektoren.

4.2 Inspirasjonshefte om samarbeid mellom frivillige og kommuner

Regjeringen vil stimulere til mer samarbeid mellom det offentlige og frivilligheten. Kommunal- og moderniseringsdepartementet lanserte i september 2015 et inspirasjonshefte om hvordan kommunene og frivillige organisasjoner kan samarbeide bedre.

Mange frivillige står klare og vil bidra. Samtidig er mange kommuner usikre på hvordan de kan samarbeide med frivillige organisasjoner. Tanken bak inspirasjonsheftet er å gi kommunene mulighet til å lære av hverandre om hvordan slikt samarbeid kan organiseres.

Heftet inneholder blant annet veiledning for kommunene om framgangsmåten for å inngå samarbeidsavtaler med frivillige foreninger og lag. I tillegg inneholder det mange gode eksempler fra kommuner som har gode erfaringer med samarbeid på områder som beredskapsarbeid, leksehjelp og arbeid mot barnefattigdom. Her finnes konkrete eksempler på samarbeidsavtaler inngått mellom frivillige organisasjoner og eksempelkommunene, i tillegg til et kapittel som samler mye nyttig informasjon om temaet.

Inspirasjonsheftet tar hovedsakelig for seg eksempler på samarbeid mellom kommuner og frivillige organisasjoner (den ubetalte frivilligheten), men kommer også inn på anskaffelsesregelverket, som i de fleste tilfeller er aktuell for kjøp av tjenester fra ideell sektor. Frivillig sektor omfattes av alt fra små lag og foreninger til profesjonelle leverandører av helse- og sosialtjenester til det offentlige.

4.3 Brukervalg

Kommunene står for en stor del av de offentlige velferdstjenestene. Norske kommuner har en lang tradisjon i å utvikle velferdstjenester i samarbeid med både ideelle og private aktører. Det kan skape mer innovasjon, større valgfrihet og et mer variert tilbud.

Ved å legge til rette for økt grad av brukervalg vil innbyggerne få reell valgfrihet når de mottar tjenester fra kommunen. Dette legger til rette for et mer variert tilbud som kan tilpasses brukernes ulike behov. Samtidig vil brukervalg bidra til økt oppmerksomhet om kvalitet og best mulig tjenester til innbyggerne.

Regjeringen vil legge til rette for at brukerne kan få økt valgfrihet og dermed større innflytelse over egne liv. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor fått laget en veileder for brukervalg innenfor kommunale tjenester. Formålet med veilederen er å gjøre det lettere for kommuner som vurderer å innføre brukervalg i sine tjenester. Veilederen retter seg mot kommuner som ønsker å innføre brukervalg og har et todelt formål: vise muligheter for brukervalg innen egen organisasjon og gi råd om hvordan innføring av valg av tjenesteyter kan gjennomføres. I Norge er det hovedsakelig erfaringer med brukervalg innenfor helse- og omsorgstjenester og skole. Veilederen er utarbeidet på bakgrunn av disse to sektorene, men erfaringene fra helse- og omsorgssektoren antas å være overførbare til andre sektorer.

4.4 Sosialt entreprenørskap

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har satt i gang et arbeid for å belyse hvordan offentlig sektor kan dra nytte av sosiale entreprenører i sin oppgaveløsing. Det er behov for mer kunnskap i kommunene om mulighetene og innovasjonskraften som ligger i sosialt entreprenørskap. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil løfte fram gode eksempler på samarbeid til inspirasjon for kommunene. Departementet vil også komme inn på hvordan man forholder seg til anskaffelsesregelverket og annet relevant regelverk. Arbeidet skal gjennomføres i løpet av 2016.

4.5 IKT-politikk

Produktivitetskommisjonen, som ble oppnevnt av regjeringen i 2014, sluttførte i februar sitt arbeid og leverte sin andre rapport. Kommisjonen er tydelig på at det er store samfunnsmessige gevinster ved å øke digitaliseringen i hele samfunnet. Det gjelder også offentlig sektor, hvor ny teknologi kan gi et stort potensial for effektivisering. Kommisjonen peker på at dette krever en bedre samhandling mellom IKT-systemer i offentlig forvaltning, og sterkere samordning på tvers av virksomheter og forvaltningsnivåer.

Regjeringen la 15. april 2016 fram Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge. Meldingen presenterer regjeringens hovedmål og hovedprioriteringer i IKT-politikken og tar utgangspunkt i utfordringene næringsliv og offentlig sektor står overfor når det gjelder produktivitet, omstilling og effektivisering. For offentlig sektor har regjeringen høye ambisjoner om å fornye, forenkle og forbedre tjenestene, samtidig som innbyggere og næringsliv har forventninger om en enklere hverdag. Digitalisering gjør det mulig å oppnå begge deler.

Regjeringen har fem hovedprioriteringer for IKT-politikken:

• Brukerne i sentrum

• IKT er en vesentlig innsatsfaktor for innovasjon og produktivitet

• Styrket digital kompetanse og deltakelse

• Effektiv digitalisering av offentlig sektor

• Godt personvern og god informasjonssikkerhet

Mange oppgaver løses i dag på tvers av statlig og kommunal sektor. Gode offentlige tjenester – for eksempel innenfor helse og omsorg, arbeid og velferd – forutsetter et godt samarbeid mellom stat og kommune. Gode IKT-løsninger er viktig for å lykkes. Her er offentlig sektor ikke i mål. Regjeringen vil at de statlige virksomhetene framover skal ta et større ansvar for å utvikle helhetlige digitale løsninger som ikke bare staten, men også kommunesektoren kan benytte.

Basert på en arbeidsgruppe med deltagelse fra KS og kommunesektoren har regjeringen gitt Difi i oppdrag å utarbeide en oversikt over planlagte og pågående digitaliseringsinitiativ i statlig sektor som påvirker kommunesektoren, inkludert en oversikt over mulige gevinster i initiativene og planer for å realisere disse. Videre skal Difi sammen med KS finne et passende rammeverk som gjør det mulig å vurdere de ulike tiltakene opp mot hverandre.

For at Difi og KS sammen skal kunne utvikle et rammeverk for å vurdere ulike tiltak opp mot hverandre, vil det kreve at KS gjør et arbeid med å identifisere og sette opp en oversikt over hva kommunene mener skal være prioriterte utviklingsområder for digitalisering av tjenester som går på tvers av statlig og kommunal sektor. Etter behandling av saken i konsultasjonsordningen er det enighet mellom regjeringen og KS om framgangsmåten.

Selv om staten tar en større rolle, har kommunene et selvstendig ansvar. En undersøkelse utført for Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser at kommunene brukte om lag 7,3 mrd. kroner på IKT i 2014. Større kommuner bruker mindre penger per innbygger. Samtidig er kvalitet på digitale tjenester bedre i de store enn i små og mellomstore kommuner. De minste og mellomstore kommunene må betale over 400 mill. kroner mer hvert år for sine løsninger sammenlignet med større kommuner. Gjennom en kommunereform som gir større og sterkere kommuner, eller gjennom tettere samarbeid mellom kommunene, vil disse ressursene kunne utnyttes bedre.

Digital kommunikasjon er hovedregelen når forvaltningen kommuniserer med innbyggere og næringsliv, jf. forvaltningsloven og eForvaltningsforskriften. Det er derfor besluttet at post fra forvaltningen til innbyggere skal sendes digitalt til en sikker digital postkasse som innbyggeren velger selv. Kommunenes fellesløsning for utsendelse av digital post, SvarUt, videresender nå meldingene til sikker digital postkasse og til Altinn. Det er et mål at alle kommuner skal koble seg på løsning for sikker digital postkasse slik at innbyggeren får all post fra det offentlige ett sted. Ved utgangen av april 2016 har 117 kommuner koblet seg på, og om lag 925 000 innbyggere har valgt en digital postkasse.

Innbyggere som ikke ønsker å motta post digitalt, kan reservere seg og vil motta post på papir som i dag. Det er etablert et felles register over innbyggernes digitale kontaktinformasjon og reservasjonsstatus. Fra 1. februar 2016 er det obligatorisk for alle forvaltningsorganer, også kommuner, å benytte dette registeret. Kommunene kan nå få online tilgang til folkeregisteret for opplysninger som er nødvendige for utsendelse av digital post og elektronisk kommunikasjon med innbyggerne.

4.6 Partsbasert utviklingsarbeid for bedre tjenester

Som beskrevet i kapittel 1 står kommunene overfor utfordringer for å kunne levere gode velferdstjenester også i framtiden.

Økt kompleksitet i kommunenes oppgaver, og økte krav og forventninger fra både innbyggere og samfunnet, fører til økt behov for kompetanse for å kunne løse oppgavene på en tilfredsstillende måte. Regjeringen har kunnskap som et av sine satsingsområder og har lansert Kompetanseløft 2020; en plan for kompetanse i den kommunale helse- og omsorgstjenesten, som oppfordrer kommunene til å sette de samlede kompetanseutfordringene på dagsorden i den helhetlige kommunale planleggingen.

Kompetanseutvikling er en sentral del av kommunenes arbeidsgiverpolitikk, både på kort og lang sikt. Dette innebærer både å ha en oversikt over kompetanse kommunen har tilgjengelig i dag, men også framskrivninger for å se hva kompetansebeholdningen er i framtiden. Med grunnlag i dette kan kommunene lage plan for hva slags kompetanse som må rekrutteres eller utvikles. Kompetanseutvikling er ikke bare etter- og videreutdanning. Mye kan gjøres på arbeidsplassen eller hos nabokommunen gjennom f.eks. kollegaveiledning eller hospitering.

Rekruttering er også nødvendig for å møte kompetansebehovet i framtiden, spesielt for arbeidskraft innenfor de store velferdstjenestene, men også på andre områder. Her er kommunene forskjellige. Noen har problemer med å rekruttere på grunn av fraflytting, mens andre har problemer fordi de konkurrerer med andre som helseforetak og privat sektor. Innovativ og målrettet rekruttering er nødvendig.

For å rekruttere hjelper det å ha et godt omdømme. Dette henger igjen sammen med et godt arbeidsmiljø, forutsigbare stillinger som unge kan leve av, og et nærvær som skaper stabile og utviklende arbeidsplasser. Gode løsninger på disse utfordringene er avgjørende for evne og kapasitet til å levere gode tjenester til innbyggerne, også i framtiden.

Disse utfordringene har kommunene som har deltatt i utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune tatt tak i. Departementet har samarbeidet med KS og hovedsammenslutningene i arbeidslivet (LO Kommune, YS Kommune, UNIO og Akademikerne) om utviklingsprogrammet. Tilsammen har 110 kommuner deltatt med egne lokale prosjekter innenfor temaene sykefravær/nærvær, heltidskultur, kompetanse/rekruttering og omdømme. Programmet startet opp høsten 2011 og ble avsluttet i 2015.

Arbeidet i programmet og i de lokale prosjektene har vist at det ligger et stort potensial for fornying og innovasjon i å jobbe med disse temaene. Vi trenger blant annet en innovativ tilnærming for å bytte ut en deltidskultur med heltidskultur i kommunesektoren.

Kompetansemiljøene som har fulgt programmet (FAFO, Agenda Kaupang og Ressurssenter for omstilling i kommunene, RO) har sammenfattet kommunenes egen rapportering i en sluttrapport (FAFO-rapport 2016:08), heretter kalt sluttrapport. Oslo Economics har evaluert programmet og avlevert sin rapport Evaluering av utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune/2016-8, heretter kalt evalueringsrapport. I det videre refereres det fra begge rapporter. Det er også utarbeidet en digital sluttrapport (www.sammenom.no) som inneholder disse to rapportene, samt beskrivelser av prosjektene fra kommunene selv. Rapporten formidler resultater, tiltak og erfaringer fra alle prosjektene, samt forskningsbaserte oppsummeringer og rapporter, til nytte for alle kommuner.

Sykefravær

Sluttrapporten viser at de kommunene som har jobbet med å få ned sykefraværet har oppnådd en gjennomsnittlig reduksjon på 0,91 prosentpoeng. 85 pst. av kommunene hadde lavere sykefravær i 3. kvartal 2015 enn da de gikk inn i programmet.

Evalueringsrapporten viser at deltakerkommunene som har jobbet med sykefravær har oppnådd en reduksjon i sykefraværet på 0,67 prosentpoeng per år, sammenlignet med kommuner som ikke har deltatt i programmet. Denne effekten er statistisk signifikant. Evaluator har imidlertid bare kunnet benytte tall (PAI-tall fra KS) til og med 2014, da offentlig statistikk for 2015 kommer på et senere tidspunkt. I rapporten beregnes samfunnsøkonomisk besparelse som følge av denne nedgangen i de 27 kommunene som har jobbet med sykefravær. Rapporten konkluderer med at et grovt estimat tyder på at den estimerte nedgangen i sykefraværskommunene kan ha medført besparelser på omtrent 500 mill. kroner (Oslo Economics, 2016-8).

Noen kommuner har jobbet med fraværsprosjekter. Her synes det å være en kombinasjon av individrettede og systemrettede tiltak koblet med utvikling av lederferdigheter som har vært vellykket. Der hvor de har jobbet mer ut fra et nærværsperspektiv synes det å være involvering og eierskap blant ansatte som gir resultater. Det sykefraværs- og nærværsarbeidet som framstår som mest solid er der kommunene implementerer tiltakene som del av den daglige driften og ikke som midlertidige tiltak ved siden av drift eller ordinær organisasjon.

Sluttrapporten oppsummerer at i arbeidet med kulturer, holdninger og arbeidsmetodikker kan ulike nærværsfaktorer identifiseres, og mange av disse har sitt utspring i ledelse. Kommunene som har lykkes spesielt godt viser til ledere som har en konstruktiv dialog med sine ansatte som igjen gir høy grad av tillit mellom ledere og ansatte og mellom ansatte. Dette gir større åpenhet som igjen gir lederne innsikt i hva som bidrar til å skape fravær og/eller nærvær. Denne kunnskapen bruker lederne i sitt endringsarbeid.

Kompetanse er også en viktig nærværsfaktor. Økt kompetanse bidrar til økt mestringsfølelse. Dette gir myndiggjorte medarbeidere som høyst sannsynlig igjen reduserer opplevelsen av et høyt arbeidstempo og stress hos de ansatte, og dermed øker nærværet, ifølge sluttrapporten. Kommunene oppgir at en viktig drahjelp i arbeidet med kultur- og holdningsendring kommer bl.a. av at arbeidet med sykefravær blir gitt oppmerksomhet, både hos de sentrale partene gjennom IA-avtalen og i mediene. Det har blitt mer legitimt å snakke om fravær, og flere opplever en økt ansvarliggjøring både hos ansatte og ledere. Sykefraværet er ikke lenger noe som bare angår den sykemeldte og fastlege, men også arbeidsgiver, kollegaer og brukere.

Heltidskultur

Sluttrapporten viser at kommuner som har jobbet med heltidskultur har en økning i gjennomsnittlig stillingsstørrelse på 6 prosentpoeng, fra 61 pst. til 67 pst. Gjennomsnittlig målsatt nivå for prosjektene var 82 pst. Resultatet er dermed 15 prosentpoeng under målet.

Prosjektene har i hovedsak vært rettet mot helse og omsorg (92 pst). Tiltakene har i stor grad handlet om uttesting av alternative arbeidstidsordninger, i tillegg til ulike informasjons- og kompetansetiltak. Det tiltaket de aller fleste har prøvd ut av nye arbeidstidsordninger er langvakter, deretter kommer ulike typer av forhandlingsturnus/samarbeidsturnus, konvertering av vikarmidler til faste stillinger, kompetansetiltak og bemanningspool/vikarpool. Langvakter er tiltaket som har ført til de beste resultatene, målt som heving av gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Imidlertid gir alle tiltak bedre resultater enn den vanlige turnusen, og kompetansemiljøene har vanskelig for å fremheve én løsning som den beste.

En viktig hindring og utfordring er manglende oppslutning om behov for endring både blant ledere, tillitsvalgte, ansatte og folkevalgte. Sluttrapporten peker på at utvikling av en heltidskultur krever både holdnings- og atferdsendringer. For å skape flere store stillinger må det gjøres endringer i organisering av både arbeidet/tjenesten og arbeidstiden. Dette er store endringer med konsekvenser for de ansattes arbeidsliv. Prosjektene er derfor svært sårbare for manglende begrunnelser, forankring, involvering og samarbeid. I tillegg møtes prosjektene om mer heltid ofte med en oppfatning om økte kostnader.

I løpet av programperioden har kommunene imidlertid fått økt kunnskap om at større stillinger kan oppnås uten å koste mer. Enkelte har også funnet at kommunen kan spare penger på større stillinger, primært fordi større stillinger fører til mindre vikarbruk, mer brukerrettede tjenester og frigjøring av ledertid. Noen av kommunene har brukt heltidsmodellen utarbeidet av Agenda Kaupang på oppdrag for programmet. Modellen viser hvordan lønnsutgiftene endres dersom man gjør endringer i turnus, og er et nyttig styringsverktøy for planlegging av turnus i kommunene.

Målet om heltidskultur er ikke nådd med en gjennomsnittlig stillingsstørrelse på 67 pst., men gjennomsnittlig stillingsstørrelse har økt. Enkeltkommuner opplever at de har nådd sine mål for prosjektet. Det er også til dels stor variasjon mellom kommunene. Ansatte trekkes ofte fram som bærere av deltidskulturen fordi de ikke vil jobbe mer, men arbeidsgiverne opprettholder deltidskulturen gjennom fortsatt å lyse ut småstillinger, fordi de fleste turnuser forutsetter små stillinger for å gå opp. Kommunene må gjøre nødvendige endringer i organisering av arbeidet og arbeidstiden. Det vil ikke gi varig effekt å «flikke på» stillingene uten å endre turnus.

Programmet og kommunene har fått mer kunnskap om hva som fremmer heltidskultur, men det er tidkrevende å oppnå dette. Kultur er vanskelig å endre, og helse- og omsorgssektoren i kommunene har over lang tid utviklet seg til å være preget av en deltidskultur.

Sluttrapporten trekker fram at den mest grunnleggende gevinsten i programmet er nye holdninger. Kommunene som har lykkes med å endre holdninger trekker dette fram som den største gevinsten de har hatt ved å delta i programmet. Dette gir grobunn for heltidskultur. I tillegg har kommunene fått innsikt i at deltidskulturen står i veien for utvikling av sterkere fagmiljøer og økt brukermedvirkning.

Kompetanse og rekruttering

Programmets mål innenfor dette temaet har vært «å styrke evnen til strategisk kompetanseplanlegging, og realisere kompetanse- og rekrutteringstiltak som er tilpasset innbyggernes forventninger og kommunenes utfordringer». Kommunene som har deltatt i programmet under dette temaet har hatt mange forskjellige tiltak. Tiltakene har i hovedsak vært rettet mot hele kommunen, eller mot pleie og omsorg spesielt. Mange kommuner i prosjektet har begynt arbeidet med strategisk kompetanseplanlegging, og derfor jobbet med kartlegging av kompetanse og kompetansebehov, som er første steg i en slik prosess. Flere har også fullført dette med en strategisk kompetanseplan for kommunen.

Mange har gjennomført ulike typer kurs- og opplæringstiltak. Det har i hele programperioden vært vanskelig å kvantifisere og aggregere resultater innenfor dette temaet. Resultatene dokumenteres først og fremst gjennom at de er gjennomført og ev. hvor mange som har deltatt. I en spørreundersøkelse spørres kommunene om hva som har vært de største gevinstene ved å delta i programmet. De fleste svarer at de har fått økt kunnskap om kompetanseutfordringene, og at de vet hvilken kompetanse som må styrkes i løpet av de neste fem årene.

I evalueringsrapporten rapporteres det at 89 pst. av prosjektlederne oppgir at de er helt enig eller delvis enig i at de har nådd sine målsetninger, og 95 pst. av tiltakene skal ifølge sluttrapporten videreføres.

I sluttrapporten påpekes det at det er viktig å ikke legge seg på et for høyt ambisjonsnivå ved gjennomføring av en kompetansekartlegging. Lokal kjennskap til kommunen eller tjenesteområder innen kommunen finnes hos de som arbeider der, og man er ikke nødvendigvis avhengig av en fullstendig kompetansekartlegging for å peke ut utfordringer og behov. Videre sier kompetansemiljøene at hvis en slik kartlegging skal gi mening må den oppdateres og etterspørres, og kobles på andre prosesser som lønnsforhandlinger, medarbeidersamtaler etc.

Kompetanseutvikling og rekruttering er et kontinuerlig arbeid i kommunesektoren. Programmet har bidratt til at kommunene har fått strukturert og målrettet dette arbeidet. Kommunene rapporterer at de har økt bevisstheten og evnen til å jobbe mer systematisk med utfordringene. Det rapporteres at arbeidsplassen i større grad brukes som læringsarena og at etableringen av faglige nettverk har økt. Mange har fått bedre oversikt over hva kommunen har av kompetanse. Dette er et godt utgangspunkt for en strategisk plan for både å utnytte eksisterende kompetanse bedre, løfte nivået på kompetansen og å utvide den. Det er stor bevissthet om at kompetanseplanlegging og kompetanseutvikling er et kontinuerlig arbeid og at læringen fra programmet skal følges opp videre. Rekruttering har fått mindre oppmerksomhet i programmet, men det antydes at dette følger av en bedre strategisk plan.

Omdømme

Omdømmeprosjektene har i størst grad handlet om kommunen som arbeidsplass og kvaliteten på kommunale tjenester. Tiltakene spenner over et stort spekter, men de aller fleste kommunene har arbeidet med medarbeiderundersøkelser, hjemmesider/sosiale medier, kompetanse/rekruttering og ulike former for profilering som tiltak.

I likhet med temaet kompetanse/rekruttering har det her vært vanskelig å sette målbare mål. Rapporteringen bidrar derfor i liten grad til å belyse om programmet har nådd målet om bedre omdømme i kommunene. Noen har foretatt målinger i 2014 eller planlegger å gjøre det i 2016, men flertallet av kommunene har ikke. Men at det ikke er foretatt målinger betyr ikke at de ikke har oppnådd bedre omdømme. Litt over 50 pst. av respondentene i sluttrapporten svarer at prosjektene i svært stor eller stor grad har oppnådd sine mål. Prosjektlederne er noe mer positive og det rapporteres i evalueringsrapporten at 90 pst. av prosjektlederne sier seg litt eller helt enig at kommunen har nådd målet med deltakelse i programmet.

Om utviklings- og prosjektarbeid

Ved sluttrapportering er kommunene spurt om utfordringer og suksessfaktorer for utviklingsarbeidet. De viktigste suksessfaktorene er ifølge deltakerne god forankring, tydelige mål og godt partssamarbeid. Det som står igjen her som de største utfordringene er for lite ressurser, dårlig forankring og manglende entusiasme. Forankring er et nøkkelord for å drive med utviklingsarbeid. Det må være en forankring hos politisk og administrativ ledelse, tillitsvalgte og ansatte for å oppnå resultater og varig endring av utviklingsprosjekter.

Sammenhenger mellom temaene

Resultater og erfaringer fra programmet viser tydelig at temaene henger sammen. Større stillinger gir mer kompetanse og bedre kvalitet, som igjen er faktorer som kan påvirke sykefraværet. Kompetanse er viktig motivasjon og faktor for å oppnå mer heltid. God ledelse er avgjørende for å få til endring på alle temaområdene, og spesielt på området heltidskultur, påpeker sluttrapporten.

Økonomi er en viktig driver for effektivisering og utviklingsarbeid. Høyt sykefravær og mye deltid gir lite effektiv drift. Lavere sykefravær og arbeidstidsordninger med flere i hele stillinger kan gi mer effektiv tjenesteproduksjon. Men i programmet og i prosjektene lokalt er det ikke nødvendigvis økonomi som har vært hoveddriveren for utviklingsarbeidet, men like mye effekter på kvalitet i tjenestene. Et lavt sykefravær, heltidskultur og økt kompetanse gir mer forutsigbarhet og trygghet for brukerne av tjenestene. Dette gir igjen bedre opplevd kvalitet.

I NOU 2016: 1 Regulering av arbeidstid – vern og fleksibilitet skriver Arbeidstidsutvalget at dersom de som i dag arbeider deltid gikk over i heltid, ville dette tilsvare det som skal til for å møte inndekningsbehovet for arbeidskraft i 2060. Alle kan ikke jobbe heltid. En del av arbeidskraftsbehovet kan likevel hentes ut ved å snu deltidskulturen til mer heltidskultur. Dette er også et mål hos partene i arbeidslivet.

5 Kommunereformen

Regjeringen vil spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra. Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til kommunene, og legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig. Mer makt og myndighet lokalt betyr at folk flest får bestemme mer over sin egen hverdag og over utviklingen av sitt eget lokalsamfunn.

For å styrke kommunene vil regjeringen gjennomføre en kommunereform som gir større og sterkere velferdskommuner. Målet for reformen er å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Kommunereformen skal gi kommunestyrene økt innflytelse over forhold som er viktige for innbyggerne.

Departementet la 5. april 2016 fram Meld. St. 22 (2015–2016) om nye folkevalgte regioners rolle, struktur og oppgaver.

Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen av kommunene. Større kommuner kan få flere oppgaver og ta mer ansvar enn dagens kommuner. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Regjeringen vil vektlegge prinsippet om økonomisk og juridisk rammestyring av kommunesektoren. En forutsigbar og god kommuneøkonomi er viktig for at kommunene skal ivareta oppgavene sine.

5.1 Større og sterkere velferdskommuner

5.1.1 Status

Kommuner over hele landet er nå inne i de siste diskusjonene og vurderingene av om de skal slå seg sammen, og eventuelt hvem de ønsker å slå seg sammen med. Fra kommunene høsten 2014 fikk invitasjon til å delta i kommunereformen, har innbyggere, politikere, ansatte og næringsliv hatt dialog og debatt om hvordan vi best former framtiden i kommune-Norge.

Departementet har lagt til rette for at kommunene som har ønsket å være tidlig ute i reformen skulle ha et eget løp. 11 av dagens kommuner blir til 5 kommuner i reformens første løp. Stokke, Andebu og Sandefjord blir nye Sandefjord kommune fra 1. januar 2017. Larvik og Lardal ble vedtatt slått sammen av kongen i statsråd 5. februar 2016. Hof og Holmestrand ble vedtatt sammenslått til nye Holmestand kommune av Kongen i statsråd 18. mars 2016, samme dag som Tjøme og Nøtterøy ble vedtatt sammenslått til nye Færder kommune. Rissa og Leksvik har søkt om å slå seg sammen til Indre Fosen kommune. Kommunene ønsker å være en del av et sammenslått Trøndelag fylke. Departementet har derfor ventet med å ferdigbehandle søknaden til Trøndelagsprosessen er i mål. Alle disse sammenslåingene vil tre i kraft fra 1. januar 2018.

Kommunene i dette første løpet har gjort et arbeid som er av betydning for andre kommuner som ønsker å slå seg sammen. Kommunene fikk derfor utbetalt 2 mill. kroner per sammenslåing etter de hadde sendt søknad om sammenslåing. Tilskuddet gir kommunene rom til å spre gode råd om sine prosesser til andre kommuner på vei mot sammenslåing.

Hovedløpet i reformen går frem mot sommeren 2016. Innen 1. juli skal kommunene beslutte hvem de ønsker å slå seg sammen med. Minstekravet til vedtak 1. juli er om og eventuelt hvem kommunen ønsker å slå seg sammen med.

Svært mange kommuner har kommet langt i å bli enige om hvordan en ny og større kommune kan se ut. Kommunene har sett det som nyttig å framforhandle intensjonsavtaler for en ny kommune. Det store antallet signerte avtaler mellom kommunene viser at dette er et godt virkemiddel, og at kommunene har lyktes i å bli enige om viktige veivalg for en ny kommune. Intensjonsavtaler er også et godt grunnlag for å høre innbyggernes mening om en sammenslåing på. Intensjonsavtaler kan gi innbyggerne et bilde av hva en kan oppnå i en ny kommune, og i mange tilfeller gi en forsikring om at viktige velferdstjenester som skoler, barnehager og sykehjem fortsatt vil være lokalisert der folk bor.

Mange kommuner gjennomfører denne våren innbyggerhøringer i form av folkemøter, innbyggerundersøkelser og folkeavstemninger. Innbyggerhøringer med høy deltakelse gir viktig informasjon til kommunestyrene. Det enkelte kommunestyre skal så beslutte om og eventuelt hvem man vil slå seg sammen med.

Ved behandlingen av Prop. 121 S (2014–2015) Kommuneproposisjonen 2016, jf. Innst. 375 S (2014–2015), vedtok Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 691: «Stortinget ber regjeringa syta for at fylkesmennene kjem med sin tilråding om kommunestrukturen i fylket etter at kommunane har gjort sine vedtak seinast 1. juli 2016.» I tråd med dette har departementet bedt om at alle kommunestyrevedtakene om sammenslåing skal sendes fylkesmannen. Fylkesmannen skal innen 1. oktober oppsummere og vurdere om vedtakene er i tråd med målene for reformen, og gi en tilrådning om kommunestrukturen i fylket.

Med bakgrunn i fylkesmennenes oppsummering og tilrådninger legger regjeringen fram en proposisjon for Stortinget våren 2017. Kommunene som foreslås sammenslått vil i hovedsak bli slått sammen med virkning fra 1. januar 2020, eventuelt 1. januar 2019 etter lokale ønsker.

5.1.2 Behovet for større velferdskommuner

Regjeringen vil bygge samfunnet nedenfra, og gi mer makt til innbyggere og lokalsamfunn slik at de får større innflytelse over egen samfunnsvikling. Vi står overfor utviklingstrekk og utfordringer som peker i retning av og forsterker behovet for at kommunene må bli større for å ivareta sine oppgaver i framtiden. Svekkede økonomiske rammebetingelser, den demografiske utviklingen med en høyere andel eldre, en sterk vekst i kommunenes oppgaver og ansvar samt behovet for en mer samordnet planlegging, legger press på kommunenes kapasitet og kompetanse. Færre og større kommuner vil bidra til å opprettholde og videreutvikle kommunenes muligheter til å gi gode tjenester til innbyggerne og en god samfunnsutvikling.

Endrede rammebetingelser og demografi

Produktivitetskommisjonen viser i sin andre rapport (NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi) at norsk økonomi nå står overfor et vendepunkt etter flere tiår med høy inntektsvekst. Vendepunktet kommer som følge av lavere vekst i petroleumssektoren, og at endringene i olje- og gass-sektoren samt fallet i oljeprisen reduserer handlingsrommet i offentlige finanser. I tillegg vil vi gå fra en vekst i andelen yngre i befolkningen til en vekst i andelen eldre. Høye fødselskull på 1960-tallet, kombinert med høy arbeidsinnvandring, bidro til at det ble flere personer under 67 år i forhold til antall personer over 67 år. I perioden 1990–2010 var det 4–5 personer i yrkesaktiv alder for hver person over 67 år. Dette forholdstallet vil i tiårene framover reduseres til mellom 2 og 3 yrkesaktive per pensjonist. For enkelte kommuner vil forholdstallet være så lavt som ned mot 1 i 2040. Over 100 av dagens kommuner vil ha færre enn 2 yrkesaktive per person over 67 år i 2040 (SSBs befolkningsframskrivinger 2014–2100, mellomalternativet).

¹ Basert på MMMM-alternativet i Statistisk sentralbyrås framskrivninger fra 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Den demografiske utviklingen fram til i dag har bidratt til økt sysselsetting og økte inntekter i en lang periode. Framover vil færre i yrkesaktiv alder både gi lavere skatteinntekter og færre arbeidstakere til å jobbe i skole, barnehage og i helsesektoren i kommunene.

Lavere inntektsvekst i norsk økonomi vil også påvirke kommunenes rammebetingelser. I tillegg blir det enda viktigere å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft til viktige velferdsoppgaver, og sikre at ressursene i størst mulig grad brukes på tjenester, og i mindre grad på administrasjon. Omstillingen av norsk økonomi og den demografiske utviklingen understreker behovet for å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor.

En stadig større andel av befolkningen lever i eller nær større bysentra, og befolkningsveksten har vært sterk. Dette skyldes i hovedsak høy innvandring og høye fødselstall. I mindre sentrale kommuner fører fødselsunderskudd og innenlandsk flytting til svak befolkningsutvikling. Høy innvandring de siste årene har imidlertid bidratt til at alle fylkene har hatt vekst i folketallet, og innvandrernes andel av befolkningen har vokst markant (KMD, Regionale utviklingstrekk 2016). Svakere vekst i norsk økonomi og en usikker internasjonal situasjon gjør det betydelig vanskeligere å fastslå framtidig vekst.

Sterk vekst i kommunenes oppgaver og ansvar

Det har vært en sterk vekst i omfanget av tjenester som kommunene har fått ansvar for siden forrige kommunereform på 60-tallet. Utviklingen i omfanget kan delvis beskrives gjennom å se på overføring av ansvar til kommunene gjennom lov. Samtidig har kompleksitet og innhold i tjenestene, og også hva det offentlige i dag tar ansvar for, økt utover det man kan tilskrive lovendringer. Under følger en beskrivelse av endringer og nye krav i noen av de sentrale velferdstjenestene kommunene har ansvar for; barnevern, helse og omsorg, samt grunnskole.

Barnevern

Lov om barnevern kom i 1953, og var gjeldende fram til lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 trådte i kraft i 1993. Kommunene fikk gjennom loven ansvar for alle oppgaver gitt i barnevernloven, som ikke er lagt til et statlig eller til et fylkeskommunalt organ, jf. barnevernloven § 2-1 (1). Dette betyr at det vesentligste av barnevernets oppgaver nå er et kommunalt ansvar. Fram til 1998 gjaldt loven til barnet fylte 20 år. Etter 1998 kan barnevernet yte hjelp til unge inntil de fyller 23 år. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har i høringsnotat av 17. mars 2016 om forslag til endringer i barnevernloven: kvalitets- og strukturreform, foreslått å ytterlige øke kommunenes ansvar på barnevernsfeltet.

Tall fra Statistisk sentralbyrå (Samfunnsspeilet 2011/5-6) viser at i løpet av 2010 var nesten 50 000 barn, eller i underkant fire pst. av alle barn og unge i alderen 0–22 år, mottakere av tiltak fra barnevernet. Dette er nær en fordobling fra 1993, året den nye barnevernloven ble innført, da nesten 26 300 barn mottok tiltak. De siste årene har antallet holdt seg stabilt på rundt 53 000 barn.

Antallet årsverk i barnevernet økt fra 2 200 til 3 500 i perioden fra 1993 til 2010. Ved utgangen av 2014 var det 5 139 årsverk i barneverntjenesten.

Veksten i barnebefolkningen 0–17 år økte med 13 pst. fra 1993 til 2010. I samme periode økte antall barn med tiltak fra barnevernet med 72 pst. I 1993 var det nesten 20 barn med tiltak per 1 000 barn 0–17 år. I 2010 var det i overkant av 30. Veksten i antall barn i barnevernet henger blant annet sammen med en økt oppmerksomhet mot forebygging og tidlig intervensjon.

Barnevernpanelet anbefalte i 2011 at ingen barnevernstjenester skal ha under fem fagårsverk. Om lag 200 kommuner har færre stillinger enn dette. 93 kommuner har færre enn to stillinger. Dette gjør barneverntjenesten potensielt sårbar for forhold som sykdom, vakanser og personlige faktorer hos ansatte.

I en undersøkelse fra Deloitte fra 2012 (Barnevernet i små kommuner – Status og utfordringer) rapporterer småkommunene at de for å kunne gi et godt barnevernstilbud i framtiden, trenger kompetanse på fagutvikling overfor egne medarbeidere, bedre kompetanse på kartlegging og utredning og bedre tilgang på psykologfaglig kompetanse. Nye kunnskapsbaserte metoder i barnevernet som skal bidra til en positiv endring for barnet, vil også kreve spesialisert kompetanse i kommunen.

Helse- og omsorgstjenesten

Inntil 1960-årene besto primærhelsetjenesten mange steder bare av en distriktslege og en helsesøster. Fra 1970- og framfor alt 1980-årene har kommunenes ansvar og oppgaver økt jf. Meld. St. 26 (2014–2015) Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet. I pleie- og omsorgssektoren var det vel 20 000 årsverk i 1971, mens det har steget til nesten 130 000 årsverk i 2011.

Det offentlige tok gjennom lov om sosial omsorg (1964) et hovedansvar for å yte omsorg til voksne hjelpetrengende. Denne loven la sammen med folketrygdloven (1967) og sykehusloven (1970) et lovmessig grunnlag for utbygging og vekst i helse- og omsorgssektoren. Lov om helsetjenesten i kommunene (1984) førte til at kommunene fikk det samlede ansvaret for all helsetjeneste ytt i kommunene, og ble samtidig samordnet med sosialtjenesten. Allmennlegetjenesten inkludert legevakt og helsestasjonstjenesten ble et kommunalt ansvar i 1984. Kommunene fikk også ansvaret for hjemmesykepleie.

Ved sykehjemsreformen i 1988 ble ansvaret for sykehjemmene overført fra fylkeskommunene til kommunene. Reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming i 1991 medførte nedleggelse av institusjoner i det fylkeskommunale HVPU (Helsevernet for psykisk utviklingshemmede) og overføring av ansvaret for tjenestetilbudet til kommunene.

Lov om pasient- og brukerrettigheter trådte i kraft i 2001. Lovens formål er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet ved å gi pasienter og brukere rettigheter overfor helse- og omsorgstjenesten. Fastlegeordningen ble innført i 2001. Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) trådte i kraft 1. januar 2012. Kommunene har gjennom den nye folkehelseloven fått et større ansvar for forebyggende arbeid i helsetjenesten og folkehelsearbeidet på tvers av sektorer.

Med samhandlingsreformen i 2012 fulgte et krav om at kommuner og helseforetak måtte inngå forpliktende samarbeidsavtaler. Dette er regulert i ny lov om helse- og omsorgstjenester i kommunene fra 2012. Fram mot 2016 skal kommunene gradvis etablere et tilbud om døgnopphold for øyeblikkelig hjelp. Kommunenes plikt til å tilby døgnopphold for øyeblikkelig hjelp trer i kraft fra 2016.

Spesialisthelsetjenesten har vært preget av nedbygging av institusjoner, samt redusert liggetid. Dette har gitt en vekst i de kommunale helse- og omsorgstjenestene, og stiller høyere krav både til kapasitet og kompetanse.

Regjeringen har i primærhelsetjenestemeldingen varslet at det skal innføres et krav om psykologkompetanse i kommunenes helse- og omsorgstjenester, tidligst fra 2020. En undersøkelse utført av Norsk kompetansesenter for psykisk helsearbeid viser at av landets 225 kommuner med under 5 000 innbyggere, er det kun 29 av disse som har ansatt psykologer. Ifølge undersøkelsen har 50 av 55 kommuner og bydeler med flere enn 20 000 innbyggere egne psykologer.

Grunnskole

Også innen grunnskole har det skjedd viktige endringer. I 1965 gjaldt folkeskoleloven av 1959 med 7-årig obligatorisk folkeskole for alle. Folkeskoleloven ble avløst av grunnskoleloven av 1969 som innførte 9-årig obligatorisk grunnskole for alle. I 1997 ble det innført 10-årig obligatorisk grunnskole for alle.

I 1998 ble det innført krav om at kommunene skulle ha et skolefritidstilbud før og etter skoletid. Samme år ble det innført krav om at kommunene skulle ha et tilbud om musikk- og kulturskole. I 2004 ble forhandlingsansvaret for lærenes lønns- og arbeidsvilkår overført fra staten til kommunene. Kommunene fikk plikt til å sørge for leksehjelp i 2010. Ekspertutvalget for kommunereform viste i sin første delrapport at det har vært en økt oppmerksomhet på kvalitet i grunnskolen.

Behov for fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse

Gjennomgangen over viser at det innenfor kommunenes velferdstjenester har skjedd store endringer som peker i retning av at kommunene må bli større. Mange kommuner er i dag for små for de store oppgavene de har ansvar for. Større kommuner legger grunnlaget for mer stabile og kompetente fagmiljø med ressurser og kapasitet til å sørge for en god utvikling for befolkningen. Dette er i tråd med Stortingets forutsetninger når man har gitt ansvaret for viktige velferdsoppgaver til kommunene.

Mange kommuner opplever at det er svært vanskelig å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft. For mange kommuner er det heller ikke rom til å bygge opp et sterkt fagmiljø med flere fra samme faggruppe. Utdanningsdirektoratet finner at små kommuner har problemer med å følge opp egne skoler på en tilfredsstillende måte (Utdanningsdirektoratet – Temanotat 2011). Andelen lærere uten godkjent utdanning er betydelig høyere i små kommuner sammenliknet med de største kommunene. Bonesrønning m.fl. (2010) viser at de minste kommunene sett under ett har den største reduksjonen i antall skoler i perioden 2001–2008. Utdanningsdirektoratets kartlegging av oppgitte årsaker til skolenedleggelser viste blant annet at problemer med å rekruttere kvalifiserte lærere og utilfredsstillende pedagogisk tilbud ble pekt på som noen av årsakene.

Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, og har færre ressurser til videreutvikling av tjenesten. En utredning fra Agenda om kompetanseutfordringer i kommunene fra 2006 viser at store kommuner i langt større grad enn mindre kommuner har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta styrings- og utviklingsoppgavene i sentraladministrasjonen. For de minste kommunene ser det ut til at det er betydelige kompetansemangler på dette området.

Gjennomgangen i delrapport 1 fra ekspertutvalget for kommunereformen viste at mindre kommuner har svært begrenset kapasitet og kompetanse på viktige felt som planlegging, miljø og klima, næringsutvikling og folkehelse. Dette på tross av at staten på alle disse feltene har iverksatt ekstraordinære tiltak for at småkommunene skal kunne gjennomføre lovpålagte oppgaver og andre oppgaver av nasjonal interesse, enten gjennom å samarbeide med andre kommuner eller gjennom veiledning og oppfølging fra nasjonale og regionale myndigheter.

Kommunene har behov for utviklingskapasitet innenfor den enkelte tjeneste. Dette kan være grunnen til at kommunene inngår interkommunale samarbeid også innenfor de større tjenestene som kvalitetsutvikling innenfor skole og barnehage.

Ekspertutvalget viste i sin delrapport til at interkommunalt samarbeid kan gjøre samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune vanskeligere. For eksempel er det for barnevernets del avgjørende med et godt samarbeid med helsetjenesten, barnehager og skole. Dette kan bli mer krevende når barnevernet f.eks. er lagt til en vertskommune. Interkommunalt samarbeid kan også gi en budsjettmessig utfordring hvis det skjer endringer i budsjettsituasjonen i en kommune. Dersom det blir behov for innstramminger i løpet av året, kan det være svært krevende å kutte på områder hvor det er gjort avtaler med andre kommuner.

Det daværende Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet peker i Prop. 106 L (2012–2013) på at interkommunalt samarbeid gir noen utfordringer ved at vertskommunemodellen kan føre til svakere forankring av barnevernets arbeid i de kommunene som ikke er vertskommune. Interkommunalt samarbeid krever grundig planlegging og må forankres godt blant ansatte og i kommunenes administrative og politiske ledelse. I Deloittes undersøkelse fra 2012 om barnevernet i små kommuner sier over 60 pst. av kommunene i undersøkelsen at de deltar i interkommunale samarbeid eller har konkrete planer om å inngå i slike samarbeid, fordi de er for små til å makte oppgaven alene.

Behov for samordnet planlegging

Ekspertutvalget for kommunereform viste i sin første delrapport at sentralisering med stor befolkningsvekst i sentrale strøk, økt pendling og utvidelse av tettsteder på tvers av kommunegrenser har gjort helhetlig planlegging og tilrettelegging i byområder med flere kommuner mer krevende enn før. Stor vekst i befolkningen krever i tillegg at planleggingen må være i forkant for å håndtere utfordringer knyttet til utbygging av bolig- og næringsområder, transport, infrastruktur og offentlige tjenester. Veksten i byregionene bidrar til voksesmerter, og kommunegrensene kan gi suboptimale løsninger knyttet til arealbruk, utbyggingsmønster og investeringer.

5.1.3 Verktøy og virkemidler

Økonomiske virkemidler i reformperioden

I kommuneproposisjonen for 2015 presenterte departementet rammene for kommunereformen. Under kapittel 4.9 Økonomiske virkemidler står det: «Virkemidlene gjøres gjeldende for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, det vil si sammenslåinger der det er fattet nasjonale vedtak innen 1.1.2018». Dette vil si at alle kommuner som blir vedtatt slått sammen av Stortinget våren 2017 får støtte til engangskostnader, reformstøtte og inndelingstilskudd, med utgangspunkt i inntektssystemet i 2016. Se kapittel 7.9.2 for en nærmere omtale av inndelingstilskuddet og overgangsordninger.

Tilskudd til bedre infrastruktur i nye kommuner

Ved behandling av statsbudsjettet for 2016 vedtok Stortinget å opprette en bevilgning til fylkesveier og andre infrastrukturtiltak i kommuner som vedtar sammenslåing innen 1. juli 2016. Det ble lagt vekt på at bedre infrastruktur kan legge til rette for og forsterke effekten av en ny og mer hensiktsmessig kommunestruktur. Det ble satt av 50 mill. kroner til ordningen i 2016. Regjeringen ble bedt om utforme kriterier for vurdering og tildeling av midlene.

Kriteriene for ordningen ble gjort kjent gjennom brev til kommunene og fylkeskommunene 28. februar. Det gis tilskudd til etablering eller forbedring av veier, bredbånd og andre digitaliseringstiltak. Med veier menes for det første ulike typer veier som for eksempel bilveier, gang- og sykkelveier, sjøveier, ferjeforbindelser mv., for det andre infrastruktur knyttet til disse veiene som for eksempel avkjøringer, rundkjøringer, gatelys, sikringstiltak mv., og for det tredje ulike forvaltningsoppgaver knyttet til disse tiltakene som for eksempel planlegging mv. Med bredbånd menes det støtte til tiltak i forbindelse med kommunenes og fylkeskommunenes egen infrastruktur, og da til tiltak som har betydning for byggingen av den nye kommunen. Med andre digitaliseringstiltak menes for eksempel utvikling av digitale tjenester.

Søknadsfrist for ordningen var 11. april. Dette innebærer at det kunne søkes om midler til prosjekter i kommuner som er i prosess i kommunereformen før det fattes lokale vedtak om kommunene skal slå seg sammen. Det kom inn 32 søknader fra til sammen 90 kommuner. Enkelte av søknadene er støttet av fylkeskommuner. Søknadene vil bli behandlet etter at det er fattet formelle vedtak lokalt om sammenslåing, dvs. etter 1. juli 2016. I tråd med avtalen med Venstre i Stortinget, settes det av 100 mill. kroner i 2017 innenfor skjønnsrammen til ordningen.

Veiledere til nye kommuner

Å gjennomføre en kommunesammenslåing er et omfattende og komplekst prosjekt som krever god politisk og administrativ ledelse. Sammenslåingsprosessene som er gjennomført i nyere tid, har alle vært forskjellige når det gjelder innretning, omfang og tidsbruk. Kommunesammenslåinger vil være forskjellige som følge av ulik befolkningsstørrelse, ulike mål for organisatoriske endringer, tiden som er avsatt til å gjennomføre en slik prosess og andre forhold. Selv som det i stor grad er opp til kommunene å avgjøre hvor omfattende en ønsker at en slik omstillingsprosess skal være, så er det en del som er felles for alle. Departementet la i desember 2015 fram en veileder som angir de formelle rammene en sammenslåing skal skje innenfor. Før sommeren legger departementet frem en veileder som supplerer denne, med ytterligere råd og tips til gjennomføringsfasen, basert på de siste sammenslåingene som har vært.

Departementet har også samtaler med partene i arbeidslivet om et eventuelt oppfølgingstilbud til kommuner som har vedtatt sammenslåing.

Forskning på kommunereformen

Departementet inngikk i 2015 kontrakt med Senter for økonomisk forskning, NIVI Analyse, Telemarksforskning, og Samfunnsøkonomisk analyse om gjennomføring av en nullpunktsmåling med utgangspunkt i de fire målene med kommunereformen. Primært er hensikten å legge grunnlag for en senere evaluering av om reformen oppnådde målene om gode og likeverdige tjenester til innbyggene, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Oppdragstakerne skal finne måleindikatorer innenfor de fire målområdene og samler data. Resultatet av oppdraget vil samles i en database som vil være tilgjengelig for alle. Arbeidet skal ferdigstilles i desember 2016.

Departementet har også gitt Forskningsrådet i oppdrag å lyse ut midler til forskning på kommunereformen, gjennom programmet DEMOS. Et samarbeid mellom Rokkansenteret, Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Institutt for samfunnsforskning, NIBR, Universitetet i Århus og danske KORA fikk midler til prosjektet Reshaping the map of local and regional self-government. A study of the Norwegian local government reform processes 2014–2019. Prosjektet skal både studere lokale prosesser, men også sentrale prosesser og virkemidler.

Øvrige avklaringer

Den regionale prosjektorganiseringen med støtte til prosessveiledere i det enkelte fylkesmannsembete varer ut 2016. Fra og med 2017 inngår oppfølging av sammenslåtte kommuner som en del av det ordinære veiledningsarbeidet til fylkesmennene.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Departementet beskrev i Prop. 121 S (2014 – 2015) konsekvenser for differensiert arbeidsgiveravgift ved kommunesammenslåinger. Dersom to eller flere kommuner som befinner seg i ulike soner slår seg sammen, vil satsen på arbeidsgiveravgiften i den sammenslåtte kommunen bli videreført innenfor de «gamle» kommunegrensene som om det fortsatt var to eller flere kommuner, fram til neste revisjon. Neste revisjon vil skje med virkning fra og med 1. januar 2021. Dette betyr at den geografiske inndelingen for avgiftsnivået, som ble godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) for perioden 2014 – 2020, forblir uendret. Det betyr også at ingen foretak får lavere eller høyere arbeidsgiveravgift i denne perioden.

I etterkant har også departementet klargjort at dersom ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ser annerledes ut i 2021, og hele eller deler av kommuner får høyere arbeidsgiveravgift da, vil regjeringen vurdere kompensasjon i form av en overgangsordning for området som blir omfattet.

Jakt og fiskerettigheter og fjellstyrer

I enkelte kommuner har konsekvenser for jakt- og fiskerettigheter og fjellstyrestruktur vært viktige spørsmål i debatten om kommunesammenslåing. Regjeringen har avklart at kommunesammenslåinger ikke automatisk vil utløse endringer på disse områdene, og at det vil legges til rette for at kommunenes ønsker skal legges til grunn.

Jakt- og fiskerettigheter

Kongelig resolusjon av 24. juli 1964 avklarte at det er kommunegrensene per 1. januar 1956 som definerer hvem som er innenbygdsboende ved utøvelse av småviltjakt og villreinjakt, samt ved visse typer fiske. Fjelloven gir innenbygdsboende fortrinnsrett på disse områdene. Hensikten med tilbakedateringen som følger av kongelig resolusjon var primært å sikre at begrepet «innenbygdsboende» forble knyttet til faktisk bruk fra gammel tid, og tilbakedateringen må sees i sammenheng med synet på denne jakten og fisket som rettigheter.

En kommunesammenslåing vil ikke påvirke retten til småviltjakt eller villreinjakt i statsallmenning. Kongelig resolusjon av 24. juli 1964 vil fremdeles gjelde.

Saken stiller seg annerledes når det gjelder jakt på annet storvilt enn villrein. Dersom det ved jakt eller felling av elg, hjort, rådyr, rovdyr og bever er nødvendig å regulere antall jegere, skal det etter forskriften påses at det er en rimelig fordeling mellom innenbygdsboende og utenbygdsboende jegere og jaktlag.

Det har vært adgang til å forbeholde inntil 60 pst. av jakten for innenbygdsboende. Når det gjelder hvem som skal anses som innenbygdsboende, har det vært lagt til grunn at dette bestemmes av de til enhver tid gjeldende kommunegrensene. Dette ble i sin tid slått fast av det daværende Miljøverndepartementet. Ved en kommunesammenslåing vil altså alle innbyggere i en ny storkommune etter dette bli regnet som innenbygdsboende.

Samtidig er det flere kommuner hvor det er bekymring for en slik konsekvens av en kommunesammenslåing, og regjeringen ønsker ikke at dette skal være til hinder for fornuftige sammenslåinger.

Forskrift 8. mars 2004 nr. 515 om jakt, felling, fangst og fiske i statsallmenning ble på denne bakgrunn endret 4. mars i år. Endringene innebar bl.a. at det for jakt på elg, hjort, rådyr, bever og rovdyr er dagens kommunegrenser («kommunegrensene per 28. oktober 2015») som definerer hvem som er innenbygdsboende.

Etter dette er det fremkommet at det også er kommuner som ønsker, ved en kommunesammenslåing, at det er grensene til den nye storkommunen som skal angi hvem som er innenbygdsboende. Regjeringen vil sørge for at forskriften gis en slik utforming at kommunene selv kan bestemme hvilket alternativ som skal gjelde for dem.

Videre vil regjeringen sørge for at kommunene får denne valgfriheten også når det gjelder hvem som skal regnes som innenbygdsboende ved fiske i statsallmenning.

Fjellstyrer

Forvaltningen av statsallmenninger er regulert i fjelloven og statsallmenningsloven. Det følger av fjelloven § 3 at det skal være et fjellstyre i hver kommune der det er statsallmenning. Videre følger det av fjelloven § 4 at Kongen kan bestemme om det skal velges flere fjellstyrer dersom det er flere statsallmenninger i en kommune. Denne myndigheten er delegert til Statskog SF. Kommunen skal gis anledning til å uttale seg om behovet for flere fjellstyrer innen en kommune, og kommunens uttalelse vil være grunnlag for Statskog SFs vurdering. Ved sammenslåing av kommuner vil det derfor være mulig å videreføre dagens fjellstyrer.

Individrettede ordninger – tiltakssonen og momsfri kraft i Nord-Norge

Det er en rekke individrettede ordninger som er knyttet til dagens administrative grenser. Regjeringen har kommet til at den ønsker å videreføre de spesielle individrettede virkemidlene som i dag gjelder i Nord-Troms og Finnmark, i det eksisterende geografiske virkeområdet ved en eventuell ny storkommune som går på tvers av dagens grense for tiltakssonen.

I merverdiavgiftsloven er det fritak for omsetning av elektrisk kraft og energi levert fra alternative energikilder til husholdningsbruk i fylkene Finnmark, Troms og Nordland, jf. mvl. § 6-6. Dersom det blir aktuelt med kommunesammenslåing som gjør at enkeltpersoner og bedrifter vil miste denne rettigheten de har i dag, vil regjeringen fremme forslag om endring av merverdiavgiftsloven slik at ingen mister sine eksisterende rettigheter som en følge av kommunesammenslåing.

Utgangspunktet er at innbyggerne og bedriftene i de kommunene som i dag nyter godt av gunstige ordninger, skal få beholde ordningene selv om de blir en del av en større kommune. Samtidig er det som et utgangspunkt ikke aktuelt at flere innbyggere eller bedrifter skal komme inn under de gunstige ordningene.

Utvalg utmark – pilotprosjekt

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Klima- og miljødepartementet samarbeider om forenkling av utmarksforvaltningen. I den forbindelse ble det i oktober 2015 satt ned en bredt sammensatt arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å konkretisere løsninger for å styrke førstelinjetjenesten for utmarksforvaltningen i kommunene og forenklingstiltak innen IKT.

For å kunne prøve ut noen av de forslagene som arbeidsgruppen har kommet med, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2016 etablert en forsøksordning for å kunne prøve ut de forslagene og tiltakene som er fremmet fra arbeidsgruppen. Det overordnede målet for ordningen er at den skal styrke kommunenes førstelinjetjeneste og kommunenes myndighet i utmarksforvaltningen. Prosjektene som får tilskudd skal gi økt verdiskaping basert på utmarkas ressursgrunnlag.

Ordningen er forbeholdt kommuner som søker om kommunesammenslåing. Det er planlagt satt av 3 mill. kroner per år i en femårs periode. Siktemålet er at kommuner skal prøve ut arbeidsmetoder som kan bidra til å forenkle saksbehandling i kommunene og/eller søknadsprosesser for tiltakshavere i utmarka. Prosjektene skal skaffe erfaringer som gir grunnlag for å iverksette varige forenklingstiltak i utmarksforvaltningen.

5.2 Statlig styring

Departementet beskrev i Meld. St. 14 (2014–2015) at regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Resultatet av gjennomgangen av statlig styring vil bli presentert for Stortinget våren 2017, samtidig med forslagene til beslutninger om ny kommunestruktur og nye oppgaver til kommunene.

5.2.1 Et mer koordinert, målrettet og effektivt statlig tilsyn

Fylkesmannen samordner praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunene, jf. kommuneloven kapittel 10 A. Målet er at tilsyn skal være samordnet, målrettet og medvirke til læring og forbedring. Blant annet skal fylkesmannen arbeide for at det i statlige tilsyn tas hensyn til egenkontrollen i kommunene. Regjeringen arbeider med sikte på et mer koordinert, målrettet og effektivt statlig tilsyn med kommunene, se Meld. St. 14 (2014–2015) kapittel 7.3. I 2015 har Difi levert to rapporter som berører statlig tilsyn, se Difi-rapport 2015:19 og Difi-notat 2015:3. Rapportene peker i retning av at volumet av statlig tilsyn har vært stabilt de senere årene, og at det statlige tilsynet har utviklet en mer dialog- og læringsorientert tilnærming til kommunene og fylkeskommunene. Departementet mener at en ennå ikke har nådd målet om et mer koordinert, målrettet og effektivt statlig tilsyn, og ser behov for et sterkere faktagrunnlag for å understøtte den ønskede utviklingen. Difi har derfor fått et omfattende kartleggingsoppdrag som skal være ferdig i løpet av 2016. I tillegg intensiverer departementet oppfølgingen av fylkesmannsembetene når det gjelder denne samordningsoppgaven.

5.2.2 Retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren

Departementet har fastsatt retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Retningslinjene er førende for hvordan statlige tiltak og reformer som har konsekvenser for kommunesektoren skal utformes og håndteres.

Det er et mål at retningslinjene for statlig styring skal bidra til å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteytere, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer.

Målgruppen for retningslinjene er departementer, direktorater og andre statlige etater som forbereder reformer eller andre tiltak som berører kommuner og fylkeskommuner. Med reformer og tiltak menes endringer i lov eller forskrift, endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, nye og endrede ordninger eller tilskudd og andre økonomiske endringer. Departementet tar sikte på å oppdatere veilederen H-2277 B Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner i løpet av 2016.

5.2.3 Innlemming av øremerkede tilskudd

Som en del av kommunereformen og arbeidet med redusert statlig detaljstyring av kommunesektoren, foreslår regjeringen å innlemme enkelte øremerkede tilskudd i kommunenes rammetilskudd.

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner har Stortinget sluttet seg til at ansvaret for tilskuddet til frivilligsentraler bør overføres til kommunene, jf. Innst. 333 S. (2014–2015). Flertallet gikk inn for at tilskuddet skal øremerkes og trappes opp. Regjeringen foreslår imidlertid at kommunene overtar ansvaret for tilskuddet til frivilligsentraler fra 2017, og at tilskuddet innlemmes i kommunenes rammetilskudd. Det vises til nærmere omtale i kapittel 10.7.1. Det legges opp til at midlene fordeles særskilt innenfor rammetilskuddet (tabell C) i en overgangsperiode på fire år. Fordelingen av midlene for 2017 vil bygge på Kulturdepartementets fordeling i 2016. Dette innebærer at kommuner som mottar tilskudd vil få videreført dette, men uten krav om søknad. Kommuner som oppretter eller nedlegger frivilligsentraler i overgangsperioden vil bli bedt om å rapportere om dette til Kulturdepartementet, slik at det kan tas høyde for dette i fordelingen av midler i påfølgende år. Tilskuddet trappes opp i fireårsperioden. Regjeringen foreslår også at deler av tilskudd knyttet til boligsosialt arbeid over Arbeids- og sosialdepartementets og Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett innlemmes i rammetilskuddet fra 2017. Innlemming av tilskuddene er nærmere omtalt i kapittel 10.1.2. og 10.6.5.

5.3 Nye oppgaver til større kommuner

En endret kommunestruktur med større kommuner vil legge grunnlaget for å kunne overføre flere oppgaver til kommunene. Stortinget behandlet Meld. St. 14 (2014–2015) 9. juni 2015 på grunnlag av Innst. 333 S (2014–2015). Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til meldingens forslag om oppgaveoverføringer, med noen unntak: ansvaret for videregående opplæring skal fortsatt ligge hos fylkeskommunen, mens arbeids- og utdanningsreiser og familievernet skal forbli et statlig ansvar. Flertallet sa videre at kollektivtransport kan overføres til større kommuner på de vilkår som skisseres i meldingen, forutsatt at det inngås et samarbeid/partnerskap med det øvrige fylket/regionen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud i regionen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil etter planen sende forslag om nye oppgaver til kommunene på høring sommeren 2016. Departementet tar videre sikte på å fremme en lovproposisjon for Stortinget våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt regionalt nivå.

5.3.1 Oppfølging av merknader fra Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2014–2015)

I Innst. 333 S (2014–2015) ba Stortinget regjeringen vurdere å øke det kommunale selvstyret innenfor navnsettings/adresse- og skiltpolitikken, samt å vurdere å øke det kommunale ansvaret for finansiering av skoleskyss for grunnskoleelever. Stortinget ba videre regjeringen komme tilbake med hvordan den kommunale og den statlige delen av NAV kan samordnes bedre. Stortinget mente også at kommunenes mulighet for å utvide selvkostområdet innenfor vann, avløp og renovasjon gjennom et mer helhetlig miljøgebyr bør utredes. Disse saken omtales nedenfor. For øvrig oppfølging av Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2014–2015) vises det til at det tas sikte å sende et høringsnotat om nye oppgaver til kommunene på alminnelig høring sommeren 2016. Når det gjelder enkelte oppgaver på politiområdet, vises det til omtale i revidert nasjonalbudsjett for 2016.

Navnsettings- og adressepolitikken

Lov 18. mai 1990 nr. 11 om stadnamn (stedsnavnloven) ble endret med virkning fra 1. juli 2015. I forbindelse med lovendringen har Kulturdepartementet satt i gang et arbeid med å revidere forskrift om skrivemåten av stadnamn, som gir utfyllende regler til stedsnavnloven. I dette arbeidet ser departementet på mulighetene for å gi kommunene mer myndighet. Kulturdepartementet vil foreslå endringer i en egen høring.

Skiltpolitikken

Skiltforskriften § 28 om myndighet for trafikkregulerende skilt ble endret med virkning fra 1. januar 2015. Endringen i skiltforskriften åpner for ytterligere myndighetstildeling på skiltområdet til kommuner som ønsker dette, forutsatt at de har den nødvendige kompetanse til å ivareta sentrale overordnede hensyn til trafikksikkerhet, framkommelighet, trafikkstyring samt rettssikkerhet og forutsigbarhet for trafikantene. Gjeldende regelverk åpner derfor allerede for at kommuner kan overta oppgaver innenfor skilting og oppmerking. På denne bakgrunn mener regjeringen at det ikke er behov for ytterligere endringer i regelverket.

Finansiering av skoleskyss for grunnskoleelever

Fylkeskommunen er etter opplæringsloven ansvarlig for skyss av skoleelever, både i grunnskolen (kommunal) og i videregående opplæring (fylkeskommunal). Kommunen betaler vanlig persontakst for grunnskoleelever som skysses av fylkeskommunen. Ansvaret for skyss av skoleelever ble overført fra kommunene til fylkeskommunene i 1986. Bakgrunnen var et ønske om å se dette i sammenheng med den øvrige kollektivtransporten.

Undersøkelser viser at skolenedleggelser kan øke de totale kostnadene til skyss, men også at nedleggelser i mange tilfeller ikke har noen vesentlig innvirkning på disse kostnadene. Ved enkelte nedleggelser må fylkeskommunene eller trafikkselskapet bære det meste av kostnadsøkningene, mens økte billettinntekter i andre tilfeller dekker kostnadsøkningen (jf. at kommunene betaler persontakst for elevene). I enkelte tilfeller overstiger også de nye billettinntektene ekstrakostnadene.

Det er på generelt grunnlag derfor ikke mulig å si noe om hvilken betydning en skolenedleggelse har for de totale skysskostnadene og fordelingen av disse mellom kommune, fylkeskommune og trafikkselskap. Siden det ikke er noen klar sammenheng mellom skolenedleggelser og økte kostnader til skyss hos fylkeskommunene, vil en ev. sjablongmessig økning av det kommunale finansieringsansvaret ikke gi vesentlig bedre treffsikkerhet. Dersom målet er å fordele de reelle kostnadene ved hver enkelt skolenedleggelse, vil man blant annet måtte vurdere kapasitetsutnyttelsen på eksisterende ruter og behovet for nye ruter og deres passasjergrunnlag utover grunnskoleelever. Et slikt system vil være preget av skjønn, og det vil være krevende å administrere. Etter en helhetsvurdering legger regjeringen derfor ikke opp til å øke det kommunale ansvaret for finansiering av skoleskyss for grunnskoleelever.

Samordning av NAV

Våren 2016 vil regjeringen legge fram en melding for Stortinget om videreutvikling av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det tas sikte på å gi meldingen en tydelig retning mot arbeid, brukerrettede tjenester og NAV-kontor med økt handlefrihet. Partnerskapet mellom stat og kommune og samordning mellom den kommunale og statlige delen av arbeids- og velferdsforvaltningen vil også være tema i meldingen.

Selvkostområdet innen vann, avløp og renovasjon

Klima- og miljødepartementet vurderer å utvide selvkostområdet som bygger på identifiserte behov. Overvannsutvalget har i NOU 2015: 16 sett nærmere på kommunenes lovgrunnlag for å gebyrfinansiere overvannstiltak gjennom regelverket om kommunale vann- og avløpsgebyrer, og har foreslått endringer av regelverket. Overvannsutvalgets utredning ble overlevert til klima- og miljøministeren i desember 2015, og det gjennomføres nå en bred høring. Klima- og miljødepartementet vurderer å åpne for å finansiere opprydding av forsøpling på visse offentlige områder med avfallsgebyret. Et forslag til lovendring har vært på høring. På denne bakgrunn foreslås det ikke å utvide selvkostområdet innenfor vann, avløp og renovasjon gjennom et mer helhetlig miljøgebyr.

5.4 Utredning av lovhjemmel for pålegg om interkommunalt samarbeid

Departementet varslet i Meld. St. 14 (2014–2015) at det vil utrede om kommunene skal kunne gis pålegg om samarbeid i situasjoner der kommunene ikke selv kan sikre forsvarlige tjenester. Formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Den aktuelle kommunens fagkompetanse vil være sentral for vurderingen av når det vil kunne være aktuelt å anvende bestemmelsen. I meldingen står det videre at departementet også vil utrede om pålegget skal kunne brukes for å sikre innbyggernes rettssikkerhet i kommuneforvaltningen.

5.5 Fornyelse og utvikling av lokaldemokratiet i sammenslåtte kommuner

Kommunene har selv et klart ansvar for å legge til rette for et godt lokaldemokrati. Kommunereformen vil skape en egen dynamikk for endring. Endringer i kommunestørrelse og geografisk utstrekning vil også påvirke lokalpolitikken på ulike måter. Både vilkårene for politisk styring, deltakelse og identitet vil kunne endre seg. Kommunereformen gir samtidig en anledning for kommunene til å sette demokratispørsmål på dagsorden, og å arbeide for å fornye og utvikle sitt lokaldemokrati. For å ivareta lokaldemokratiet når kommuner blir større, vil regjeringen tilby kommuner som har vedtak om sammenslåing å delta i et eget utviklingsprosjekt. Prosjektet skal gi støtte og rom til å arbeide systematisk med utvikling av lokaldemokratiet i en omstillingsperiode.

5.6 Regionreform

I Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver la regjeringen fram forslag til regionreform som gjennomføres parallelt med kommunereformen.

Stortinget har vedtatt at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer. Stortinget har også bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med arbeidet med kommunereformen, jf. Innst. 262 S (2013−2014), Innst. 300 (2013−2014) og Innst. 333 S (2014−2016). Med det utgangspunktet mener regjeringen tiden er moden for en reform som gir større og mer funksjonelle regioner. Regjeringen ønsker å fremme en samfunnsutvikling hvor samfunnet utvikles nedenfra. Det innebærer mindre statlig styring og større rom for lokaldemokratiet. Regjeringen vil legge til rette for at regionalt folkevalgt nivå skal kunne kan ta en tydeligere samfunnsutviklerrolle. Målet er å utvikle et folkevalgt mellomnivå som spiller godt på lag med stat og kommune, som kan gripe sentrale samfunnsutfordringer og legge til rette for utvikling og vekst i alle deler av landet. Reformen skal legge til rette for utvikling ut fra regionale fortrinn, samordning av sektorer og prioriteringer og sektoroverskridende initiativer som er viktige for utviklingen av regionen. Dette vil også styrke lokaldemokratiet.

Den regionale inndelingen må være i samsvar med samfunnsutfordringene som skal håndteres, og områdene som bør ses i sammenheng i et utviklingsperspektiv. For å styrke folkevalgte regioners rolle som samfunnsutvikler er det behov for endringer i både regionstruktur, virkemidler, roller og ansvar. Større regioner ses som en forutsetning både for håndtering av viktige samfunnsutfordringer og tilførsel av nye oppgaver.

Fylkeskommunene og Oslo kommune er invitert til å ta nabosamtalen og å fatte vedtak om sammenslåing i løpet av høsten 2016. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag til ny regionstruktur våren 2017, ut fra målene for reformen, kriteriene for regioninndelingen som er presentert i stortingsmeldingen og de fylkeskommunale vedtakene. Nye folkevalgte regioner kan dermed tre i kraft samtidig med kommunereformen fra 1. januar 2020.

5.7 Avvikling av samkommunemodellen

Stortinget vedtok 5. april 2016 å avvikle samkommunemodellen. Modellen tilrettelegger for samarbeid på mange sentrale kommunale ansvarsområder. Vedtaket innebærer at ingen nye samkommuner kan opprettes. De eksisterende samkommunene får en overgangsperiode slik at dagens to samkommuner må være avviklet innen 1. januar 2020.

5.8 Endringer i inndelingsloven og kommuneloven

Regjeringen fremmet i mars 2016 forslag for Stortinget til endringer i inndelingsloven og kommuneloven, Prop. 76 L (2015–2016) Endringar i inndelingslova og kommunelova (behandling av kommunesamanslåingar mv.).

Gjennom arbeidet med konkrete inndelingssaker så departementet et behov for noen endringer i inndelingslova, for at den skal gi gode rettslige rammer ved grenseendringer. Proposisjonen fremmer også forslag om enkelte endringer i kommuneloven.

6 Levende lokaldemokrati

6.1 Innledning

Regjeringen ønsker å styrke lokaldemokratiet. Kommunereformen skal gi sterkere kommuner, og kommunene skal få flere oppgaver og utvidet lokalt handlingsrom. Lokalpolitikerne får dermed i samspill med innbyggerne større innflytelse over viktige spørsmål som angår dem. Kommunene har et klart ansvar for å legge til rette for et godt lokaldemokrati, med gode muligheter for deltakelse fra innbyggerne innenfor rammene av det representative demokratiet. Derfor har departementet i forbindelse med kommunereformen utarbeidet en veileder til hjelp for kommunene i utvikling av lokaldemokratiet. I tillegg har departementet satt i gang et arbeid med å gi et forsterket tilbud til kommuner som har vedtak om å slå seg sammen og som vil utvikle lokaldemokratiet sitt. Tilbudet skal være en støtte og stimulans til å fornye og utvikle lokaldemokratiet i den nye kommunen. En kommunereform er en god anledning for den enkelte kommune til å gjennomgå sin demokratiske praksis. Reformen omtales i kapittel 5.

Kommunene bør bestrebe seg på å ha åpne kanaler til innbyggerne, og sørge for god informasjon. Kommunene bør vektlegge dialog med innbyggerne. Det er viktig å ta vare på det generelt gode tillitsforholdet det er mellom innbyggerne og lokalpolitikerne.

En tilfredsstillende høy valgdeltakelse er et viktig tegn på interesse for og oppslutning om lokaldemokratiet. Kommunene skal sikre at valglokalene er lett tilgjengelige for innbyggerne ved lokalvalg. Departementet har også gjennomført eksperimenter for å teste ut virkemidler som kan øke valgdeltakelsen på kort og lang sikt. Nytt forsøk med nedsatt stemmerett til 16 år kan gi oss kunnskap om tidligere stemmerett kan føre til økt valgdeltakelse senere i livet.

I styringen av kommunesektoren må staten balansere behovet for nasjonal kontroll mot behovet innbyggerne lokalt har for å kunne påvirke egen hverdag. En hensiktsmessig kommunelov som vektlegger hensynet til effektive og demokratisk styrte kommuner, er en viktig brikke for å få til dette. Departementet vil derfor følge opp utredningen om ny kommunelov som kommunelovutvalget la fram i vår.

Departementet har sendt et lovforslag om en ny tvisteløsningsmekanisme mellom staten og kommunene på høring. Regjeringen mener forslaget vil bidra til å styrke det lokale selvstyret.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette. Departementet har sendt ut et høringsnotat som omtaler lovendringer knyttet til kommunale medvirkningsordninger for unge, eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne.

6.2 Valg og lokaldemokrati

6.2.1 Valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2015

Vi skal i dette avsnittet omtale valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2015.

Utvikling over tid – trend med økende deltakelse har snudd

Valgdeltakelsen sank både ved kommunestyrevalg og fylkestingsvalg i 2015 sammenlignet med valget i 2011. Ved kommunestyrevalget var det 60,0 pst. som avla stemme, mens ved fylkestingsvalget var det 55,8 pst. som gjorde det.

Valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalg har hatt en jevnt nedadgående trend helt fra slutten av 1970-tallet og fram til 2003, jf. figur 6.1. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011 gikk valgdeltakelsen opp 4 prosentpoeng sammenliknet med valget i 2007. Det er naturlig at dette sees i sammenheng med terrorangrepene 22. juli 2011. Valget i 2015 viste en nedgang på i overkant av 4 prosentpoeng sammenlignet med nivået i 2011.

Hvem deltar ved valgene?

Det er nedgang i valgdeltakelsen i de fleste befolkningsgrupper. Et unntak er imidlertid gruppen over 67 år med høyere utdanning. Her steg valgdeltakelsen med et par prosentpoeng.

Det er fremdeles lavere valgdeltakelse blant unge, særlig i gruppen 20–24 år. Her er det 36,4 pst. som har avlagt stemme ved valget. Aldersgruppen med høyest deltakelse er gruppen 67–79 år, der det var 75,9 pst. som stemte. Blant førstegangsvelgerne deltok om lag halvparten, 48,3 pst. Deretter synker valgdeltakelsen fram til slutten av 20-årene, hvor den jevnt stiger fram til 75-års alderen.

Kvinner deltar i høyere grad enn menn, og dette er stabilt over alle aldersgrupper fram til starten av 60-årene. I de eldste aldersgruppene er det høyere deltakelse blant menn. Samlet sett var valgdeltakelsen 62 pst. blant kvinner og 57 pst. blant menn ved valget i 2015.

Det er også store forskjeller blant innbyggere med ulik utdanningsbakgrunn. Blant innbyggere med høy utdanning går nesten 8 av 10 til urnene, mens blant de med lav utdanning gjør 5 av 10 det samme.

Blant innvandrere som er norske statsborgere stemte om lag 40 pst. Til sammenlikning var valgdeltakelsen blant norske statsborgere uten innvandrerbakgrunn 64 pst. Blant norske statsborgere som er barn av innvandrere var valgdeltakelsen også om lag 40 pst. Det er store forskjeller mellom landgrupper. Blant den største gruppen av innvandrere med norsk statsborgerskap, pakistanere, var deltakelsen på 52 pst.

Valgdeltakelsen blant utenlandske statsborgere var på 29 pst. Dette er på samme nivå som ved tidligere valg. En stor andel av utenlandske statsborgere med stemmerett er arbeidsinnvandrere fra Polen. Blant disse stemte kun 7 pst., og det er på omtrent samme nivå som for fire år siden. Valgdeltakelsen blant svenske statsborgere var 38 pst. For somalierne, som også er en stor gruppe blant utenlandske statsborgere, var valgdeltakelsen 48 pst.

Forsøk for å øke valgdeltakelsen

I forbindelse med lokalvalget i 2015 har Institutt for samfunnsforskning sammen med Uni Rokkansenteret gjort forsøk med ulike tiltak for å undersøke om de har effekt på valgdeltakelsen. Forsøket er gjennomført med eksperiment som metode. Forsøket er dels gjennomført som del av lokaldemokratiundersøkelsen som utføres på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og dels er det gjennomført på oppdrag av fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet som ledd i arbeidet med å øke valgdeltakelsen blant velgerne med innvandringsbakgrunn. Forsøket omfattet de 27 kommunene som har gjennomført forsøk med elektronisk manntall. Disse kommunene har til sammen om lag 1,7 mill. stemmeberettigede.

Følgende tiltak ble gjennomført:

• 92 102 tilfeldig utvalgte velgere fikk et valgkort med begrunnelser for hvor viktig det er å delta i valget.

• 19 500 tilfeldig utvalgte velgere med innvandrerbakgrunn ble inndelt i tre grupper, som hver fikk brev fra fylkesmannen i sitt fylke med noe ulikt budskap.

• Det ble i løpet av den siste uken før valget sendt ut totalt 135 810 SMS-meldinger til et tilfeldig utvalg velgere med påminnelse om valget og med oppfordring til å delta.

Gruppen av velgere som fikk valgkort med en tekst med budskap om viktigheten av å bruke stemmeretten, hadde ikke større valgdeltakelse enn de som fikk det ordinære valgkortet.

Brevene som ble sendt til velgere med innvandrerbakgrunn hadde derimot en betydelig effekt. Avhengig av budskapet i brevet bidro brevene til at valgdeltakelsen økte med mellom 5,5 og 6,7 prosentpoeng blant velgerne med innvandrerbakgrunn. Den gruppen blant velgerne med innvandrerbakgrunn som fikk stemmerett for første gang i 2015, hadde en generell valgdeltakelse på 21,7 pst. Her ga brevene en effekt på mellom 5,6 og 7,0 prosentpoeng i økt valgdeltakelse, avhengig av hvilke budskap brevene inneholdt.

Også utsendelse av SMS hadde god effekt, og bidro til en økning i valgdeltakelsen i befolkningen generelt på 2,3 prosentpoeng. Utslaget var særlig sterkt i to grupper. Blant unge under 30 år ser SMS-ene ut til å øke valgdeltakelsen med 4,6 prosentpoeng. Blant velgere med innvandrerbakgrunn som mottok SMS, lå valgdeltakelsen 3 prosentpoeng over valgdeltakelsen i kontrollgruppen, dvs. de velgerne med innvandrerbakgrunn som ikke fikk SMS.

Resultatene fra forsøket viser at noen av tiltakene ser ut til å virke for å øke valgdeltakelsen. Departementet vil derfor vurdere om det kan være hensiktsmessig at tiltakene med suksess bør videreføres ved senere valg og hvordan de eventuelt skal innrettes.

6.2.2 Forsøk med nedsatt stemmerettsalder til 16 år

20 kommuner deltok i forsøket med nedsatt stemmerettsalder ved kommunestyrevalget i 2015. Ti av kommunene deltok også i tilsvarende forsøk i 2011. Forsøket innebærer at velgere som fyller 16 år i løpet av valgåret, kan avlegge stemme ved kommunestyrevalget i de utvalgte kommunene. Formålet med et nytt forsøk var å få et bredere erfaringsgrunnlag for å kunne analysere hvordan nedsatt stemmerettsalder påvirker ungdoms politiske deltakelse og engasjement i lokalsamfunnet.

Av 16- og 17-åringene som fikk stemmerett i forsøket var det 57 pst. som stemte ved kommunestyrevalget i 2015. Dette er tre prosentpoeng lavere enn valgdeltakelsen i landet som helhet. Sammenliknet med valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringene i kommunene som deltok i tilsvarende forsøk i 2011 var det en nedgang på 1 prosentpoeng. Dette var imidlertid en mindre nedgang enn nedgangen i valgdeltakelsen blant alle velgere, som var på over 4 prosentpoeng.

Valgdeltakelsen varierte mellom forsøkskommunene. I Kristiansund stemte 37 pst. av 16- og 17-åringene, mens valgdeltakelsen i kommunen som helhet var 56 pst. I Austevoll kommune avla 77 pst. av de aktuelle ungdommene stemme, noe som er 10 prosentpoeng over den generelle valgdeltakelsen i kommunen. I den største kommunen som var med i forsøket, Stavanger, var det 58 pst. av ungdommene som deltok. Dette er like høy valgdeltakelse som for resten av befolkningen i kommunen.

Institutt for Samfunnsforskning (ISF) sammen med Uni Rokkansenteret evaluerer forsøket, og vil legge fram en evalueringsrapport høsten 2016.

6.3 Representasjon og medvirkning

6.3.1 Kvinners representasjon i lokalpolitikken 2015

Etter valget høsten 2015 ble en milepel nådd: Over en firedel av landets ordførere er kvinner. 120 av landets kommuner fikk kvinnelig ordfører, og 183 kommuner fikk kvinnelig varaordfører. Det er en framgang på henholdsvis 6,0 og 7,4 prosentpoeng fra forrige lokalvalg til 28,0 og 42,8 pst.

Økningen er et unntak fra ellers beskjedne økninger i andelen kvinner i lokaldemokratiske organ; i kommunestyrene økte andelen kvinner fra 38,1 til 39 pst., og i formannskapene fra 41,3 til 42,9 pst. Andelen gjenvalgte kvinner til formannskapene økte fra 34,9 til 37,1 pst. (Folkestad, Saglie, Segaard 2016). Gjenvalg er viktig fordi politisk erfaring er kanskje den viktigste egenskapen for å bli nominert til lister og særlig til topplassene på listene, og å bli valgt til kommunestyrene. Forskningen viser at velgerne ofte gir personstemmer til de samme kandidatene som partiene allerede har prioritert på valglistene med stemmetillegg og førsteplasser. Flere kvinner med politisk erfaring kan derfor gjøre at en får flere kvinnelige representanter ved neste korsvei.

Tiltaket Lokalvalgdagen

Kommunal- og moderniseringsministeren inviterte i januar 2014 alle kommuner som etter lokalvalget i 2011 hadde under 30 pst. kvinner i kommunestyrene til å delta i Lokalvalgdagen. Av 72 kommuner takket 46 kommuner ja til å delta. Høsten 2014, i forkant av nominasjonene, fikk disse kommunene besøk av forskere fra Institutt for samfunnsforskning eller Uni Rokkansenteret. Forskerne formidlet kunnskap om hva som påvirker kvinneandelen i norske kommunestyrer generelt og i deres egen kommune spesielt.

Tiltaket Lokalvalgdagen er evaluert av forskere ved Institutt for samfunnsforskning og Uni Rokkansenteret, og kan leses i rapporten: Kvinner i lokalpolitikk 2015. En statusevaluering (Folkestad, Saglie, Segaard, 2016).

I evalueringen av tiltaket ble kommunene som deltok i prosjektet Lokalvalgdagen sammenlignet med kommuner som hadde under 30 pst. kvinner i kommunestyret i 2011 som ikke deltok i lokalvalgdagen, og kommunene i landet ellers.

Kommunene med under 30 pst. kvinner i kommunestyrene i 2011 skilte seg ikke ut med særlig lav kvinneandel på listene som velgerne ble presentert for. Det gjorde de heller ikke i 2015. Både lokalvalgdag-kommuner, andre kommuner som hadde under 30 pst. i kommunestyret (men som ikke deltok) og landet ellers, hadde i gjennomsnitt 42 pst. kvinner på listene før velgerne kom til.

Det er når en ser på andelen kvinner på førsteplassene på listene at en finner de største forskjellene og endringene. I 2015 hadde 26,1 pst. av partiene/listene i lokalvalgdag-kommunene plassert kvinner på førsteplass på listene mot 18,7 pst. i 2011. Endringen var minimal i de kommunene som ikke deltok og i landet ellers.

I 2011 var det i gjennomsnitt en klart lavere andel kvinner som partiene/listene hadde prioritert med stemmetillegg, både i lokalvalgdag-kommunene og i øvrige kommuner med under 30 pst. kvinneandel, sammenliknet med kommunene i resten av landet. Denne forskjellen forsvant nesten i 2015. Av de kandidatene som fikk stemmetillegg i lokalvalgdag-kommunene i 2015, var nesten 40 pst. kvinner, mens det i de andre kommunene (under 30 pst. og landet ellers) var rundt 42 pst. kvinner som fikk stemmetillegg. Partiene/listene i kommunene som hadde under 30 pst. kvinner etter valget i 2011, har altså i snitt gitt flere kvinner stemmetillegg i 2015, uansett om de deltok i lokalvalgdag-prosjektet eller ikke.

Tabell 6.1 viser en markant økning i gjennomsnitt i begge gruppene som i 2011 hadde under 30 pst. kvinner i kommunestyrene. I kommunene som gjennomførte tiltaket Lokalvalgdagen er det i gjennomsnitt en framgang på 10,7 prosentpoeng, fra 25,1 pst. i 2011 til 35,8 pst. i 2015. Også i gruppen av kommuner som fikk tilbudet men som ikke deltok i Lokalvalgdagen, er det en betydelig framgang på 10,1 prosentpoeng. Forskerne som evaluerte tiltaket peker på at framgangen trolig gjenspeiler at partiene/listene i begge disse kommunegruppene har gitt flere kvinner stemmetillegg. I resten av landets kommuner er det en liten tilbakegang på 0,8 prosentpoeng. Det kan derfor virke som det at departementet har viet kommunene som hadde under 30 pst. kvinner i sine kommunestyrer i 2011 spesiell oppmerksomhet har hatt god effekt. Det kan ha ført til større bevissthet rundt spørsmålet om representasjon av kvinner til lokaldemokratiske organ i disse kommunene.

6.3.2 Kvinners representasjon i styrer

Stortinget vedtok våren 2009 § 80 a i kommuneloven, som stiller krav til kjønnsbalanse i kommunalt kontrollerte aksjeselskaper. Med kommunalt kontrollert menes at kommuner eller fylkeskommuner eier minst to tredeler av aksjene. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2010. For eksisterende selskaper ble det vedtatt en overgangsordning slik at for disse selskapene trådte reglene i kraft 1. januar 2012.

Lovendringene bygget på forslag fra departementet i Ot.prp. nr. 57 (2008–2009). I proposisjonen orienterte departementet om problemstillinger knyttet til identifiseringen av selskaper som omfattes av kravet til kjønnsbalanse. Det finnes ikke et eget register over kommunale aksjeselskaper. Identifikasjon av selskapene er viktig for å kunne føre kontroll med at lovbestemmelsen følges. I proposisjonen ble det omtalt et system for håndhevelse av kravene i loven. Det ble pekt på at en viktig forutsetning for å innføre en sanksjonsregel er at man har et pålitelig system for å kunne føre kontroll. Det vil si at man har fullstendige opplysninger om eierskap til alle norske aksjeselskap, for deretter å kunne identifisere de som er kommunalt kontrollerte.

Departementet har gitt støtte til et flerårig SSB-prosjekt med sikte på å utvikle et system for identifikasjon av alle kommunalt kontrollerte aksjeselskaper. SSB tar utgangspunkt i Aksjonærregisteret.

Mange selskaper rapporterer imidlertid ikke til Aksjonærregisteret. For 2014 er det 12 898 selskaper med organisasjonsformen AS/ASA som ikke har rapportert. Av disse selskapene vil det være et visst, men ukjent antall, som er kommunalt kontrollerte.

De nyeste tallene fra SSB er fra 2014. SSB har identifisert 1007 selskaper som omfattes av kommuneloven § 80 a. Av disse framgår det at totalt 70 pst. av de kommunalt kontrollerte selskapene fyller kjønnsbalansekravene til eiervalgte styremedlemmer.

Departementet mener dette tallet burde være høyere, og vil vurdere positive tiltak for å oppnå økt regeletterlevelse. Departementet vil imidlertid ikke innføre et eget sanksjonsregime overfor selskaper som ikke følger reglene, og det er to grunner til det.

Den ene grunnen er at departementet mener aktuelle sanksjoner vil ha store negative konsekvenser. En regel om f.eks. tvangsoppløsning vil kunne skape store problemer for utførelsen av den kommunale oppgaven som selskapet gjør. Bruk av for eksempel tvangsmulkt vil innebære en svært stram statlig styring som i seg selv er uheldig. Det vil også kunne legge press på selskapets økonomi, som i verste fall vil kunne gå utover oppgaveutførelsen.

Den andre grunnen er at det ikke finnes en fullgod oversikt over kommunalt kontrollerte selskaper. Det må være en absolutt betingelse for å innføre et sanksjonssystem. For å skaffe en fullgod oversikt må det utføres et betydelig manuelt kontrollarbeid hvert år. Det er lite hensiktsmessig bruk av ressurser.

6.3.3 Medvirkningsordning for unge, eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 15. februar 2016 på høring forslag om en ny bestemmelse i kommuneloven om råd for ungdom, eldre og personer med funksjonsnedsettelse. Utfyllende regler for de enkelte ordningene skal fastsettes i forskrift. Dagens lovpålagte medvirkningsordninger for eldre og personer med funksjonsnedsettelse videreføres. I tillegg foreslås det prosedyreregler for ungdomsmedvirkning, som kommuner og fylkeskommuner må følge hvis de har slike ordninger for ungdom. Det skal fortsatt være frivillig for den enkelte kommune eller fylkeskommune om de ønsker å ha et ungdomsråd. Høringsfristen er 20. mai 2016. Det tas sikte på å fremme en proposisjon til lovforslag for Stortinget våren 2017.

6.3.4 Minsak.no

Etter kommuneloven § 39 a kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 pst. av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.

Med utgangspunkt i denne bestemmelsen lanserte departementet i 2013 en nettportal, minsak.no, som gjør det mulig for innbyggerne i alle kommuner og fylkeskommuner å fremme innbyggerforslag på Internett. Nettsiden gjør det også mulig å debattere og kommentere forslag som kommer inn. Nettsiden modereres av departementet. Det har i liten grad vært nødvendig å fjerne forslag og innlegg som strider med sidens formål, eller mot krav til god nettatferd.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 har det til sammen blitt sendt inn 183 forslag til kommunene. Oslo kommune, kommunen med flest innsendte forslag, har i denne treårsperioden mottatt 30 saker via nettsiden. Til sammen 899 saker er opprettet, mange av dem er trukket og enda flere har ikke oppnådd det nødvendige antallet underskrifter. I perioden fra 1. mars 2015 til 1. mars 2016 var det 187 796 besøk på nettsiden og 141 833 brukere.

6.4 Nye regler for økt kommunalt selvstyre

6.4.1 Kommunelovutvalget

Kommunelovutvalget ble oppnevnt 21. juni 2013. Det fikk i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Utvalget overleverte sin utredning, NOU 2016: 4 Ny kommunelov, til departementet 10. mars 2016.

Departementet sendte utredningen på høring 6. april 2016 med høringsfrist 6. oktober 2016. Departementet vil etter utløpet av høringsfristen gjennomgå høringsinnspillene med sikte på å fremme en lovproposisjon for Stortinget.

6.4.2 Ny tvisteløsningsordning m.m.

I Sundvolden-erklæringen heter det at regjeringen vil opprette et tvisteløsningsorgan som skal håndtere konflikter mellom stat og kommune.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i januar 2016 på høring to lovforslag som skal bidra til å styrke lokaldemokratiet. I høringsnotatet foreslo departementet at kommuner som offentlig organ får adgang til å reise sak mot staten. At kommuner vil kunne få en uavhengig prøving av statsforvaltningens vedtak, gir et bedre vern av kommunene og det kommunale selvstyret. I tillegg vil det være et middel for å oppnå rettsriktige avgjørelser og rettsavklaring. Det vil både kommuner og statsforvaltningen kunne dra nytte og lære av. Adgang til å reise sak vil også innebære at det heller ikke er tvil om at Norge oppfyller de folkerettslige forpliktelsene etter artikkel 11 i Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre.

Departementet foreslo også en lovendring som skal redusere statlig klageinstans' adgang til å prøve det kommunale frie skjønnet. Altså skal terskelen for å overprøve det kommunale frie skjønnet bli høyere. Departementet mener at når lovgiveren først har gitt kommunene adgang til å benytte fritt skjønn, bør statsforvaltningen være varsom med å overprøve denne skjønnsutøvelsen.

Høringsfristen gikk ut i april. Departementet gjennomgår nå høringsinnspillene.

6.5 Norsk lokaldemokrati og forholdet til EØS-avtalen

6.5.1 ESA-sak om skattefritak og garantier for det offentlige

EFTAs overvåkingsorgan ESA stilte sommeren 2013 spørsmål om det generelle skattefritaket for stat, helseforetak og (fylkes-)kommuner er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse offentlige organene driver økonomisk aktivitet. Regjeringen iverksatte et arbeid med å vurdere de EØS-rettslige problemstillingene ESA tok opp. Som et ledd i arbeidet ble det avholdt et møte med ESA forsommeren 2015 for å diskutere det EØS-rettslige handlingsrommet og hvilke (fylkes-)kommunale aktiviteter som berøres.

ESA har senere problematisert om de ovennevnte offentlige organene får økonomiske fordeler i form av ubegrensede garantier. Det følger for eksempel av kommuneloven at verken kommuner eller fylkeskommuner kan gå konkurs. Et spørsmål er om dette kan gi (fylkes-)kommunene økonomiske fordeler når de driver økonomisk aktivitet i konkurranse med private.

ESA har foreløpig konkludert med at verken det norske generelle skattefritaket eller ubegrensede garantier er i overenstemmelse med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Som et forslag til løsning har ESA foreslått at det innføres et krav om at aktiviteter som er å regne som økonomisk aktivitet legges i selskaper som er skattepliktige, og som kan gå konkurs. Det er en utfordring at EU/EØS-retten er dynamisk og ikke alltid klar på hva slags offentlige aktiviteter som omfattes av problemstillingen.

Da ESA reiste spørsmålet om offentlige garantier ble saken utvidet. Vurderingen av den EØS-rettslige holdbarheten av dagens generelle skattefritak for staten, helseforetak og (fylkes-)kommuner og ubegrensede offentlige garantier, reiser en rekke problemstillinger. Regjeringen vurderer derfor fortsatt hvordan den best kan løse saken.

6.5.2 Lov om interkommunale selskaper

Høsten 2014 sendte departementet forslag om endringer i lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) på høring. I fjorårets kommuneproposisjon uttalte departementet at arbeidet med å følge opp saken måtte sees i sammenheng med andre pågående saker og prosesser. Departementet har vurdert innspillene fra høringsrunden og utredet nærmere løsningsalternativet om å begrense bruken av selskapsformen til såkalt ikke-økonomisk aktivitet. Ved å forby IKS-ene å drive med såkalt økonomisk aktivitet, vil ikke selskapene være omfattet av regelverket om offentlig støtte.

Departementets foreløpige vurdering er at en lovendring som avskjærer IKS-ene fra å utføre økonomisk aktivitet i statsstøtterettslig forstand har flere fordeler. Dette løsningsalternativet fikk også klart mest støtte blant høringsinstansene. Det videre arbeidet med å fremme konkrete forslag til endring av IKS-loven må imidlertid fremdeles sees i sammenheng med annet pågående arbeid, jf. punkt 6.5.1. Dette arbeidet og de problemstillingene som vurderes, herunder forståelsen av begrepet «økonomisk aktivitet», vil også være relevante for regulering av IKS-loven. Den videre oppfølgingen av høringen om endringer i IKS-loven vil derfor skje i tilknytning til oppfølgingen av arbeidet i punkt 6.5.1.

6.5.3 Nye anskaffelsesdirektiver

EU vedtok i februar 2014 tre nye direktiver om offentlige anskaffelser. De nye reglene har ikke trådt i kraft i Norge enda. De nye direktivene unntar samarbeid mellom offentlige enheter – såkalt offentlig-offentlig samarbeid – fra anbudsreglene. Dette unntaket er i all hovedsak en lovfesting av rettspraksis. Departementet vurderer behovet for ev. tilpasninger av reglene for vertskommunesamarbeid i lys av de nye direktivene.

6.5.4 Horisont2020 – EUs rammeprogram for forskning og innovasjon (2014–2020)

Horisont2020 er innrettet mot de store globale samfunnsutfordringer, noe som innebærer at alle typer samfunnsaktører bør involveres i tillegg til forskningsmiljøene, ikke minst offentlig sektor som kommuner, fylkeskommuner og kommunale selskap. Over syv år blir om lag 800 mrd. kroner lyst ut. Regjeringen har som målsetting at norske aktører skal få innvilget prosjektmidler på rundt to pst. av midlene fra dette forsknings- og innovasjonsprogrammet.

Forskningsrådet har hentet ut tall fra eCorda-databasen til Europakommisjonen, og foreløpige resultat fra november 2015 viser at 47 ulike kommunale og fylkeskommunale aktører har søkt om midler så langt. Ti av disse har fått innvilget sine søknader.

Kommunale og fylkeskommunale aktører hadde per november 2015 sendt inn søknader til alle programmer med ett unntak (FOOD-programmet). Det største enkeltprosjektet er innenfor Energy-programmet, og tilhører prosjektet Triangulum. I dette prosjektet deltar Stavanger kommune, Lyse energi, Rogaland fylkeskommune og Greater Stavanger Economic Development AS. Triangulum er det største norske prosjektet i Horisont2020 så langt.

På dette (tidlige) stadiet i programmet er suksessraten eller tilslagsprosenten for norske kommunale og fylkeskommunale aktører på 15,9 pst. Til sammenlikning er suksessraten for norske aktører totalt i Horisont2020 på 14,6 pst., mens gjennomsnittet for alle europeiske land er på 13,9 pst.