4 Høringsforslaget

4.1 Hjemmel for å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler

4.1.1 Forslaget

Justis- og beredskapsdepartementet foreslo i høringsnotat 24. juni 2016 en presisering i utlendingsloven § 128 første ledd, første og annet punktum for at departementet skal kunne gi generelle instrukser i sikkerhetssaker.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Fem høringsinstanser har uttalt seg om forslaget (Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Oslo politidistrikt, Advokatforeningen og Jussformidlingen).

Politidirektoratet og Oslo politidistrikt støtter den foreslåtte endringen i utlendingsloven § 128. Politiets sikkerhetstjeneste har ingen innsigelser.

Advokatforeningen er positiv til at departementet gjennom sine endringsforslag bidrar til å klargjøre hjemmelsgrunnlaget på feltet, men støtter ikke den foreslåtte endringen av utlendingsloven § 128 og bemerker blant annet:

«Departementets forslag til regelendringer gjelder innenfor saksområdet «saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn». Dette saksområdet er per i dag etter Advokatforeningens erfaring et saksområde med begrenset omfang. Det antas således på generelt grunnlag at endringsforslagene ikke vil få veldig stor betydning. Advokatforeningen ser imidlertid i lys av samfunnsutviklingen de siste årene at antall saker som faller inn under området kan antas å øke fremover. Advokatforeningen er derfor positiv til at departementet gjennom sine endringsforslag bidrar til å klargjøre hjemmelsgrunnlaget på feltet.

Advokatforeningen finner grunn til å minne om at det ikke er noe krav for bruk av utlendingslovens tvangsmidler at det foreligger et straffbart forhold, og bruken av tvangsmidlene ikke medfører at noen får status som siktet. Samtidig er det flere steder i utlendingsloven bestemt at visse regler i straffeprosessloven gjelder som utfyllende regler «så langt de passer». I utlendingsloven § 105 annet ledd siste punktum er det således bestemt at straffeprosessloven §§ 175 første ledd annet punktum, 184 og 187 a gjelder tilsvarende så langt de passer.

Det er likevel ingen tvil om at en avgjørelse om bestemt oppholdssted er av inngripende karakter, og at et slikt inngrep i individets frihet krever en særskilt begrunnelse i det enkelte tilfelle, samtidig som det er påkrevet at tiltaket skal være proporsjonalt med de interesser som skal vernes. Nettopp av denne grunn kan Advokatforeningen ikke støtte forslaget om at det skal være en hovedregel om bestemt oppholdssted.

Til forslaget om instruksjonsmyndighet er Advokatforeningen skeptisk til at departementet skal ha instruksjonsmyndighet, nettopp av hensyn til maktfordelingen. Ettersom en bestemmelse om bestemt oppholdssted oppleves som et tvangsmiddel, bør departementet ikke ha instruksjonsmyndighet.

…

Advokatforeningen støtter ikke forslaget fordi det rører ved den maktfordeling. Tvangstiltak skal begjæres av politiet, og prøves av domstolene.»

Jussformidlingen stiller seg kritisk til forslaget og anfører at de ikke ser noen tungtveiende grunner til at departementet skal ha kompetanse til å gi generelle instrukser om skjønnsutøvelsen i saker om bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven §§ 105 og 130. I den forbindelse bemerker Jussformidlingen blant annet at:

«Risikoen for at departementet gir generelle instrukser som er ment for helt spesielle tilfeller, vil øke med en slik kompetanseendring, noe Krekar-saken illustrerer. Instruksene kan utformes så spesifikt at de legger føringer på politiets utøving av faglig skjønn ved tvangsvedtak etter utlendl. § 128, noe som kan føre til at begrunnelsen for vedtakene blir for svak. Dette vil etter vår oppfatning gå på bekostning av rettssikkerheten til den enkelte og er ikke en ønsket utvikling. Departementet viser til at individets rettssikkerhet ivaretas tilstrekkelig gjennom regelen i utlendl. § 99 første ledd om at avgjørelser om bruk av tvangsmidler skal være basert på en konkret og individuell vurdering, og gjennom muligheten for etterfølgende rettslig prøving. Jussformidlingen er uenig i dette, og mener at de nevnte forholdene ikke ivaretar rettssikkerheten til den enkelte i tilstrekkelig grad.

Det følger av Isene-dommen inntatt i Rt. 1981 s. 745 at kravet til vedtakets begrunnelse etter fvl. § 25 øker med vedtakets inngripende karakter. Den foreslåtte endringen i utlendl. § 128 gjelder hjemmel til å fatte vedtak om bruk av tvangsmidler. Alle som utsettes for inngripende vedtak har dermed rettskrav på en forsvarlig begrunnelse. Dersom departementet legger for mange føringer på politiets skjønnsutøvelse i saker etter utlendingslovens §§ 105 og 130, kan begrunnelsen for vedtakene bli for svak. Dette vil gå på bekostning av den enkeltes rett til en forsvarlig begrunnelse.»

4.1.3 Departementets vurdering

Departementet mener det bør gjelde en mulighet for departementet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker etter utlendingsloven, og fastholder forslaget i høringsnotatet. I dag er det et paradoks at loven har et forbud mot å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker, jf. lagmannsrettsavgjørelsen av 20. mars 2015 som er omtalt i avsnitt 3.1 ovenfor, samtidig som det ikke er et forbud mot generelle instrukser i andre saker etter loven (hvor særlig unndragelsesfare eller ID-tvil kan begrunne bruk av tvangsmidler). Departementet mener at denne situasjonen aldri har vært tiltenkt fra departementets eller Stortingets side.

Utlendingsloven hadde ingen formulering om at departementet ikke hadde myndighet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i sikkerhetssaker før utlendingsloven § 128 første ledd annet punktum trådte i kraft i januar 2014. Videre var det, i forbindelse med Stortingets behandling, ingen uttrykkelig drøfting av om det skulle innføres en slik begrensning i instruksjonsadgangen som lagmannsretten la til grunn.

Advokatforeningen har anført at hensynet til maktfordeling taler mot at departementet skal ha instruksjonsmyndighet, og viser til at departementet ikke bør ha en slik myndighet ettersom en bestemmelse om bestemt oppholdssted oppleves som et tvangsmiddel. Videre har Jussformidlingen anført at risikoen for at departementet gir generelle instrukser som er ment for helt spesielle tilfeller vil øke med en kompetanseendring der departementet får instruksjonsmyndighet, og at dette vil gå på bekostning av den enkeltes rettssikkerhet.

Departementet mener at de aktuelle anførslene ikke tar hensyn til at loven ikke fastsetter noen begrensning i adgangen til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler i andre saker enn sikkerhetssaker. Etter lagmannsrettens avgjørelse fra 2015, er det således en inkonsekvens i rettstilstanden som departementet nå foreslår å rette gjennom lovendringsforslagene.

Departementet understreker for øvrig at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet vil bli tilstrekkelig ivaretatt selv om departementet har myndighet til å gi generelle instrukser om bruk av tvangsmidler. Myndigheten til å gi pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted i det enkelte tilfelle vil fortsatt ligge hos politiet. Videre innebærer utlendingsloven § 99 første ledd at avgjørelser om bruk av tvangsmidler må være basert på en konkret og individuell vurdering. Tvangsmidler kan bare anvendes dersom tiltaket er forholdsmessig. En generell instruks som bryter med disse forutsetningene og for eksempel medfører tiltak som virker uforholdsmessige overfor utlendingen eller vedkommendes familie, vil ikke være lovlig. Videre vil rettssikkerheten være ivaretatt gjennom retten til full etterfølgende prøving av pålegg i domstolene.

4.2 Hjemmel for forskriftsregulering om bestemt oppholdssted og meldeplikt

4.2.1 Forslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet en endring i utlendingsloven § 130 for å gi hjemmel for forskriftsregulering om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter bestemmelsen. Forslaget innebærer at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter bestemmelsens første ledd.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet støtter den foreslåtte endringen og Oslo politidistrikt er positiv til forslaget.

Politiets sikkerhetstjeneste har ikke innspill til den foreslåtte endringen.

Advokatforeningen har ingen særskilte kommentarer til lovendringen.

De øvrige høringsinstansene kommenterer ikke endringsforslaget.

4.2.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å gi hjemmel for å gi nærmere regler i forskrift om pålegg av meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 130.

For pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 105 første ledd er det allerede hjemmel for forskriftsregulering, jf. bestemmelsens tredje ledd, og det er også gitt forskriftsregler i utlendingsforskriften § 18-12. Departementet mener det er hensiktsmessig at det gis mulighet for forskriftsregulering også for pålegg om meldeplikt eller bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 130.

Det vises også til at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget.

I utlendingsforskriften § 18-12 er det gitt nærmere regler om pålegg av meldeplikt og bestemt oppholdssted etter utlendingsloven § 105. Departementet sendte forslag om endring i utlendingsforskriften § 18-12 på høring sammen med forslaget til endring av utlendingsloven § 128 og § 130. De foreslåtte endringene gjelder politiets bruk av hjemmelen i utlendingsloven § 105 første ledd bokstav d om å ilegge bestemt oppholdssted og eventuelt meldeplikt i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Forskriftsforslaget lød:

«Utlendingsforskriften § 18-12 nytt annet ledd skal lyde:

En utlending som nevnt i utlendingslovens § 105 første ledd bokstav d og som er utvist av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser etter utlendingsloven § 126 annet ledd, skal som hovedregel pålegges bestemt oppholdssted, og eventuelt meldeplikt, dersom det er tilstrekkelig grunn til det og pålegget ikke er uforholdsmessig, jf. § 99.

Nåværende annet ledd blir nytt tredje ledd.

Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd og skal lyde:

Pålegg om bestemt oppholdssted kan blant annet gå ut på at utlendingen skal bo på en bestemt adresse, herunder på et mottak eller lignende, eller i en bestemt kommune, politidistrikt, eller annet naturlig avgrenset sted. Pålegget kan også gå ut på at utlendingen pålegges å oppholde seg i en bestemt kommune, politidistrikt eller annet naturlig avgrenset område. Det angitte oppholdsstedet skal ikke begrense bevegelsesfriheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn som begrunner pålegget. Ved pålegg om bestemt oppholdssted i tilfeller som nevnt i annet ledd må plassering vurderes særskilt ut fra sakens art. Det skal som hovedregel pålegges oppholdssted utenfor de større byene og omegn.»

Det har kommet flere merknader til forskriftsforslaget i høringsrunden. Blant annet har både Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste påpekt at forslaget legger så sterke føringer på skjønnsutøvelsen at det kan oppstå konflikt med politifaglige vurderinger. Dette er vektige innvendinger som departementet vil ta hensyn til før endelig forskrift fastsettes.