7 Anmodningsvedtak nr. 937 (2015–2016) om kjønnsbasert forfølgelse som grunnlag for opphold

7.1 Bakgrunn

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 937 (2015–2016) besluttet følgende:

«Stortinget ber Regjeringen gjennomgå regelverk og praksis for å sikre retten til asyl ved kjønnsbasert forfølgelse.»

I Innst. 414 S (2015–2016) fra Stortingets kommunal- og forvaltningskomite er komiteen særlig opptatt av at departementet må sikre at seksuelle overgrep mot kvinner fra offentlige tjenestemenn vurderes som forfølgelse når overgrepet er del av en systematisk politisk forfølgelse eller undertrykkelse av minoritetsgrupper. Komiteen hevder at man i tidligere praksis ikke har tillagt slike overgrep tilstrekkelig vekt, fordi voldtekt av kvinner er utbredt i enkelte kulturer. I følge komiteen har dette tidligere vært belyst av NOAS.

7.2 Departementets gjennomgang

I de senere årene har det vært økt oppmerksomhet knyttet til kjønnsrelaterte anførsler i asylsøknader. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), ble det lagt vekt på behovet for et særskilt kjønnsperspektiv ved flyktningrettslige vurderinger. I lovens § 29 annet ledd om ulike former for forfølgelse, ble det i bokstav f presisert at forfølgelse kan ta form av handlinger «rettet særskilt mot kjønn».

Departementet utarbeidet i 2012 egne retningslinjer om kjønnsrelaterte spørsmål i tilknytning til flyktningvurderingen (se rundskriv G-08/2012). Retningslinjene gir en helhetlig og systematisk gjennomgang av momenter i flyktningvurderingen og asylsaksbehandlingen hvor kjønnsrelaterte spørsmål kan få betydning. Retningslinjene omfatter både prosessuelle forhold, vilkårene i flyktningkonvensjonen og asylvurderingen, samt opphold på humanitært grunnlag. Retningslinjene klargjør at svært mange typer overgrep som typisk rammer kvinner/jenter, kan innebære forfølgelse etter utlendingsloven. Forutsatt at lovens øvrige vilkår er oppfylt, skal risiko for slike overgrep føre til at det gis oppholdstillatelse i Norge. Departementet har i tillegg utarbeidet egne retningslinjer for håndteringen av utlendingssaker der kjønnslemlestelse er et tema (se rundskriv GI-03/2012).

UDI og UNE har også utarbeidet egne retningslinjer for utvalgte kjønnssensitive spørsmål. UNE har blant annet utarbeidet et praksisnotat om konvensjonsgrunnen «medlemskap i spesiell sosial gruppe», der flere typer overgrep som typisk rammer kvinner omtales.

Etter departementets vurdering er dagens regelverk og retningslinjer om kjønnsbasert forfølgelse utformet på en måte som ivaretar kjønnsperspektivet i asylsaksbehandlingen godt. I følge UDI gir departementets retningslinjer også god veiledning for dem i den praktiske vurderingen av disse sakene. Både regelverk og retningslinjer åpner for at kvinner som risikerer seksuelle overgrep fra myndighetspersoner etter en konkret vurdering kan få flyktningstatus i Norge.

Departementet har bedt UDI om en redegjørelse for praktiseringen av regelverket om kjønnsbasert forfølgelse, og de er særlig bedt om å beskrive hvilke vurderinger som i dag gjøres i saker der kvinner anfører at de i hjemlandet risikerer seksuelle overgrep fra offentlige tjenestemenn.

UDI opplyser at de foretar en konkret og individuell vurdering av anførslene om kjønnsrelatert forfølgelse på bakgrunn av den til enhver tid foreliggende landinformasjon. Etter regelverk og praksis innebærer dette også en vurdering av søkerens troverdighet, som kan være avgjørende for om søkeren fyller vilkårene for beskyttelse.

UDI har ikke systemer som gjør det mulig å ta ut tall som viser hvor mange kvinner som har anført risiko for kjønnsbasert forfølgelse, eller som er innvilget oppholdstillatelse som flyktning der grunnlaget for søknaden har vært kjønnsbasert forfølgelse. Asylsaksbehandlere i UDI rapporterer imidlertid manuelt på et eget skjema om vedtak der grunnlaget for søknaden har vært kjønnsrelatert forfølgelse. UDI understreker at det er noe usikkerhet knyttet til de manuelle registreringene, og det antas å være en underrapportering på antall saker i denne kategorien.

De manuelle registreringene for perioden 2012–2016, der kjønnsrelatert forfølgelse har vært anført som grunnlag for søknaden om beskyttelse, viser at det ble innvilget totalt 733 søknader etter utlendingsloven § 28 første ledd (flyktningstatus). 44 søkere ble gitt en § 38-tillatelse (opphold på humanitært grunnlag). I samme periode ble det rapportert om 377 avslag. Dersom man kun ser på kategorien der det var anført voldtekt eller reaksjoner/nye overgrep etter flukt fra tidligere voldtekt, ble det rapportert om totalt 134 vedtak, hvorav 104 resulterte i flyktningstatus. Av innvilgelsene var kjønnsrelaterte anførsler vurdert og lagt til grunn i 36 saker. I 66 saker fremgår det at søkerne fikk beskyttelse uavhengig av anførslene om voldtekt. Dette gjaldt hovedsakelig søkere fra Eritrea, Afghanistan og Somalia.

I innstillingen fra Stortingets kommunal- og forvaltningskomite fremgår det at NOAS tidligere har kritisert UDIs praksis. Det antas at komiteen her sikter til kritikk som kom fra NOAS i 2012, der de hevdet at UDI aldri vurderer overgrep utført av myndighetspersoner på kvinner i forvaring/fengsel som en type statlig forfølgelse som gir grunnlag for flyktningstatus.

UDI har opplyst til departementet at dette ikke er korrekt. For å illustrere hvilke vurderinger UDI gjør i disse sakene, har de gitt en grundig redegjørelse for sin praksis i Etiopia-saker med anførsler om voldtekt og seksuelle overgrep i forbindelse med forvaring hos myndighetene eller ved husransakelser. Av redegjørelsen fremgår det tydelig at UDI mener voldtekt faller inn under forfølgelsesbegrepet, og at risikoen for voldtekt ved retur alltid skal vurderes. Dersom søkeren i tilstrekkelig grad har sannsynliggjort risiko for seksuelle overgrep ved retur, vurderes det om risikoen har årsakssammenheng med søkerens faktiske eller tillagte politiske oppfatning. Der voldtekten skjer under forvaring som skyldes faktisk eller tillagt politisk oppfatning, er det en presumpsjon for at det er årsakssammenheng. Dersom søkerens opplysninger tyder på at overgrepet var uttrykk for maktmisbruk fra en enkeltstående tjenestemann på hjemstedet, vil forfølgelsesfaren som oftest ikke skyldes søkerens politiske oppfatning. Dersom det ikke finnes årsakssammenheng med en forfølgelsesgrunn, vurderes det om det er grunnlag for beskyttelse etter lovens § 28 første ledd bokstav b (subsidiær beskyttelse). Om søkeren kan ha tilgang til et trygt internfluktalternativ inngår i denne vurderingen.

UDIs beskrivelse av praksis underbygges med statistikk. Statistikk for perioden 2012–2016 viser at UDI ga flyktningstatus i 8 saker av den kategorien NOAS har vist til (overgrep mot kvinner i fengsel/forvaring). Også her antas det å være en underrapportering, fordi hovedanførselen i mange av disse sakene har vært knyttet til frykt for å bli drept på grunn av politisk oppfatning, og søknadene er innvilget på dette grunnlag.

Etter departementets vurdering gir dagens regelverk og retningslinjer et godt vern til kvinner som risikerer kjønnsbasert forfølgelse. UDIs redegjørelse for praksis støtter opp under dette og bekrefter at praksis er i samsvar både med nasjonalt regelverk og internasjonale forpliktelser. Kvinner som anfører risiko for seksuelle overgrep fra offentlige tjenestemenn får en grundig og individuell vurdering, og de får flyktningstatus dersom vilkårene for det er oppfylt. På denne bakgrunn kan departementet ikke se at det er behov for verken regelverks- eller praksisendringer knyttet til den problemstillingen komiteen er opptatt av i sin innstilling.