5 Skjæringstidspunkt for rett til og beregning av foreldrepenger

5.1 Gjeldende rett

Foreldrepenger opptjenes ved yrkesaktivitet i minst seks av de siste ti månedene før vedkommende forelders uttak av foreldrepenger starter, jf. folketrygdloven § 14-6. Likestilt med yrkesaktivitet er blant annet tidsrom med mottak av ytelser til livsopphold. Mors uttak skal senest starte tre uker før fødsel, se § 14-10. I praksis betyr dette at mor må starte sitt uttak tre uker før termindato, eventuelt ved fødselen hvis den skjer tidligere enn tre uker før termin. Mor må altså ha opptjent foreldrepenger på dette tidspunktet, og får også beregnet foreldrepengene på dette tidspunktet. Foreldrepengene beregnes etter de samme reglene som sykepenger, se § 14-7, jf. kapittel 8.

Far kan opptjene rett til foreldrepenger fram til hans periode starter. Det vil i praksis si når mor avslutter sitt uttak hvis de har valgt at hun tar ut sin del av perioden før far tar ut sin del. Hvis far starter å ta ut foreldrepenger før mor er ferdig med sitt uttak, blir fars første uttaksdato skjæringstidspunktet. Far kan dermed opptjene rett til foreldrepenger etter fødselen. Han kan også tape rett til foreldrepenger, for eksempel hvis han slutter å arbeide uten å ha rett til ytelser som gir opptjening til foreldrepenger. Far får også beregnet størrelsen på foreldrepengene på dette tidspunktet.

I dag vurderes altså fars rett til foreldrepenger og størrelsen på disse som oftest på det tidspunktet som mor avslutter sitt uttak. Dette gjelder også om far skal utsette sine foreldrepenger; både opptjening og beregning vurderes på det tidspunktet mor er ferdig med sin periode, selv om far skal utsette sitt uttak en kortere eller lengre periode. Det betyr at hvis fars inntekt øker under utsettelsen, vil han fortsatt få beregnet foreldrepengene etter den lavere inntekten han hadde på skjæringstidspunktet (når mor avslutter sitt uttak).

Foreldrene beholder inntektsgrunnlaget de hadde ved første uttak gjennom hele foreldrepengeperioden, selv om perioden utsettes en eller flere ganger. Det samme gjelder hvis foreldrene bytter på å være foreldrepengemottaker, eventuelt utsetter i en eller flere omganger. Foreldrepengene omregnes altså ikke ved økt eller redusert inntekt i permisjonsperioden.

5.2 Høringen

Departementet foreslo i høringsnotatet at det ved fri adgang til utsettelse fortsatt skal være slik at foreldre beholder inntektsgrunnlaget gjennom hele foreldrepengeperioden, selv om perioden utsettes en eller flere ganger. Departementet foreslo også å presisere dette i § 14-7 første ledd siste punktum.

I høringsnotatet skisserte departementet to ulike løsninger for skjæringstidspunkt for opptjening og beregning for foreldre (i praksis fedre) som utsetter uttaket:

• 1. Videreføring av dagens regler og presisering av disse i §§ 14-6 og 14-7. Det betyr at far får vurdert om han har rett til foreldrepenger og størrelsen på disse når mor er ferdig med sitt uttak, selv om han skal utsette foreldrepengene.

• 2. Endre skjæringstidspunktet til tidspunktet for første uttak.

Departementet konkluderte ikke, men ba om høringsinstansenes syn på saken.

Ingen instanser sier eksplisitt at de støtter alternativ 1. Men Norsk Kvinnesaksforening uttaler at tidspunkt for opptjening og beregning ikke kan settes til uttakstidspunkt [altså alternativ 2 (departementets merknad)] da fedre/medmødre ikke bør ha mulighet til å strategisk justere størrelsen på foreldrepengene ved å utsette uttaket, all den tid mødre ikke har denne muligheten. Foreningen mener dette blir en urimelig forskjellsbehandling.

Norsk studentorganisasjon (NSO) tar opp det samme poenget. Organisasjonen ser logikken bak forslag 2, men mener det er problematisk at forslag 2 kun gjør det mulig for ett av kjønnene å tilegne seg mer foreldrepenger ved å utsette uttaket. NSO mener det må utarbeides et forslag som gir begge denne muligheten. Organisasjonen mener en forskjellbehandling av kjønnene på denne måten ikke vil bidra til at flere studenter velger å få barn.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, KS og Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler at de støtter alternativ 2. Arbeidsgiverforeningen Spekter sier ikke direkte at foreningen støtter alternativ 2, men departementet leser høringsuttalelsen slik.

LO stiller seg bak departementets vurdering av at hvis kravet til sammenhengende uttak av foreldrepenger fjernes, er det lite logisk å legge skjæringstidspunktet for far til tidspunktet for mors siste uttak.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er av den oppfatning at alternativ 2 er det beste alternativet. Direktoratet mener at dette er mest i tråd med endringene som foreslås. Når vilkåret om at foreldrepenger må tas sammenhengende foreslås fjernet, er det logisk at også tidspunktet for opptjening og beregning av ytelsen endres. Dersom skjæringstidspunktet settes til foreldrenes første uttak, vil reglene bli enklere å forstå for brukere og for arbeidsgivere som må melde foreldrenes inntekt til NAV. For NAV vil saksbehandlings- og veiledningsoppgavene bli enklere. Direktoratet skriver videre at etaten vil få færre klagesaker på området, da spesielt fedre mener det er urimelig at foreldrepengene deres beregnes på mors siste stønadsdag når uttaket først skal skje på et senere tidspunkt. NAV vil også kunne effektivisere og automatisere saksbehandlingen i enda større grad.

Arbeidsgiverforeningen Spekter sier i høringsuttalelsen at de fleste av Spekters virksomheter har tariffavtalt at det ytes full lønn under foreldrepermisjon. Denne vil i mange tilfeller være høyere enn den NAV refunderer. Spekter kan ikke støtte forslag som bidrar til å øke denne differansen.

KS tar opp det samme poenget som Spekter og sier at i kommunesektoren følger det av hovedtariffavtalen at det skal utbetales full lønn som om arbeidstaker var i arbeid. Det innebærer at det ikke alltid er samsvar mellom kommunens/fylkeskommunens utbetaling og refusjon fra NAV. KS skriver at alternativ 2 vil kunne føre til en refusjon som er mer tilnærmet lønnen som kommunen og fylkeskommunen etter hovedtariffavtalen allerede er forpliktet til å utbetale.

5.3 Departementets vurderinger og forslag

5.3.1 Hovedreglene videreføres

Departementet foreslår at det fortsatt skal være slik at foreldre beholder inntektsgrunnlaget gjennom hele foreldrepengeperioden selv om perioden utsettes en eller flere ganger. Endring av inntektsgrunnlaget underveis i perioden ville vært svært krevende for NAV. Departementet foreslår også å presisere dette i § 14-7 første ledd siste punktum.

Når det gjelder skjæringstidspunktet for opptjening til og beregning av foreldrepenger, presiserer departementet at hovedregelen består. Det vil si at retten til foreldrepenger og størrelsen på disse vurderes på det tidspunktet forelderen starter sitt uttak (se nærmere i punkt 5.1). For mødre er dette tidspunktet ved oppstart av uttaket senest tre uker før fødsel. Fedre som starter foreldrepengeuttaket når mor avslutter sitt uttak, skal også, som i dag, få vurdert sin rett til foreldrepenger på dette tidspunktet, altså på tidspunktet for første uttak.

5.3.2 Skjæringstidspunkt for foreldre som utsetter uttaket

5.3.2.1 Generelt

For foreldre som ikke tar ut foreldrepenger før de utsetter (i praksis fedre), må det tas stilling til om retten til foreldrepenger og størrelsen på disse skal vurderes når mor er ferdig med sitt uttak (dagens regler og høringsnotatets alternativ 1), eller om skjæringstidspunktet skal være når far starter sitt uttak (høringsnotatets alternativ 2).

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet støtter alternativ 2. De legger blant annet vekt på at dette er den mest logiske løsningen når regelen om sammenhengende uttak fjernes. Et annet argument er at dette vil sikre arbeidsgivere som betaler full lønn under permisjonen en refusjon som ligger nærmest faktisk utbetalt lønn til forelderen. Se nærmere omtale av høringsinstansenes syn i punkt 5.2.

I dag løper stønadsperioden sammenhengende. Det betyr at fars rett til foreldrepenger og størrelsen på disse vurderes når mor avslutter sitt uttak, altså når han skulle ha startet sitt uttak. NAV opplever imidlertid at en del foreldre og arbeidsgivere tror at det er tidspunktet for fars første uttak som er avgjørende. Departementet mener at når stønadsperioden ikke lenger løper sammenhengende, vil det være mindre logisk enn i dag å knytte fars skjæringstidspunkt til mors siste uttak. Dette tidspunktet er ikke lenger relevant for far og hans uttak, og det vil virke kunstig om dette skal være skjæringstidspunktet. Hvis far skal utsette uttaket sitt, kan det være uhensiktsmessig at NAV må vurdere hans rett til foreldrepenger på et tidligere tidspunkt. Dette taler for at skjæringstidspunktet settes til det tidspunktet far har sitt første uttak av foreldrepenger. Samtidig ser departementet at alternativ 2 for noen fedre vil innebære et økonomisk insentiv til å utsette foreldrepengeuttaket, for å kunne tilpasse uttaket til et tidspunkt som er økonomisk fordelaktig for dem. Hvor stor tilbøyeligheten til å gjøre dette vil være, er usikkert.

Dagens bestemmelse innebærer at far ikke får mulighet til å tjene opp foreldrepenger under utsettelsen. Han kan på den andre siden heller ikke miste foreldrepengeretten hvis han ikke lenger fyller vilkårene for opptjening. Hvis skjæringstidspunktet flyttes i tråd med alternativ 2, kan far tjene opp rett til foreldrepenger over en lengre periode etter fødselen. Hvis skjæringstidspunktet flyttes, kan en far som opprinnelig har opptjent rett til foreldrepenger og tenkt å utsette disse, også miste retten hvis han ikke lenger fyller opptjeningsvilkårene. Det kan for eksempel skje hvis far ikke har et fast arbeidsforhold, men tar oppdrag fra tid til annen. Hvis han ikke fyller kravet om yrkesaktivitet i minst seks av de siste ti månedene og ikke mottar dagpenger eller annen stønad til livsopphold, kan han miste den foreldrepengeretten han ville hatt med dagens skjæringstidspunkt. Departementet antar at det er noen, men likevel relativt sett få tilfeller i begge disse gruppene.

Et argument for å beholde dagens regel som er knyttet til mors siste dag med foreldrepenger, er at dette er et fast tidspunkt. Det vil si at far ikke kan tilpasse sitt uttak slik at han starter på et tidspunkt som vil gi han høyere beregningsgrunnlag. Det er riktig at hvis datoen for fars første uttak er skjæringstidspunktet, har far noe større mulighet til å legge uttaket sitt til et tidspunkt han har høyere lønn, og dermed oppnå høyere ytelse. Dette argumentet svekkes imidlertid ved at også dagens ordning har muligheter for tilpasninger. Mor kan for eksempel utsette én dag med foreldrepenger og slik forskyve sin siste stønadsdag ut i tid. Dermed forskyves også fars skjæringstidspunkt.

Norsk Kvinnesaksforening og Norsk studentorganisasjon mener det er problematisk at kun fedre har mulighet til å legge foreldrepengeuttaket til et tidspunkt med høyere inntekt. Mødre må starte uttaket senest tre uker før termin. Departementet ser at fedre får en mulighet til tilpasning som mødre ikke har. På den andre siden er det også i dag forskjeller mellom kjønnene; fedre kan tilpasse uttaket i større grad enn mødre. Forskjellen vil bestå, også for dem som ikke utsetter foreldrepengene. Mødre må nødvendigvis starte uttaket før fødsel. Fedres uttak, og dermed også vurdering av fars rett til foreldrepenger, skjer på et senere tidspunkt, også om far ikke utsetter. For de fleste fedre starter uttaket godt over et halvt år etter at mor startet sitt uttak. Fedre som jobber heltid, har full mulighet til å tilpasse uttaket i dag, men får vurdert sin rett til foreldrepenger fra utsettelsestidspunktet. Hvis skjæringstidspunktet for dem som utsetter flyttes, får far vurdert sin rett til foreldrepenger på tidspunktet for første uttak av foreldrepenger, altså på et noe senere tidspunkt enn i dag. Etter en samlet vurdering mener departementet at de ulike muligheter for tilpasninger ikke er et godt nok argument mot å endre dagens regel.

5.3.2.2 Nærmere om foreldrepengenes størrelse

I dag får fedre som utsetter, beregnet foreldrepengene etter inntekten på skjæringstidspunktet ved mors siste uttak. Har far inntektsøkning i tiden fram til han starter sitt uttak, blir ikke økningen medregnet. Han får altså en lavere utbetaling enn inntekten på uttakstidspunktet skulle tilsi. Arbeidsgiver som betaler full lønn til arbeidstakeren, får ikke refundert mer enn tilsvarende inntekten arbeidstakeren hadde på skjæringstidspunktet. Dersom skjæringstidspunktet flyttes, vil han få foreldrepengene beregnet etter inntekten han har ved første uttak. Arbeidsgiver får også refundert etter inntektsgrunnlaget når far starter permisjonen, og ikke etter inntekten far hadde på et tidligere tidspunkt da han fortsatt var i jobb. Hvis skjæringstidspunktet flyttes, vil inntektsgrunnlaget være mer representativt for fars inntekt på uttakstidspunktet enn det som er resultatet etter dagens regel.

Hvis skjæringstidspunktet flyttes, vil arbeidstaker få medregnet eventuell inntektsøkning fram til beregningstidspunktet. Foreldre vil altså få kompensasjon beregnet etter den inntekten de faktisk har ved det første uttakstidspunktet. Private og offentlige arbeidsgivere som utbetaler full lønn under foreldrepermisjon, vil få refundert etter det høyere inntektsgrunnlaget far har når han starter uttaket av foreldrepenger og har permisjon fra sin arbeidsgiver. I dag er det i praksis arbeidsgiver som dekker mellomlegget mellom fars tidligere inntekt på utsettelsestidspunktet og inntekten på uttakstidspunktet. Både KS og Arbeidsgiverforeningen Spekter har i sine høringsuttalelser vist til at lønnen virksomhetene utbetaler til den forelderen som er i permisjon, i noen tilfeller er høyere enn beløpet som NAV refunderer. Ved flytting av skjæringstidspunktet til tidspunktet for fars første uttak, vil refusjonen fra NAV i større grad svare til beløpet arbeidsgiver utbetaler i lønn til den ansatte. Dette vil gi noe økte utgifter for folketrygden og tilsvarende økte overføringer dels til foreldre og dels til private, kommunale, fylkeskommunale og statlige arbeidsgivere som dekker full lønn under foreldrepermisjon.

I følge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet publisert i 2017 gikk det i gjennomsnitt 32 dager fra mor avsluttet sin periode til 2/3 av fedrene med 80 prosent dekningsgrad var i gang med sitt uttak, og 45 dager når familiene valgte 100 prosent dekningsgrad (se nærmere i punkt 2.2). For de fleste er altså utsettelsen kort. Med utgangspunkt i lengden på utsettelser i dag, er det kort tid mellom skjæringstidspunktet etter dagens regler og skjæringstidspunktet ved alternativ 2; tidspunktet for første uttak. Dermed må det også forventes å være begrenset hvor mange som kan ha hatt lønnsøkning i mellomtiden. Arbeids- og velferdsdirektoratet anslår helårseffekten ved tiltaket til 4 mill. kroner.

Hvis fars inntekt blir redusert mens han utsetter foreldrepengene, vil utbetalingen med nytt skjæringstidspunkt bli lavere enn den ville blitt med dagens regler. Utbetalingen blir imidlertid mer representativ for fars faktiske inntekt enn resultatet blir etter gjeldende regler.

Ettersom foreldrepengene i dag beregnes når mor avslutter sitt uttak, må inntektsmelding for fedre som skal utsette, leveres en stund før far skal ha permisjon. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at dette er vanskelig å forstå for brukere og arbeidsgivere. Det er grunn til å tro at NAV vil få større utfordringer med veiledning av brukere og arbeidsgivere om dette når ordningen åpnes opp med fri rett til utsettelse og det ikke er regler om sammenhengende uttak av foreldrepengene. Man kan risikere at NAV i mange saker vil motta inntektsmelding først når far skal ta ut foreldrepenger, noe som vil medføre at disse inntektsmeldingene vil angi feil inntekt. Dette kan øke behovet for manuell oppfølging og opprydding i etterkant og økt bruk av manuell saksbehandling. Dersom NAV legger til grunn uriktig inntekt, vil det også kunne føre til feilutbetalinger.

5.3.2.3 Departementets forslag

Etter departementets vurdering er det rimelig at foreldrepengene beregnes etter et inntektsgrunnlag som er mest mulig representativt ut i fra situasjonen når forelderen har sitt første uttak av foreldrepenger. Departementet legger også vekt på at reglene skal være forutsigbare og forståelige for foreldre og arbeidsgivere. Dette taler for å flytte skjæringstidspunktet for foreldre som utsetter til tidspunktet for første uttak.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at skjæringstidspunktet for opptjening og beregning av foreldrepenger for foreldre som utsetter uttaket av foreldrepenger flyttes til tidspunktet for forelderens første uttak.