3 Unntak fra samtykkekrav i finansavtaleloven § 45
3.1 Bakgrunn
De norske lovreglene som gjennomfører EUs innskuddsgarantidirektiv og krisehåndteringsdirektiv, trådte i kraft 1. januar 2019
Finanstilsynet utarbeidet på oppdrag fra Finansdepartementet utkast til forskriftsregler og har hatt disse på høring. Finansdepartementet fastsatte på bakgrunn av forslag fra Finanstilsynet utfyllende forskrifter til loven i desember 2018, med ikrafttredelse 1. januar 2019. Enkelte av forslagene fra Finanstilsynet var av en slik karakter at de måtte følges opp ved lovendringer. Disse forslagene er nærmere omtalt her.
3.2 Gjeldende rett
Etter § 19-11 kan sikringsfondets midler brukes til alternative tiltak for å unngå at medlemsforetak vil bli kriserammet. Slike alternative tiltak kan blant annet være å gi lån eller stille garantier.
Fra 1. januar 2019 trådte nye lovregler som gjennomfører EUs krisehåndteringsregelverk og innskuddsgarantiregelverk, i kraft. Reglene om innskuddsgaranti fremgår av lovens kapittel 19, mens reglene om krisehåndtering fremgår av kapittel 20. Finansforetaksloven § 19-11 gir regler om bruk av garantiordningens midler til alternative tiltak. Bestemmelsen svarer langt på vei til tidligere § 19-11 om støttetiltak. Frem til 1. januar 2019 fulgte det av § 19-11 syvende ledd at kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven § 45 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til fondet ved støttetiltak eller yting av kreditt etter denne paragrafen.
I Banklovkommisjonens utredning (NOU 2016: 23) på side 105 er bakgrunnen for det tidligere unntaket i § 19-11 syvende ledd nærmere omtalt. Det fremkommer her at:
«Det vises endelig til at kravet om særskilt samtykke fra låntakeren etter finansavtaleloven av 25. juni 1999 nr. 46 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til fondet ved støttetiltak eller yting av kreditt, jf. finansforetaksloven § 19-11 syvende ledd. Bestemmelsen ble inntatt ved lovendring av 19. juni 2009 nr. 48. Om bakgrunnen for tillegget, vises det til Ot.prp. nr. 72 (2008–2009) avsnitt 5.5 hvor det blant annet fremgår at endringen vil gi bedre grunnlag for Norges Bank og Bankenes sikringsfond til å kunne yte kreditt og andre støttetiltak i en eventuell krisesituasjon. I dette ligger at det sikres at de to institusjonene ikke kan motes med erstatningssøksmå1 fra 1åntakere som har gift sine lånefordringer overdratt uten samtykke. Det er vesentlig at det i en krisesituasjon ikke oppstår unødvendig usikkerhet eller tvist om rettsgrunnlaget for de aktuelle tiltakene.»
3.3 Forslaget i høringsnotatet
I brev til departementet 5. november 2018 med forslag til forskrifter om krisehåndtering foreslår Finanstilsynet å gjeninnføre et unntak fra finansavtaleloven § 45. Finanstilsynet uttaler følgende:
«Sikringsfondet viser til at någjeldende finansforetakslov § 19-11 syvende ledd gjør unntak fra samtykkekravet fra låntaker ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til fondet ved støttetiltak eller yting av kreditt etter samme bestemmelse. I den nye finansforetakloven § 19-11, som blant annet omhandler sikringsfondets adgang til å bidra med midler til alternative tiltak, er det imidlertid ikke presisert at samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse. Det vises til at muligheten til å kunne få sikkerhet i foretakets fordringer vil være sentral for å kunne bidra til alternative tiltak. Sikringsfondet foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en presisering om at samtykkekravet ikke gjelder når det ytes bidrag til alternative tiltak.
Det nevnte unntaket fra samtykkekravet er i ny finansforetakslov § 20-20 tredje ledd jf. § 20-19 videreført når det gjelder bidrag fra innskuddsgarantifondet i tilknytning til krisehåndtering, men er ikke lovfestet ved bidrag til alternative tiltak som angitt i § 19-11 annet ledd. Finanstilsynet antar at det ikke har vært meningen å gjøre forskjell på disse to situasjonene. Finanstilsynet foreslår derfor at det tas inn en forskriftsbestemmelse i tråd med sikringsfondets forslag, men antar at det vil være hensiktsmessig om bestemmelsen kommer direkte inn i loven på et senere tidspunkt.»
3.4 Høringsinstansenes syn
Finanstilsynets forslag var ikke en del av høringsnotatet som var på alminnelig høring. Forslaget kom inn på bakgrunn av høringsinnspill fra Bankenes sikringsfond, som uttalte følgende:
«I den nye finansforetaksloven § 19-11, som blant annet omhandler sikringsfondets adgang til å yte alternative tiltak, er det imidlertid ikke presisert at samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse. Slik Bankenes sikringsfond vurderer det, vil muligheten til å ta sikkerhet i institusjonens fordringer være sentral for å kunne yte alternative tiltak, og det bør således i forskriftene tas inn en presisering om at samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 ikke gjelder ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Bankenes sikringsfond. Det antas naturlig å eventuelt ta dette inn i finansforetaksforskriften kapittel 19, og den konkrete forskriftsbestemmelsen kan for eksempel formuleres slik
«Kravet om særskilt samtykke fra 1åntakeren etter finansavtaleloven § 45 gjelder ikke ved overdragelse eller pantsettelse av lånefordringer til Bankenes sikringsfond ved alternative tiltak etter finansforetaksloven § 19-11 2. ledd.»
Forskriftsforslaget vil videreføre gjeldende operasjonelle regulering ved alternative tiltak, og antas å være ukontroversiell.»
Som nevnt i avsnitt 3.2 ovenfor var det et slikt samtykke i loven frem til 1. januar 2019. Et tilsvarende unntak ble sendt på høring ved Finansdepartementets høringsbrev 8. september 2008. Forslaget gjaldt da både et unntak for Bankenes sikringsfond og et unntak for Norges Bank. Høringsuttalelsene ble omtalt i Ot.prp. nr. 72 (2008–2009) kapittel 5.4:
«Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget om unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Norges Bank og Bankenes sikringsfond.
FNH understreker behovet for denne lovpresiseringen, og ber om at dette lovarbeidet gis høy prioritet, særlig i lys av siste tids uro i finansmarkedene. Sparebankforeningen uttaler at de har en preferanse for det opprinnelige forslaget fra Bankenes sikringsfond om å plassere unntaket direkte i finansavtaleloven, men merker seg at Justisdepartementet ønsker at disse lovendringene gjennomføres i spesiallovgivningen. Bankenes sikringsfond slutter seg til departementets forslag til lovendringer, og gir samtidig sin tilslutning til høringsuttalelsene fra FNH og Sparebankforeningen. Kredittilsynet har ikke innvendinger mot plasseringen av lovforslaget, og understreker at lovendringen er viktig for å hindre eventuell tvil som kan oppstå etter gjeldende regler.
Norges Bank har gitt tilslutning til høringsforslaget. I etterkant av høringen har Norges Bank bedt om at et tilsvarende unntak som er foreslått i sentralbankloven § 19 også tas inn i sentralbankloven § 22. Formålet er at sentralbanken skal kunne yte kreditt mot sikkerhet i utlånsportefølje til andre typer foretak i finansiell sektor med utlånsportefølje enn banker.
Justisdepartementet har ikke innvendinger mot lovendringsforslaget, men ber om at forslaget til lovtekst presiseres slik at det eksplisitt fremgår at unntaket gjelder støttetiltak eller yting av kreditt etter bestemmelsene. Om plasseringen av lovforslaget uttaler Justisdepartementet at:
«Siden støttetiltak til banker i krise dreier seg om spesielle situasjoner, er spesiallovgivningen den klart beste plasseringen. Finansavtaleloven er en generell kontraktslov, og det ville helt klart ikke være hensiktsmessig om et særskilt unntak som det som foreslås i Finansdepartementets høringsnotat, skulle tas inn i denne loven.»
Departementet legger til grunn at det ikke er behov for ytterligere høring av forslaget.
3.5 Departementets vurdering
Finansdepartementet slutter seg til forslaget fra Finanstilsynet og Bankenes sikringsfond om å gjeninnføre unntaket fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45. Den endrede rettstilstanden fra årsskiftet fremstår ikke som tilsiktet. Departementet viser til at det ikke fremstår som tilsiktet at unntaket ble tatt ut av loven fra 1. januar 2019, og mener det er like stort behov for unntaket fremover som det har vært. Ettersom finansforetaksloven ikke gir hjemmel for å gjøre unntak fra andre lover, kunne unntaket ikke inntas i forskrift. Departementet foreslår derfor å innta unntaket i finansforetaksloven § 19-11 nytt sjette ledd.
Departementet viser for øvrig til begrunnelsen for unntaket som ble gitt i Ot.prp. nr. 72 (2008–2009) avsnitt 5.5:
«Som del av arbeidet med å sikre finansiell stabilitet i Norge, er det etter departementets vurdering et mål at Norges Bank og Bankenes sikringsfond har et best mulig rettslig rammeverk for å kunne tilføre kreditt eller yte andre støttetiltak ved en eventuell bankkrise. Lovendringsforslaget vil etter departementets syn sikre bedre grunnlag for de to institusjonene til å kunne yte kreditt og andre støttetiltak i en eventuell krisesituasjon.
Rettsgrunnlaget som styrer de to institusjonenes mulighet til å tilby krisehjelp til banker mv., bør etter departementets vurdering være utformet slik at adgangen til å ta pant som sikkerhet for krisehjelpen fremgår tydelig. Finansdepartementet mener, i samråd med Justisdepartementet, at det er mest hensiktsmessig med en avklaring av dette gjennom en eksplisitt lovregel.
Departementet slutter seg til Norges Bank og Bankenes sikringsfonds vurdering av at en avklart rettssituasjon er viktig av hensyn å sikre at de to institusjonene ikke kan møtes med erstatningssøksmål fra låntakere som har fått sine lånefordringer overdratt uten samtykke. Det er vesentlig at det i en krisesituasjon ikke oppstår unødvendig usikkerhet eller tvist om rettsgrunnlaget for de aktuelle tiltakene. Etter gjeldende rett, hvor det ikke er eksplisitt avklart om Norges Bank og Bankenes sikringsfond er omfattet av samtykkekravet i finansavtaleloven § 45, vil faren for eventuelle etterfølgende søksmål kunne føre til at bankenes eller kredittforetaks utlånsporteføljer ikke kan brukes som sikkerhet for tilførsel av likviditet i en krisesituasjon.
(…)
Finansdepartementet legger, i samråd med Justisdepartementet, til grunn at et unntak fra samtykkekravet i finansavtaleloven § 45 for Bankenes sikringsfond og Norges Bank i realiteten ikke anses som en utvidelse av unntakets rekkevidde, ettersom Norges Bank og Bankenes sikringsfond ikke kan anses som dårligere motparter for låntakerne enn de institusjonene som lånefordringer i dag kan overdras til uten samtykke.»