4 Gjennomføring av CRR/CRD IV
4.1 Bakgrunn
EØS-komiteen vedtok ved beslutning nr. 79/2019 av 29. mars 2019 å endre EØS-avtalens vedlegg IX ved å innlemme Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/36/EU av 26. juni 2013 om adgang til å utøve virksomhet som kredittinstitusjon og om tilsyn med kredittinstitusjoner og verdipapirforetak, om endring av direktiv 2002/87/EF og om oppheving av direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (det fjerde kapitalkravsdirektivet, CRD IV) og Europaparlaments- og rådsforordning 575/2013 av 26. juni 2013 om tilsynskrav for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak og om endring av forordning 648/2012/EU (kapitalkravsforordningen, CRR).
Kapitalkravsreglene CRD IV/CRR utgjør tredje revisjon av EUs kapitalkravsregelverk, og ble vedtatt i EU i 2013. Hovedmålet med det reviderte regelverket er å gjennomføre Basel III-anbefalingene i EU og å bidra til en mer solid banksektor gjennom skjerpede krav til ansvarlig kapital og nye kvantitative likviditetskrav. Direktivet CRD IV gjennomfører Baselkomiteens anbefalinger om kapitalbufferkrav og pilar II, og viderefører gjeldende konsesjonsbestemmelser og bestemmelser om tilsynsmyndighetenes virksomhet og virksomhetsstyring i bankene. Forordningen CRR gjennomfører Baselkomiteens anbefalte minstekrav til ansvarlig kapital, likviditet og offentliggjøring av finansiell informasjon og viderefører gjeldende bestemmelser om store engasjementer. Forordningen har reduserte kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB).
Det materielle innholdet i regelverket er i all hovedsak gjennomført i norsk rett. Stortinget vedtok i juni 2013, på bakgrunn av Prop. 96 L (2012–2013), lovregler om nye kapitalkrav for banker og andre kredittinstitusjoner. Reglene trådte i kraft 1. juli 2013. I april 2015 vedtok Stortinget finansforetaksloven, jf. Prop. 125 L (2013–2014). Finansforetaksloven trådte i kraft 1. januar 2016. Disse lovvedtakene gjennomfører, sammen med utfyllende forskrifter, store deler av CRD IV og det materielle innholdet i CRR.
Når EØS-komitebeslutningene trer i kraft (antakelig i løpet av høsten 2019), vil det likevel være behov for en rekke forskriftsendringer. Kapitalkravsforordningen skal for eksempel innlemmes ved inkorporasjon (henvisning), og ikke lenger være «speilet» i full norsk regeltekst. Finanstilsynet utarbeidet et høringsnotat med forslag til nødvendige lov- og forskriftsendringer, datert 27. april 2018. I hovedsak inneholder høringsnotatet forslag til forskriftsendringer, men høringsnotatet identifiserte også behov for enkelte lovendringer, som følges opp her.
De forslagene som følges opp her, gjelder:
Lovfesting av nedre grense for krav til startkapital som kan settes for en bank eller kredittforetak
Søknadsplikt ved opptak av ansvarlig kapital
Saksbehandlingsfrist for kontroll med eiere av kvalifiserte eierandeler i finansforetak
Endring i AIF-loven av en henvisning til en forskrift som er opphevet
4.2 Høring
Finansdepartementet sendte Finanstilsynets høringsnotat på høring 30. mai 2018. Høringsfristen ble satt til 30. august 2018.
Notatet ble sendt på høring til følgende instanser:
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Konkurransetilsynet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Økokrim
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Bedriftsforbundet
Den norske advokatforening
Den norske Revisorforening
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Handelshøyskolen BI
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes landsforbund
Kommunalbanken Norge
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nordic Trustee
Norges Bank
Norges handelshøyskole
Norges Juristforbund
Norsk Kapitalforvalterforening
Norske finansanalytikeres forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til de forslagene til lovendringer som behandles i denne proposisjonen. Følgende høringsinstanser har imidlertid gitt merknader til høringsforslaget:
Norges Bank
Regelrådet
DNB ASA
Finans Norge
Finansforbundet
Hovedorganisasjonen Virke
Kommunalbanken
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i høringen:
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Utenriksdepartementet
Norsk kapitalforvalterforening
Økonomiforbundet
4.3 Lovfesting av nedre grense for krav til startkapital som kan settes for en bank eller kredittforetak
4.3.1 Gjeldende rett
Etter finansforetaksloven § 3-4 skal banker, kredittforetak og finansieringsforetak ha aksjekapital, grunnfondskapital og annen egenkapital (samlet startkapital) som utgjør et beløp i norske kroner som minst svarer til 5 millioner euro. Etter bestemmelsens femte ledd kan departementet i særlige tilfeller samtykke til lavere samlet startkapital.
4.3.2 EØS-rett
Det følger av CRD IV artikkel 12 nr. 1 at medlemsstatene skal «avslå å gi tillatelse til å starte virksomhet som kredittinstitusjon når kredittinstitusjonen ikke har en separat ansvarlig kapital eller i tilfeller der startkapitalen er mindre enn 5 millioner euro». Etter artikkel 12 nr. 4 bokstav a kan medlemsstatene gi tillatelse til særlige kategorier av kredittinstitusjoner som har en startkapital som er mindre enn 5 millioner euro, på vilkår dersom startkapitalen ikke er mindre enn 1 million euro. Medlemsstatene må i tilfelle notifisere EBA og Kommisjonen (EFTAs overvåkningsorgan for EØS-EFTA-landene).
4.3.3 Forslaget i høringsnotatet
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet kapittel 11 at det skal fremgå av finansforetaksloven § 3-4 at startkapitalen ikke kan settes lavere enn 1 million euro, jf. kapitalkravsdirektivet artikkel 12 nr. 4.
4.3.4 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.
4.3.5 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at den nedre grensen for krav til startkapital bør fremgå av finansforetaksloven § 3-4. Endringen har ingen praktisk betydning, ettersom departementet uansett vil være folkerettslig forpliktet til å forholde seg til denne grensen.
4.4 Søknadsplikt ved opptak av ansvarlig kapital
4.4.1 Gjeldende rett
Finansforetaksloven stiller krav til godkjenning fra Finanstilsynet for opptak av ansvarlig kapital. Finansforetaksloven § 10-4 sier at finansforetaks vedtektsfestede egenkapital ikke kan endres uten samtykke fra Finanstilsynet. Pensjonskasser har ikke vedtektsfestet egenkapital, men Finanstilsynet har tolket det dit hen at pensjonskassene faller inn under denne bestemmelsen. Beregningsforskriften §§ 15 og 16 krever at Finanstilsynet gir samtykke til både opptak og innfrielse av fondsobligasjonskapital og ansvarlig lånekapital i foretak omfattet av CRD IV-reglene. For forsikringsforetak og pensjonskasser følger det av finansforetaksloven § 13-16 at opptak av fondsobligasjonskapital og ansvarlig lånekapital krever samtykke fra Finanstilsynet. Finansforetaksloven stiller ikke krav om samtykke fra Finanstilsynet for andre foretak.
4.4.2 EØS-rett
Det fremgår av CRR artikkel 77 at kredittinstitusjoner og verdipapirforetak må ha forhåndsgodkjenning av tilsynsmyndighetene for å kunne redusere rene kjernekapitalinstrumenter, annen godkjent kjernekapital (fondsobligasjonskapital) og tilleggskapital (ansvarlig lånekapital). Tilsvarende følger det av Solvens II-forordningen (forordning 2015/35) artikkel 71, 73 og 77 at forsikringsforetak må ha forhåndsgodkjenning av tilsynsmyndighetene for å kunne redusere basiskapitalposter som inngår i de ulike kapitalgruppene.
Det er ikke krav om godkjenning for opptak av ansvarlig kapital etter kapitalkravsreglene.
4.4.3 Forslaget i høringsnotatet
Finanstilsynet foreslår at norsk praksis endres i tråd med CRR og Solvens II slik at kapitalforhøyelser som hovedregel ikke lenger skal kreve tillatelse fra tilsynet. Finanstilsynet viser til at sammensetningen av den ansvarlige kapitalen rapporteres regelmessig til Finanstilsynet, og det anses tilstrekkelig for kontrollformål å sammenligne foretakenes regelmessige rapportering med regnskap, opplysninger i Foretaksregisteret og børsmeldinger mv. Foretakene plikter i dag ikke å melde om tillatelsene til kapitaløkning er benyttet. Finanstilsynet foreslår å innføre en forskriftshjemmel i finansforetaksloven § 10-4 om å gjøre unntak fra kravet om samtykke.
Finanstilsynet foreslår å innta et generelt samtykkekrav for opptak av ansvarlig lånekapital og fondsobligasjonskapital i finansforetaksloven § 11-2 nytt annet ledd, med tilsvarende unntakshjemmel som for egenkapital. Slike samtykkekrav fulgte tidligere av forretningsbankloven og sparebankloven og Finanstilsynet har antatt at det ikke har vært meningen å endre rettstilstanden.
Den nærmere angivelsen av unntaket fra samtykkekravene etter §§ 10-4 og 11-2 foreslår Finanstilsynet at gis i forskrift.
Finanstilsynet foreslår å beholde søknadsplikt for følgende typer kapitalforhøyelser:
Tillatelse til kapitalforhøyelse gjennom emisjon av egenkapitalbevis i sparebanker,
Tillatelse til opptak av ansvarlig lånekapital for forsikrings- og pensjonsforetak,
Tillatelse til kapitalforhøyelse ved tingsinnskudd og
Fondsemisjon i sparebanker.
Om disse typene kapitalforhøyelser skriver Finanstilsynet følgende i høringsnotatet:
«Tillatelse til kapitalforhøyelse gjennom emisjon av egenkapitalbevis i sparebanker bør fortsatt være søknadspliktig. Dersom en sparebank som utsteder egenkapitalbevis har en høyere markedsverdi enn bokført verdi, må egenkapitalbevisene utstedes til en overkurs som reflekterer merverdiene i banken for at ikke den opptjente egenkapitalen (grunnfondskapitalen) må følges opp ved etterfølgende utstedelser av egenkapitalbevis. Søknadsplikten bør videreføres først og fremst fordi Finanstilsynet må vurdere tegningskursen slik at det ikke skjer en utvanning av den eierløse kapitalen i banken.
Tillatelse til opptak av ansvarlig lånekapital for forsikrings- og pensjonsforetak bør fortsatt være søknadspliktig da låneopptak i utgangspunktet anses som forsikringsfremmed virksomhet som etter loven ikke er tillatt. Det følger imidlertid av Solvens II-regelverket at foretakene kan oppfylle kravet til ansvarlig kapital gjennom opptak av ansvarlig lån og fondsobligasjonskapital. Finanstilsynet bør, i lys av låneforbudet, påse at foretakene tar opp lån som kvalifiserer som ansvarlig kapital.
Tillatelse til kapitalforhøyelse ved tingsinnskudd bør fortsatt være søknadspliktig for finansforetak ettersom det følger av finansforetaksloven at kapitalforhøyelse skal skje gjennom innbetaling av penger, mens tingsinnskudd er tillatt på gitte vilkår. Søknadsplikten anses nødvendig både av hensyn til kontroll med at det som inngår som tingsinnskudd faktisk er tillatt etter loven, og at foretaket har fulgt prosedyrer for særskilt verdsettelse mv.
Fondsemisjon i sparebanker bør fortsatt være gjenstand for myndighetsgodkjennelse da utjevningsfondet tilhørende egenkapitalbeviseierne og grunnfondskapitalen (sparebankens fond og gavefondet) dekker de første tapene ved utlånstap, og fungerer dermed som en buffer for egenkapitalbeviseiernes øvrige kapital (eierandelskapital og overkursfond). I sparebanker tilhører kapitalen som dekker det første tapet to grupper, hhv. kapital tilhørende egenkapitalbeviseierne og grunnfondskapital (eierløs kapital). En forskjell på fondsemisjoner i aksjebanker og sparebanker er at kapitalen i en sparebank flyttes ved bruk av utjevningsfondet, slik at den eierløse kapitalen må dekke en større andel av det første tapet i banken. For øvrige foretak har fondsemisjoner ingen betydning ettersom aksjonærene eier kapitalen som tar det første tapet.»
4.4.4 Høringsinstansenes syn
Det har ikke kommet merknader til forslaget om endringer i reglene om søknadsplikt ved opptak av ansvarlig kapital.
4.4.5 Departementets vurdering
Departementet er enig med Finanstilsynets vurderinger om at det ikke er nødvendig å stille et generelt krav om samtykke fra Finanstilsynet for opptak av ansvarlig kapital. Frem til vedtakelsen av finansforetaksloven gjaldt kravet om godkjenning av kapitalforhøyelse kun for grunnfond og egenkapitalbevis. Bestemmelsen ble gjort generell ved vedtakelsen av finansforetaksloven, men regelen har medført unødvendig administrativt merarbeid for foretakene og Finanstilsynet. De hensynene som bestemmelsen skal ivareta, gjør seg kun gjeldende ved enkelte typer kapitalforhøyelser, og bør avgrenses til kun å gjelde disse tilfellene, slik Finanstilsynet har foreslått.
Departementet er videre enig med Finanstilsynet i at det bør inntas en tilsvarende lovbestemmelse om krav om samtykke for opptak av ansvarlig lånekapital og fondsobligasjonskapital som for kapitalforhøyelser, jf. forslaget til § 11-2 nytt annet ledd. Departementet viser til at slike krav tidligere fremgikk av spesiallovgivningen, og at også beregningsforskriften stiller slike krav i dag.
Departementet merker seg at det ikke har kommet høringsmerknader til forslagene.
Selve avgrensningen av samtykkekravet legger departementet opp til at gjøres i forskrift, i tråd med Finanstilsynets utkast. Departementet foreslår å innta forskriftshjemler i finansforetaksloven §§ 10-4 og 11-2.
4.5 Saksbehandlingstid ved kontroll med eiere av kvalifiserte eierandeler i finansforetak
4.5.1 Gjeldende rett
Finansforetaksloven kapittel 6 har regler om kontroll med eiere av kvalifiserte eierandeler i finansforetak. Finansforetaksloven § 6-2 har bestemmelser om saksbehandlingsregler og frist for å avgjøre en søknad om erverv av kvalifisert eierandel. Fristen for å behandle en søknad er 60 arbeidsdager. Bestemmelsen åpner for at departementet eller Finanstilsynet innen 50 arbeidsdager kan anmode om ytterligere opplysninger. Fristen avbrytes ved anmodning om ytterligere opplysninger frem til svar fra erverver er mottatt, men med maksimalt 20 arbeidsdager hvis erververen er undergitt tilsyn i eller er hjemmehørende i en EØS-stat. For andre erververe har loven ingen maksimalfrist for hvor lenge fristen avbrytes.
4.5.2 EØS-rett
CRD IV artikkel 22 nr. 3 har bestemmelser om saksbehandlingsregler og frist for å avgjøre en søknad om erverv av kvalifisert eierandel. Fristen er 60 arbeidsdager. Bestemmelsen åpner for at myndighetene innen 50 arbeidsdager kan anmode om ytterligere opplysninger. I så fall suspenderes vurderingsperioden frem til svar er mottatt, men ikke med mer enn 20 arbeidsdager. For erververe fra tredjeland kan imidlertid vurderingsperioden i slike tilfeller suspenderes noe lengre, men maksimalt i 30 arbeidsdager, jf. artikkel 22 nr. 4.
4.5.3 Forslaget i høringsnotatet
Finanstilsynet viser i høringsnotatet kapittel 8 til at dersom slik frist ikke er tatt inn i loven, vil Finanstilsynet, når CRD IV-direktivet gjennomføres i norsk rett, være forpliktet til å følge den angitte maksimalfristen i direktivet. Finanstilsynet foreslår derfor at maksimalgrensen på 30 arbeidsdager tas inn i finansforetaksloven. Tilsynet viser til at en tilsvarende begrensning var tatt inn i den nå opphevede finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 (3).
4.5.4 Høringsinstansenes syn
Det har ikke kommet merknader til forslaget om endringer i saksbehandlingsreglene ved kontroll med eiere av kvalifiserte eierandeler.
4.5.5 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om å innta maksimalgrensen på 30 arbeidsdager for erververe fra tredjeland, i finansforetaksloven.
Departementet viser for øvrig til at professor Tarjei Bekkedal på oppdrag fra Finansdepartementet har utredet en revisjon av eierkontrollreglene. Departementet vil følge opp utredningen.
4.6 Endring i AIF-loven
4.6.1 Gjeldende rett
Lov om alternative investeringsfond (AIF-loven) § 2-6 regulerer krav til startkapital for forvaltere av alternative investeringsfond. Første ledd første og annet punktum gir minstekrav til startkapital for henholdsvis eksterne forvaltere og internt forvaltede fond. Tredje punktum regulerer hva som regnes som startkapital. Det følger av bestemmelsen at «]s]om startkapital regnes ansvarlig kapital som nevnt i forskrift 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak § 3 nr. 1, 2, 3, 5, 9 og 12».
Etter annet ledd kan departementet i forskrift gi nærmere regler om krav til startkapital, herunder stille krav om høyere kapital.
Etter ikrafttredelsen av AIF-loven er forskriften § 3 oppdatert slik at nummerhenvisningen i første ledd tredje punktum ikke lenger er riktig.
4.6.2 Forslaget i høringsnotatet
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet å oppheve AIF-loven § 2-6 første ledd tredje punktum. Finanstilsynet foreslår i stedet at definisjonen av startkapital inntas i forskriften om alternative investeringsfond (AIF-forskriften). Finanstilsynet viser til at dette vil gjøre kapitalkravsreglene for AIF-forvaltere mer sammenfallende med de tilsvarende kravene som gjelder for forvaltningsselskaper for verdipapirfond.
4.6.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene har ikke hatt merknader til dette forslaget.
4.6.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering og forslag. Det er ikke hensiktsmessig å ha henvisninger til en bestemt forskrift i lov ettersom henvisningen lett kan bli feil dersom forskriften senere endres. Det følger allerede av bestemmelsen at departementet kan gi forskrift om startkapital. Det er derfor ikke behov for andre lovendringer for at definisjonen skal kunne gis i forskrift.