2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Pensjonsreformen og ytelsene til etterlatte
Pensjonsreformen innebærer en omfattende omlegging av hele det norske pensjons- og trygdesystemet.
Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden 2001 da Pensjonskommisjonen ble nedsatt. Bakgrunnen var de utfordringene pensjonssystemet sto overfor, først og fremst knyttet til aldringen av befolkningen som, kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser og omfattende tidligpensjonering, ville ha ført til en sterk økning i pensjonsutgiftene fremover, dersom det tidligere pensjonssystemet ble videreført. De overordnede målene med reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse.
Pensjonskommisjonen la fram sin sluttrapport i NOU 2004: 1 Modernisert Folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida. Det etterfølgende arbeidet med pensjonsreformen resulterte i to brede forlik i Stortinget. Stortingets vedtak i mai 2005 og i april 2007 klargjorde hovedtrekkene i det nye pensjonssystemet, og dannet grunnlaget for endringene i folketrygdens alderspensjon og for senere endringer i tilgrensende og supplerende pensjonsytelser.
Ny alderspensjon ble innført ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven. Sentrale elementer i ny alderspensjon er alleårsopptjening, fleksibelt uttak av alderpensjon, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon under utbetaling. Ny alderspensjon kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen.
Ny uføretrygd ble innført fra 2015. Uføretrygden utmåles i større grad enn den tidligere uførepensjonen med utgangspunkt i den inntekten som faller bort som følge av uførheten. Det er innført regler som legger bedre til rette for at uføre kan ha arbeidsinntekt ved siden av trygden, og på den måten utnytte sin restarbeidsevne.
I proposisjonen her foreslås det som det siste hovedområdet innenfor folketrygdens pensjonssystem, en omlegging av ytelsene til etterlatte.
Pensjonskommisjonen drøftet om og i hvilken grad pensjonssystemet bør bygge på det enkelte individ eller husholdet som økonomisk enhet, i hvilken grad pensjonssystemet bør bygge på prinsipper om gjensidig forsørging i familien, og om det bør være avledede rettigheter av ektefelles eller samboers pensjonsrettigheter, for eksempel ved dødsfall eller skilsmisse. Pensjonskommisjonen vurderte behovet for pensjon til etterlatte og hvilke konsekvenser et nytt alderspensjonssystem burde få for utformingen av etterlattepensjonsordningen i folketrygden og uttalte (NOU 2004: 1, side 36):
«Utviklingen i familie- og forsørgingsmønsteret taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikk basert på at forsørgelse gjennom ekteskap er den dominerende familietypen. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, med mindre hensyn til ekteskapsstatus. Alternativet til familie eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Enslige, gifte og samboere vil da ha de samme pensjonsrettighetene. En slik løsning vil kreve vidtgående endringer.»
Kommisjonen pekte også på de fordelingsmessige aspektene ved ordningen med gjenlevendefordeler i alderspensjon (NOU 2004; 1, side 291):
«Etter hvert som stadig flere kvinner har opptjent egne tilleggspensjoner av en viss størrelse, kan det hevdes at ordningen virker fordelingsmessig uheldig. I framtiden vil regelen medføre at en stadig større gruppe pensjonister (kvinner og menn med avdød ektefelle/samboer) får et eget «påslag» og dermed høyere tilleggspensjoner enn ugifte pensjonister, selv om arbeidsinntekten har ligget på samme nivå.»
Pensjonskommisjonen konkluderte likevel med at det fortsatt burde være en ordning med etterlatteytelser til gjenlevende ektefelle i modernisert folketrygd, og med at ordningen med avledet pensjon fra avdød ektefelle til gjenlevende med egen pensjon burde videreføres. Kommisjonen begrunnet dette med at så lenge kvinner og menn tilpasser seg forskjellig når det gjelder omsorgsarbeid og inntektsgivende arbeid, vil etterlattepensjonen gi kvinner en viktig inntektssikring ved ektefellens dødsfall også i årene fremover. Pensjonskommisjonen la til grunn at den tekniske utformingen av folketrygdens ytelser til barn og gjenlevende ektefelle ville bli gjenstand for videre utredning.
Pensjonskommisjonen omtalte også spørsmålet om eventuell deling av pensjonsrettigheter i modernisert folketrygd. Spørsmålet hadde vært tatt opp flere ganger, hovedsakelig på grunn av den økonomiske situasjonen for en del eldre, skilte kvinner, men også av likestillingspolitiske hensyn. Kvinner som har blitt forsørget av ektefellen i hele eller deler av sin yrkesaktive alder, eller har hatt deltidsarbeid i perioder, kan ende som minstepensjonister eller få relativt sett lave pensjoner, mens menn ofte kan ha tjent opp en høy tilleggspensjon og gjerne supplerende tjenestepensjon eller individuell pensjon i tillegg. Pensjonskommisjonen tilrådde på denne bakgrunn at en ordning med deling av pensjonsrettigheter ble utredet nærmere med sikte på en enkel og praktikabel løsning.
Regjeringen (Bondevik II) drøftet spørsmålet i St. meld. nr. 12 (2004–2005). Det ble pekt på at deling av pensjonsrettigheter ville være teknisk mulig i modernisert folketrygd, men at det ville være svært komplisert og ha fordelingsmessige uheldige konsekvenser, særlig under forutsetning av at delingen skulle være kostnadsnøytral for folketrygden. Det ble videre pekt på at deling av pensjonsrettigheter reiser vanskelige problemstillinger også i supplerende pensjonsordninger. Regjeringen gikk på denne bakgrunn ikke inn for deling av pensjonsformue, verken i modernisert folketrygd eller i de supplerende pensjonsordningene. I meldingen ble det pekt på at et alternativ som ikke ville endre pensjonsrettighetene, kunne være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie. Regjeringen konkluderte med at den i det videre oppfølgingsarbeidet ville vurdere reglene i ekteskapsloven med sikte på å finne fram til praktikable regler som i større grad innebærer at det tas hensyn til verdien av pensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av felleseie.
Ved behandling av St.meld. nr. 12 (2004–2005), fattet Stortinget følgende vedtak 26. mai 2005 (pensjonsforlik I) i tråd med finanskomitéens innstilling, jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005) punkt 6:
«Berettigelsen av etterlattepensjon i folketrygden vil være avhengig av om alderspensjonen i framtiden vil bli samordnet mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Dette spørsmålet må derfor utredes videre etter at Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell i folketrygdens alderspensjon.»
Regjeringen Stoltenberg II la 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, som fulgte opp Stortingets vedtak 26. mai 2005 hva gjelder folketrygdens alderspensjon. I Stortingets vedtak 23. april 2007 (Pensjonsforlik II) ble det vist til at:
«I henhold til pensjonsforliket skal etterlattepensjonen i folketrygden vurderes i sammenheng med om alderspensjonen i framtiden vil bli samordnet mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Regjeringen bes om å utrede dette spørsmålet videre etter at Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell i folketrygdens alderspensjon. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering og anbefaling i forhold til etterlattepensjon.»
I Prop. 15 L (2009–2010), jf. Ot.prp. nr. 106 (2008–2009) Endringer i folketrygdloven mv. (tilpasninger i folketrygdens regelverk som følge av pensjonsreformen), fremmet Arbeids- og inkluderingsdepartementet forslag blant annet til nødvendige tilpasninger i reglene om pensjon til gjenlevende ektefelle og barn som følge av innføringen av fleksibel alderspensjon i folketrygden. Det ble vist til at endelig tilpasning av disse ytelsene til ny alderspensjon ville bli vurdert senere.
2.2 NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform
Etterlatteutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. oktober 2015. Utvalget fikk følgende mandat:
1. Bakgrunn
Som en del av pensjonsreformen er det innført nye regler for alderspensjon i folketrygden fra 2011 og ny uføretrygd fra 2015. I ny alderspensjon er det innført alleårsopptjening og levealdersjustering, og pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år. Alderspensjonen kan fritt kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Ny uføretrygd erstatter i større grad enn tidligere den inntekten som faller bort som følge av uførheten. Det er innført regler som legger bedre til rette for at uføre kan ha arbeidsinntekt uten å miste uføretrygden. Overordnede mål i reformen er å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk bærekraftig og stimulere til høy yrkesdeltakelse.
I Stortingets vedtak 26. mai 2005 (pensjonsforliket) er det forutsatt at folketrygdens ytelser til etterlatte skal utredes som en del av pensjonsreformen. Etterlatteytelsene har i hovedsak vært uendret siden folketrygden ble innført i 1967, og gjeldende ytelser bygger på regler for beregning av pensjon som er i ferd med å fases ut. Etterlatteytelsene omfatter pensjon til etterlatte ektefeller, registrerte partnere og visse samboere under 67 år, barnepensjon og etterlattefordeler eller etterlattetillegg til egen alderspensjon eller uføretrygd. Til personer som ikke kvalifiserer til etterlattepensjon kan det i visse tilfeller ytes en tidsbegrenset overgangsstønad. Det kan også ytes stønader til barnetilsyn, utdanning mv. basert på regelverket for ytelser til enslig mor eller far.
Siden folketrygden ble innført har samfunnsforholdene endret seg vesentlig. Tidligere hadde den typiske familien en hovedforsørger (mannen), mens ektefellen (kvinnen) ble forsørget. Utviklingen har gått i retning av at både menn og kvinner har arbeidsinntekt. Det har vært en tredobling i antallet skilsmisser siden folketrygdens innføring, samtidig som antallet samboerskap har økt. Antall mottakere av etterlattepensjon er mer enn halvert i løpet av de siste 30 årene og det er forventet at antallet vil reduseres ytterligere. Utgiftene til denne ytelsen er redusert fra om lag 5,5 milliarder kroner i 1983 til om lag 1,9 milliarder kroner i 2014, og forventes å reduseres ytterligere framover.
Økt yrkesdeltagelse blant kvinner innebærer også at flere tjener opp egne rettigheter til pensjon. Ordningen med omsorgsopptjening er forbedret gjennom pensjonsreformen og kompenserer for manglende pensjonsopptjening i perioder utenfor arbeidslivet. Fordeler i alderspensjonen basert på avdød ektefelles opptjening gis i dag også til personer som har høy egenopptjent pensjon. Utgiftene til etterlattefordeler i alderspensjon utgjorde 0,3 milliarder kroner i 1992 og 4,1 milliarder kroner i 2013. Med videreføring av dagens nivå på etterlattefordelene i alderspensjonen vil utgiftene fortsette å øke og nær dobles i løpet av de neste 25 årene.
Endringene i husholdningenes inntektsforhold påvirker også situasjonen til barn som mister en eller begge forsørgerne. Når én av foreldrene er død, utgjør barnepensjonen i dag et gitt beløp per barn, uavhengig av avdødes inntekt, mens den beregnes etter foreldrenes inntekt dersom begge er døde. Utgiftene til barnepensjon er redusert fra om lag 0,7 milliarder kroner i 1983 til om lag 0,4 milliarder kroner i 2014.
2. Beskrivelse og kartlegging
Utvalget skal beskrive gjeldende ordninger for etterlatteytelser i folketrygden. Vilkårene for rett til de ulike ytelsene skal gjennomgås, herunder regelverket for å motta ytelser utenfor Norge. Beskrivelsen skal også omfatte ordninger for etterlatte knyttet til arbeidsforhold i offentlig og privat sektor som utfyller folketrygdens ordninger. Allmenne etterlatteordninger i andre nordiske land skal være en del av beskrivelsen.
Utvalget skal kartlegge omfanget og utgifter til etterlatteytelsene og endringer siden folketrygden ble innført. Kartleggingen skal omfatte antall mottakere, mottakernes alder, ytelsesnivå og varighet, familie- og forsørgingsmønster og andre forhold som utvalget anser relevante for å vurdere de problemstillingene som omtales nedenfor. Kartleggingen skal avdekke om det er systematiske forskjeller mellom grupper av befolkningen. Omfanget av etterlatteytelser til personer bosatt utenfor Norge skal også kartlegges. Det skal også utarbeides prognoser over fremtidig omfang og utgifter, forutsatt at etterlatteytelsene videreføres.
3. Vurderinger og tilrådninger
Utvalget skal med utgangspunkt i kartleggingen vurdere behovet for de ulike etterlatteytelsene, komme med tilrådinger om hvilke etterlatteytelser folketrygden skal ha i fremtiden og om hvordan ytelsene i så fall skal utformes. Beskatningen av alderspensjon og uføretrygd er lagt om. Utvalget skal legge til grunn at etterlattepensjon og barnepensjon ytelsene skal beskattes på samme måte som uføretrygd.
Utvalget skal legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen, herunder støtte opp under arbeidslinjen. Bærekraften i pensjonssystemet skal vektlegges.
Når det gjelder etterlattepensjonen skal utvalget vurdere om ordningen kan utformes som en tidsbegrenset ytelse, og om den skal forbeholdes de som har behov i en overgangsperiode.
Utvalget bes foreta en vurdering av ordningen med gjenlevendefordeler i egen pensjon. Utvalget bes vurdere i hvilken grad det er grunnlag for å videreføre en slik ordning og i tilfelle hvordan ytelsen skal utformes.
Utvalget bes vurdere om ordningen med barnepensjon ved tap av én eller begge foreldrene er hensiktsmessig utformet.
Utvalget bes komme med forslag til overgangsordninger.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser.
4. Frist
Utvalget skal levere sin rapport til Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. desember 2016.»
I brev 6. juli 2016 fikk etterlatteutvalget et tilleggsmandat:
«Utvalget bes foreta en vurdering av om ordningen med særskilte bestemmelser for flyktninger med hensyn til folketrygdens etterlatteytelser bør videreføres og legge fram tilrådinger om hvordan slike bestemmelser i så fall skal utformes.
Dersom utvalget tilrår endringer i gjeldende bestemmelser, skal behovet for overgangsordninger vurderes.
Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser.
I lys av at utvalget gis en noe utvidet oppgave, forlenges fristen for leveringen av utvalgets rapport til 1. februar 2017.»
Bakgrunnen for tilleggsmandatet var at det i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) ble varslet en gjennomgang av folketrygdens særskilte bestemmelser for personer med flyktningstatus. Regjeringen fulgte opp dette ved høringsnotat 4. juli 2016 med forslag til en del endringer i trygdelovgivningen. For ytelser til gjenlevende ektefelle og barnepensjon ble det i høringsnotatet foreslått at særordningene foreløpig skulle videreføres, blant annet for å kunne få utvalgets råd før det ble tatt endelig stilling til hvorvidt folketrygdens særskilte bestemmelser for etterlatte flyktninger skulle videreføres.
Departementet viser til at gjeldende krav om tre års forutgående medlemskap i folketrygdloven § 17-3 for rett til gjenlevendepensjon og § 18-2 for rett til barnepensjon, er vedtatt økt til fem år, se lov 20. desember 2019 nr. 84 avsnitt V punkt 7, jf. Prop. 10 L (2019–2020) og Innst. 80 L (2019–2020). Tilsvarende gjelder for treårskravet for mottak av pensjon før dødsfallet. Det tas sikte på å sette lovendringene i kraft med virkning fra 1. januar 2021. Departementet viser videre til at forslag som følger opp utvalgets tilleggsmandat om særskilte bestemmelser for etterlatte flyktninger vil bli fulgt opp i en egen proposisjon (samleproposisjon høsten 2020).
På grunn av tilleggsmandatet ble utvalgets frist for å levere sin innstilling utsatt fra 1. desember 2016 til 1. februar 2017. Utvalgets utredning ble lagt frem 2. februar 2017 som NOU 2017: 3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform. Utvalgets innstilling var enstemmig.
Departementet gjør oppmerksom på at det ikke var en del av utvalgets mandat å utforme forslag til lovtekst.
2.3 Høring av NOU 2017: 3
Etterlatteutvalgets utredning ble sendt på høring ved Arbeids- og sosialdepartementets brev av 23. februar 2017, med frist for merknader 1. juni samme år. Høringsbrevet og en lenke til utvalgets utredning ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Sametinget
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Finanstilsynet
Fylkesmennene
Garantikassen for fiskere
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Pensjonstrygden for sjømenn
Skattedirektoratet
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Trygderetten
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Utlendingsnemnda
Akademikerne
Arbeidsforskningsinstituttet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den Norske Advokatforening
Den norske aktuarforening
Finans Norge
Forsvarets seniorforbund
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Hovedorganisasjonen Virke
Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)
Juridisk rådgivning for kvinner
Kommunal Landspensjonskasse
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landslaget for offentlige pensjonister
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner
Landsorganisasjonen for uføre
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Blindeforbund
Norges Bondelag
Norges Bonde- og Småbrukarlag
Norges Fiskarlag
Norges Handikapforbund
Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon
Norges Kvinne- og familieforbund
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk Pensjon AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Pensjonsforsikring AS
Pensjonistforbundet
Pensjonskasseforeningen
Pensjonskontoret
Pensjonsordningen for apotekvirksomhet
Pensjonsordningen for sykepleiere
Samarbeidsforum for funksjonshemmedes organisasjoner
Seniorsaken
Senter for seniorpolitikk
Statens seniorråd
Stiftelsen Rettferd for taperne
UNIO
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Departementet mottok 31 høringssvar, hvorav følgende instanser hadde merknader til forslagene:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Kommunal Landspensjonskasse
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Advokatforeningen
Den Norske Aktuarforening
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Juridisk rådgivning for kvinner
Khon Norway, Thailand
Kreftforeningen
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsforeningen for hjerte- og lungesyke
Landslaget for offentlige pensjonister
LO Kommune, LO Stat, Unio, YS og Akademikerne
Norsk Fosterhjemsforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Pensjonskasseforeningen
Pensjonistforbundet
Seniorsaken
I tillegg er det mottatt høringsuttalelser fra to privatpersoner.
Et gjennomgående trekk ved de høringsuttalelsene som kom inn, er at de er relativt knappe.
Det er få høringsinstanser som uttaler seg om utvalgets forslag om innføring av en tidsbegrenset omstillingsstønad til etterlatte som er yngre enn 67 år. Av de som gjør det, mener noen at det ikke bør gjelde noen tidsbegrensning, mens andre mener det bør gjelde et unntak fra tidsbegrensningen der det er urealistisk at den gjenlevende vil bli i stand til å forsørge seg ved eget arbeid.
Heller ikke forslaget om at mottakere av den foreslåtte omstillingsstønaden skal være i aktivitet med sikte på å bli selvforsørget, kommenteres i noen særlig grad. Av enkelte som uttalte seg om forslaget, blir det understreket at det er viktig at NAV får tildelt nødvendige ressurser til å foreta den tette oppfølgingen som forslaget forutsetter.
Ingen av høringsinstansene har merknader til nivået på den foreslåtte omstillingsstønaden (2,25 G), og at den skal skattlegges som lønn. Til spørsmålet om hvem som skal kunne få omstillingsstønaden, er det flere av instansene som støtter forslaget om å utvide gruppen samboere som kan få ytelsen.
De høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om å forenkle og styrke ytelsene til etterlatte barn, støtter det. Av enkelte blir det påpekt at det er viktig å unngå at barn går ned i ytelse med de nye satsene. Det er også enkelte av instansene som mener at alderen for når barnepensjonen opphører, bør økes.
Høringsinstansene har delt oppfatning av hvorvidt alderspensjonister skal få beregnet alderspensjon med særregler som gjenlevende ektefelle. De fleste støtter utvalgets forslag om avvikling av ordningen med gjenlevenderettigheter, men peker på enkelte utfordringer det må tas stilling til. De høringsinstansene som stiller seg kritiske til eller har motforestillinger mot utvalgets forslag, mener i hovedsak at forslaget bryter med pensjonssystemets hovedformål om å sikre økonomisk og sosial trygghet.
Heller ikke forslaget om å fase ut det tillegget som kan gis til gjenlevende som mottar uføretrygd, blir kommentert i særlig grad. Men de som uttaler seg om det, støtter ikke forslaget og mener at tillegget må videreføres som en varig ordning.