3 Ytelser til etterlatte under 67 år

3.1 Innledning

Etterlatte under 67 år kan i dag motta etterlattepensjon fra folketrygden som en varig ytelse fram til de blir alderspensjonister. Ytelsen, som ble innført ved lov om enke- og morstrygd i 1964, ble en del av folketrygden i 1967. Regelverket for etterlattepensjon har i hovedsak vært uendret siden, og bygger på beregningsregler som er i ferd med å fases ut.

Antall mottakere av etterlattepensjon i alderen 20–66 år er tilnærmet halvert siden 1967 og har vært jevnt synkende de siste ti årene. I juni 2020 var det om lag 14 000 mottakere av etterlattepensjon, hvorav 90 prosent var kvinner. Om lag 65 prosent av mottakerne er over 55 år. En hovedårsak til nedgangen i antall mottakere, er at antall etterlatte kvinner i befolkningen har gått ned som følge av redusert dødelighet på ulike alderstrinn for menn. Når færre menn dør, blir færre kvinner etterlatte. Redusert dødelighet blant kvinner har medført at også færre menn enn tidligere blir etterlatte, men dette er mindre utslagsgivende for det totale antallet mottakere av etterlattepensjon.

Etterlattepensjonen avkortes mot den etterlattes egen inntekt. Gjennomsnittlig utbetalt etterlattepensjon har sunket jevnt siden 1980-årene og utgjorde om lag 9 000 kroner per måned i september 2019. Nedgangen skyldes økt yrkesaktivitet og høyere inntekter blant de etterlatte, noe som har ført til at en større del av pensjonen blir avkortet. Siden kvinner fortsatt har lavere inntekt og kortere yrkeskarrierer enn menn, har kvinner i gjennomsnitt høyere etterlattepensjon enn menn. I de fleste tilfellene der menn blir etterlatt, er inntektene så høye at de ikke mottar noen ytelse. Etterlattepensjon utgjør derfor et større beløp og et større bidrag i kvinners totale inntekt, sammenliknet med for menn.

Om lag 80 prosent av mottakerne har redusert ytelse som følge av egen inntekt. Dette gjelder også mottakere over 55 år, hvilket tyder på at også gruppen eldre etterlatte som mottar etterlattepensjon, i stor grad har eller forventes å ha en arbeidsinntekt. Den gjennomsnittlige månedlige ytelsen blant dem som har en avkortet ytelse, var i underkant av 7 500 kroner per måned, mens de med en uavkortet ytelse i gjennomsnitt mottok i overkant av 16 000 kroner, hvilket indikerer at en høy andel av mottakerne mottar minsteytelsen.

Departementet foreslår i denne proposisjonen en omfattende omlegging av ytelsen til etterlatte under 67 år. Det foreslås at ytelsen endres fra å være en varig pensjonsytelse til en tidsbegrenset omstillingsstønad. Videre foreslås det at ytelsen endres fra å bli beregnet som en pensjon på grunnlag av den avdødes opptjening i folketrygden, til en ytelse som fastsettes med et standardisert nivå om lag tilsvarende dagens minstenivå. Det er forutsatt at den nye ytelsen skal skattlegges som lønn, og ytelsen foreslås avkortet mot den etterlattes arbeidsinntekt. Det foreslås videre at det innføres et aktivitetskrav, slik at den etterlatte benytter perioden vedkommende kan motta omstillingsstønad til å komme i arbeid eller øke arbeidsinnsatsen.

Departementet foreslår også enkelte endringer i hvem som skal kunne motta den nye omstillingsstønaden. Blant annet foreslås det at omsorg for mindreårige barn i seg selv skal gi rett til ytelse når ektefelle eller samboer dør. Det foreslås også at etterlatte fraskilte som hovedregel ikke skal ha rett til etterlatteytelser. Tidligere familiepleiere foreslås gitt rett til den nye omstillingsstønaden, så langt mulig på samme vilkår som voksne etterlatte under 67 år.

Departementet legger vekt på at en så vidt omfattende omlegging skal være forutsigbar for mottakerne av etterlattepensjon på det tidspunktet nye regler trer i kraft, og det foreslås derfor overgangsregler for å ivareta disse.

Utover dette foreslås det enkelte andre mindre endringer i loven. I hovedsak er dette nødvendige tilpasninger til at etterlatteytelsen foreslås endret til en tidsbegrenset omstillingsstønad.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Innledning

I folketrygdloven kapittel 17 med tilhørende forskrifter er det gitt regler om ytelser til gjenlevende ektefeller under 67 år. Personer som kan ha rett til ytelser etter dette kapitlet, er etterlatte ektefeller, fraskilte gjenlevende ektefeller og registrerte partnere. Videre har samboere rett til ytelser dersom de har eller har hatt felles barn eller tidligere har vært gift med den avdøde. Folketrygdloven benytter terminologien «gjenlevende ektefelle», men det følger av lovens § 17-2 tredje ledd at samboere og partnere som nevnt i § 1-5 har rett til ytelser etter dette kapitlet i samme utstrekning som ektefeller.

Ytelsene som kan gis er i hovedsak etterlattepensjon og overgangsstønad. Videre kan det gis stønad til barnetilsyn og stønader til dekning av utgifter i forbindelse med gjennomføring av nødvendig utdanning eller opplæring, som reiseutgifter, utgifter til flytting, skolepenger mv., se folketrygdloven § 17-9, jf. §§ 15-10 og 15-11. Disse ytelsene omtales ikke nærmere her.

I folketrygdloven kapittel 16 er det gitt regler om pensjon og overgangsstønad til tidligere familiepleiere. Dette er enslige personer som over lang tid har pleiet nærstående, og som ikke kan forsørge seg selv etter at pleieforholdet er opphørt.

I punktene 3.2.2–3.2.8 redegjøres det for reglene for etterlatteytelser etter folketrygdloven kapittel 17. Reglene om ytelser til tidligere familiepleiere etter kapittel 16 er redegjort for i punkt 3.2.9.

3.2.2 Tilknytning til folketrygden

Det stilles krav både om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden for å ha rett til etterlattepensjon eller overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 17. Etter hovedregelen er kravet til forutgående medlemskap at den avdøde må ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene fram til dødsfallet, se folketrygdloven § 17-3. Dersom den avdøde i de siste tre årene før dødsfallet mottok pensjon eller uføretrygd fra folketrygden, eventuelt andre nærmere definerte pensjonsytelser, er kravet til forutgående trygdetilknytning oppfylt.1

Det er gjort flere unntak fra kravet til forutgående medlemskap, se § 17-3 andre til sjette ledd. Disse vil det ikke bli redegjort nærmere for her.

Kravet om fortsatt medlemskap innebærer at den gjenlevende for å ha rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 17, fortsatt er medlem i folketrygden, se folketrygdloven § 17-4 første ledd. Vilkåret om fortsatt medlemskap innebærer at det er en begrensning i adgangen til å få ytelser etter folketrygdloven kapittel 17 utbetalt i utlandet (eksport). Det er imidlertid gjort flere unntak også fra denne hovedregelen, se § 17-4 andre til fjerde ledd. I praksis innebærer unntakene at den delen av etterlatteytelsen som er knyttet til den avdødes inntektsbaserte opptjening, kan gis både til personer som flytter fra Norge med en allerede tilstått ytelse og ikke lenger er medlemmer i folketrygden, og til personer som søker om etterlatteytelser når de er bosatt i utlandet.

Det følger av EØS-avtalen artikkel 29, forordning 883/2004 artikkel 6 og flere av Norges bilaterale trygdeavtaler at vilkåret om forutgående medlemskap kan oppfylles ved å legge sammen tid som medlem i folketrygden og tid som medlem i andre lands trygdeordninger. Videre pålegger trygdeavtalene Norge å tillate eksport av ytelser til gjenlevende til andre EØS-land og avtaleland for personer som kommer inn under avtalenes personkrets, uavhengig av kravet om fortsatt medlemskap.

3.2.3 Vilkår for rett til ytelser som gjenlevende ektefelle

Hovedvilkåret for rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 17 er at ektefellen er død. Dersom ektefellen er forsvunnet, foreligger det rett til ytelser dersom det er avsagt kjennelse eller dom for at vedkommende formodes å være død, se § 17-2 andre ledd.

For å kunne få etterlattepensjon er det flere alternative tilleggsvilkår. For det første foreligger det rett til etterlattepensjon når ekteskapet har vart i minst fem år, se folketrygdloven § 17-5 bokstav a. Videre kan en gjenlevende ektefelle ha rett til pensjon dersom vedkommende har eller har hatt felles barn med den avdøde, se § 17-5 bokstav b. I slike tilfeller gjelder det ikke noe krav til ekteskapets varighet. Om den gjenlevende faktisk har omsorgen for barn etter dødsfallet, er uten betydning. Rett til pensjon foreligger selv om barnet er over 18 år, og/eller har flyttet hjemmefra.

Det kan også tilstås pensjon dersom den gjenlevende har omsorgen for den avdødes særkullsbarn på tidspunktet for dødsfallet, se § 17-5 bokstav c. Dette gjelder selv om ekteskapet har vart mindre enn fem år, forutsatt at ekteskapet og omsorgsperioden for barnet etter dødsfallet til sammen utgjør minst fem år. Dette innebærer at en gjenlevende som på tidspunktet for dødsfallet ikke har rett til pensjon fordi vilkåret om ekteskapets varighet ikke er oppfylt, kan oppfylle femårskravet og få rett til pensjon på et senere tidspunkt. Pensjon innvilget på grunnlag av omsorg for den avdødes barn, faller ikke bort når barnet blir myndig eller om barnet dør.

Det følger av folketrygdloven § 1-5 at en gjenlevende registrert partner har rett til ytelser etter lovens kapittel 17 på samme vilkår som en gjenlevende ektefelle. Det samme gjelder en gjenlevende samboer som har eller har hatt felles barn med den avdøde, eller tidligere har vært gift med den avdøde samboeren.

En gjenlevende fraskilt ektefelle har rett til ytelser dersom han eller hun ikke har giftet seg igjen, forutsatt at ekteskapet varte i minst 25 år, eller minst 15 år hvis ektefellene hadde felles barn, se folketrygdloven § 17-10. Det er som hovedregel et krav at dødsfallet skjer innen fem år etter skilsmissen, men dette kravet kan fravikes dersom den gjenlevende var helt eller delvis forsørget av bidrag fra den avdøde. Retten til pensjon for fraskilt ektefelle påvirkes ikke av om den avdøde i tillegg etterlater seg enke eller enkemann som også fyller vilkårene for rett til pensjon. Det er uten betydning for rett til ytelser etter kapittel 17 at ektefellene var separert.

En gjenlevende ektefelle som ikke oppfyller vilkårene for å få pensjon etter folketrygdloven § 17-5, kan ha rett til overgangsstønad i en omstillingsperiode, se § 17-6. Overgangsstønaden er i praksis en ytelse for etterlatte etter ekteskap som har vart kortere enn fem år, og hvor den gjenlevende ikke hadde felles barn med den avdøde.

Overgangsstønad kan gis til en gjenlevende ektefelle som på grunn av omsorg for barn ikke kan forsørge seg selv ved eget arbeid, se folketrygdloven § 17-6 første ledd bokstav a. Bestemmelsen omfatter i praksis hovedsakelig gjenlevende som har særkullsbarn. Videre kan overgangsstønad gis til en gjenlevende ektefelle som tar nødvendig utdanning som nevnt i § 15-6 første ledd bokstav c, og utdanningen er påbegynt innen to år etter dødsfallet, se § 17-6 første ledd bokstav b. Etter § 17-6 første ledd bokstav c har en gjenlevende ektefelle rett til overgangsstønad i en omstillingsfase etter dødsfallet. Loven fastsetter ikke noen tidsbegrensning, men det er fast praksis i arbeids- og velferdsetaten at stønaden som hovedregel gis i tolv måneder etter dødsfallet. I denne perioden stilles det ingen krav til yrkesaktivitet eller utdanning. Dersom det foreligger helt spesielle omstendigheter, kan utbetalingsperioden forlenges, men ikke utover en relativt begrenset periode.

En gjenlevende ektefelle kan etter folketrygdloven § 17-6 andre ledd også ha rett til overgangsstønad dersom han eller hun har omsorgen for den avdødes barn, forutsatt at barnet er yngre enn 18 år. Det kreves at den gjenlevende hadde omsorgen for barnet før dødsfallet, og rett til stønad består bare så lenge den gjenlevende faktisk har omsorgen for barnet. Dersom den gjenlevende får rett til pensjon etter § 17-5 bokstav c, opphører overgangsstønaden.

3.2.4 Beregning av ytelsene

Pensjon til en gjenlevende ektefelle består av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg, se folketrygdloven § 17-7. Pensjonen beregnes ut fra den avdødes trygdetid fram til vedkommende ville ha fylt 67 år og reduseres forholdsmessig dersom trygdetiden var kortere enn 40 år, se folketrygdloven §§ 3-5 og 3-7. Med full trygdetid vil brutto etterlattepensjon på minstenivå utgjøre summen av grunnpensjon og særtillegg, til sammen to ganger grunnbeløpet. Dersom den avdøde hadde opptjent rett til tilleggspensjon, vil pensjonen bli beregnet med 55 prosent av den tilleggspensjonen den avdøde ville fått som 100 prosent ufør, slik uførepensjon ble beregnet før 2015, eller som alderspensjonist. For at pensjonen skal bli høyere enn minstenivået, må 55 prosent av den avdødes tilleggspensjon utgjøre et høyere beløp enn særtillegget.

Overgangsstønaden beregnes på samme måte som pensjon.

3.2.5 Arbeidsinntekt og etterlatteytelser

Formålet med etterlattepensjon er å sikre inntekt til en etterlatt som ikke er i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Pensjonen eller overgangsstønaden skal som en følge av dette reduseres med deler av den arbeidsinntekten som den etterlatte har eller kan forventes å få, se folketrygdloven § 17-8 første ledd. Ytelsen reduseres med 40 prosent av inntekten som overstiger et fribeløp som utgjør halvparten av folketrygdens grunnbeløp. Forventet inntekt skal fastsettes etter en helhetsvurdering ut fra den etterlattes situasjon, og loven gir anvisning på flere momenter som det skal tas hensyn til ved fastsettelsen. Det skal blant annet legges vekt på den etterlattes alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter og eventuelle barns tilsynsbehov.

Etter folketrygdloven § 17-8 andre ledd legges det i utgangspunktet til grunn at en etterlatt som ikke har fylt 55 år, vil ha en arbeidsinntekt på minst to ganger grunnbeløpet i folketrygden, med mindre det er en rimelig grunn til at vedkommende har lavere inntekt. Bestemmelsen ble innført med virkning fra 2002 for ytterligere å stimulere gjenlevende ektefeller til å forsørge seg selv ved eget arbeid.

Kravet til forventet arbeidsinntekt gjelder ikke dersom den etterlatte samtidig fyller vilkårene for rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 17-6. Dette vil hovedsakelig gjelde tilfeller der den etterlatte tar nødvendig utdanning eller har små barn og ville hatt rett til overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15.

Det første året etter dødsfallet anses som en overgangsperiode, og forventet inntekt fastsettes derfor ikke høyere enn faktisk inntekt i denne perioden.

Likestilt med arbeidsinntekt er folketrygdytelsene dagpenger, sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, svangerskapspenger og foreldrepenger samt pensjonsytelser etter AFP-tilskottsloven kapitlene 2 og 3, se folketrygdloven § 17-8 fjerde ledd.

3.2.6 Skattlegging av etterlattepensjon

Overgangsstønad og pensjon etter folketrygdloven kapittel 16 og 17 skattlegges i dag som pensjonsinntekt, og mottak av disse ytelsene gir rett til skattebegrensning etter skatteloven § 17-1. Det innebærer at mottakerne ikke utliknes skatt dersom alminnelig inntekt (bruttoinntekt fratrukket minstefradrag og andre fradragsberettigede utgifter) ikke overstiger et beløp (skattefri nettoinntekt) som fastsettes av Stortinget. For inntektsåret 2020 er den skattefrie nettoinntekten fastsatt til 147 450 kroner for enslige. Alminnelig inntekt utover denne nettoinntekten skattlegges med 55 prosent. Skattebegrensningsregelen gir lavere skatt enn med ordinære skatteregler for inntekter under om lag 377 000 kroner for enslige i 2020, gitt at minstefradraget i pensjonsinntekt er eneste fradrag. Dette innebærer at for en person som kun har inntekt fra etterlattepensjon, vil skattebegrensningsregelen alltid gi gunstigere beskatning enn de ordinære skattereglene.

Lønnsinntekt gir høyere minstefradrag enn pensjonsinntekt, samtidig som trygdeavgiften på lønnsinntekt og næringsinntekt er høyere enn på pensjon. Dersom etterlattepensjonen kombineres med arbeidsinntekt, vil grensen for når skattebegrensningsregelen ikke lenger er til gunst, avhenge av fordelingen mellom etterlattepensjon og arbeidsinntekt.

3.2.7 Bortfall av pensjon og ny rett til pensjon

Pensjon til en gjenlevende ektefelle faller bort når den gjenlevende fyller 67 år, eller fra det tidspunktet han eller hun tar ut alderspensjon fra folketrygden, se folketrygdloven § 17-11 første ledd. Den gjenlevende kan da ha rett til å få sin alderspensjon beregnet etter særlige regler, jf. kapittel 5 om ytelser til etterlatte alderspensjonister. Pensjonen faller dessuten bort dersom den gjenlevende mottar avtalefestet pensjon (AFP) fra en offentlig tjenestepensjonsordning.

Også dersom den gjenlevende får rett til uføretrygd etter folketrygdloven kapittel 12, bortfaller etterlattepensjonen. Den gjenlevende kan da ha rett til å få et gjenlevendetillegg til sin uføretrygd. Det samme gjelder når en uføretrygdet blir etterlatt, se kapittel 6 om ytelser til etterlatte uføretrygdede. Uføretrygd med gjenlevendetillegg vil ikke alltid være like gunstig som å motta etterlattepensjon. Dersom det foreligger rett til begge ytelser, må den gjenlevende selv velge ytelse, forut for en eventuell innvilgelse av uføretrygd.

Det følger av folketrygdloven § 17-11 andre ledd at pensjon til en gjenlevende ektefelle også bortfaller dersom vedkommende gifter seg igjen. Retten til pensjon på grunnlag av det første ekteskapet faller imidlertid ikke endelig bort ved inngåelse av et nytt ekteskap. Dersom det nye ekteskapet oppløses ved skilsmisse før det er gått to år, kan den gjenlevende igjen få rett til pensjon på grunnlag av det forrige ekteskapet. Hvis den nye ektefellen dør, får den gjenlevende rett til pensjon etter ham eller henne uten hensyn til varigheten av ekteskapet. I begge tilfeller kreves det at vilkårene for rett til pensjon var oppfylt ved den forrige ektefellens død.

Overgangsstønad etter folketrygdloven § 17-6 gis i en begrenset periode, og faller bort når vilkårene for rett til ytelsen ikke lenger er oppfylt. Dersom overgangsstønad gis fordi den gjenlevende er i en omstillingsfase etter dødsfallet, se § 17-6 første ledd bokstav c, gis ytelsen som hovedregel ikke for lengre tid enn 12 måneder, regnet fra og med måneden etter måneden dødsfallet skjer.

Etterlatteytelsen kan reduseres dersom den etterlatte er under opphold i institusjon, se folketrygdloven § 17-13. Det følger av folketrygdloven § 17-14 at etterlatteytelsen faller bort under straffegjennomføring. Dersom vedkommende forsørger barn, skal ytelsen likevel utbetales med 50 prosent.

3.2.8 Yrkesskade

Ved dødsfall som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom, gjelder det visse særrettigheter, se folketrygdloven § 17-12. Vilkårene om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden gjelder ikke. Det er videre ikke noe krav til ekteskapets varighet eller om barn, og ytelsen avkortes ikke på grunn av eventuell redusert trygdetid.

3.2.9 Tidligere familiepleier

Folketrygdloven kapittel 16 regulerer ytelser til tidligere familiepleiere. Tidligere familiepleiere er enslige personer som har utført nødvendig pleie av og tilsyn med en nærstående. Disse kan ha rett til pensjon eller overgangsstønad når pleieforholdet opphører, se §§ 16-4 og 16-5. Pleieforholdet må ha vart i minst fem år. Videre må pleieforholdet i det vesentlige ha vært til hinder for at vedkommende har kunnet forsørge seg selv ved annet arbeid, og han eller hun må være uten annen mulighet for forsørgelse. Overgangsstønad ytes dersom den tidligere familiepleieren bare i en overgangsperiode ikke kan forsørge seg selv, se § 16-7 andre ledd. Også for denne gruppen stilles det krav om tilknytning til folketrygden, se §§ 16-2 og 16-3. Reglene om beregning av ytelsene, avkorting mot arbeidsinntekt og bortfall av ytelser, er i all hovedsak de samme som for etterlatteytelsene etter folketrygdloven kapittel 17.

3.3 Utvalgets forslag

3.3.1 Innledning

I mandatet ble Etterlatteutvalget gitt i oppgave å vurdere behovet for de ulike etterlatteytelsene og komme med tilrådinger om hvilke ytelser folketrygden skal ha i framtida og hvordan disse eventuelt skal utformes. Videre var det i mandatet vist til at utvalget skulle legge vekt på å utforme ytelsene i tråd med målene i pensjonsreformen og at det skulle støttes opp under arbeidslinja. Bærekraften i pensjonssystemet skulle vektlegges.

Utvalget ble bedt om å vurdere om etterlattepensjonen kunne utformes som en tidsbegrenset ytelse, og om den kunne forbeholdes de som har behov i en overgangsperiode. Ettersom beskatningen av alderspensjon og uføretrygd var lagt om, var det i mandatet lagt et premiss om at etterlatteytelsen skulle skattlegges på samme måte som uføretrygd.

3.3.2 En tidsbegrenset eller en varig etterlatteytelse

Utvalget viste til at omfattende samfunnsendringer og sterk økning i kvinners yrkesdeltakelse har medvirket til at behovet for ytelser til etterlatte i yrkesaktiv alder over tid er blitt redusert. I tråd med mandatet anså utvalget dette som momenter som taler for at det ikke lenger er behov for en varig etterlatteytelse. Å avvikle ordningen med etterlatteytelser til personer under 67 år fullstendig, framsto imidlertid etter utvalgets syn som en for vidtgående løsning. Utvalget påpekte at sysselsettingen blant kvinner fortsatt er lavere enn blant menn, og at mange kvinner, iallfall i perioder, er ute av jobb eller jobber deltid kombinert med omsorg for barn. Etter utvalgets mening ville det derfor fortsatt være behov for å ha en etterlatteytelse. Ut fra at ytelsen skal kunne ivareta et omstillingsbehov i en overgangsfase med formål at den etterlatte skal kunne bli selvforsørget, foreslo utvalget en tidsbegrenset omstillingsstønad.

Ved vurderingen av ytelsens varighet, trakk utvalget fram flere hensyn. På den ene siden var utvalget opptatt av at etterlattes omstillingsprosess må komme i gang relativt raskt, og at langvarig passivitet må unngås. På den andre siden anså utvalget det som viktig at det blir gitt tilstrekkelig tid til omstilling. Med henvisning til blant annet reglene for overgangsstønad til enslige forsørgere etter folketrygdloven kapittel 15, kom utvalget fram til at en tidsbegrenset etterlatteytelse i utgangspunktet kan ha en varighet på inntil tre år. For å oppnå målet om selvforsørgelse, viste utvalget til at det ville være naturlig å stille krav om aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning eller tiltak. Utvalget foreslo derfor at det bør gis mulighet for å forlenge stønaden i to år ved behov for utdanning eller tiltak for å komme i jobb.

Som alternativ til dagens regler om at pensjonen avkortes mot forventet inntekt, foreslo utvalget at det stilles krav om aktivitet for å kunne motta ny etterlatteytelse, tilsvarende de kravene som gjelder for dagpengemottakere og mottakere av stønad til enslig forsørger. Videre viste utvalget til at aktivitetskravet må utformes slik at det motiverer den etterlatte til å orientere seg mot arbeidslivet eller mot innsats for å øke sin yrkesdeltakelse. Det ble også vektlagt at kravet må innrettes slik at arbeids- og velferdsetatens oppfølging kan gjøres effektiv, blant annet ved at mottakere som i liten grad er i lønnet arbeid, må stå tilmeldt etaten som reelle arbeidssøkere. Utvalget påpekte dessuten at det kan være behov for å ta individuelle hensyn. Det ble imidlertid understreket at stønadsperioden skal brukes best mulig for å bistå den etterlatte i innsatsen med å bli selvforsørget. En utsettelse av tidspunktet for registrering som arbeidssøker må derfor være så kort som mulig, og basert på reelle behov for skjerming i en periode.

3.3.3 Utmåling og beregning av ytelsen

Utvalget diskuterte flere alternative løsninger med hensyn til om ny etterlatteytelse skulle være avhengig av den avdødes inntekt og opptjening i folketrygden eller ikke. Utvalget viste blant annet til at dagens etterlattepensjon ikke egentlig gir etterlatte noen sikring for tilvant levestandard for noen nivåer på den avdødes inntekt som gir etterlattepensjon over minstenivået. Det forslaget utvalget landet på, var derfor at i stedet for å ha en ytelse som er basert på den avdødes tidligere inntekt eller pensjonsopptjening, skulle ny etterlatteytelse utmåles etter en fast sats.

Utvalget anså ikke at det var grunnlag for å foreslå at ny etterlatteytelse skulle ha et vesentlig høyere nivå enn dagens etterlattepensjon. Utvalget viste til at etterlatte under 67 år forutsettes å være arbeidsføre personer som i det vesentlige må kunne forventes å forsørge seg selv, og til at ytelsen for mange allerede i dag er bortfalt eller sterkt avkortet på grunn av egen inntekt. Etter utvalgets syn var det derfor gode grunner for at en ny omstillingsstønad kunne ha et preg av minstesikring, og utvalget kom til at det kunne tas utgangspunkt i dagens minstenivå på to ganger grunnbeløpet. Ut fra forutsetningen om at en framtidig ytelse til etterlatte under 67 år vil bli skattlagt som lønn, la utvalget til grunn at en økning fra dagens brutto minstesats på to ganger grunnbeløpet til 2,25 ganger grunnbeløpet, ville gi et passende nivå på en framtidig ytelse som ikke lenger skal utmåles etter den avdødes tidligere inntekt og pensjonsopptjening.

Ved vurderingen av om og eventuelt hvordan en ny etterlatteytelse skal avkortes mot inntekt, viste utvalget til at det i henhold til mandatet skulle vektlegges at framtidig utforming av ytelsen skal støtte opp under arbeidslinja. Det forhold at ny etterlatteytelse skal skattlegges som lønn, ble i noen grad antatt å bedre arbeidsinsentivene. Å fjerne avkortingen eller iallfall å redusere avkortingssatsen, måtte antas å bidra ytterligere til dette. Utvalget fant imidlertid ikke å kunne tilrå en slik løsning og foreslo en avkortingssats som medfører at ytelsen vil være avkortet ved samme inntektsnivå som i dag. Med en bruttoytelse på 2,25 ganger grunnbeløpet vil dette oppnås med en avkortingssats på 45 prosent av inntekt over 50 prosent av grunnbeløpet, noe som tilsvarer reglene for avkorting av stønad til enslige forsørgere.

Utvalget vurderte også om alder burde være et eget kriterium for rett til uavkortet ytelse. Utvalget viste til at etterlattepensjonen etter gjeldende regler skal avkortes både mot faktisk og forventet inntekt, uavhengig av alder. Etter en gjennomgang av hvilke aldersgrupper av mottakere av etterlattepensjon som får pensjonen avkortet mot inntekt, kom utvalget til at det var vanskelig å se argumenter for å skille mellom yngre og eldre etterlatte i et framtidig regelverk for etterlatteytelser til personer under 67 år. Det ble imidlertid antatt at det ved utforming av overgangsregler kunne være behov for å ivareta eldre med begrenset tilknytning til arbeidslivet, se punkt 3.3.5.

Hvorvidt rett til ny etterlatteytelse skal være avhengig av den avdødes forutgående medlemskap i folketrygden (botidskrav) og beregnes ut fra den avdødes trygdetid (trygdetidskrav), ble også vurdert. Utvalget viste til at en ny etterlatteytelse vil skille seg vesentlig fra andre pensjonsytelser. I og med at formålet med ny etterlatteytelse er å gi en tidsbegrenset ytelse til inntektssikring i en omstillingsperiode, uavhengig av den avdødes inntekt og pensjonsopptjening, mente utvalget at det derfor utelukkende er den etterlattes egen botid i Norge som skal være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen. Videre mente utvalget at innretningen på forslaget til ny etterlatteytelse tilsier at det ikke skal legges til grunn noen trygdetidsberegning. Når det gjelder dette siste punktet viste utvalget imidlertid til at de internasjonale avtalene Norge er tilknyttet, er omfattende og kompliserte, og at det ved oppfølgingen av forslaget ville være behov for en grundig vurdering av mulige konsekvenser for personer med rettigheter fra flere land.

3.3.4 Personkretsen

Utvalget pekte på at det er skjedd store endringer i samlivsmønstre og yrkesdeltakelse siden folketrygden ble innført i 1967 og mente dette kunne tilsi endringer i hvem som bør ha rett til ny etterlatteytelse.

Mange lever i samboerskap før de eventuelt gifter seg. Utvalget mente at det burde vurderes om samboere skal få rett til etterlatteytelser, slik at retten til ytelse ikke begrenses til dem som har eller har hatt felles barn, eller som tidligere har vært gift med hverandre. Utvalget vurderte at en slik endring i regelverket vil harmonere bedre med dagens samlivsmønstre.

Utvalget vurderte videre at dersom alle samboere inkluderes i personkretsen med rett til ytelse, og omstillingsbehovet ikke skyldes omsorg for mindreårige barn, burde det vurderes å øke kravet til samlivets varighet for rett til stønad. I så fall mente utvalget det burde vurderes å åpne for å legge sammen tid som samboer og gift ved vurderingen av om varighetskravet er oppfylt.

Dersom den etterlatte har omsorg for barn, vurderte utvalget at det kan være særlig behov for tid til omstilling etter et dødsfall. Utvalget mente at det av den grunn burde vurderes om faktisk omsorg for barn skal være et relevant tildelingskriterium for ytelser, og om det skal være et unntak fra kravet til samlivets varighet i de tilfellene den etterlatte ved dødsfallet har omsorg for barn. Videre mente utvalget at det burde vurderes om retten til ytelsen skal være uavhengig av om den etterlatte var gift eller samboer med den avdøde, og uavhengig av om de barna den etterlatte har omsorg for, er den etterlattes egne barn eller den avdødes særkullsbarn.

Utvalget viste til at en skilsmisse for de fleste innebærer at man må innstille seg på å forsørge seg selv. Utvalget mente derfor det bør vurderes om det for rett til ny etterlatteytelse skal være et vilkår at den etterlatte og den avdøde faktisk lever sammen når dødsfallet skjer. Utvalget viste imidlertid til at etterlatte fraskilte som er forsørget ved underholdsbidrag fra den avdøde, vil ha behov for omstilling til selvforsørgelse ved dødsfallet.

Utvalget la til grunn at tidligere familiepleiere skal ha samme rett til ny etterlatteytelse som en gjenlevende ektefelle eller samboer.

3.3.5 Overgangsregler

Utvalget la opp til at nye tilfeller av etterlatte skal innvilges ytelser etter nye regler fra det tidspunktet reglene trer i kraft. Utvalget anså imidlertid at det kunne være behov for en overgangsregel for å ivareta hensynet til eldre med begrenset tilknytning til arbeidslivet. Dette er en gruppe som ble ansett å kunne ha små muligheter for å komme inn i arbeidslivet og i begrenset grad kunne tilpasse seg et nytt regelverk på etterlatteområdet. Utvalget var opptatt av at perioden med overgangsregler ikke måtte være for lang, og at ordningen burde være målrettet mot dem som har dårlige utsikter til å etablere seg i arbeidsmarkedet. Utvalget la etter dette til grunn at personer som ved ikrafttredelsen av nytt regelverk var over en viss alder og ikke hadde hatt inntektsgivende arbeid på et visst nivå i løpet av de siste årene før de ble etterlatte, burde kunne motta ytelsen fram til fylte 67 år, uavhengig av tidsbegrensningen i ny ytelse. Utvalget foreslo at unntaket fra tidsbegrensningen skulle gjelde for personer som er 60 år eller eldre ved ikrafttredelsen av nytt regelverk, og som i løpet av de fem siste årene før de blir etterlatt ikke har hatt en årlig inntekt på minst to ganger grunnbeløpet.

Utvalget diskuterte også mulige overgangsløsninger for personer som allerede er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft. Ut fra at det ble ansett å være uheldig dersom det ville ta for lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år, anså utvalget det ikke som aktuelt å videreføre dagens etterlattepensjon uendret for alle som mottar pensjon på det tidspunktet nye regler trer i kraft. Utvalget diskuterte blant annet om det kunne innføres tidsbegrensning for løpende ytelser. Det ble vist til at det kunne synes lite rimelig at personer i 30–40 årsalderen skulle kunne fortsette å motta en etterlatteytelse fram til de er 67 år. Samtidig anså utvalget det som viktig å skjerme personer som har kort tid igjen til pensjonsalderen og som ikke har reelle muligheter til å skaffe seg annen inntekt. Utvalget viste til at de fleste mottakerne av etterlattepensjon er eldre, og det er flest eldre blant dem som mottar en uavkortet etterlattepensjon. Utvalget mente derfor at overgangsreglene måtte omfatte en skjerming mot tidsbegrensningen for eldre mottakere med liten tilknytning til arbeidslivet.

Utvalget anså at det kunne være grunn til å vurdere mer lempelige regler for etterlatte som allerede mottar etterlattepensjon på det tidspunktet nye regler trer i kraft, enn for nye mottakere. Utvalget viste til at personer i et gitt årskull som er etterlatte, i utgangspunktet er i samme situasjon som de på samme alder som blir etterlatte etter at nytt regelverk har trådt i kraft, med hensyn til at de kan ha tilpasset arbeidsinnsatsen sin under andre samfunnsforhold, og kan ha problemer med å etablere seg i arbeidsmarkedet relativt sent i livet. I motsetning til personer som lever i samliv, vil personer som allerede er etterlatte imidlertid ikke kunne tilpasse seg at folketrygdens ytelser til etterlatte i framtida vil være mindre omfattende. Utvalget viste til at personer som kan bli etterlatte i framtida, vil kunne tilpasse seg ved for eksempel å tegne gjeldsforsikring eller på annen måte sørge for inntekts- og risikoutjevning mellom ektefellene i privat regi.

For løpende tilfeller foreslo utvalget derfor en lavere aldersgrense for å gi unntak fra tidsbegrensningen enn for nye tilfeller, og foreslo at mottakere av etterlattepensjon som er 55 år eller eldre og har liten tilknytning til arbeidslivet ved ikrafttredelse av nye regler, skal unntas fra tidsbegrensningen. Utvalget foreslo at tilknytning til arbeidslivet, tilsvarende som for nye tilfeller, skulle måles ut fra hvorvidt de hadde hatt inntektsgivende arbeid med en inntekt på to ganger grunnbeløpet eller mer i løpet av de fem siste årene.

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Hovedtrekk ved forslaget om ny etterlatteytelse

Relativt mange høringsinstanser har hatt merknader til utvalgets forslag til ny etterlatteytelse til personer under 67 år. Det er særlig forslaget om å endre ytelsen fra en varig til en tidsbegrenset ytelse som kommenteres. Synspunktene er delte. En del av høringsinstansene gir uttrykk for at samfunnsutviklingen tilsier at tiden er moden for å avvikle etterlatteytelsene. Andre mener at forslagene er for inngripende for de som har behov for å kunne motta en etterlatteytelse, og det uttrykkes bekymring for hva de etterlatte skal leve av når ytelsen opphører.

En del høringsinstanser har gitt uttrykk for at de i hovedsak støtter forslagene i utredningen: Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter (Spekter), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Pensjonskasseforeningen, Advokatforeningen, Kommunesektorens organisasjon (KS)og Seniorsaken.

Både NHO og Spekter viser til at et av de viktigste prinsippene i pensjonsreformen har vært å stimulere til arbeid, og at dette innebærer at også etterlatteytelsene må innrettes slik at målet ivaretas. NHO påpeker dessuten at pensjonsordninger i privat sektor er dreid mot engangsytelser ved dødsfall, særlig i form av gruppelivsforsikring. Etter NHOs oppfatning er det fornuftig at også folketrygdens sikkerhetsnett ved nærståendes dødsfall, endres fra å være en pensjonsytelse til å bli en omstillingsytelse.

KS viser til at de fleste under 67 år er arbeidsføre og må kunne forutsettes å forsørge seg selv ved egen inntekt. Videre skriver de:

«Utvalgets forslag om tidsbegrenset omstillingsytelse i tre år, med mulighet til forlengelse i to år, gir en god balanse mellom insentiv til omstilling og tilstrekkelig tid til at omstilling kan finne sted. Utvalgets forslag om krav til aktivitet i form av arbeidssøking eller nødvendig utdanning, vil legge til rette for omstilling.»

LO Kommune, LO Stat, Unio, YS og Akademikerne (hovedsammenslutningene), som har avgitt felles høringsuttalelse, Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) og Seniorsaken mener det er viktig at omstillingsytelsen gis fram til fylte 67 år der det er urealistisk at den etterlatte skal bli i stand til å forsørge seg selv i løpet av tre eller fem år. Også Kreftforeningen og Seniorsaken vektlegger at omstillingsperioden bør tilrettelegges for den enkelte, eventuelt forlenges. Hovedsammenslutningene skriver:

«Organisasjonene viser til at de som rammes hardest av denne endringen er de som før partnerens dødsfall ikke har vært i arbeid som gir inntekt nok til egen forsørgelse etter dødsfallet, og som vanskelig kan skaffe seg slike inntekter etter 3 år med ny ytelse. Organisasjonene mener at forslaget bør endres slik at en for de som har nådd en viss alder fortsetter ytelsen ut over 3 år og fram til pensjonsalder når det viser seg at inntektsgivende arbeid ikke er realistisk. Å redusere ytelsen til 3 år med 2,25 G er en svært drastisk endring, som må antas å ramme mange som ikke vil klare å skaffe seg tilstrekkelig inntekt til egen forsørgelse.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Khon Norway, Thailand (forening for nordmenn bosatt i Thailand) og to privatpersoner mener at omstillingsytelsen bør gis fram til fylte 67 år. JURK viser blant annet til at kvinner og menn fremdeles ikke fullt ut er økonomisk likestilt, noe som har sammenheng med et kjønnsdelt arbeidsmarked. JURK skriver at den foreslåtte innstrammingen vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for de kvinnene det gjelder. Hensynet til folketrygdens bærekraft kan, ifølge JURK, ivaretas ved å avkorte ytelsen mot faktisk og forventet inntekt.

KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet (direktoratet) trekker fram at forslaget kan innebære økte sosialhjelpskostnader på kort sikt, økt bruk av arbeidsinkluderende tiltak og økt ressursbehov ved saksbehandlingen. KS viser til at kommunene må få dekket merutgiftene. Advokatforeningenmener at direktoratetbør gis midler til å kunne gjennomføre den tette oppfølgingen av de etterlatte, slik som forslaget forutsetter.

Direktoratet påpeker at det er behov for avklaringer knyttet til regelverk for aktivitetskrav, botid i Norge/medlemskap i folketrygden for kvalifisering til etterlatteytelse og avkorting av etterlatteytelsen mot arbeidsinntekt. Videre presiserer direktoratet at det må avklares om personer som aldri har bodd eller arbeidet i Norge, vil få omregnet sin etterlatteytelse.

LOP kan ikke se at det er lagt fram argumenter for at etterlatteytelser skal beskattes som lønnsinntekt. De oppfatter dette som en klar innstramming og motsetter seg denne endringen.

Statens pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og Den Norske Aktuarforening (Aktuarforeningen) trekker fram at endringer i folketrygdens etterlatteordninger, i den grad det er nødvendig, må tilpasses etterlatteordningene i tjenestepensjonene og samordningsregelverket.

3.4.2 Personkretsen

Høringsinstansene har i begrenset grad uttalt seg om de forholdene som utvalget tar opp om hvem som skal kunne få ny etterlatteytelse. I hovedsak er det spørsmålet om hvorvidt gruppen samboere med rett til ytelser skal utvides, som høringsinstansene har merknader til.

Mange av høringsinstansene – hovedsammenslutningene, LOP, Pensjonskasseforeningen, Seniorsaken, Spekter, Advokatforeningen, LDO, KS, Kreftforeningen og JURK – støtter utvalgets forslag om at det blir vurdert om også langvarige samboerskap skal kunne gi rett til ny omstillingsstønad.

NHO har bemerket at det er vanskelig å ta stilling til utvalgets øvrige forslag om å utvide gruppen som skal kunne få omstillingsstønad, fordi det ikke er framlagt noen modellberegninger som viser hvordan en slik utvidelse vil slå ut.

Direktoratet har påpekt en rekke forhold av administrativ og praktisk art som må avklares dersom forslagene skal følges opp. Blant annet vil det ved saksbehandlingen kunne være krevende å ta stilling til spørsmål om forutgående samboerskap for rett til ytelse, og inngåelse av samboerskap som bortfallsgrunn for rett til fortsatt ytelse.

3.4.3 Overgangsregler

Når det gjelder hvilke overgangsregler som skal gjelde for personer som mottar etterlattepensjon på det tidspunktet nye regler trer i kraft, har NHO gitt uttrykk for at de deler utvalgets oppfatning av at det vil være uheldig om det tar for lang tid før man ser effektene av en ny etterlatteytelse i folketrygden.

KS støtter utvalgets forslag om overgangsordninger, med konvertering av etterlattepensjoner til en tidsbegrenset ytelse, men med en særlig skjerming av de eldste etterlatte.

Hovedsammenslutningene påpeker i sin felles høringsuttalelse at den enkleste løsningen vil være å gjøre nytt regelverk gjeldende for nye tilfeller, og at de som er mottakere av etterlattepensjon på ikrafttredelsestidspunktet, får beholde sin ytelse. Etter organisasjonenes oppfatning vil dette være i samsvar med hvordan lovendringer innføres generelt, uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Hovedsammenslutningene, JURK og direktoratet påpeker flere kompliserende faktorer knyttet til eventuell konvertering av løpende ytelser.

Aktuarforeningen mener at nye regler bør ha fullt gjennomslag bare for de av mottakerne som har rimelige muligheter til å kompensere eventuell reduksjon i løpende ytelser fra folketrygden gjennom eget arbeid og inntekt. Aktuarforeningen mener at det trengs en nærmere vurdering av overgangsreglene, og at disse bør sendes ut på ny høring før endelig vedtak om endring fattes.

Seniorsaken frykter at det også i framtiden kan bli vanskelig for personer som er i 60-årene å få innpass i arbeidslivet. De viser til at det selv etter at forbudet mot aldersdiskriminering ble tatt inn i arbeidsmiljøloven, er en klar tendens til favorisering av yngre, og utstøting av eldre, arbeidstakere fra arbeidslivet. Etter Seniorsakens oppfatning vil de budsjetterte kostnadene for staten bli relativt beskjedne selv om man også i framtiden lar etterlatte 60-åringer få beholde ytelsen fram til vedkommende fyller 67 år.

3.5 Departementets vurdering og forslag

3.5.1 Innledning

Departementet legger i punkt 3.5 fram forslag til regler om ny etterlatteytelse fra folketrygden. Forslagene er langt på vei i overenstemmelse med etterlatteutvalgets forslag, men på enkelte punkter avviker departementets forslag fra utvalgets.

Ettersom departementet foreslår å legge om ytelsen, er det nødvendig å strukturere folketrygdloven kapittel 17 på en annen måte enn i dag.

3.5.2 Fra varig etterlattepensjon til tidsbegrenset omstillingsstønad

Departementet er enig i utvalgets forslag om at dagens varige etterlattepensjon til personer under 67 år erstattes av en tidsbegrenset omstillingsstønad. Det er et sentralt mål for regjeringen at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Å legge om etterlattepensjonen til en tidsbegrenset omstillingsstønad, anses å være en tydeliggjøring av at etterlatte er arbeidsføre personer som i størst mulig grad skal forsørge seg selv gjennom arbeid. Dette anses igjen å bidra til å oppnå målsettingen om at flest mulig skal delta i arbeidslivet.

Det er ikke nytt at etterlatte forventes å skulle forsørge seg selv. I forarbeidene til den tidligere folketrygdloven av 1966 var det uttalt at etterlattepensjon bare skulle gis i de tilfeller hvor enken ikke kunne forsørge seg selv ved eget arbeid. I St.meld. nr. 75 (1963–64) viste Sosialdepartementet til at kvinner stort sett har de samme muligheter i arbeidslivet som menn, og at gifte kvinner i stadig større utstrekning tar lønnet arbeid utenfor hjemmet, og uttalte at dette var forhold som måtte virke inn ved utformingen av enkepensjoneringen i den kommende folketrygden. Disse synspunktene er enda mer aktuelle i dag, og etter departementets syn er det mange argumenter som taler for at det ikke er behov for å videreføre en varig etterlattepensjon.

Få av dagens mottakere av etterlattepensjon lever kun av pensjonen. For mange utgjør pensjonen et til dels betydelig supplement til arbeidsinntekt eller andre midler. Med ytelse på minstenivå vil etterlattepensjonen etter dagens regler ikke være fullstendig avkortet før den etterlatte har en inntekt på 5,5 ganger folketrygdens grunnbeløp som per 1. mai 2020 tilsvarer om lag 550 000 kroner. En etterlatt som mottar en etterlattepensjon på 2,6 ganger grunnbeløpet, kan ha en inntekt på inntil 7 ganger grunnbeløpet, om lag 700 000 kroner, før ytelsen faller helt bort. Personer som er fullt ut selvforsørget, kan altså motta etterlattepensjon helt fram til uttak av alderspensjon.

Mange av høringsinstansene har vist til at de, i lys av samfunnsutviklingen, ser behovet for en gjennomgang av folketrygdens ytelser til etterlatte. Flere høringsinstanser mener likevel at utvalgets forslag til endringer er mer inngripende enn det er behov eller grunnlag for.

Departementet viser til at dagens etterlattepensjon er den eneste varige folketrygdytelsen til arbeidsføre som skal dekke utgifter til livsopphold. Videre viser departementet til at dagens varige ytelse har svake arbeidsinsentiver, og mange etterlatte vil få liten økonomisk uttelling av å øke sin arbeidsinnsats. Dette kan medføre at personer som har vært delvis forsørget av sin ektefelle, i liten grad ser behovet for å omstille seg for å kunne forsørge seg selv etter at ektefellen dør. Departementet mener, som utvalget, at den nye ytelsen må innrettes slik at den gir den etterlatte mulighet til å bli i stand til å forsørge seg selv og foreslår derfor at dagens varige etterlattepensjon erstattes med en tidsbegrenset omstillingsstønad.

Formålet med den foreslåtte omstillingsstønaden til gjenlevende ektefeller under 67 år, er å sikre inntekt for den gjenlevende og gi hjelp til selvhjelp, slik at den etterlatte etter en omstillingsperiode etter dødsfallet kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Forslaget til formålsbestemmelse er i samsvar med den generelle formålsbestemmelsen i folketrygdloven § 1-1.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-1 første ledd.

Norge har på trygdeområdet ratifisert en rekke konvensjoner under ILO og Europarådet. De viktigste konvensjonene for etterlatteytelser er ILO-konvensjon nr. 128 (heretter ILO-128) og Europarådets trygdekodeks (heretter ET). Norge har, ved å ratifisere disse instrumentene, forpliktet seg til å ha en etterlatteytelse som oppfyller nærmere angitte krav. Et sentralt slikt krav går fram av ILO-128 artikkel 25, som slår fast at etterlatteytelsen til en kvinne som var forsørget av sin mann på det tidspunktet vedkommende døde, «skal gis så lenge trygdetilfellet varer.» Det samme kravet kommer til uttrykk i ET artikkel 64.

Etter departementets syn vil innføringen av en tidsbegrenset omstillingsstønad ikke bryte med ILO-128 artikkel 25 og ET artikkel 64. Departementet legger til grunn at formålet med konvensjonsbestemmelsene er å sikre enken en inntekt, slik at enkepensjonen kan erstattes av en annen ytelse, så lenge enken ikke går ned i inntekt.

Departementet mener at formålet om å sikre inntekt for etterlatte best kan nås ved å gi bistand til selvforsørgelse gjennom eget arbeid. Hovedtyngden av etterlatte i Norge er i dag selvforsørget, og for de som ikke er det, er inntektssikringssystemet i folketrygden betydelig bygd ut og forbedret siden ILO-128 og ET ble innført. Til dette kommer at det i forbindelse med innføringen av den tidsbegrensede omstillingsstønaden vil bli foreslått overgangsordninger som sikrer personer over en viss alder som har hatt liten tilknytning til yrkeslivet en etterlatteytelse uten tidsbegrensning, se avsnitt 3.5.7.

Dertil kommer at det etter departementets syn uansett ikke bør være slik at mer enn 50 år gamle konvensjoner som er basert på samfunnsforholdene slik de var den gang, skal begrense handlingsrommet for å modernisere stønadsordninger til gjenlevende ektefeller, slik at stønadene i større grad kan reflektere dagens samfunnsforhold. I den forbindelse kan det videre vises til at Sverige, som sammen med Finland og Norge er de nordiske landene som har sluttet seg til «etterlattedelen» av ILO-128 og ET, la om sin etterlattepensjon til en tidsbegrenset omstillingsytelse allerede i 1994, men med lange overgangsregler. Skulle ILO/Europarådet likevel stille spørsmål ved innretningen på den foreslåtte omstillingsstønaden, vil dette bli håndtert i dialogen med ILO/Europarådet.

Departementet mener at omstillingsstønaden bør gjøres pensjonsgivende. Årlig pensjonsopptjening vil da bli 18,1 prosent av utbetalt ytelse. Med en uavkortet ytelse vil dette tilsvare et supplement til pensjonsbeholdningen på vel 40 000 kroner årlig i faste 2020-kroner.

Etter departementets syn vil det at ytelsen gjøres pensjonsgivende, gi mottakerne en mulighet til å ha opphold fra arbeidslivet uten at dette medfører tap av pensjon i framtiden. Departementet viser også til at folketrygdens øvrige ytelser til livsopphold som hovedregel er pensjonsgivende, herunder overgangsstønaden til enslige forsørgere.

Når det gjelder varighet på ny omstillingsstønad, anser departementet at det ved vurderingen bør tas utgangspunkt i varigheten av andre tidsbegrensede ytelser i folketrygden. Varigheten av ny etterlatteytelse må gi den etterlatte en reell mulighet til omstilling, men samtidig bør langvarig passivitet unngås. En gruppe stønadsmottakere som anses å være arbeidsføre, og som har behov for stønad i en omstillingsperiode, er enslige forsørgere. Enslige forsørgere kan motta overgangsstønad fra folketrygden i inntil tre år, med mulighet for forlengelse i ytterligere to år når mottakeren er under nødvendig og hensiktsmessig utdanning. Mottakere av stønad til enslige forsørgere og etterlatte vil ofte være i litt ulike situasjoner, men det er også mange likhetspunkter. Blant annet vil begge gruppene være i en omstillingsfase. Departementet anser at et tidsrom på inntil tre år i utgangspunktet skal være god tid til å omstille seg etter ektefelles eller samboers dødsfall. Dersom det i tillegg foreligger en mulighet til å utvide stønadsperioden med ytterligere to år der det er behov for utdanning og/eller tiltak, anser departementet at balansen mellom å ha en reell mulighet til omstilling og å unngå langvarig passivitet, er ivaretatt.

Departementet foreslår at den nye omstillingsstønaden skal kunne utbetales for en periode på inntil tre år etter dødsfallet. Det foreslås videre at stønadsperioden kan forlenges i inntil ytterligere to år dersom den etterlatte har behov for utdanning eller tiltak for å komme i arbeid.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-5 første og andre ledd.

3.5.3 Beregning av ytelsen

3.5.3.1 Nivå på ytelsen

I dag er nivået på folketrygdens etterlattepensjon avledet av den avdødes tilknytning til folketrygden. Med full trygdetid utgjør dagens etterlattepensjon minst summen av grunnpensjon og særtillegg eller pensjonstillegg, det vil si et minstenivå på to ganger folketrygdens grunnbeløp (om lag 200 000 kroner med dagens grunnbeløp) før eventuell avkorting.

For at ytelsen før avkorting skal bli høyere enn minstenivået, må 55 prosent av den avdødes tilleggspensjon være høyere enn særtillegget eller pensjonstillegget, hvilket impliserer at den avdøde må ha hatt en årlig inntekt på minst om lag 5,3 ganger grunnbeløpet (om lag 540 000 kroner), beregnet med opptjeningsreglene som gjelder fra 1992, over tilstrekkelig lang tid.

Maksimal ytelse, som tilsvarende kan beregnes med utgangspunkt i at den avdøde har hatt en inntekt på 12 ganger folketrygdens grunnbeløp over tid, utgjør om lag 2,6 ganger folketrygdens grunnbeløp (om lag 260 000 kroner). Differansen mellom minstenivået og den maksimale bruttoytelsen er altså bare om lag 60 000 kroner.

Etter skatt er differansen mellom maksimal ytelse og minstenivået enda mindre. Prinsippet i dagens ordning om at ytelsen er avledet av den avdødes opptjening, har altså i praksis begrenset betydning.

Det at det i praksis har begrenset betydning at dagens ytelse er avledet av den avdødes inntekt, og ikke har noen betydning dersom den avdøde hadde relativt lav inntekt og opptjening, taler etter departementets syn for at ny etterlatteytelse bør utformes uavhengig av den avdødes tidligere inntekt. En slik løsning bidrar også til en forenkling av systemet. Ytelsen foreslås derfor å være en standardisert ytelse, uavhengig av den avdødes inntekt og opptjening i folketrygden.

Departementet viser til at det er forutsatt at den nye omstillingsstønaden skal skattlegges på samme måte som arbeidsinntekt. Ved vurderingen av nivået på ytelsen, legger departementet i likhet med utvalget til grunn at det er rimelig at ny ytelse er i samme størrelsesorden som dagens minstenivå for etterlattepensjon, når det tas hensyn til endret beskatning, og foreslår i tråd med utvalgets forslag at den standardiserte satsen settes til 2,25 ganger grunnbeløpet. Departementet viser til at et nivå på 2,25 ganger grunnbeløpet tilsvarer nivået på overgangsstønaden for enslige forsørgere, som også skattlegges som lønnsinntekt.

Departementet foreslår på den bakgrunn at den standardiserte satsen settes til 2,25 G.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-6.

Finansdepartementet tar sikte på å fremme forslag om nødvendige endringer i skatteloven, slik at disse trer i kraft samtidig med at de nye etterlatteytelsene innføres.

3.5.3.2 Inntektsavkorting

Etter dagens regler avkortes etterlattepensjonen mot arbeidsinntekt som den etterlatte har eller kan forventes å få. Pensjonen reduseres med 40 prosent av inntekt som overstiger et fribeløp som tilsvarer 0,5 ganger folketrygdens grunnbeløp.

Som utvalget var inne på, ville det å fjerne avkortingen mot arbeidsinntekt fullstendig, antakelig være et tiltak som i stor grad ville bedre arbeidsinsentivene. I likhet med utvalget vil departementet imidlertid ikke tilrå dette, blant annet fordi det ville tilgodesett relativt høytlønte vesentlig mer enn lavtlønte. Departementet mener derfor at den nye omstillingsstønaden, som dagens etterlattepensjon, bør avkortes mot inntekt. Stønaden er ment som en inntektssikring i en periode der det er behov for omstilling etter en ektefelle eller samboers dødsfall, og ikke som et supplement til egen inntekt. Å fjerne avkortingen vil innebære en lite målrettet bruk av offentlige midler, og dessuten kunne virke urimelig i forhold til yrkesaktive som lever på vesentlig lavere inntekter.

Departementet viser til at nivået på den nye omstillingsstønaden til etterlatte i yrkesaktiv alder i henhold til forslaget skal tilsvare nivået på stønaden til enslige forsørgere, 2,25 ganger grunnbeløpet. Overgangsstønaden til enslige forsørgere avkortes med 45 prosent av den inntekten som overstiger 0,5 ganger grunnbeløpet. Departementet foreslår at tilsvarende skal gjelde for den nye omstillingsstønaden. Med en slik avkortingssats vil ytelsen være fullt ut avkortet når inntekten overstiger 5,5 ganger grunnbeløpet. Dette innebærer at ny omstillingsstønad vil være fullstendig avkortet ved det samme inntektsnivået som dagens etterlattepensjon på minstenivå.

Personer med lav eller ingen arbeidsinntekt som blir etterlatt i relativt ung alder, kan ha lettere for å omstille seg til å bli selvforsørget enn eldre etterlatte i tilsvarende situasjon. I dagens regelverk blir dette hensyntatt ved at det som hovedregel legges til grunn for avkortingen av ytelsen at etterlatte som ikke har fylt 55 år, har en inntekt på minst to ganger grunnbeløpet.

Etterlatteutvalgets utredning viser at behovet for etterlatteytelser i stadig mindre grad er knyttet til økende alder. De fleste etterlatte er helt eller delvis selvforsørget, og dette gjelder også i de eldre aldersgruppene. Departementet velger på denne bakgrunn å ikke foreslå at det i ny omstillingsstønad gis ulike regler for inntektsavkorting avhengig av etterlattes alder.

Departementet foreslår at dagens regler om hvilke trygde- og pensjonsytelser som er likestilt med arbeidsinntekt, videreføres. En etterlatt som er ufør, men med lavere uføregrad enn 100 prosent, vil kunne ha behov for omstilling for å kunne utnytte restarbeidsevnen. Å skulle gi gradert omstillingsstønad til en person med uføregrad under 100 prosent, vil innebære kompliserte avkortingsregler. Departementet foreslår derfor at der en etterlatt har en uføregrad under 100 prosent, avkortes omstillingsstønaden mot uføretrygden på samme måte som øvrig inntekt.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-9.

3.5.4 Aktivitetskrav

3.5.4.1 Innføring av et aktivitetskrav

Et aktivitetskrav anses å være et hensiktsmessig virkemiddel for å oppnå målet om at den etterlatte skal bli selvforsørget. Departementet er derfor enig med utvalget i at det for å oppnå formålet med den nye omstillingsstønaden, bør innføres et krav til aktivitet for å kunne motta ytelsen.

Etter dagens regelverk anses det første året etter dødsfallet som en omstillingstid, og etterlattepensjonen avkortes derfor ikke for høyere inntekt enn det den etterlatte faktisk har i denne perioden. Med utgangspunkt i at det nå foreslås en ny omstillingsstønad med varighet på tre år, mener departementet at det vil forsinke omstillingsprosessen dersom det ikke skal stilles noe krav til den etterlatte om å være i aktivitet med sikte på arbeid før det har gått ett år etter dødsfallet. Departementet viser til at utvalget var opptatt av at stønadsperioden skal brukes best mulig for å bistå den etterlatte i innsatsen med å bli selvforsørget. Departementet anser derfor at det etter en overgangsperiode på seks måneder etter dødsfallet er rimelig å kunne forvente at den etterlatte er i nærmere fastsatt aktivitet, og foreslår at det fra seks måneder etter dødsfallet gjelder et aktivitetskrav for fortsatt rett til omstillingsstønad.

Innføring av en tidsbegrenset ytelse, med aktivitetskrav og tilhørende sanksjonsregler, innebærer at etterlatte som gruppe må følges opp i større grad enn de har vært til nå. Den etterlattes behov for omstilling må kartlegges relativt kort tid etter dødsfallet, slik at vedkommende kan komme i gang med hensiktsmessig aktivitet relativt raskt. Bestemmelsen om arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsplikt av enslige forsørgere i folketrygdloven § 15-6 andre ledd foreslås derfor å gjelde tilsvarende for mottakere av ny omstillingsstønad.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-7 første og andre ledd.

3.5.4.2 Nærmere om aktivitetskravets innhold

Det vil være store variasjoner i den enkeltes tilknytning til arbeidslivet når dødsfallet inntreffer. Mange vil være i fullt arbeid, og ikke ha behov for noen yrkes- eller arbeidsmessig omstilling, slik at det ikke vil være aktuelt å stille noe aktivitetskrav ut over å fortsatt være i arbeid. Andre vil ha liten eller ingen utdanning og/eller arbeidserfaring, og vil ha behov for ulike former for opplæring, utdanning og arbeidstrening for å kunne komme i arbeid. Rammene for aktivitetskrav må derfor være relativt vide, og det må være adgang til å foreta konkrete vurderinger ut fra den enkeltes behov.

Som utvalget viste til, anser departementet at kravet må utformes slik at den etterlatte gis insentiver til å ta arbeid eller til å øke sin arbeidsinnsats. Videre bør utformingen av aktivitetskravet innrettes slik at arbeids- og velferdsetatens oppfølging blir effektiv.

Ved utforming av aktivitetskravet tar departementet utgangspunkt i tilsvarende regelverk for overgangsstønad til enslige forsørgere etter folketrygdloven kapittel 15. Det foreslås at det stilles krav om at den etterlatte fra seks måneder etter dødsfallet er i arbeid som utgjør minst halvparten av full tid, har meldt seg til arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, gjennomfører utdanning eller opplæring som vurderes som nødvendig og hensiktsmessig for å kunne få eller beholde et arbeid, eller etablerer egen virksomhet i tråd med bestemmelser i folketrygdloven kapittel 4 om dagpenger under arbeidsløshet.

Ut fra formålet for ny omstillingsstønad, og det forhold at stønaden er tidsbegrenset, anser departementet at det i mange tilfeller vil være grunnlag for å stille et strengere krav til aktivitet enn å være i arbeid i minst halvparten av full tid, og at det bør være adgang til å kreve at den etterlatte søker fulltidsarbeid eller arbeider i full stilling. Departementet foreslår derfor at det fra ett år etter dødsfallet gis en adgang til å stille et utvidet aktivitetskrav. Formålet med en slik regel er å bidra til en effektiv utnyttelse av omstillingsperioden, slik at den etterlatte i størst mulig grad kan bli selvforsørget innen stønadsperiodens utløp.

Departementet anser at det i en del tilfeller vil være rimelig å gjøre unntak fra aktivitetskravet, tilsvarende som i regelverket for ytelser til enslige forsørgere, for eksempel der den etterlatte er i foreldrepermisjon. Det foreslås at nærmere regler om unntak gis i forskrift.

Departementet anser videre at en mer detaljert utforming av regler om hvilke aktivitetskrav som kan stilles, herunder hvilken utdanning som kan godkjennes, nærmere om for hvilke aldersgrupper og hvilke krav som kan stilles til arbeidssøking, deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og arbeidsdeltakelse, samt hvilke krav som kan stilles for å dokumentere at vilkårene er oppfylt, også bør gjøres i forskrift.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-7.

3.5.4.3 Sanksjoner ved brudd på aktivitetsplikten

Utover å henvise til at reglene om aktivitetskrav tilsvarer de kravene som gjelder for dagpengemottakere og mottakere av stønad til enslig forsørger, kom utvalget ikke med forslag til sanksjonsregler ved brudd på aktivitetsplikten. Når det innføres regler om aktivitetsplikt, er det etter departementets syn naturlig at det også innføres sanksjonsregler som gir hjemmel for reduksjon eller stans av ytelsen dersom den etterlatte ikke oppfyller aktivitetsplikten.

Ved utformingen av slike regler anser departementet det som hensiktsmessig å ta utgangspunkt i tilsvarende regler for mottakere av overgangsstønad for enslige forsørgere. Av folketrygdloven § 15-12 første ledd følger det at stønaden faller bort én måned dersom medlemmet uten rimelig grunn sier opp sin stilling, nekter å ta imot tilbudt arbeid, unnlater å gjenoppta sitt arbeidsforhold etter endt foreldrepermisjon, nekter å delta i arbeidsmarkedstiltak eller unnlater å møte ved innkalling til arbeids- og velferdsetaten. Bortfallsperioden vil trekkes fra den innvilgede stønadsperioden.

Det foreslås tilsvarende sanksjonsregel for de samme situasjoner for mottakere av ny omstillingsstønad. Ettersom det etter hovedregelen gis omstillingsstønad i tre eller fem år fra tidspunktet for dødsfallet, vil det imidlertid ikke være behov for å ha en regel om at bortfallsperioden skal trekkes fra den innvilgede stønadsperioden.

I folketrygdloven § 15-12 andre ledd er det gitt regler om utestengning fra ytelser for tilfeller der det er gitt mangelfulle eller uriktige opplysninger, og mottakeren enten var eller burde vært klar over dette. Departementet foreslår at det gis en tilsvarende regel for ny omstillingsstønad.

Departementet foreslår at det gis hjemmel til å gi forskrifter om gjennomføring av sanksjoner og om utestengingsperiodens varighet. Slik forskriftshjemmel er også gitt i folketrygdloven § 15-12.

Departementet foreslår at dersom aktivitetskravet i § 17-7 ikke følges opp, stanses omstillingsstønaden til vilkårene for å motta ytelsen igjen er oppfylt.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-8.

3.5.5 Personkretsen

3.5.5.1 Innledning

Utvalget diskuterte i sin utredning flere problemstillinger knyttet til hvem som i framtida skal kunne få ny omstillingsstønad. Departementet foreslår noen mindre endringer i personkretsen i denne proposisjonen, men tilrår ingen omfattende omlegging på det nåværende tidspunkt. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 17-4.

3.5.5.2 Samboere

Utvalget pekte på at endringer i familie- og yrkesmønstre innebærer at behovet for ytelser til etterlatte er endret siden folketrygdloven trådte i kraft i 1967. Dagens samlivsmønstre er mer mangfoldige og mindre dominert av de livslange ekteskapene. Det er mer vanlig å være samboere før en eventuell ekteskapsinngåelse. Utvalget mente på denne bakgrunn at det burde vurderes å likestille langvarige samboerskap med ekteskap med hensyn til å ha rett til etterlatteytelser.

Departementet er langt på vei enig i utvalgets argumenter. Å skulle utvide gruppen av samboere med rett til ytelser, er imidlertid en omfattende diskusjon som krever en større gjennomgang og utredning. Problemstillingen vil ha relevans for flere områder innen trygde- og pensjonsretten, og departementet ser ikke at det per nå er grunnlag for å foreslå å utvide retten for samboere for en enkelt ytelse på folketrygdens område.

Departementet ser også at en utvidelse av gruppen samboere som skal ha rett til ytelser, uten at det har vært foretatt en helhetlig gjennomgang og utredning av spørsmålet, vil medføre administrative utfordringer for arbeids- og velferdsetaten. Særlig vil det kunne by på utfordringer med hensyn til å fastsette forutgående samboerskap i de siste fem år. Erfaringer fra Sverige, der man fra 1946 likestilte ektefeller og samboere i ekteskapslignende forhold, var at et så vidt samboerbegrep var vanskelig å praktisere. Der ble regelen i 1960 endret til at likebehandlingen av ektefeller og samboere bare gjelder samboere som har eller har hatt felles barn eller tidligere har vært gift med hverandre. Dette er modellen som dannet bakgrunn for dagens regel i folketrygdloven.

Departementet vil derfor i denne omgang ikke foreslå å utvide gruppen samboere som kan ha rett til etterlatteytelser.

3.5.5.3 Krav til ekteskapets varighet

Med henvisning til at Trygdelovutvalget i NOU 1990: 20 foreslo at kravet til ekteskapets varighet for barnløse ektefeller som var yngre enn 40 år, skulle økes fra fem år til ti år, mente Etterlatteutvalget at det kunne være aktuelt å øke kravet til samlivets varighet for rett til ny etterlatteytelse. Dette ble vurdert som særlig aktuelt dersom langvarig samboerskap på selvstendig grunnlag skulle kunne gi rett til ny etterlatteytelse og at varighetskravet kunne oppfylles ved sammenlegging av tid som samboer og gift.

Departementet anser at det for etterlatte som ikke har barn, på samme måte som i dag, må stilles krav til lengden på ekteskapet før det foreligger rett til ny omstillingsstønad. I dag kreves det i slike tilfeller at ekteskapet har vart i minst fem år. Økt yrkesaktivitet blant kvinner, og det forhold at både kvinner og menn som lever i og utenfor samliv i stadig større grad er selvforsørgede, kunne tilsi at kravet til lengden på ekteskapet for rett til ytelse bør økes.

Departementet anser at å utvide kravet til samlivets varighet fra fem år til for eksempel ti år, ville vært aktuelt å vurdere dersom gruppen av samboere med rett til ny omstillingsstønad ble utvidet. Ettersom det ikke foreslås å utvide gruppen samboere som kan gis rett til ny omstillingsstønad, vurderer departementet at gjeldende rett på dette området bør videreføres, og foreslår ingen endringer.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-4 første ledd bokstav a.

3.5.5.4 Omsorg for barn som grunnlag for rett til ny etterlatteytelse

Departementet ser, i likhet med utvalget, gode grunner for at etterlatte med omsorg for barn gis rett til omstillingsstønad, uavhengig av varigheten på samlivet med den avdøde, og uavhengig av om barnet var den avdødes barn eller ikke.

For de tilfellene barnet er den etterlattes særkullsbarn og ekteskapet har vart mindre enn fem år, vil en slik regelendring medføre en utvidelse av retten til ytelse. Departementet anser at det er gode grunner for å foreta en slik utvidelse. I motsetning til de tilfellene der barnet også er den avdødes barn, vil barnet i slike tilfeller ikke ha rett til barnepensjon. Rett til omstillingsstønad i et slikt tilfelle vil derfor ikke bare sikre inntekt for den voksne etterlatte, men også bidra til å ivareta forsørgelsen av barnet.

For de tilfellene der barnet er den avdødes særkullsbarn, legger departementet til grunn at årsaken til at den etterlatte har omsorgen for barnet, er at barnets andre forelder også er død eller av andre grunner ikke har omsorgen for barnet. Det kan derfor foreligge et reelt omstillingsbehov, uavhengig av varigheten av forholdet og omsorgen. Utvidelse av retten på dette punktet vil trolig gjelde et svært begrenset antall tilfeller.

Med unntak av personer som har rett til etterlatteytelse på grunn av omsorg for den avdødes barn, er det etter dagens regler ikke vilkår om faktisk omsorg for barn eller et barns alder for rett til etterlatteytelser. Departementet ser ingen grunn til at retten til ny omstillingsytelse skal begrenses til de som har omsorg for barn under for eksempel skolepliktig alder, men foreslår at retten skal gjelde så lenge barnet på tidspunktet for dødsfallet ikke er fylt 18 år.

Departementet foreslår med dette at en etterlatt som på tidspunktet for dødsfallet har omsorgen for barn under 18 år, får rett til ny omstillingsstønad. Det foreslås at det stilles krav til omsorgens omfang, slik at den etterlatte må ha omsorgen for barnet med minst halvparten av full tid. Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-4 første ledd bokstav c.

3.5.5.5 Fraskilte

Etter dagens regelverk kan fraskilte ha rett til etterlattepensjon dersom dødsfallet skjer innen fem år etter skilsmissen og ekteskapet varte i minst 25 år, eller 15 år hvis ektefellene hadde barn sammen. Det kan også gis ytelser selv om dødsfallet skjer mer enn fem år etter skilsmissen, dersom den skilte var helt eller delvis forsørget av bidrag fra avdøde.

Departementet er enig med utvalget i at fraskilte som hovedregel ikke skal ha rett til ny omstillingsstønad. Forslaget om å erstatte dagens etterlattepensjon med en tidsbegrenset omstillingsstønad, innebærer at hovedformålet med ytelsen er å gi den etterlatte hjelp til å forsørge seg selv ved eget arbeid. En skilsmisse innebærer for de fleste at man allerede over en viss tid har måttet innstille seg på å forsørge seg selv. På skilsmissetidspunktet har partene allerede flyttet fra hverandre, og de fleste har vært separerte i minst ett år, slik at behovet for omstilling for flertallet av tilfellene, ikke lenger er til stede. Departementet foreslår derfor at dagens regler om fraskiltes rett til etterlatteytelser i hovedsak ikke videreføres.

Utvalget påpekte at det kunne være aktuelt å gjøre unntak for situasjoner der en gjenlevende fraskilt var forsørget av underholdsbidrag fra den avdøde, noe dagens unntaksregel også åpner for. I slike situasjoner vil det, også for en fraskilt, være dødsfallet som utløser behovet for omstilling. Departementet mener at den nye omstillingsstønaden må være målrettet mot dem som har reelt behov for omstilling, og er derfor enig med utvalget i at unntaksregelen bør videreføres, men foreslår at kravet til den forutgående forsørgelsen skjerpes, slik at retten forbeholdes de som helt eller i det vesentlige ble forsørget med bidrag fra den avdøde. Det foreslås at unntaksadgangen lovreguleres i et eget ledd i § 17-4.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-4 andre ledd.

3.5.5.6 Tidligere familiepleier

En tidligere familiepleier har påtatt seg en pleieoppgave det offentlige ellers måtte ha gjort. Vedkommende vil normalt ikke ha opptjent rett til for eksempel pleiepenger eller oppebære andre ytelser under pleieforholdet, og han eller hun står uten andre inntektsalternativer enn eventuelt sosialhjelp når pleieforholdet opphører. Departementet legger derfor til grunn at en tidligere familiepleier kan ha tilsvarende behov for inntektssikring i en omstillingsperiode etter at pleieforholdet er opphørt, som en gjenlevende ektefelle. Det er få personer som antas å kunne ha rett til ytelser som tidligere familiepleiere, men retten anses som viktig for de få det gjelder. Departementet foreslår derfor at tidligere familiepleiere, som i dag, skal ha rett på en ytelse som tilsvarer etterlatteytelsen til voksne under 67 år. Siden etterlattepensjonen endres fra en varig ytelse til en tidsbegrenset omstillingsstønad, foreslås det at ytelsen til tidligere familiepleiere endres tilsvarende. Det anses som rimelig at omstillingsstønaden til tidligere familiepleier – så langt mulig – gis med tilsvarende vilkår som for etterlatte under 67 år. Dette innebærer at det foreslås at ny ytelse til tidligere familiepleier gis som en tidsbegrenset omstillingsstønad med vilkår om aktivitetsplikt.

Departementet anser det for øvrig som rimelig å videreføre de materielle vilkårene for at en tidligere familiepleier skal kunne ha rett til ny omstillingsstønad. Dette gjelder også vilkåret om at pleieforholdet skal ha vart i minst fem år. Det er et svært begrenset antall mottakere av ytelsen, og en relativt høy andel av disse mottakerne er over 60 år. Fem års fravær fra arbeidslivet eller mer vil for de fleste være et betydelig «hull i CV-en». Behovet for omstilling vil derfor kunne gjelde flertallet av de potensielle mottakerne.

For en vurdering av hvorvidt det bør innføres særregler for tidligere familiepleiere i de eldste årskullene, vises det til forslag om overgangsregler for personer som har en løpende ytelse på endringstidspunktet, se punkt 3.5.7. I motsetning til hva som gjelder for rett til etterlatteytelser etter folketrygdloven kapittel 17, er det for rett til ytelser som tidligere familiepleier et vilkår om nedsatt inntektsevne. Etter departementets syn er det rimelig å anta at en stor del av de eldre mottakerne av ytelsen vil ha svak tilknytning til arbeidslivet. Departementet anser det som naturlig at nye tilfeller av tidligere familiepleiere vurderes ut fra reglene for nye etterlatte, og at en for løpende ytelser til tidligere familiepleiere benytter særreglene for løpende tilfeller av etterlattepensjon, det vil si at gruppene så langt mulig behandles likt.

Ytelser til tidligere familiepleiere er i dag regulert i et eget kapittel i folketrygdloven. Utvalget mente at det burde vurderes å innlemme gruppen som en del av den alminnelige personkretsen i kapitlet om ny omstillingsstønad til etterlatte under 67 år. Departementet anser at dette vil være en lovteknisk forenkling.

Departementet foreslår at kapittel 16 i folketrygdloven oppheves og at regler om omstillingsstønad til tidligere familiepleier tas inn som en egen bestemmelse i folketrygdloven kapittel 17.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-1 andre ledd og § 17-15.

3.5.6 Andre vurderinger

3.5.6.1 Innledning

Departementet foreslår at en del av regelverket for etterlattepensjon videreføres for ny omstillingsstønad, riktignok med enkelte nødvendige tilpasninger. I dette avsnittet vil det bli redegjort nærmere for vurderingene og forslagene som gjelder tilknytningen til folketrygden, tilleggsstønader, bortfallsregler og særregler for yrkesskade.

3.5.6.2 Tilknytning til folketrygden

Etter dagens regler er det et vilkår for rett til etterlattepensjon at den avdøde har hatt en viss tilknytning til folketrygden forut for dødsfallet. Etterlatteutvalget mente det burde være et slikt tilknytningskrav også for rett til ny omstillingsstønad, men foreslo at det skulle være den etterlatte som måtte fylle kravet. Bakgrunnen var at retten til ytelsen i størst mulig grad skal knyttes til den etterlattes behov for omstilling.

Blant de landene Norge har inngått trygdeavtaler med, er det vanlig å knytte retten til en etterlatteytelse til den avdødes tilknytning til landets trygdeordning, siden ytelsen kan ses på som en forsikring, og det er dødsfallet som utløser retten til ytelsen.

Tilknytningskravet i folketrygdloven kan oppfylles ved sammenlegging med tid i andre lands trygdeordninger, forutsatt at Norge har inngått trygdeavtale med landet. Etterlatteutvalgets forslag vil derfor medføre at personer som er bosatt i Norge, enklere vil få tilgang til ytelsen dersom ektefellen faller fra, enn i tilfeller der en ektefelle arbeider i Norge og den andre er bosatt i et annet avtaleland. I et slikt tilfelle vil ikke ektefellen som er bosatt i det andre landet, ha rett til omstillingsstønaden dersom ektefellen som arbeider i Norge dør, og den etterlatte selv ikke har noen tilknytning til folketrygden.

Sammenliknet med dagens regler vil utvalgets forslag medføre en forrykking av den balanserte gjensidigheten som ligger i forordning 883/2004 (trygdeforordningen) og som man søker å oppnå ved fremforhandlingen av de bilaterale trygdeavtalene Norge har inngått. Norskbosatte etterlatte etter nordmenn som har arbeidet i andre avtaleland (med tradisjonelle etterlatteordninger), vil i større utstrekning motta ytelser enn utenlandsbosatte etterlatte etter utenlandske statsborgere som har arbeidet i Norge. Departementet antar at man med en slik ordning ikke kan se bort fra at land som Norge har bilaterale trygdeavtaler med, i lys av dette vil ta initiativ til å endre avtalene for å stramme inn på eksporten av egne ytelser.

En ordning som gjør det mindre attraktivt for utenlandske arbeidstakere å ta arbeid i Norge, kan innebære en diskriminering av disse. En slik diskriminering er EØS-problematisk i seg selv, men også i lys av prinsippene om fri flyt av varer, kapital, tjenester og personer som gjelder for EUs indre marked, og som Norge er en del av gjennom EØS-avtalen. Forskjellsbehandlingen kan la seg forsvare dersom den objektivt sett kan rettferdiggjøres, men etter departementets syn kan dette by på utfordringer.

Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å følge opp Etterlatteutvalgets forslag med hensyn til hvem som skal fylle kravet om forutgående tilknytning. Departementet viser her særlig til faren for at dette kan innebære en diskriminering av utenlandske arbeidstakere, men også til den forrykkingen av den balanserte gjensidigheten som ligger i trygdeforordningen og i de bilaterale trygdeavtalene Norge har inngått.

Departementet foreslår etter dette å videreføre gjeldende regler om forutgående og fortsatt medlemskap i folketrygden. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven §§ 17-2 og 17-3.

3.5.6.3 Betydningen av medlemstid i folketrygden

Etter gjeldende regler er etterlattepensjon en avledet ytelse som beregnes med utgangspunkt i lengden på den avdødes trygdetid i folketrygden. Dersom trygdetiden er kortere enn den tiden som kreves for rett til en full ytelse (40 år), blir etterlatteytelsen tilsvarende redusert. Dersom dødsfallet skjer før fylte 67 år, blir trygdetid i folketrygden fram til den avdøde ville ha fylt 67 år, medregnet ved beregningen av ytelsen.

Etterlatteutvalget foreslo at den nye omstillingstønaden skal gis med et fast beløp til alle som fyller vilkårene for ytelsen, uavhengig av hvor lang trygdetid i folketrygden den etterlatte eller den avdøde har. I tilfeller der trygdetiden i folketrygden er kortere enn den tiden som etter dagens regler kreves for rett til en full ytelse, kan dette medføre at trygden må utbetale en større ytelse enn etter dagens regler.

Gitt at ny omstillingsstønad er gjenstand for eksport etter de trygdeavtalene Norge har inngått med andre land, kan en manglende trygdetidsavkorting også medføre at Norge må eksportere en høyere ytelse enn etter dagens regler. Tidsbegrensningen og det at mottakeren av omstillingsstønaden må oppfylle et aktivitetskrav for å kunne motta den, er imidlertid forhold som bidrar til at det ikke er sikkert at Norge totalt sett vil måtte eksportere et høyere beløp på etterlatteområdet enn etter dagens regler.

Med mindre det i folketrygdloven tas inn positive bestemmelser om at omstillingsstønaden er gjenstand for eksport, vil svaret på dette spørsmålet i stor grad avhenge av de trygdeavtalene Norge har inngått med andre land. Slik departementet oppfatter etterlatteutvalget, var dets intensjon og oppfatning at stønaden ikke var å anse som en pensjon, og dermed heller ikke gjenstand for eksport etter trygdeavtalene våre.

I trygdeforordningen artikkel 7 er det såkalte eksportabilitetsprinsippet nedfelt. Prinsippet innebærer at alle kontantytelser som en person har rett til fra et avtaleland eller etter forordningen skal eksporteres dersom den som har rett til ytelsen, flytter eller er bosatt i et annet avtaleland. Unntak gjelder der noe annet følger av forordningen.

Dagens etterlattepensjon er et eksempel på en ytelse som er omfattet av trygdeforordningen artikkel 7, og som derfor er gjenstand for eksport. Spørsmålet blir da om noe annet gjelder for den foreslåtte omstillingsstønaden. Utgangspunktet her er at ytelser til etterlatte faller inn under trygdeforordningens anvendelsesområde, og dermed også noe som er gjenstand for eksport.

Trygdeforordningen artikkel 3 nr. 5 slår fast at sosialhjelp ikke er omfattet av forordningen. Slik departementet ser det, er det ikke naturlig å regne den foreslåtte omstillingsstønaden som sosialhjelp. Et særtrekk ved en slik ytelse er at den innvilges etter et konkret skjønn. Dette er ikke tilfellet med omstillingsstønaden. Denne blir gitt til alle som fyller vilkårene for å få den.

I trygdeforordningen artikkel 3 nr. 3 er det presisert at forordningen også får anvendelse på «ikke-avgiftsbaserte kontantytelser som omfattes av artikkel 70». Hvis en ytelse gjør det, åpner bestemmelsen på nærmere vilkår opp for mulighet for å unnta den fra eksport.

Til det ovenstående bemerker departementet at et grunnleggende krav for at en ytelse skal falle inn under trygdeforordningen artikkel 70, er at ytelsen inneholder elementer både av sosialhjelp og trygd. Over har departementet konkludert med at den forslåtte omstillingsstønaden ikke kan regnes som sosialhjelp. Dermed er ikke omstillingsstønaden en ytelse som faller inn under artikkel 70. Unntaket for eksport er da heller ikke aktuelt.

Slik departementet vurderer det, er da den foreslåtte omstillingsstønaden verken en ytelse som faller utenfor trygdeforordningens anvendelsesområde eller en ytelse som kan unntas fra eksport i medhold av trygdeforordningen artikkel 70. Den må da regnes som en pensjonsytelse i forordningens forstand, noe som blant annet innebærer at den er gjenstand for eksport. Etter departementets syn kan det neppe være grunn til å vurdere dette annerledes når det gjelder de bilaterale trygdeavtalene som Norge har inngått.

Selv om den nye omstillingsstønaden, i motsetning til dagens etterlatteytelse, ikke beregnes ut fra den avdødes opptjening i folketrygden, anser departementet at omstillingsstønaden fremdeles bør stå i forhold til den avdødes trygdetid i folketrygden. Dersom den avdøde har opptjent pensjonsrettigheter for eksempel i andre land i EØS eller et land som Norge har en trygdeavtale med, vil den etterlatte kunne få etterlatteytelser fra flere land, basert på trygdetiden i de ulike landenes trygdeordninger. Å innføre en ordning der omstillingsstønaden ikke skal baseres på et slik pro rata-system, vil bryte med systemet for beregning av pensjonsytelser som Norges trygdeavtaler er basert på, og vil medføre en full ytelse fra Norge samtidig som det utbetales ytelser fra andre land den avdøde hadde opptjening i.

På bakgrunn av ovenstående er departementet kommet til at det ikke vil følge opp Etterlatteutvalgets forslag om at omstillingstønaden skal gis med et fast beløp, uavhengig av hvor lang trygdetid i folketrygden den etterlatte eller den avdøde har. Departementet foreslår at gjeldende rett på dette området videreføres, slik at omstillingsstønaden trygdetidsavkortes.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 17-6.

3.5.6.4 Tilleggsstønader

Etter folketrygdloven § 17-9, jf. §§ 15-10 og 15-11, kan en gjenlevende ektefelle på nærmere vilkår få stønad til barnetilsyn, tilleggsstønader og stønad til skolepenger mv. Departementet anser at tilleggsstønadene samsvarer med formålet om at den etterlatte skal settes i stand til å kunne forsørge seg selv, og det foreslås derfor at disse tilleggsytelsene videreføres.

Etter dagens regler gis stønad til barnetilsyn for barn som ble forsørget av ektefellene i fellesskap, og for fellesbarn som er født senere. I begge tilfeller er det et vilkår at den etterlatte forsørger barnet. Ettersom omsorg for barn foreslås å være et selvstendig grunnlag for ny omstillingsstønad, se punkt 3.5.5.4, foreslår departementet at det ikke stilles krav om at barnet eller barna må ha vært forsørget av ektefellene i fellesskap. Det foreslås at det fortsatt skal være et vilkår at den etterlatte forsørger barna. Departementet foreslår videre at det, som i dag, på visse vilkår skal gis rett til stønad til barnetilsyn for fosterbarn.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-10.

3.5.6.5 Bortfallsregler

Etter departementets syn bør dagens regler for når etterlatteytelser skal bortfalle i all hovedsak videreføres. Departementet foreslår derfor at ny omstillingsstønad, som dagens etterlattepensjon, skal falle bort når den etterlatte fyller 67 år, eller fra det tidspunktet han eller hun tar ut alderspensjon fra folketrygden. Det foreslås også at stønaden faller bort dersom den etterlatte mottar avtalefestet pensjon. Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-11 første ledd bokstav a, b og c.

Dersom en etterlatt med ny omstillingsstønad blir ufør, skal vedkommende ikke omstilles til å forsørge seg selv ved eget arbeid og vil normalt ikke kunne fylle vilkårene for fortsatt rett til omstillingsstønad. Departementet foreslår derfor at omstillingsstønaden, som dagens etterlattepensjon, skal falle bort dersom den etterlatte får rett til uføretrygd med en uføregrad på 100 prosent. Dersom uføregraden er mindre enn 100 prosent, foreslår departementet at omstillingsstønaden avkortes mot uføretrygden, se punkt 3.5.3.2.

Departementet foreslår videre at ny omstillingsstønad bortfaller dersom den etterlatte gifter seg på nytt eller flytter sammen med en person vedkommende har eller har hatt felles barn med eller tidligere har vært gift med. Videre bortfaller stønaden dersom den etterlatte får barn med ny samboer. Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 17-11 første ledd bokstav d.

Etter gjeldende regler faller ikke retten til pensjon på grunnlag av det første ekteskapet endelig bort ved inngåelse av nytt ekteskap, men ligger som en latent rett for det tilfelle det nye ekteskapet oppløses ved skilsmisse før det er gått to år, eller den nye ektefellen dør, se punkt 3.2.7. Departementet foreslår at bortfall av omstillingsstønad på grunn av inngåelse av ekteskap, skal medføre at stønaden er varig bortfalt. Forslaget innebærer en endring sammenliknet med gjeldende rett ved at den etterlatte ikke vil kunne få tilbake omstillingsstønaden på grunnlag av det tidligere ekteskapet dersom det nye ekteskapet blir oppløst ved skilsmisse innen to år. Dersom ektefellen dør, vil retten til omstillingsstønad avhenge av om den etterlatte fyller de ordinære vilkårene for slik stønad, for eksempel ved at paret har felles barn, eller at det siste ekteskapet har vart i minst fem år. Den foreslåtte løsningen tydeliggjør at stønaden er ment å bidra til omstilling i en overgangsfase etter et dødsfall.

Forslaget medfører at en person kan få omstillingsstønad flere ganger gjennom livsløpet, forutsatt at de ordinære vilkårene for ytelsen er oppfylt hver gang. Departementet legger til grunn at behovet for å få utvidet perioden ut over tre år, for å kunne ta nødvendig utdanning eller tiltak for å kunne komme i arbeid, normalt vil være ivaretatt ved én gangs utvidelse, og at det kun unntaksvis vil være aktuelt å forlenge stønadsperioden ut over tre år mer enn én gang.

Folketrygdloven §§ 17-13 og 17-14 gir regler om reduksjon og bortfall av ytelser under opphold i institusjon og under straffegjennomføring. Tilsvarende regler er gitt i flere av folketrygdens ytelseskapitler. Departementet foreslår at bestemmelsene videreføres og viser til lovforslaget, folketrygdloven §§ 17-13 og 17-14.

3.5.6.6 Særregler der dødsfallet skyldes yrkesskade

De fleste ytelseskapitler i folketrygdloven har regler som gir særlige rettigheter ved yrkesskade. Dette gjelder også for etterlatteytelsene. I hvilken grad det fortsatt skulle gjelde særregler for ny etterlatteytelse der dødsfallet skyldes yrkesskade, var ikke en del av utvalgets mandat, og dette ble heller ikke drøftet av utvalget.

Departementet legger til grunn at omleggingen fra varig etterlattepensjon til tidsbegrenset omstillingsstønad også må gjelde for tilfeller der årsaken til dødsfallet er yrkesskade. Det må imidlertid tas stilling til hvorvidt det skal gjelde særregler ved yrkesskade for ny omstillingsstønad.

Etter dagens regler gis det rett til etterlatteytelser uten krav til forutgående og fortsatt medlemskap dersom årsaken til dødsfallet er yrkesskade. Departementet foreslår at disse reglene videreføres også i ny omstillingsstønad. Videre foreslår departementet at det i yrkesskadetilfellene – som i dag – ikke skal stilles krav til ekteskapets varighet.

Yrkesskadefordelene som gjelder i dag i tilfeller der den etterlatte har omsorg for barn, vil etter forslaget til nye regler være ivaretatt gjennom hovedregelen om rett til stønad på grunn av omsorg for barn. Disse reglene er det derfor ikke nødvendig å videreføre.

I det tilfellet dødsfallet skyldes yrkesskade, gir dagens regler en fordel ved selve beregningen av etterlattepensjonen, se § 17-12 tredje ledd. Regelen innebærer at det gis rett til full grunnpensjon og tilleggspensjon uten avkorting for eventuell redusert trygdetid. Siden ny omstillingsstønad etter forslaget ikke lenger skal beregnes som pensjon på grunnlag av den avdødes opptjening, anser departementet at gjeldende regel ikke kan videreføres med dagens ordlyd. Departementet anser imidlertid at tilsvarende fordel bør videreføres også i ny omstillingsstønad og foreslår at omstillingsstønaden, der dødsfallet skyldes yrkesskade, ikke avkortes på grunn av redusert trygdetid.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-12.

3.5.7 Overgangsregler

3.5.7.1 Innledning

Departementet har vurdert behovet for overgangsordninger ved innføringen av ny omstillingsytelse til etterlatte under 67 år.

Departementet deler utvalgets oppfatning av at det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år. Innføringen av en standardisert og tidsbegrenset etterlatteytelse til personer under 67 år vil være forenklende og bedre støtte opp under insentiver til arbeid og egen inntekt. Samtidig er det viktig å ivareta hensynet til eldre personer som har tilpasset sin livssituasjon under andre samfunnsforhold, og som kan ha svak tilknytning til arbeidslivet og begrenset reell mulighet til å etablere seg i arbeidsmarkedet.

Behovet for overgangsregler er vurdert både for nye tilfeller, det vil si personer som vil bli etterlatte etter at nytt regelverk trer i kraft, og for personer som allerede mottar etterlattepensjon, eller fyller vilkårene for å motta etterlattepensjon, ved ikrafttredelsen.

3.5.7.2 Midlertidig unntak fra tidsbegrensning for nye tilfeller av etterlatte

Departementet foreslår at det gis et midlertidig unntak fra tidsbegrensningen i ny omstillingsstønad. Forslaget her forutsettes å skulle gjelde for personer som blir etterlatte etter at nytt regelverk er trådt i kraft.

Departementet mener, i likhet med utvalget, at det i utgangspunktet ikke er holdepunkter for å skille mellom yngre og eldre etterlatte i regelverket. Det vises til at de fleste mottakerne av etterlattepensjon i dag er yrkesaktive og har en ytelse som er avkortet mot inntekt. Det er liten forskjell mellom yngre og eldre etterlatte i så måte. Departementet mener at det likevel i en overgangsfase vil være behov for å gjøre unntak fra tidsbegrensningen i nytt regelverk for eldre personer med begrenset tilknytning til arbeidslivet. Erfaring viser at dette kan være en gruppe som har små muligheter til å komme inn i arbeidsmarkedet. Personer som ennå ikke er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft, vil kunne tilpasse seg at folketrygdens ytelser til etterlatte i framtiden ikke vil være like omfattende som i dag. Slik tilpasning kan for eksempel være å tegne gjeldsforsikring eller på annen måte sørge for inntekts- og risikoutjevning mellom ektefellene, før et dødsfall inntreffer. Etter departementets syn bør en overgangsordning for personer som ikke er etterlatte når nytt regelverk trer i kraft, derfor ha et klart avgrenset omfang og en klar avgrenset varighet.

Departementet foreslår at personer som er 60 år eller eldre når nytt regelverk trer i kraft, som ikke har hatt en årlig arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt de siste fem årene, og som i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før de blir etterlatte, skal kunne motta ytelsen fram til de fyller 67 år. Forutsatt at nytt regelverk trer i kraft fra 2023, innebærer den foreslåtte løsningen at personer som er født i 1962 eller tidligere og som blir etterlatt etter at nytt regelverk trer i kraft, vil kunne motta den nye omstillingsstønaden fram til de fyller 67 år, forutsatt at de har hatt begrenset tilknytning til arbeidsmarkedet i årene før de blir etterlatt. Ved 67 år slår den ubetingede retten til alderspensjon fra folketrygden inn. Forslaget følger opp utvalgets anbefaling.

Departementet mener at en aldersgrense på 60 år med hensyn til å kunne få unntak fra tidsbegrensningen, er en rimelig avveining mellom behovet for å ivareta de eldste etterlatte og behovet for at det ikke skal gå lang tid før en ser effektene av nytt regelverk. I denne sammenhengen må det tas i betraktning at de fleste blir etterlatte i relativt høy alder, og at mer omfattende unntak dermed ville medføre at reformen fikk begrenset effekt.

Likeledes mener departementet at inntektsgrensen for å få unntak på to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, er et rimelig nivå ved at inntekt over dette nivået representerer en relativt stabil arbeidsmarkedstilknytning over noe tid. Når det i tillegg stilles et krav om at inntekten ikke må overstige tre ganger grunnbeløpet hvert av de to siste årene, blir dessuten formålet med unntaksbestemmelsen godt ivaretatt. Departementet understreker at ny omstillingsstønad ikke er ment å tilrettelegge for å kunne trappe ned arbeidsinnsatsen.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-5 tredje ledd.

3.5.7.3 Overgangsregler for løpende tilfeller

Forslaget som følger forutsettes å skulle gjelde for personer som allerede er etterlatte og mottar etterlattepensjon når nytt regelverk trer i kraft (løpende tilfeller).

Departementet viser til at utvalget vurderte hvilke elementer i nytt regelverk som eventuelt skulle gjelde for etterlatte under 67 år som mottar en etterlatteytelse når de nye reglene trer i kraft. Som nevnt innledningsvis mener departementet at det vil være uheldig dersom det tar lang tid før en ser effektene av en reformert ytelse til etterlatte under 67 år. Om gjeldende regelverk skulle fortsette å løpe uendret fram til 67 år for alle som mottar ytelsen når de nye reglene trer i kraft, ville det innebære at regelverket for dagens etterlattepensjon vil måtte opprettholdes i ytterligere 40–45 år, ettersom de yngste mottakerne av etterlattepensjon i dag er i 20-årene.

Utvalget pekte på at de gjeldende skattereglene for etterlattepensjon, herunder rett til skattebegrensning ved lav alminnelig inntekt, sammen med avkortingsreglene for etterlattepensjonen, gir svært høy marginalskatt og dårlige arbeidsinsentiver for mange etterlatte. Utvalget la derfor til grunn at det kunne være aktuelt å omregne løpende ytelser til nytt regelverk etter mønster av konverteringen av uførepensjon til uføretrygd i 2015.

Departementet er enig i at det er uheldig å opprettholde et regelverk som i så liten grad gir insentiver til økt arbeidsinnsats, og viser til at det også er ønskelig å avvikle særreglene i skattesystemet som nå bare gjelder for en liten gruppe personer, etter at disse særreglene tidligere er avviklet for blant andre alle alderspensjonister og uføretrygdede. Departementet vurderer imidlertid at en konvertering av ytelsene etter modell av konvertering av uførepensjon til uføretrygd, vil være teknisk krevende å gjennomføre. Dette er en vurdering som også flere høringsinstanser støtter.

Utvalget la videre til grunn at dagens etterlattepensjon burde kunne gjøres tidsbegrenset og viste til at selv om det er flest eldre blant de som i dag mottar en uavkortet etterlattepensjon, det vil si at de ikke har annen inntekt, er det også en del unge mottakere, og det kan synes lite rimelig at presumptivt arbeidsføre personer som i dag er i 30–40 årsalderen, skal kunne fortsette å motta en etterlatteytelse til de er 67 år. Departementet deler utvalgets syn. Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre tidsbegrensning på tre år, pluss eventuelt to år, også for personer som mottar etterlattepensjon på tidspunktet for innføring av nytt regelverk. Departementet foreslår at ytelsesnivået og øvrige vilkår for den løpende etterlattepensjonen videreføres i denne femårsperioden.

Som for nye tilfeller vil det imidlertid være behov for et midlertidig unntak fra tidsbegrensningen for de eldste etterlatte som har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. I likhet med utvalget, mener departementet at det vil være rimelig med en noe mer lempelig regel for unntak fra tidsbegrensningen for de som mottar etterlattepensjon når nytt regelverk trer i kraft, enn for nye tilfeller. I motsetning til for personer som ikke ennå er etterlatte, er det for sent for allerede etterlatte å tilpasse seg at folketrygdens ytelser til etterlatte i framtiden ikke vil være like omfattende som i dag, selv om de for øvrig er i samme situasjon når det gjelder at de kan ha tilpasset sin arbeidsinnsats under andre samfunnsforhold og av den grunn har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Departementet viser til at å tidsbegrense en i utgangspunktet varig ytelse, griper inn i en eksisterende rett, og det er derfor gjennomført en særskilt vurdering av grunnlovsvernet med hensyn til dette. Det vises til punkt 3.6.

Departementet viser til at det i dagens regelverk ligger en forutsetning om at etterlatte som hovedregel forventes å forsørge seg selv. Dette kommer til uttrykk ved at etterlattepensjonen reduseres mot arbeidsinntekt, og at det i regelverket er hjemmel for å redusere pensjonen selv om den etterlatte faktisk ikke har inntekt, eller har lavere inntekt enn det er grunn til å forvente. Ved fastsetting av forventet inntekt skal det etter loven blant annet legges vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemstedet, og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid. Det legges også vekt på eventuelle barns tilsynsbehov.

For en etterlatt som ikke har fylt 55 år, legges det i utgangspunktet til grunn at vedkommende har en årlig arbeidsinntekt på minst to ganger grunnbeløpet i folketrygden, med mindre det er en rimelig grunn til at vedkommende har lavere inntekt. Regelen innebærer at en etterlatt som er helt eller delvis selvforsørget, ikke skal kunne redusere sin arbeidsinntekt ved fylte 55 år og dermed få utbetalt en høyere etterlattepensjon. Dersom vedkommende over flere år har hatt svak tilknytning til arbeidslivet, og ved tidspunktet for dødsfallet er 55 år eller eldre, stilles det normalt ikke krav til at den etterlatte må omstille seg til å bli selvforsørget.

Ettersom det etter dagens regelverk forventes høyere grad av selvforsørgelse for etterlatte som ikke har fylt 55 år, er det etter departementets syn i utgangspunktet rimelig at aldersgrensen for unntak for tidsbegrensning for personer som allerede mottar etterlattepensjon når nye regler trer i kraft, settes til 55 år. Departementet har likevel kommet til at aldersgrensen bør settes noe lavere. Bakgrunnen for dette er at personer med særlig svak tilknytning til arbeidslivet som har blitt etterlatt nær 55-årsgrensen, ikke med rimelighet kan forventes å omstille seg til å bli selvforsørget. Dette gjelder særlig ettersom pensjonen ikke reduseres utover faktisk inntekt det første året etter dødsfallet. På denne bakgrunn foreslår departementet at etterlatte som er 53 år eller mer på tidspunktet for ikrafttredelse av nye regler, gis unntak fra tidsbegrensningen. Departementet foreslår at det i tillegg skal være et vilkår at den etterlatte ikke har hatt en arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt i løpet av de fem siste årene, og i tillegg ikke har hatt en arbeidsinntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ikrafttredelsen av nytt regelverk.

Under forutsetning av at endringene kan tre i kraft fra 2023, vil etterlatte som er født i 1969 og tidligere kunne omfattes av overgangsreglene og fortsatt motta en etterlatteytelse fram til fylte 67 år.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17 A-3.

For å unngå at dagens regelverk skal opprettholdes i svært lang tid, forslår departementet at personer som gis unntak fra tidsbegrensningen, skal få ytelsen beregnet som en omstillingsstønad etter det nye kapitlet i folketrygdloven kapittel 17 etter en periode på fem år. Dette innebærer at bruttoytelsen til disse personene etter fem år vil endres. Den vil øke for personer som har etterlattepensjon på minstenivået i dag, mens den vil reduseres for personer som i dag har etterlattepensjon over nivået på ny omstillingsstønad. Omstillingsstønaden til denne gruppen skal skattlegges som lønn etter alminnelige regler, på lik linje med nye mottakere av omstillingsstønad. Departementet understreker at dette vil kunne medføre at enkelte kan oppleve at ytelsen etter skatt blir redusert.

Fem år etter ikrafttredelsen av nytt regelverk, anslagsvis i 2028, vil det altså være en del mottakere av dagens etterlattepensjon som fra det tidspunkt i stedet vil motta den nye omstillingsstønaden. Mens dagens etterlattepensjon avhenger av den avdødes opptjente rettigheter og kan utgjøre mellom 2 og vel 2,6 ganger grunnbeløpet, gis den nye omstillingsstønaden med et fast beløp på 2,25 ganger grunnbeløpet. Overgangen fra gammel til ny ytelse kan dermed både bety en økning og reduksjon av inntekt før skatt. Dagens etterlattepensjon skattlegges mildere enn det som legges til grunn for den nye omstillingsstønaden, men for etterlatte som kombinerer etterlatteytelsen med arbeidsinntekt, gjør den høye marginalskatten i dagens regler det mindre åpenbart at dagens skatteregler er gunstigere. Det kan imidlertid være tilfeller der inntekten før skatt øker, mens inntekten etter skatt reduseres.

For etterlatte som mottar bostøtte, kan en økning i inntekt før skatt gi lavere bostøtte, selv når inntekten etter skatt reduseres. Departementet vil i samråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet utrede forslagets betydning for bostøtten, og vurdere tiltak i tiden fram til løpende etterlattepensjoner avløses av ny omstillingsstønad fem år etter ikrafttredelse av nye regler.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17 A-4.

Departementets forslag om at etterlatte med svak tilknytning til arbeidslivet som er 53 år eller eldre når nye regler trer i kraft skal få beholde en varig ytelse, innebærer at tidsbegrensningen innføres for alle mottakere av etterlattepensjon født i 1970 og senere, samt alle mottakere av etterlattepensjon som har hatt inntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt de siste fem årene før ikrafttredelsen av nytt regelverk, eller inntekt over tre ganger grunnbeløpet i hvert av de siste to årene før ikrafttredelse av nytt regelverk. Disse personene vil kunne fortsette å motta etterlattepensjonen i inntil tre år, med mulighet for forlengelse i ytterligere to år dersom det er behov for utdanning eller tiltak for å komme i arbeid. Under forutsetning av at de nye reglene kan tre i kraft tidligst fra 2023, vil tiden mellom reglenes vedtakelse og ikraftredelse gi de etterlatte ytterligere to år til å omstille seg. Dette gir en mulig omstillingsperiode på sju år. Ettersom de fleste som i dag mottar en etterlatteytelse var helt eller delvis selvforsørget allerede før dødsfallet, mener departementet at de etterlatte i denne gruppen med rimelighet kan forventes å bli fullt selvforsørget i løpet av denne perioden.

Departementet foreslår at personer som på endringstidspunktet har pensjon eller overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 16 og 17, beholder denne ytelsen på nærmere vilkår og at dette reguleres gjennom nytt kapittel 17 A i folketrygdloven. Personkretsen er angitt i forslag til ny § 17 A-1. Det er som en følge av dette nødvendig å videreføre en rekke gjeldende bestemmelser. Dette gjelder bestemmelsene om fortsatt medlemskap i folketrygden, jf. § 17 A-2, bestemmelsene om bortfall av ytelser, jf. § 17 A-5, bestemmelsene om reduksjon av ytelse på grunn av inntekt, jf. § 17 A-6 og bestemmelsene om bortfall av ytelse under opphold i institusjon og straffegjennomføring, jf. §§ 17 A-7 og 17 A-8.

Som i dagens regelverk, foreslår departementet at personene som omfattes av overgangsreglene i nytt kapittel 17 A, skal få sin ytelse avkortet mot faktisk eller forventet inntekt. Ytelsen avkortes som i dag med 40 prosent av inntekt over halvparten av folketrygdens grunnbeløp. Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17 A-6.

3.5.7.4 Overgangsregler for mottakere av overgangsstønad

Overgangsstønad etter folketrygdloven § 17-6 gis til personer som ikke fyller vilkårene for etterlattepensjon i § 17-5. Tilsvarende foreligger det adgang til å gi overgangsstønad til tidligere familiepleier etter folketrygdloven kapittel 16. Det er i arbeids- og velferdsetatens rundskriv lagt til grunn at overgangsstønad etter kapitlene 16 og 17 gis i en begrenset periode, og at den opphører når vilkårene i de aktuelle bestemmelsene ikke lenger er til stede.

Departementet legger ut fra dette til grunn at vedtak om overgangsstønad naturlig utløper etter endt vedtaksperiode.

Departementet vurderer at mottakere av overgangsstønad som har omsorg for barn, er i en særstilling. Etter departementets forslag om at omsorg for barn skal være et selvstendig grunnlag for rett til ny etterlatteytelse, se avsnitt 3.5.5.4, vil etterlatte som er mottakere av overgangsstønad etter reglene om omsorg for barn etter § 17-6 første ledd bokstav a og § 17-6 tredje ledd, være omfattet av reglene som gir rett til ny ytelse. Dette tilsier etter departementets syn at overgangsregler bør gis til gunst, ved at overgangsstønad gitt på disse grunnlagene skal gis med samme overgangsregler som for dem som mottar ordinær etterlattepensjon på det tidspunktet nye regler trer i kraft.

En egen gruppe av mottakere av overgangsstønad etter kapittel 17 er etterlatte som tar nødvendig utdanning, jf. § 17-6 første ledd bokstav b. Bestemmelsen gjelder både for etterlatte som ikke har omsorg for barn, og for etterlatte som på grunn av for eksempel barns alder ikke har rett til overgangsstønad etter § 17-6 første ledd bokstav a. Dersom den etterlatte har omsorg for barn, foreslår departementet at det bør gjelde tilsvarende overgangsregler som for personer med løpende etterlattepensjon, jf. foregående avsnitt.

For personer som mottar overgangsstønad etter første ledd bokstav b og ikke har omsorg for barn, anser departementet at det ikke er behov for særlige overgangsregler, men at ytelsen opphører når vedtaksperioden er utløpt.

Departementet vurderer at det heller ikke er behov for særlige overgangsregler for etterlatte som mottar overgangsstønad i en omstillingsperiode og som ikke var gift med den avdøde lenge nok til å kunne få rett til pensjon, og som heller ikke har eller har hatt barn med den avdøde, jf. § 17-6 første ledd bokstav c. Vanlig omstillingsperiode for denne gruppen anses som hovedregel å være tolv måneder fra og med måneden etter dødsfallet, men ved svært kortvarige ekteskap, gis det overgangsstønad i seks måneder. Perioden med overgangsstønad kan forlenges dersom det foreligger helt spesielle omstendigheter. Departementet ser ingen grunn til at det skal gis overgangsregler om mulighet for forlengelse av stønaden i slike tilfeller.

Overgangsstønad kan gis tidligere familiepleiere dersom vedkommende kun har behov for stønad i en overgangsperiode, se folketrygdloven § 16-7 andre ledd. Departementet legger til grunn at det for en mottaker av overgangsstønad som tidligere familiepleier, er gjort en vurdering som tilsier at det kun foreligger behov i en overgangsperiode, og at ytelsen derfor skal opphøre når vedtaksperioden er utløpt.

Departementet viser til at det vil ta tid før nye regler trer i kraft. Personer i de gruppene det nå ikke foreslås overgangsregler for, vil i mange tilfeller først bli innvilget overgangsstønad på et tidspunkt der nye regler er kjent. De vil derfor allerede ved innvilgelse kunne informeres om de nye reglene, og om at stønadsperioden ikke vil kunne utvides.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17 A-1 bokstav b, c og d.

3.5.7.5 Videreføring av retten til at en ytelse kan «gjenoppstå»

For det tilfelle der den etterlatte mottar ny omstillingsstønad uten tidsbegrensning og aktivitetskrav, foreslår departementet at dagens regel om at rett til etterlatteytelse kan «gjenoppstå», videreføres som en del av overgangsreglene for denne gruppen. Dette er personer som har liten tilknytning til arbeidslivet og som er i en så høy alder at de må anses å ha begrenset mulighet til å kunne forsørge seg selv med egen arbeidsinntekt fram til uttak av alderspensjon. Etter departementets syn vil situasjonen neppe være vesentlig endret etter at den tidligere mottakeren har vært gift en periode. Ettersom denne gruppen ikke er omfattet av tidsbegrensningen, vil det, dersom den latente retten til etterlatteytelse gjenoppstår på grunn av skilsmisse eller dødsfall, ikke oppstå noen problemstilling knyttet til hvor lang tid som er gått siden dødsfallet som opprinnelig ga rett til ytelsen.

Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 17-11 andre ledd.

3.6 Forholdet til Grunnloven § 97

3.6.1 Innledning

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i brev til Arbeids- og sosialdepartementet 27. juli 2018 gitt sin vurdering av om forslaget om å tidsbegrense ytelsen til etterlatte under 67 år kan gjennomføres uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

3.6.2 Omlegging fra varig etterlattepensjon til tidsbegrenset omstillingsstønad

Etter lovavdelingens syn er overgangsreglene utvalget har foreslått tilstrekkelige til at endringen ikke vil komme i konflikt med Grunnloven § 97. Lovavdelingen mener videre det ligger innenfor den politiske handlefriheten å sette grensene for hvem som skal omfattes av overgangsreglene.

For personer som ennå ikke har blitt etterlatt når endringen trer i kraft, uttaler lovavdelingen at innrettelseshensynet, som taler for et særlig vern for løpende ytelser, ikke foreligger. Lovavdelingen legger vekt på at preget av tilbakevirkning er beskjedent, at lovgiver har saklige grunner for omlegging av etterlatteytelsene i lys av samfunnsutviklingen, at en omlegging bør omfatte flest mulig både ut fra likhetshensyn og for at innsparingseffekt bør oppnås raskest mulig. Lovavdelingen viser i tillegg til at personer i denne gruppen vil ha visse muligheter til å tilpasse seg den endrede situasjonen gjennom å skaffe seg alternative inntekter.

3.6.3 Innføring av tidsbegrensning for personer som har løpende ytelser på endringstidspunktet

Lovavdelingen peker på at innføring av tidsbegrensning av løpende ytelser innebærer totalt bortfall av en løpende langtidsytelse til livsopphold som har grunnlag i folketrygdloven. Etter lovavdelingens syn er det her tale om et omfattende inngrep for den enkelte som rammes, og at inngrepets art og omfang isolert sett er et vektig argument for at det kan være tale om klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

Lovavdelingen uttaler at det er av betydning hvilket nærmere grunnlag de etterlatte har for sine forventninger om å få beholde sine ytelser, og viser til Høyesteretts generelle uttalelse om enkepensjoner i Rt. 2006 s. 262 hvor det heter i avsnitt 78 at:

«Når det gjelder enkepensjon, vil det nok ha skjedd en forandring i den alminnelige samfunnsoppfatning. Da pensjonsloven ble innført, var synsmåten at enker var forsørget av sine menn og måtte være sikret en pensjon for sitt utkomme også etter hans død. I dag vil oppfatningen være at enkepensjonen i de fleste tilfelle tross alt bare er et supplement til enkenes eller enkemennenes egen inntekt i form av lønn eller pensjon.»

Det vises videre til at folketrygdloven, helt siden vedtakelsen i 1966, har operert med et bærende prinsipp om at etterlattepensjonens omfang bestemmes ut fra den gjenlevendes egen ervervsinntekt, og at lovgivningen hele tiden har latt forventninger til den gjenlevendes arbeidsinnsats definere og avgrense retten til etterlattepensjon og pensjonens omfang. I takt med endringer i samfunnsforholdene, som har bedret etterlattes forutsetninger for å kunne komme i arbeid, har også forventningene til yrkesaktivitet vært økende.

Lovavdelingen legger derfor til grunn at lovgivningen, selv ikke for dem med løpende ytelser, kan sies å ha skapt noen klar forventning om at dagens ordning skal stå uendret, eller at det bare skal skje uvesentlige justeringer. «Forventningen er snarere knyttet til det ASD angir som formålet med ordningen, nemlig å sikre inntekt når forsørgeren dør og den gjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv.»

Lovavdelingen peker videre på at det foreligger tungtveiende grunner bak ønsket om å avvikle etterlattepensjonen som en varig ytelse, og at det finnes tungtveiende grunner for at en slik omlegging også må få virkning for løpende pensjoner. Det gjelder særlig for personer som er i en alder der man generelt kan forventes å være yrkesaktiv. Ut fra lovgivningens innretning og formål, samt lovgivers behov for handlefrihet, mener lovavdelingen at det i utgangspunktet ikke innebærer klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning å innføre tidsbegrensning også for personer med løpende ytelser. For personer i aldersgruppen 30–40 år mener lovavdelingen at det ikke kan være tvilsomt at endringsforslagene må aksepteres, og ikke vil innebære klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. Videre kan lovavdelingen vanskelig se at det vil være grunnlovsmessig problematisk for personer i aldersgruppen 40–50 år. Utover dette finner lovavdelingen det vanskelig å angi presist hvor grensen for det grunnlovsmessig akseptable går. Dette vil avhenge av hvor omfattende bortfall det er tale om, om ytelsen utgjør eneste eller den vesentligste inntektskilden for vedkommende, hvilke årskull som rammes og hvor lenge ytelsen har løpt.

Departementet oppfatter lovavdelingens uttalelse slik at personer som i det vesentlige er selvforsørget, ikke kan sies å ha noe sterkt grunnlovsvern mot at ytelsen faller bort etter en rimelig omstillingsperiode.

Departementets forslag til overgangsregler innebærer at det innføres tidsbegrensning for alle som mottar en løpende etterlattepensjon når nye regler trer i kraft, og som har hatt en gjennomsnittlig årlig arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet de siste fem årene før endringstidspunktet. Tilleggsvilkåret om at arbeidsinntekten ikke må overstige tre ganger grunnbeløpet hvert av de to siste årene, kan innebære at de likevel får tidsbegrensning, selv om gjennomsnittlig årlig arbeidsinntekt ikke overstiger to ganger grunnbeløpet de fem siste årene.

For personer som ikke faller inn under overgangsreglene fordi de har hatt en gjennomsnittlig årsinntekt rett over inntektsgrensen, vil etterlattepensjon utgjøre om lag 40 prosent av bruttoinntekten. Departementet mener at personer som over tid har hatt en årlig arbeidsinntekt av denne størrelsesorden, har en tilknytning til arbeidslivet som er tilstrekkelig til at de i normale tilfeller vil ha reelle muligheter til å få økt arbeidsinntekt etter en rimelig omstillingsperiode. I den forbindelse viser departementet til at en inntekt på to ganger grunnbeløpet vil tilsvare 40 prosent stilling ved et lønnsnivå på om lag 500 000 kroner per år. Dette indikerer at en person med en stilling med midlere inntektsnivå må gå opp til nærmere full stilling for å opprettholde en totalinntekt på samme nivå når etterlatteytelsen faller bort. Etterlatte som har mulighet til å øke sin deltakelse i arbeidslivet for å kompensere for bortfall av etterlattepensjonen etter omstillingsperiodens utløp, vil også få høyere pensjonsopptjening sammenliknet med langvarig mottak av avkortet etterlattepensjon. Til sammenlikning utgjør minste pensjonsnivå med særskilt sats for enslige 204 690 kroner (fra 1. mai 2020).

Når det gjelder omstillingsperiodens innhold og varighet viser departementet til at personer som mottar en løpende etterlattepensjon og som etter departementets forslag i stedet vil få en tidsbegrenset ytelse, fortsatt skal kunne motta en etterlatteytelse i fem år fra det tidspunkt nye regler trer i kraft. Det er lagt til grunn at nye regler tidligst vil kunne tre i kraft fra 2023, noe som gir mottakerne av etterlattepensjon ytterligere to år til å omstille seg til å bli fullt selvforsørget. Det vil gi en samlet omstillingsperiode på sju år. Departementet viser i tillegg til at en gjennomgang og mulig omlegging av folketrygdens ytelser er varslet flere år tilbake i tid, og at innføring av tidsbegrensning som også skulle omfatte personer med løpende etterlattepensjon, ble foreslått av Etterlatteutvalget i NOU 2017: 3.

Departementet antar at det vil være enkelttilfeller som selv etter en romslig omstillingsperiode ikke har klart å øke sin arbeidsinntekt. Lovavdelingen har i sin vurdering vist til at selv om det kan anses realistisk å bygge på at den etterlatte kan skaffe alternative inntektskilder når omstillingsperioden utløper, vil det alltid oppstå enkelttilfeller der forutsetningen ikke slår til. Det er etter Høyesteretts praksis ikke noe krav etter Grunnloven § 97 at rent individuelle omstendigheter, knyttet til den enkelte persons situasjon, må fanges opp av de nye reglene. Det vises her til resonnementet i Rt. 2006 s. 262 avsnitt 101:

«Ankende part har imidlertid med styrke fremholdt at hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg utdannelse og arbeid etter skilsmissen i 1979, men det ble umulig på grunn av trafikkulykken. Jeg er enig med A i at hun derfor rammes hardt. Hun har gjort hva hun kunne for å skaffe seg en stilling som hun kunne leve trygt i, og som ville ha gitt en god pensjon. Men jeg kan vanskelig se at slike konkrete begivenheter skulle ha vært tatt hensyn til av lovgiveren, eventuelt ved en unntaksregel.»

Departementet viser til at etterlatte som ikke er fylt 55 år etter dagens regler, som hovedregel forventes å ha en inntekt på minimum to ganger folketrygdens grunnbeløp. Departementet har fått opplyst at regelverket praktiseres strengt, men departementet antar at det blant dagens mottakere som har blitt etterlatt nær 55-årsgrensen, kan være personer som ikke med rimelighet kan forventes å omstille seg til å bli selvforsørget. På denne bakgrunn foreslår departementet i punkt 3.5.7.3 at overgangsregelen skal inkludere en noe større persongruppe. Det legges derfor opp til at personer som er 53 år og eldre når nye regler trer i kraft, og som ikke har hatt en årlig arbeidsinntekt over to ganger grunnbeløpet i gjennomsnitt de siste fem årene før ikrafttredelsen, og arbeidsinntekten i tillegg ikke har oversteget tre ganger grunnbeløpet hvert av de siste to årene før ikrafttredelsen, får beholde en etterlatteytelse fram til uttak av alderspensjon. Sammen med det forhold at lovendringen etter planen tidligst trer i kraft fra 2023, vil dette gjennomgående gi god tid til omstilling for den enkelte.

Departementet anerkjenner at det å innføre tidsbegrensning på en i utgangspunktet varig ytelse kan bli oppfattet som inngripende, og at dette vil gjelde selv om de fleste gjenlevende er helt eller delvis selvforsørget, eller har reelle muligheter til å bli det etter en omstillingsperiode. Helt siden folketrygden ble innført i 1967 har imidlertid hensikten med etterlattepensjonen vært at det bare skulle ytes i tilfeller der den etterlatte ikke kunne forsørge seg selv. Gjeldende beregnings- og avkortingsregler innebærer imidlertid at personer som allerede er fullt selvforsørget kan motta en avkortet etterlattepensjon over lengre tid. Dette er vanskelig forenlig med etterlattepensjonens begrunnelse.

Forslaget innebærer videre at tidsbegrensning foreslås innført for alle etterlatte født 1970 og senere. Dette gjelder uten hensyn til den etterlattes inntektsnivå. Departementet mener det ikke er urimelig å forvente at personer som i dag er 50 år eller yngre omstiller seg til å bli fullt selvforsørget. Det er få mottakere i de yngste aldersgruppene, men andelen mottakere med uredusert ytelse er like høy blant de yngste som de eldste. Dette skyldes trolig at etterlatte i yngre aldersgrupper oftere enn etterlatte i de eldste aldersgruppene har midlertidig redusert inntekt på grunn av skolegang eller omsorg for små barn.

Departementet understreker at innføring av tidsbegrensning krever tettere oppfølging enn det som er nødvendig for mottakere av en varig ytelse. For personer som ikke kommer inn under overgangsreglene, legger departementet opp til at det som en del av oppfølgingen må avklares om den etterlatte fyller vilkårene for en helserelatert ytelse.