4 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

4.1 Innledning

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. menneskerettsloven § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

I det følgende omtales aktuelle menneskerettslige problemstillinger knyttet til lovforslaget.

4.2 Retten til privatliv

EMK art. 8 beskytter retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:

«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv

1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (SP) art. 17. Det er alminnelig antatt at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte en bredere beskyttelse enn EMK artikkel 8.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».

Bestemmelsen kom inn ved grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK art. 8 og SP art. 17.

I Rt. 2015 s. 93 uttaler Høyesterett at bestemmelsen skal tolkes i lys av EMK art. 8, men slik at fremtidig praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) ikke skal ha samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolking som ved tolkingen av konvensjonsbestemmelsene.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 omfatter enkeltindividers personvern. Den skisserte ordningen vil gi utvalget muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive personopplysninger knyttet til straffbare forhold uten samtykke fra personer opplysningene gjelder. Denne innhentingen av opplysninger innebærer et inngrep i disse personenes rett til privatliv.

Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 er imidlertid ikke absolutt. I Rt. 2014 s. 1105 (avsnitt 28) har Høyesterett lagt til grunn tre vilkår for å gjøre inngrep i Grunnloven § 102. For det første må inngrepet være lovhjemlet. For det andre må inngrepet ivareta et legitimt formål eller være saklig begrunnet. For det tredje må inngrepet være forholdsmessig. Det vil si at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.

Ved vedtak av den foreslåtte loven vil vilkåret om lovhjemmel være oppfylt. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i offentlige tjenester, for igjen å søke og forhindre grov vold og drap, hvilket anses å være et viktig og legitimt formål.

Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette målet. I Rt. 2015 s. 93 har Høyesterett gitt enkelte anvisninger på hva som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. I avsnitt 60 fremgår det at forholdsmessighetsvurderingen «må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre».

Det er klart at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å oppnå formålet som er å avdekke hvorvidt, og eventuelt på hvilken måte, det offentlige tjenesteapparatet har sviktet.

Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet også kan oppnås ved tiltak som ikke er, eller er mindre, inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.

Departementet har vurdert muligheten for å innhente materialet i anonymisert form eller å innhente materialet ved samtykke fra de berørte individer.

Som det redegjøres for under pkt. 5.1.1 mener departementet at verken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre utvalget tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå utvalgets formål.

For å ivareta personvernet og sikre at behandlingen av personopplysninger skjer på en betryggende måte, vil departementet foreslå flere tiltak:

• Utvalget som helhet er underlagt taushetsplikt som vil gjelde for 100 år.

• Tilgangen på de taushetsbelagte opplysningene vil kun gjelde for en tidsbegrenset periode.

• Opplysninger utvalget mottar skal lagres forsvarlig ut fra retningslinjene i mandatet. Arkivmateriale som ikke skal avleveres til Arkivverket skal kasseres når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Den samfunnsmessige betydningen av utvalgets arbeid må tillegges stor vekt. Som nevnt gjelder dette kunnskapsbygging for å forebygge alvorlige draps- og voldssaker. Dette formålet sett i forhold til inngrepet med dets begrensninger er etter departementets vurdering forholdsmessig.

Departementet mener på denne bakgrunn at innhentingen av de nevnte taushetsbelagte og sensitive personopplysningene ikke er i strid med Grunnloven § 102.

Omdømmet til en avdød person kan, under visse omstendigheter, påvirke de etterlates privatliv og identitet slik at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8, jf. Den europeiske menneskerettsdomstolens dom 21. november 2013 Putistin mot Ukraina (16/88203) avsnitt 33.

Etter departementets syn vil ikke utvalgets arbeid, og de opplysninger om avdøde som fremkommer der, påvirke de etterlatte på en slik måte at det omfattes av anvendelsesområdet til EMK artikkel 8. I alle tilfeller vil dette være et inngrep som er forenlig med EMK artikkel 8 nr. 2. Den avdøde skal ikke identifiseres i utvalgets rapport. Loven skal heller ikke gi grunnlag for å kontakte pårørende på bakgrunn av registreringen. Det må derfor antas at virkningen for de pårørende vil være liten. Loven vil imidlertid ikke hindre pårørende som selv ønsker det å kontakte utvalget.

4.3 Uskyldspresumsjonen

Det klare utgangspunktet er at utvalget skal innhente opplysninger om saksforløp hvor det foreligger fellende dom. Departementet foreslo i høringsnotatet at også henlagte saker hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen, skal kunne gjennomgås av utvalget. Dette vil typisk være tilfelle hvor en gjerningsperson tar sitt eget liv etter drapshandlingen. Forebygging av saker av typen drap-selvdrap anses som et av de sentrale formål med utvalgets arbeid. Det er derfor et klart behov for å medta slike saker i utvalgets arbeid.

Forslaget om å innhente opplysninger fra slike tilfeller omfatter kun saker hvor henleggelsen skyldes antatt gjerningspersons død, og hvor påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet. Henleggelsen skal med andre ord ikke skyldes bevisets stilling. Utvalget skal heller ikke innhente opplysninger fra saker som er henlagt av andre grunner, men hvor antatt gjerningsperson senere er avgått ved døden.

Retten til å anses uskyldig inntil det motsatte er bevist ved dom, er et grunnleggende rettsstatsprinsipp som er nedfelt i Grunnloven § 96 annet ledd og EMK art. 6 nr. 2. Når den antatte gjerningspersonen er død, vil ikke straffeansvaret være fastslått ved dom.

Det vil likevel ikke være i strid med EMK artikkel 6 nr. 2 at politiet som ledd i etterforskningen av saken, i sine interne dokumenter, konkluderer med at det er tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskrav at den avdøde var gjerningspersonen, uten at dette senere prøves for en domstol. Etter departementets syn vil det heller ikke være i strid med EMK artikkel 6 nr. 2 at utvalget, i sin vurdering av om det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av disse sakene, kan bygge videre på politiets vurdering av hvem som var gjerningspersonen.

Departementet viser til at det fremgår eksplisitt av mandatet at det ikke inngår i utvalgets arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene. Videre skal ikke utvalget offentlig uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og utvalget skal ikke offentlig komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av utvalgets rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger, for eksempel til media.

I sitt interne arbeid må utvalget kunne legge til grunn at en død person som ikke er dømt, har utført en straffbar handling.

Utvalget skal heller ikke offentliggjøre personopplysninger og utvalget har en streng taushetsplikt om opplysninger i tilknytning til enkeltsaker.

4.4 Forholdet til Grunnloven § 97

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i uttalelse 8. juni 2009 vurdert forholdet til Grunnloven § 97 ved innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt. Uttalelsen er inntatt som vedlegg nummer 2 til Innst. O. nr. 132 (2008–2009) og det vises til denne.