5 Lovforslaget

5.1 Behovet for en lov

5.1.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til den antatte samfunnsnytten av utvalgets arbeid. Partnerdrap utgjør mellom 20 og 30 prosent av alle drap som begås i Norge hvert år. Forskning viser at potensialet for å forebygge bedre og mer systematisk er stort. Den kunnskapsgevinsten som muliggjøres ved at utvalget gis tilgang til alle relevante opplysninger, og kan studere sakene i sin helhet, vil kunne gjøre samfunnet bedre rustet til å forebygge partnerdrap i framtiden.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at alle opplysninger som det er aktuelt å innhente fra konkrete saker må regnes som personlige opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Mange av opplysningene vil også måtte regnes som særlige kategorier personopplysninger og behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser etter personvernforordningen artikkel 9 og artikkel 10.

Departementet viste i høringsnotatet til at dersom utvalget skal kunne få tilgang til slike opplysninger fra konkrete saker, må særlig tre betingelser være til stede:

For det første må de tjenestene eller yrkesutøverne som det er aktuelt å innhente opplysninger fra, ha adgang til å formidle opplysninger til utvalget uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Det er i tillegg et selvstendig og vesentlig poeng at lovhjemmelen bør være klarest mulig, slik at det ikke oppstår tvil om hvorvidt offentlige myndigheter og profesjonsutøvere kan gi opplysninger til utvalget uten å bryte lovbestemt taushetsplikt.

Departementet vurderte de mest aktuelle bestemmelsene i dagens lovgivning som på gitte vilkår åpner for formidling av opplysninger. Departementet la likevel i høringsnotatet til grunn at dagens taushetspliktbestemmelser er til hinder for at utvalget skal kunne innhente opplysninger fra konkrete utvalgte saker.

Departementet argumenterte i høringsnotatet for at det hverken vil være hensiktsmessig eller tilstrekkelig alene å basere formidling av opplysninger på samtykke. Tidligere erfaring med forskning på dette området tilsier at det er svært vanskelig, om ikke umulig, å innhente samtykke fra personer som er dømt for drap. I tillegg viser internasjonal forskning på dette området at studier basert på samtykke har hatt systematiske skjevheter som forringer validiteten.

Lovbestemt taushetsplikt er heller ikke til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»). Som juridisk grunnlag for formidling av opplysninger er dette unntaket begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer at de opplysningene gjelder ikke skal kunne identifiseres gjennom de opplysningene som blir gitt. Vedkommende må heller ikke kunne identifiseres gjennom krysskopling av de opplysningene som det er aktuelt å gi og andre opplysninger.

Disse begrensningene innebærer etter departementets syn at heller ikke anonymisering er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å gi utvalget tilgang til opplysninger i konkrete saker. Det vil ikke være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og den personen saken gjelder. Dersom utvalget skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor blant annet utelukke å innhente opplysninger i saker som er blitt omtalt i mediene på en måte som har identifisert gjerningsperson eller fornærmede.

For det andre må det sikres at utvalget har tilstrekkelig rettsgrunnlag etter personvernforordningen for innhentingen og den videre behandlingen av personopplysningene, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e, artikkel 6 nr. 4, artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10 i personvernforordningen.

For det tredje må det sikres at utvalgets egen taushetsplikt er regulert på en hensiktsmessig måte. Uten særskilt lovregulering, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13–13 f som vil gjelde. Etter departementets oppfatning er det imidlertid nødvendig å innføre noen særregler for utvalget. Dette har særlig sammenheng med at utvalget kan få innsyn i svært personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Etter departementets oppfatning er det både behov for å lovregulere hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, og å regulere utvalgets adgang til å formidle disse opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, argumenterte departementet i høringsnotatet for at det bør gå klart frem av loven at taushetsplikten omfatter alle opplysninger som innhentes fra konkrete saker. Videre foreslo departementet at det gjøres noen unntak fra de alminnelige reglene i forvaltningsloven for utvalgets adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene støtter departementets vurdering av at det er nødvendig med en lovhjemmel for at utvalget skal gis tilgang til taushetsbelagt informasjon. Ingen av høringsinstansene går uttrykkelig imot forslaget. Legeforeningen støtter imidlertid ikke forslaget slik det nå foreligger.

5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige myndigheter og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget.

Som vist i punkt 5.1.1 er verken anonymisering eller samtykke tilstrekkelig grunnlag for utvalgets innhenting av opplysninger.

Det er videre behov for en særskilt tilpasset regulering av utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger, som følge av at utvalget kan få innsyn i personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

5.2 Formålsbestemmelse

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet mente det ikke var behov for en egen formålsbestemmelse i loven og la til grunn at mandatet tydeliggjorde formålet med utvalgets arbeid.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, UDI og Datatilsynet mener det bør innføres en formålsbestemmelse hvor det fremgår hvilke oppgaver utvalget har og hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid. Flere høringsinstanser påpeker videre at dette har betydning for vurderingen av hvilke opplysninger som faller inn under fritaket fra taushetsplikten i § 2 i høringsnotatets lovutkast.

5.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet registrerer at mange høringsinstanser mener loven bør ha en formålsbestemmelse da det vil tydeliggjøre hvilke oppgaver utvalget har, i tillegg til hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid.

Departementet legger høringsinstansenes syn til grunn og har inntatt en formålsbestemmelse i ny § 1.

5.3 Utvalgets arbeidsområde

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til mandatets punkt om at i «forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere».

Departementet viste videre til at loven vil danne den ytre rammen for utvalgets arbeid. I det tilfelle at mandatets angivelse av arbeidsoppgaver er videre enn hva loven tillater, må mandatet tolkes innskrenkende. Innenfor lovens rammer vil utvalget ha noe fleksibilitet i sin utvelgelse av saker, valget av metode og hvordan funnene og vurderingene av disse skal presenteres i en NOU.

I høringsnotatet la departementet til grunn at utvalget skal gjennomgå saker med drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner. Det ble foreslått at i tillegg til drap skal andre forbrytelser med dødsfølge begått av daværende eller tidligere partner omfattes, men ikke uaktsom forvoldelse av død. Det ble lagt til grunn at utvalget skal benytte de samme kriteriene som i Kripos sin nasjonale drapsoversikt når det gjelder kravet til tilknytning mellom fornærmede og gjerningspersonen. Departementet la til grunn at det klare utgangspunktet er at utvalget skal gjennomgå saker hvor det foreligger fellende dom, men foreslo samtidig at også henlagte saker hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen kan gjennomgås av utvalget. Det ble presisert at henleggelsen må skyldes antatt gjerningspersons død og at påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskrav.

Departementet foreslo i høringsnotatet at samtlige medlemmer av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til saksdokumentene i direkte identifiserbar form. Departementet begrunnet dette med erfaringene fra Barnevoldsutvalget, hvor kun utvalgets leder, nestleder og sekretariat hadde tilgang til direkte identifiserbare opplysninger. Den praktiske gjennomføringen av avidentifisering var så tidkrevende at man måtte utvide sekretariatet med flere personer. Metoden medførte også at sakstilfanget ble snevrere. I tillegg viste departementet til at opplysningene uansett vil være tilgjengelig kun for en meget begrenset personkrets.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om departementets retningslinjer for hvordan utvalget skal gå frem for å velge saker.

Datatilsynet uttaler at det er uklart hvilke og hvor mange saker som skal undersøkes og at det heller ikke fremgår hvor langt tilbake i tid undersøkelsene skal gjøres.

Datatilsynet, Politidirektoratet og Kripos viser til at forslaget ikke trekker opp grensene for hvilke opplysninger som kan være relevante, adekvate og nødvendige for utvalgets arbeid. Politidirektoratet og Kripos stiller spørsmål ved om utvalget har et reelt behov for å få tilgang til straffesakene som gjelder partnerdrap og mener utvalgets tilgang til straffesaker bør begrenses til å gjelde nødvendige og relevante opplysninger for utvalgets arbeid.

UDI viser til at det er uklart om utvalget kun skal ta for seg partnerdrap som har skjedd i Norge eller saker hvor partnerdrap har skjedd i utlandet når drapsoffer eller gjerningsperson har eller har hatt opphold i Norge, har tilknytning til Norge eller er norsk statsborger.

Helsedirektoratet uttaler at det ikke er beskrevet nærmere i lovforslaget om det kan være aktuelt å innhente opplysninger om andre personer enn gjerningsperson og avdøde og viser til at det kan foreligge informasjon hos helse- og omsorgstjenesten som primært gjelder nær familie til en av partene. Helsedirektoratet legger til grunn at lovforslaget ikke skal omfatte andre enn avdøde og gjerningsperson.

Fylkesmannen i Rogaland mener det bør inntas i loven en nærmere definisjon av hvilke saker utvalget skal ha tilgang til.

Riksadvokaten mener det bør presiseres i loven at undersøkelsen kun er ment å omfatte straffesaker og at sakene skal være rettskraftig avgjort. Tilgang til og vurdering av saker som er under etterforskning eller påtaleavgjort uten rettskraftig dom vil kunne lede til uklare ansvarsforhold og påvirke eller skade etterforskningen av en straffesak. Det påpekes at det ikke er gitt noen nærmere begrunnelse for utvidelsen av sakstypen utvalget skal vurdere eller hvilke lovbrudd den skal omfatte. Riksadvokaten anbefaler at det fremgår av lovutkastet hvilke andre straffebud i gammel og gjeldende straffelov utvalget kan undersøke i tillegg til drapssaker.

5.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at § 2 danner den ytre rammen for hvilke straffesaker utvalget skal ha tilgang til. Departementet presiserer at utvalget vil undersøke inntil 40 saker i en tidsperiode på inntil 10 år tilbake i tid. Når det gjelder hvilke opplysninger i straffesakene utvalget skal ha tilgang til, må bestemmelsen ses i sammenheng med fritak fra taushetsplikt i § 3. Fritak fra taushetsplikten gjelder bare opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver. Dersom det i en straffesak er opplysninger som ikke faller inn under § 3 skal utvalget ikke ha tilgang til disse opplysningene. Det er heller ikke adgang til å gi opplysninger til utvalget som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd eller beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd.

Departementet har etter forslag fra Riksadvokaten endret § 2 slik at det fremgår av bestemmelsen hvilke lovbrudd som inngår i utvalgets arbeidsområde.

Utvalget skal kunne innhente opplysninger om et utvalg saksforløp knyttet til forsettlige eller overlagte drap etter straffeloven § 275 og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 § 233 eller andre forbrytelser med dødsfølge etter straffeloven §§ 272 (kroppskrenkelse med døden til følge) og 274 (grov kroppsskade med døden til følge) og Almindelig borgerlig straffelov 22. mai 1902 §§ 229 (legemsbeskadigelse med døden til følge) og 231 (grov legemsbeskadigelse med døden til følge). Det er en forutsetning at forbrytelsen er begått i Norge eller på norsk skip i internasjonalt farvann.

Departementet presiserer at det er lovens formålsbestemmelse som er bestemmende for utvalgets arbeid og opplysninger om andre enn avdøde og gjerningspersonen kan innhentes dersom det er nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Departementet er enig med Riksadvokaten i at utvalget ikke skal ha tilgang til saker som er under etterforskning.

Når det gjelder henlagte saker mener departementet det kan være behov for at utvalget kan innhente opplysninger fra saksforløp hvor antatt gjerningsperson selv har avgått ved døden i tilknytning til drapshendelsen dersom påtalemyndigheten anser forholdet som tilstrekkelig bevist i henhold til det strafferettslige beviskravet. Departementet er uenig i at dette vil kunne lede til uklare ansvarsforhold og viser til at formålet med utvalgets arbeid er å vurdere om det har forekommet systemsvikt i forkant av hendelsen. Utvalgets utredning skal i tillegg være i anonymisert form.

Departementet er av den oppfatning at drap med påfølgende suicid også bør inngå i utvalgets arbeidsområde. Denne sakstypen er også inkludert i studien «Intimate partner homicide. Identifying risk factors for intimate partner homicide through structured risk assessment, court documents, and interviews with bereaved» av Solveig Karin Bø Vatnar, mfl.

5.4 Adgang til å gi opplysninger til utvalget

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet understreket i høringsnotatet behovet for at utvalget skal ha et best mulig grunnlag for å gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller av partnerdrap forebygges og forhindres. Det ble derfor vist til at utvalget bør ha anledning til blant annet å innhente opplysninger om konkrete saker fra de tjenester og personer som har hatt befatning med den enkelte saken.

Som nevnt i punkt 6.1 i høringsnotatet om behovet for en lov, la departementet til grunn at det er noen særtrekk ved disse sakene som innebærer at verken samtykke, anonymisering eller andre grunnlag for videreformidling av opplysninger vil være tilstrekkelig til å sikre utvalget tilgang til de opplysninger som er nødvendig for å gi utvalget et tilstrekkelig helhetsbilde av sakene.

Departementet utformet derfor i høringsnotatet et forslag til lovbestemmelse som innebærer at offentlige myndigheter og yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt uhindret av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget. Den foreslåtte bestemmelsen ble utformet slik at den gir adgang til å gi utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger, men ingen plikt til å forklare seg eller gi opplysninger til utvalget.

Departementet foreslo i høringsnotatet at medlemmene av utvalget og utvalgets sekretariat skal ha tilgang til saksdokumentene i direkte identifiserbar form. Det ble også presisert at tilgangen til opplysninger er begrenset til de opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at bestemmelsen gir supplerende rettsgrunnlag for utlevering og innhenting av personopplysninger i samsvar med personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, jf. nr. 1 bokstav e, og åpner for viderebehandling i samsvar med artikkel 6 nr. 4. Det ble også lagt til grunn at bestemmelsen gir unntak fra forbudet mot behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav g, samt grunnlag i samsvar med artikkel 10 i den grad opplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles utenfor en offentlig myndighets kontroll.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke er uenige i at det er behov for en bestemmelse som gir utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Flere av høringsinstansene har imidlertid synspunkter til hvordan forslaget i høringsnotatet var utformet.

Politidirektoratet fremholder at det ikke fremgår klart av loven hva som er utvalgets oppgaver, og at det vil reise problemer i tolkningen av hvilke opplysninger som er «nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver». Dette støttes av Kripos og Helsedirektoratet.

Legeforeningen er kritisk til forslaget og begrunnelsen departementet gir og viser til at høringsnotatet ikke redegjør for de hensyn som begrunner taushetsplikten eller vurderer om inngrepet er forholdsmessig veid opp mot hensynene som ivaretas av taushetsplikten.

Legeforeningen skriver videre: «Vi mener at taushetsplikten for helsepersonell tjener et viktig formål og er et grunnleggende utgangspunkt. Blant de mest sentrale begrunnelsene for taushetsplikten er vernet av privatliv, hensynet til at pasienten skal få behandling og retten til forsvarlig helsehjelp. Vi ønsker også å påpeke at leger i utgangspunktet ikke har noen plikt til å hjelpe politiet med å oppklare saker. Legens mål er å gi forsvarlig helsehjelp, noe som også krever pasientens tillit til helsetjenestene.»

Når det gjelder vilkåret om at opplysningene må være «nødvendige» for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver mener Legeforeningen det bør presiseres hvem som skal foreta nødvendighetsvurderingen og at det må gis nærmere føringer for hva som skal til for at nødvendighetskravet er oppfylt. Fylkesmannen i Rogaland stiller spørsmål ved om bestemmelsens ordlyd er tilstrekkelig klar og mener det bør henvises til forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt direkte i lovteksten.

Politidirektoratet bemerker at en særlig problemstilling gjelder de sakene som inneholder dokumenter og opplysninger som er gradert STRENGT FORTROLIG, jf. beskyttelsesinstruksen § 4. Politidirektoratet og Kripos mener disse opplysningene og dokumentene ikke bør utleveres til utvalget.

5.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har merket seg høringsuttalelsen til Legeforeningen når det gjelder de hensyn som begrunner taushetsplikten.

I den avveining som er foretatt når det gjelder en egen lovbestemmelse om fritak fra taushetsplikt har hensynet til samfunnsnytten av utvalgets arbeid vært avgjørende. Departementet mener at det ikke vil være gjennomførbart for utvalget å oppfylle mandatet uten at det gis fritak fra lovbestemte taushetspliktsregler. Departementet har videre lagt vesentlig vekt på at utvalget er pålagt en like streng taushetsplikt som avgiver av opplysningene er underlagt og at loven ikke pålegger noen en plikt til å gi opplysninger.

Flere høringsinstanser har påpekt at en bestemmelse om lovens formål vil ha betydning for å kunne vurdere hvilke opplysninger som er nødvendig for utvalgets arbeid, som er bestemmende for fritaket fra lovbestemt taushetsplikt. Departementet er som nevnt over enig i dette og viser til formålsbestemmelsen inntatt i § 1.

Når det gjelder hvem som skal foreta nødvendighetsvurderingen legger departementet til grunn at dette skjer på samme måte som ved vurdering av andre taushetspliktsbestemmelser. Utvalget vil i tillegg kunne bistå i vurderingen av om nødvendighetskravet er oppfylt.

Loven gir fritak fra lovbestemt taushetsplikt og departementet mener det derfor ikke er behov for å henvise til forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i § 3.

Opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver kan samtidig være dokumenter med beskyttelsesgrad STRENGT FORTROLIG etter beskyttelsesinstruksen § 4 annet ledd. Etter denne bestemmelsen benyttes «strengt fortrolig» dersom det vil kunne forårsake betydelig skade for offentlige interesser, en bedrift, en institusjon eller en enkeltperson at dokumentets innhold blir kjent for uvedkommende. Departementet har avveid hensynet til at utvalget får tilgang til nødvendige opplysninger mot de hensyn som begrunner beskyttelsesgraden strengt fortrolig og har også sett hen til at utvalget er pålagt den samme taushetsplikten som avgiver av opplysningene.

Departementet konkluderer med at hensynene bak beskyttelsesgraden STRENGT FORTROLIG er så tungtveiende at utvalget ikke bør gis tilgang til disse opplysningene. Departementet legger til grunn, som foreslått av Kripos, at dersom utvalget ønsker å kontakte en trusselutsatt person kan politiet formidle ønske om kontakt og sørge for at kontakten kan skje på en måte som ikke avslører den trusselutsattes oppholdssted.

Departementet har etter høringen vurdert forholdet til sikkerhetsloven og mener det er nødvendig å presisere i § 3 at det ikke er adgang til å gi opplysninger som er omfattet av sikkerhetsloven § 5-3 første ledd. Departementet viser til at ved spørsmål om innsyn skal graderingen vurderes på ny, jf. virksomhetsikkerhetsforskriften § 33. Det gjøres ikke unntak i § 3 fra de normale prosedyrene for vurdering av avgradering i forbindelse med at det kommer forespørsler om innsyn. Departementet påpeker at det ikke er sannsynlig at informasjon som faller inn under sikkerhetsloven vil være nødvendig for utvalgets arbeid.

5.5 Utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at utvalget er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde. Departementet foreslo at forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser med noen unntak skal gjelde for utvalget. Dette innebærer at utvalget og utvalgets sekretariat vil omfattes av forvaltningsloven § 13 som blant annet oppstiller en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold».

Etter forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes ikke opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som et personlig forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Departementet la i den forbindelse til grunn at opplysningene det er aktuelt å formidle til utvalget, typisk vil være opplysninger som regnes som personlige forhold underlagt taushetsplikt. Departementet påpekte i høringsnotatet at taushetsplikten dermed vil omfatte alle opplysninger utvalget mottar om de berørte personer, uavhengig av hva opplysningen gjelder eller hvilken offentlig instans som har formidlet opplysninger til utvalget.

I høringsnotatet ble det foreslått noen unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler.

Hensett til opplysningene utvalget vil motta foreslo departementet en bestemmelse om at taushetsplikten skal gjelde i 100 år. Etter forvaltningsloven bortfaller taushetsplikten etter 60 år.

Dernest ble det foreslått at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Bestemmelsen er begrunnet med at utvalget vil motta opplysninger fra tjenester og personell med strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Endelig ble det i høringsnotatet foreslått at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for utvalget. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver. Departementet viste til formålet med utvalgets arbeid og viktigheten av at de får tilgang til nødvendige opplysninger. Det ble samtidig påpekt at det foreslåtte unntaket fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 måtte ses i sammenheng med forslaget om forbud mot bruk som bevis i senere straffesak eller sivil sak.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at bestemmelsen gir rettsgrunnlag for utlevering der dette er nødvendig etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og nr. 4, artikkel 9 og artikkel 10.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Helsedirektoratet skriver at slik bestemmelsen er utformet tar den ikke høyde for at den profesjonsbestemte taushetsplikten er strengere enn forvaltningslovens regler om taushetsplikt og viser til at helsepersonellovens § 22 om adgang til fritak fra taushetsplikten ikke innebærer at taushetsplikten oppheves etter et visst antall år. Det vises også til at helsepersonellovens regler om taushetsplikt vil gjelde foran forvaltningslovens § 13 b første ledd nr. 6 og at det derfor må ses hen til helsepersonellovens regler om unntak fra taushetsplikten ved utlevering av opplysninger til tilsvarende formål.

5.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i merknaden fra Helsedirektoratet og har endret bestemmelsen slik at det nå står som siste punkt at dersom utvalget mottar opplysninger som er undergitt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Det presiseres samtidig at bestemmelsens regler om bortfall av taushetsplikt etter 100 år og unntak fra forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke er ment å gi noen begrensninger i forhold til at den strengere taushetsplikten skal gjelde.

5.6 Utvalgets adgang til å behandle personopplysninger

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet påpekte departementet at lovforslaget vil innebære at utvalget vil innhente personopplysninger og ofte særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser. På bakgrunn av at verken samtykke eller anonymisering anses som tilstrekkelige grunnlag for utvalgets innhenting av personopplysninger, la departementet til grunn at en uttrykkelig lovhjemmel for behandling av personopplysninger, herunder særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser, er nødvendig.

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som gjør unntak fra den registrertes rett til innsyn i personopplysningene om vedkommende etter personvernforordningen artikkel 15.

Departementet la til grunn i høringsnotatet at det følger av personvernforordningen at nasjonal rett kan begrense rettighetene til den registrerte når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse».

Det ble presisert at innsynsretten er en sentral rettighet for ivaretakelse av personvernet.

På bakgrunn av at utvalgets arbeid skal foregå innenfor en tidsavgrenset periode vurderte departementet at det ikke er hensiktsmessig dersom en vesentlig del av utvalgets arbeidstid går med til å behandle innsynskrav. Departementet foreslo derfor at innsynsretten ikke skal gjelde dersom det vil kreve en uforholdsmessig stor innsats å gi innsyn. Det ble i høringsnotatet vist til at tilsvarende unntak gjelder ved behandling av personopplysninger for vitenskapelige forskningsformål.

Departementet foreslo ingen ytterligere begrensninger i den registrertes rettigheter etter personvernforordningen.

5.6.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet skriver at de ikke kan se at den foreslåtte lovregulering tar stilling til hvor ansvaret for personopplysningene utvalget skal behandle skal plasseres. Kripos mener at loven bør fastsette hvem som vil være behandlingsansvarlig for opplysningene som tilkommer utvalget.

Datatilsynet viser videre til personvernforordningen artikkel 35 og uttaler at lovforslaget ikke inneholder en reell vurdering av personvernkonsekvenser for de involverte i sakene som skal undersøkes. Det påpekes videre at det sannynligvis vil være nødvendig å behandle opplysninger om andre personer enn gjerningspersonen og at personvernkonsekvensvurderingene må omfatte alle involverte det behandles personopplysninger om dersom artikkel 35 kommer til anvendelse.

Kripos er enig i høringsnotatets uttalelse om at «utvalget skal løpende vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat» og mener dette bør inntas i bestemmelsen.

Datatilsynet er positiv til at det i forslaget presiseres at det å gi innsyn som utgangspunkt ikke vil kreve en uforholdsmessig stor innsats og mener de registrerte bør gis rett til å få overprøvd avgjørelsen hvis innsyn ikke gis. Datatilsynet påpeker at et eventuelt unntak fra retten til innsyn må hjemles i et av alternativene i personvernforordningen artikkel 23.

Politidirektoratet og Kripos påpeker at opplysninger kan være taushetsbelagte av hensyn til politiets etterforskning eller operative virksomhet, jf. politiregisterloven § 23 annet ledd. I slike tilfeller vil opplysningene være unntatt innsyn jf. personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d.

Kripos fremholder at det er politiet som vil være nærmest til å avgjøre om opplysninger er taushetsbelagt av slike politimessige hensyn som vil begrense den registrertes mulighet for innsyn i opplysningene. Som behandlingsansvarlig for aktuelle politiregistre mener Kripos at de bør gis adgang til å gi føringer for hvilke opplysninger den registrerte kan få innsyn i. Dette støttes av Politidirektoratet.

5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

I høringsnotatet uttalte departementet at utvalget skal løpende vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat. Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b og c hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for.

Disse prinsippene i artikkel 5 gjelder uansett for utvalgets behandling av personopplysninger.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utvalget selv vil være behandlingsansvarlig da utvalget vil gjennomføre sitt arbeid uavhengig av Justis- og beredskapsdepartementet.

Når det gjelder personvernforordningen artikkel 35 viser departementet til at i den grad bestemmelsen kommer til anvendelse må utvalget som behandlingsansvarlig foreta personvernkonsekvensvurdering. Som påpekt av Datatilsynet må personvernkonsekvensvurderingen omfatte alle involverte det behandles personopplysninger om, dersom artikkel 35 kommer til anvendelse.

Departementet viser til at hensikten med utvalgets arbeid er å avdekke om, i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering i forkant av partnerdrapssaker og gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres. Departementet mener at selv om utvalgets behandling av personopplysninger kan være inngripende overfor en krets utover gjerningsperson og offer, så er samfunnsnytten så stor at den begrunner dette.

Departementet viste i høringsnotatet til at partnerdrap utgjør mellom 20 og 30 prosent av alle drap som begås i Norge hvert år og at forskning viser at potensialet for å forebygge bedre og mer systematisk er stort. Dersom utvalget skulle bruke en vesentlig del av arbeidstiden til å behandle innsynskrav ville det kunne få konsekvenser for utvalgets arbeid, særlig hensett til at utvalget skal arbeide i en tidsbegrenset periode.

Etter personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan det gjøres unntak fra den registrertes rettigheter dersom det er et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre andre viktige mål av generell allmenn interesse for medlemsstaten. Bestemmelsen gir rettsgrunnlag for å innføre begrensningen i retten til innsyn.

Når det gjelder muligheten for å få overprøvd et eventuelt avslag på innsynskrav, viser departementet til at det er mulig å klage til Datatilsynet. Unntaket fra innsynsretten er ikke ment å begrense den registrertes rett til å klage og å bruke rettsmidler etter personvernforordningen kapittel 8.

Utvalget er behandlingsansvarlig i henhold til personvernforordningen, men kan konsultere Kripos hvis utvalget er usikker på om opplysninger skal unntas etter personopplysningsloven § 16 første ledd bokstav d. Regelverket dekker dette.

5.7 Forholdet til arkivregelverket

5.7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at personvernforordningen i artikkel 17 fastsetter at den registrerte ikke kan kreve sletting av personopplysninger når behandling er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse, for eksempel arkiveringsplikt. Opplysninger som faller inn under arkiveringsplikten etter arkivloven og forskrift om offentlege arkiv vil ikke kunne slettes. For alle andre opplysninger foreslo departementet en bestemmelse om at disse skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

5.7.2 Høringsinstansenes syn

Arkivverket påpeker at arkivloven også gjelder for offentlige utvalg. Videre skriver Arkivverket at det skal lages en kassasjonsplan som gir oversikt over hvilke fagsaker som skal bevares og hvilke som kan kasseres. Kassasjonsplanen skal godkjennes av Arkivverket og utarbeides som oftest sammen med Arkivverket. Av riksarkivarens forskrift kapittel 7 II følger regler for bevaring og kassasjon av egenforvaltningssaker. Arkivmaterialet som er ute av administrativ bruk og skal bevares i henhold til riksarkivarens forskrift kapittel 7 eller gjeldende bevaring og kassasjonsplan skal avleveres til Arkivverket i tråd med arkivforskriften § 18. Det materialet som ikke skal avleveres til Arkivverket kan kasseres. Arkivverket mener dette bør fremgå tydeligere av bestemmelsen og legger til grunn at utvalget vil ta kontakt i forbindelse med utarbeidelse av kassasjonsplanen.

Datatilsynet mener bestemmelsen bør defineres nærmere og at omfanget av arkivplikten må avklares på forhånd. Datatilsynet viser til at en omfattende arkivplikt kan ha stor betydning for vurderingen av personvernkonsekvensene som behandlingen av personopplysninger medfører.

5.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i Arkivverkets kommentarer og har endret ordlyden i bestemmelsen.

Det forutsettes at utvalget vil ta kontakt med Arkivverket i forbindelse med utarbeidelse av kassasjonsplanen.

5.8 Forbud mot bruk som bevis i senere straffesak og sivil sak

5.8.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse som forbyr utvalget å gi forklaring i en senere straffesak eller sivil sak om taushetsbelagte opplysninger mottatt som ledd i arbeidet.

Departementet anser lovbestemmelsen som et nødvendig virkemiddel for å sikre at utvalget får best mulig tilgang til opplysninger, og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Utvalget er avhengig av dette for å kunne realisere sitt formål.

Departementet antar at uten en slik lovbestemmelse vil det være en risiko for at flere avstår helt eller delvis fra å forklare seg for utvalget, for eksempel i frykt for erstatningssøksmål eller strafferettslige reaksjoner.

Det vises for øvrig til at formålet med utvalgets arbeid i henhold til mandatet er å vurdere mulig systemsvikt og gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres. Utvalget skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar.

Hensynet til å fremme viljen til å forklare seg fritt begrunnet lignende bestemmelser for Barnevoldsutvalget og Olsen-utvalget (Ot.prp. nr. 90 (2008–2009) om lov om forklaringsplikt, taushetsplikt mv. for utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv).

5.8.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten mener det bør vurderes å innta en bestemmelse om at opplysninger utvalget mottar i medhold av § 2 i høringsnotatets lovutkast ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

Kripos mener opplysninger som utvalget får på ulike måter også bør kunne benyttes som bevis i straffesaker. De begrunner dette med at tilliten til politiet og rettsvesenet ellers vil kunne bli svekket dersom manglende oppklaring og iretteføring av alvorlig kriminalitet skyldes taushetsplikt blant utvalgets medlemmer. Dette støttes av Politidirektoratet.

5.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at de samme opplysningene kan være tilgjengelige hos andre og mener at loven ikke kan innføre et generelt bevisforbud for visse opplysninger kun fordi utvalget har mottatt disse.

Bestemmelsen er rettet mot den opplysningsutvekslingen som skjer mellom utvalget og dets informanter. Det at en tredjeperson gir opplysninger til utvalget er dermed ikke til hinder for at vedkommende siden kan måtte forklare seg om samme forhold. Det må avgjøres ut fra de alminnelige reglene om bevistilgang.

Departementet fastholder at § 2 er nødvendig for å sikre at utvalget får best mulig tilgang til opplysninger og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Departementet mener dette er en forutsetning for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Det presiseres at § 7 er en spesialbestemmelse som innenfor sitt område går foran bestemmelsene i tvisteloven og straffeprosessloven, noe som blant annet innebærer at unntakene fra bevisforbudet i tvisteloven § 22-3 annet og tredje ledd og de tilsvarende unntakene i straffeprosessloven § 118 ikke kommer til anvendelse.

5.9 Tidsavgrensning

5.9.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsene som regulerer utvalgets tilgang til opplysninger og behandling av personopplysninger oppheves når utvalget har levert sin utredning.

5.9.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet uttaler at tidsfristen som utvalget er gitt og som dermed er tenkt å begrense utvalgets tilgangsperiode, er for vagt beskrevet.

Politidirektoratet mener at en konkret tidsbegrensning må komme tydeligere frem og påpeker at det heller ikke er gitt at tilgangen til straffesaksdokumentene må være knyttet til hele virketiden for loven.

Datatilsynet vurderer det som positivt at perioden data skal behandles er klart avgrenset, men anbefaler at det presiseres i loven at behandlingen av personopplysninger er absolutt avgrenset til den perioden og de formålene utvalget skal vurdere.

5.9.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har valgt å ikke fastsette en dato for opphevelse av §§ 2, 3 og 5 og viser til at det går klart frem av § 8 at de aktuelle bestemmelser kun gjelder til utvalget har levert sin utredning.

Departementet anser at loven er tilstrekkelig rundt formulert til å ramme inn perioden for utvalgets behandling av personopplysninger. Departementet mener det vil være vanskelig å begrense utvalgets tilgang til opplysninger innenfor den perioden utvalget skal arbeide og at mulige begrensninger kan lede til at utvalgets arbeid ikke blir fullstendig.

Departementet viser til personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, c og e hvor det følger av formålsbegrensningen i bokstav b at når formål eller delformål er oppfylt, skal personopplysningene ikke lenger behandles. Etter bokstav c om dataminimering skal behandling av personopplysninger være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for. Bokstav e omhandler lagringsbegrensning og fastsetter blant annet at personopplysninger skal lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i lengre perioder enn det som er nødvendig for formålene som personopplysningene behandles for.

Disse prinsippene i personvernforordningen artikkel 5 gjelder uansett for utvalgets behandling av personopplysninger.