4 Jernbaneformål

4.1 Endra kostnads- og styringsramme for Arna – Fløen (Ulriken tunnel)

Prosjektet er sist omtalt i Prop. 1 S (2016–2017), side 179–180. Der går det fram at det er sett i gang ei ny kvalitetssikring av delprosjekta Arna – Fløen (Ulriken tunnel) som òg vart kvalitetssikra i 2012, og Bergen – Fløen som vart mellombels stansa i 2010 på grunn av liten kapasitet i Jernbaneverket innan signalfaget. Den nye kvalitetssikringa vart sett i gang på bakgrunn av vesentleg kostnadsauke i begge delprosjekta. Delprosjektet Bergen – Fløen er no eit heilt anna og langt meir omfattande prosjekt enn det som vart stansa i 2010. Prosjektet inkluderer no eit heilt nytt signal- og tryggingsanlegg for heile Bergen stasjon, og langt større utskifting av infrastruktur og ombygging av sporplanen på stasjonen enn opphaveleg planlagt i 2010. Den eksterne kvalitetssikringa av prosjektet vart avslutta hausten 2016.

Kvalitetssikrar tilrår at delprosjekta i praksis vert slått saman og sett på som eitt prosjekt (Arna – Bergen). Vidare tilrår kvalitetssikrar ei samla kostnadsramme for Arna – Bergen på 6 981 mill. 2016-kr og ei styringsramme på 6 134 mill. 2016-kr. Rekna om til 2017-kr er kostnadsramma på 7 122 mill. kr og styringsramma på 6 254 mill. kr. I kvalitetssikringsrapporten vert det òg gitt tilrådingar om prosjektorganisering og framdrift. Ei av dei viktigaste er at det må vurderast nærmare om prosjektet bør gjennomførast med ein lengre periode utan trafikk på Bergen stasjon. Kvalitetssikrar tilrår vidare at det må vurderast nærmare om ombygginga på Bergen stasjon (Bergen – Fløen) kan forenklast, og om bygging av signal- og tryggingsanlegg (ERTMS) på Bergen stasjon kan framskundast i staden for å byggje eit mellombels tryggingsanlegg. Vidare tilrår kvalitetssikrar at prosjektet Arna – Bergen blir mest mogeleg skjerma frå nye endringar i omfanget.

Kvalitetssikringa omfattar også ein revisjon av prosjektet Arna – Fløen (Ulriken tunnel), med eiga tilråding av kostnads- og styringsrammer. Den reviderte kostnadsramma for delprosjektet er 4 431 mill. 2016-kr, og den reviderte styringsramma er 3 991 mill. kr. Rekna om til 2017–prisar er kostnadsramma på 4 508 mill. kr og styringsramma på 4 057 mill. kr. Dette er ein auke frå gjeldande kostnadsramme på om lag 1,1 mrd. kr eller 33,1 pst. og ein auke av styringsramma på om lag 830 mill. kr eller 26,1 pst. Prosjektrevisjonen gir fleire lærdomar, m.a. at prosjektomfanget ikkje var godt nok definert i tidlegare prosjektfasar, at prosjektet ikkje har vore godt nok spesifisert, at tidlegare kostnadsestimat ikkje har vore gode nok, at det ikkje har vore nok merksemd på uvissa i prosjektet og at uvissa har vore feil handtert slik at ho vart undervurdert. Vidare kan revisjonen tyde på at prosjektorganisasjonen ikkje var godt nok besett på det tidspunktet den førre eksterne kvalitetssikringa vart gjennomført. Alt i alt tyder dette på at Ulriken tunnel vart sett i gang på eit misvisande grunnlag, noko som er uheldig. Samferdselsdepartementet legg til grunn at Jernbanedirektoratet tar med seg lærdomane i planlegginga av nye jernbaneprosjekt.

Dei forenklingane og den eventuelle reduksjonen av kapasiteten på Bergen stasjon, som kvalitetssikrar tilrår vert vurdert nærmare, må sjåast i samanheng med det framtidige samla behovet for kapasitet for tog både på Bergen stasjon og Nygårdstangen godsterminal. I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 er det lagt opp til at Nygårdstangen godsterminal i dei nærmaste åra skal moderniserast. Moderniseringa av Nygårdstangen må òg sjåast i samanheng med at det er foreslått at Bybanen i Bergen skal ta i bruk det såkalla Kronstadsporet mellom Fløen og Minde. Dette blir i dag nytta til godstrafikk. Vidare er det i Nasjonal transportplan 2018–2029 lagt opp til auka persontogtransport til og frå Bergen stasjon i samband med ruteplan 2027. Jernbanedirektoratet meiner at det er viktig at Bergen – Fløen gir nok kapasitet til at den framtidige trafikkavviklinga kan ha god driftsstabilitet. Dei mogelege forenklingane er ikkje langsiktige løysingar, men ei utsetting av bygging av auka kapasitet, nytt signal- og tryggingsanlegg og fornying av infrastrukturen. Jernbanedirektoratet rår frå dei mogelege forenklingane og reduksjonane. På denne bakgrunn er det ikkje tilrådeleg å planleggje for lågare kapasitet på Bergen – Fløen enn det som no ligg i planane for prosjektet.

Jernbanedirektoratet, med støtte frå kvalitetssikrar og Bane NOR SF, meiner at ei eventuell framskunding av ERTMS-prosjektet for å kunne byggje Bergen – Fløen – Arna med ERTMS, i staden for eit mellombels tryggingsanlegg er særleg risikabelt i høve til prosjektframdrifta og -kostnadene. Samferdselsdepartementet legg vekt på at det har vore stor kostnadsvekst på Bergen – Fløen, og at det er uheldig med ytterlegare uvisse for auka kostnader.

Det er vanskeleg å lage gode opplegg for alternativ transport mellom Arna og Bergen viss Bergen – Fløen blir gjennomført med ein lengre periode der Bergen stasjon er stengd. Dette gjeld både for person- og godstransporten. Prosjektet er planlagt gjennomført med fleire kortare stengingar, med m.a. to stengingar på om lag ein månad i 2021 og 2022. Jernbanedirektoratet meiner det er lita nytte for prosjektet å stengje berre for persontrafikken medan godstrafikken kan køyre. Å stengje for all trafikk vil gi mest nytte for prosjektet, men vil gi store negative verknader for transporten. Godstransporten har ikkje alternativ omlasting mellom Voss og Bergen. Ei lengre stenging av all togtrafikk gjennom Ulriken kan føre til at transportørane og vareeigarane må investere i så mykje alternativ godstransport med bil at det kan bli vanskeleg å få transporten tilbake på jernbane når Arna – Bergen opnar igjen, og godstogselskapa blir skadelidande. For persontrafikken er det ein særs lang omveg med buss, og eit opplegg for alternativ transport med buss for tog kan bli lite tilfredstillande og dyrt.

Samla sett framstår verknadene av mogelege forenklingar og reduksjonar av Bergen – Fløen som lite tenelege, usikre og potensielt kostnadsdrivande.

Jernbanedirektoratet, Bane NOR SF, Bergen kommune og Hordaland fylkeskommune er i dialog om å samordne prosjekta Arna – Bergen, Bybanen og moderniseringa av godsterminalen på Nygårdstangen. Samla er det svært mange prosjekt på eit lite geografisk område som skal gjennomførast i same periode. Det er derfor viktig å sikre rett rekkefølgje i gjennomføringa av byggjeprosjekta, slik at ein får til ei god teknisk løysing og klarlagt korleis gjennomføringa av prosjekta påverkar kvarandre.

Rekkefølgje og samordninga av Bybanen, Nygårdstangen, Kronstadsporet og Mindemyren med Bergen – Fløen må avklarast nærmare. Samferdselsdepartementet foreslår på bakgrunn av dette at det mellombels blir sett ei ny kostnadsramme for vidareføring av Arna – Fløen (Ulriken tunnel) på 4 508 mill. kr, jf. forslag til romartalsvedtak. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget etter at nærmare avklaring føreligg for delprosjektet Bergen – Fløen.

4.2 Orientering om verksemda til NSB AS

Etter at forvaltningsbedrifta NSB vart delt i trafikkselskapet NSB BA (begrensa ansvar) og infrastrukturforvaltar Jernbaneverket i 1996, har det vore praksis å leggje fram ei stortingsmelding om verksemda til selskapet, jf. St.prp. nr. 2 (1996–97) og Innst. S. nr. 31 (1996–97). Dette har gjort det mogleg for Stortinget å drøfte overordna politikk og rammer for verksemda. Siste stortingsmelding om NSB AS blei lagt fram våren 2013, jf. Meld. St. 31 (2012–2013) Verksemda til NSB og Innst. 433 S (2012–2013).

Med bakgrunn i jernbanereforma, jf. Meld. St. 27 (2014–2015) På rett spor og Innst. 386 S (2014–2015), er NSB no inne i ei stor omstilling, der den strategiske retninga for selskapet vil gjerast tydeleg i løpet av 2017. Som ein del av omstillinga har NSB behov for å avklare pensjonsspørsmålet for selskapet. Departementet viser til omtale av pensjonsspørsmålet i NSB AS og Mantena AS i Prop. 129 S (2016–2017) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017. Med bakgrunn i desse endringane legg regjeringa her fram ei noko kortare orientering om NSB.

Staten sin eigarskap i NSB

Målet med staten sin eigarskap i NSB er å bidra til effektiv, tilgjengeleg, sikker og miljøvennleg transport av personar og gods på jernbanen i Noreg. Selskapet skal drivast på forretningsmessig grunnlag og med sikte på å levere konkurransedyktig avkastning. NSB er eit selskap der staten har forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål (kategori 3 selskap).

Rammene for utøvinga av staten sin eigarskap i NSB følgjer av Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap. Styret i NSB har ei vedtektsfesta plikt til å leggje fram ein strategiplan for samferdselsministeren kvart år. Styret har også plikt til å leggje fram alle saker som kan vere av vesentleg samfunnsmessig eller prinsipiell betyding. Vidare har NSB ei vedtektsfesta plikt til å følgje prinsippa i lov om målbruk i mållova § 8 ved kunderetta informasjon om persontogtenestene som staten kjøper og elles følgje prinsippa i mållova, men slik at det ikkje er til nemneverdig ulempe.

Marknad og rammer

Jernbanereforma er ei omfattande reform, som medfører store endringar for NSB. Pr. april 2017 blir selskapa ROM Eiendom AS, Norske tog AS, Entur AS og Mantena AS skilt ut frå NSB. ROM Eiendom AS blir eigd av Bane NOR SF, medan Samferdselsdepartementet vil forvalte eigarskapen i dei andre selskapa. I 2016 oppretta derfor Samferdselsdepartementet tre interimselskap for Norske tog, Entur og Mantena. Utskillinga av verksemd frå NSB blir gjort for å leggje til rette for like konkurransevilkår og låge etableringshindringar for nye togoperatørar i dei kommande konkurransane om persontogtransport, leggje til rette for auka konkurranse om togvedlikehald og samle all jernbaneeigedom på ein stad.

NSB vil framover bestå av verksemdområda persontog (NSB AS, NSB Gjøvikbanen AS og Svenska Tågkompaniet AB), gods (CargoNet AS), buss (Nettbuss AS), reiseliv og fellestenester for konsernet. Med innføring av konkurranse om staten sitt kjøp av persontransport med tog blir selskapet si persontogverksemd i Noreg gradvis konkurranseutsett. Dei andre delane av selskapet er allereie konkurranseutsett. Innafor persontog har NSB rolla som naudoperatør viss eit togselskap som har vunne ei trafikkpakke går konkurs eller viss ingen leverer tilbod på ei gitt pakke. Dette vert regulert gjennom avtale med Jernbanedirektoratet.

Kollektivtrafikken (sjøtransport, jernbane, forstadsbaner og sporvegar, buss og fly) har samla hatt ein gjennomsnittleg årleg vekst målt i tal passasjerar på 3,2 pst. i perioden 2010–20151. Delen passasjerar med jernbane har auka noko i perioden frå 10,4 pst. i 2010 til 11,2 pst. i 2015 (ein gjennomsnittleg vekst på 4,7 pst. i året målt i tal passasjerar), medan delen passasjerar med buss har gått ned i perioden frå 56,4 pst. i 2010 til 54,6 pst. i 2015 (ein gjennomsnittleg årleg vekst på 2,5 pst. målt i tal passasjerar). Transportarbeidet (passasjerkilometer) har for kollektivtrafikken i gjennomsnitt vokse med 1,1 pst. i året i perioden 2010 til 2015. Den årlege veksten i passasjerkilometer var for buss på 1 pst. og på 2,8 pst. for jernbane i perioden.

I 2015 hadde NSB 90,3 pst. av persontrafikken på jernbane i Noreg målt i tal passasjerar, medan Flytoget hadde 8,9 pst. Nettbuss frakta 21,2 pst. av busspassasjerane i Noreg i 2015. Basert på totalt anbodsutsette rutekilometer hadde Nettbuss 31 pst. av marknaden i Noreg og 7 pst. av marknaden i Sverige.

Vegtransport står for den største delen av godstransporten i Noreg med 71 pst. av frakta gods i 2015 målt i tonn. Gods på jernbane utgjorde 2,6 pst. av godstransporten i Noreg målt i tonn i 2015. Gjennomsnittleg vekst i tonn frakta gods pr. år i Norge i perioden 2010 til 2015 var 1,8 pst. Gjennomsnittleg årleg vekst for godsfrakt på jernbane målt i tonn var 6,6 pst. i same periode. CargoNet hadde 79,2 pst. av godstogfrakta (målt i tonn) i 2015.

Utvikling sidan Meld. St. 31 (2012–2013) Verksemda til NSB AS

NSB-konsernet har til og med 2016 bestått av verksemdområda persontog, gods på bane, buss, togvedlikehald og eigedom. Konsernet har samla sett hatt ei god resultatutvikling sidan førre eigarmelding om NSB blei lagt fram i 2013 med eit gjenomsnittleg årleg resultat før skatt på 1,6 mrd. kr i perioden 2012–2016. NSB-konsernet har vidare hatt ein gjennomsnittleg avkastning på bokført eigenkapital på 16,7 pst. i perioden 2012–2016, jf. tabell 4.1. Dette er over målet for avkastning sett i Meld. St. 31 (2012–2013) Verksemda til NSB AS, der avkastning til verdivurdert eigenkapital vart sett til 6,7 pst., som tilsvarer om lag 13,5 pst. på bokført eigenkapital. Eigenkapitaldelen for konsernet har hatt eit gjennomsnitt på 32,1 pst. i perioden 2012–2016, som er i tråd med målet i Meld. St. 31 (2012–2013) om ein eigenkapitaldel på 30–35 pst.

Resultat- og balanseutviklinga for dei ulike verksemdområda i perioden 2012–2016 er presentert i tabell 4.2. Persontog har hatt auka driftsresultat, hovudsakleg som følgje av fleire reisande. Eigedom har også hatt auka driftsresultat, i stor grad som følgje av utvikling og sal av eigedommar inkludert eingongseffektar frå fleire store sal. Driftresulatet i bussverksemda er forbetra. For godsverksemda er driftresulatet betydeleg forbetra i perioden, men er framleis låg. Når det gjeld driftsresultata til togvedlikehald, er desse påverka av at store delar av selskapet si verksemd er leveranse i egenregi til NSB.

EBIT-margin er inntekter før renter og skatt over driftsinntekter, og seier noko om kor lønnsamt selskapet er. I ein analyse2 av EBIT-margin for dei ulike verksemdområda i NSB for 2015–2018 opp mot samanliknbare børsnoterte selskap har NSB si persontogverksemd ein EBIT-margin på 7 pst., som er 1 prosentpoeng høgare enn medianverdien. Nettbuss har ein EBIT-margin på 4,1 pst. som er 1,1 prosentpoeng lågare enn medianverdien, medan CargoNet har ein EBIT-margin på 2,5 pst., som er 28,5 prosentpoeng lågare enn medianverdien. Det er Samferdselsdepartementet si vurdering at lønnsemda i persontog og buss er på eit tilfredsstillande nivå, medan gods har ein for låg lønnsemd.

Kundetilfredsheit for persontog har utvikla seg positivt i perioden, frå 69 av 100 poeng hausten 2012 til 73 poeng hausten 2016. Våren 2016 var eit toppnivå med 74 poeng. Ein kundetilfredsheit over 70 poeng blir rekna som god, og over 75 poeng som særs god. NSB har sett ein auke i talet på passasjerar med tog i Noreg i perioden frå 56,4 millionar i 2012 til 67,5 millionar i 2016. For CargoNet har volum frakta gods gått ned frå 436 000 TEU i 2012 til 368 000 TEU i 2016. TEU er den mest brukte eininga på containerstorleik i transportsamanheng, basert på volumet til ein 20 fots container.

NSB sin strategi

I samsvar med § 10 i vedtektene legg NSB kvart år fram ein strategiplan for samferdselsministeren. I strategiplanen for 2017–2021 går det fram at NSB-konsernet sine ambisjonar for 2025 er å vere ein nordisk marknadsleiar innafor persontransport og å vere ein lønnsam godsaktør med internasjonalt tilbod. NSB ønskjer å:

• Ta marknadsleiarskap på buss og tog i Noreg og Sverige og byggje ein plattform for vidare vekst

• Utvikle ein leiande posisjon innan opplevingsbasert reiseliv i Noreg gjennom å etablere ein digital plattform og tilby attraktive reiselivsprodukt og destinasjonar

• Sikre lønnsam vekst for CargoNet i Noreg og utvikle internasjonale transportløysingar til og frå Noreg.

Regjeringas vurdering

Regjeringa legg vekt på at NSB skal drive forretningsmessig og med sikte på å levere konkurransedyktig avkastning. Det er viktig at omstillinga av NSB persontog gir ein aktør med god lønnsemd. Bussverksemda og godsverksemda er ikkje omfatta av jernbanereforma. Desse områda må fortsatt ha merksemd på effektiv drift med sikte på å levere god lønnsemd.

Regjeringa støtter opp om NSB som eit breitt transportkonsern med persontog, gods på bane, buss og reiseliv. Når NSB no skal konkurrere om persontogpakker, er det viktig at selskapet får utvikle seg vidare som eit nordisk transportkonsern. Det følgjer av statens mål med eigarskapen at vekst må gi lønnsemd. Avkastningsmål og utbytteforventing vil bli oppdatert og meldt selskapet i tråd med statens eigarskapspolitikk.