5 Straffegjennomføring med elektronisk kontroll for domfelte som er varig soningsudyktige
5.1 Bakgrunn og gjeldende rett
Enkelte domfelte har helsemessige utfordringer som medfører at de ikke kan gjennomføre straff i fengsel, overgangsbolig eller institusjon. Det dreier seg om domfelte med alvorlige og veldokumenterte helseproblemer som kriminalomsorgen og helsetjenesten ikke kan ivareta på en tilstrekkelig måte under straffegjennomføring. Etter straffegjennomføringsloven § 13 kan det i visse tilfeller besluttes at straffen skal gjennomføres på sykehus, men det er normalt bare aktuelt for et kort tidsrom. Domfelte som ikke kan gjennomføre straffen, blir i praksis omtalt som «soningsudyktige».
Selv om en domfelt av helsemessige årsaker ikke er i stand til å gjennomføre straffen i fengsel, overgangsbolig eller institusjon, kan det i noen tilfeller være mulig å gjennomføre straffen i eget hjem etter straffegjennomføringsloven § 16 første ledd (hjemmesoning). Vilkårene for slik gjennomføring er imidlertid strenge, og domfelte må ha gjennomført halvparten av fengselsstraffen før hjemmesoning kan innvilges. Dette medfører at hjemmesoning ikke er aktuelt for de aller fleste domfelte som er soningsudyktige.
Soningsudyktige domfelte får innvilget soningsutsettelse eller straffavbrudd. Dette kan forbli status lenge, og føre til at adgangen til å fullbyrde straffen foreldes. I noen tilfeller søker domfelte om benådning, men terskelen for benådning er høy, og bare få slike søknader innvilges.
Vilkårene for soningsutsettelse og straffavbrudd er strenge, så det dreier seg ikke om et stort antall saker der straffen ikke kan gjennomføres. Prinsipielt sett er det likevel uheldig at idømt straff ikke realiseres. Hvor alvorlige lovbrudd og hvor lange dommer det i disse tilfellene er tale om, varierer. Det kan dreie seg om dommer for alvorlige forhold, herunder for vold og sedelighetsforbrytelser.
Som nevnt åpner straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd for straffegjennomføring i eget hjem med elektronisk kontroll. På grunn av de ulike vilkårene som etter lov og forskrift skal være oppfylt, er imidlertid få soningsudyktige kvalifisert for gjennomføring med elektronisk kontroll etter de alminnelige reglene. Ved å unnta varig soningsudyktige fra noen av disse begrensningene, kan det oppnås at noen av dem likevel får gjennomført straff.
5.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo departementet å lempe flere vilkår for at domfelte som er soningsudyktige skal kunne gjennomføre straff med elektronisk kontroll, og uttalte at:
«I en del tilfeller hvor domfelte av helsemessige grunner ikke er i stand til å gjennomføre straffen i fengsel, overgangsbolig eller institusjon, kan vedkommendes eget hjem være det mest hensiktsmessige stedet å gjennomføre straffen i. For domfelte vil forholdene i eget hjem være kjente og trygge, og eksisterende rutiner for helseoppfølging og tilgang til nødvendig helsehjelp kan opprettholdes.
For den domfelte kan det være belastende å ha en uoppgjort straff som han eller hun ikke er i stand til å gjøre seg ferdig med. Prosessen knyttet til stadige soningsudyktighetsvurderinger, soningsutsettelser eller straffavbrudd, spørsmål om benådning og den overhengende trusselen om soning i fengsel, kan totalt sett være meget belastende. Det antas at domfelte i slike situasjoner har et ønske om og er motivert for å gjøre seg ferdig med straffen. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll vil kunne gi domfelte muligheten til dette. Departementet foreslår derfor å endre vilkårene for straffegjennomføring med elektronisk kontroll for de varig soningsudyktige domfelte slik at de skal få mulighet til å gjennomføre straffen.»
Videre uttalte departementet at:
«Et av grunnvilkårene for straffegjennomføring med elektronisk kontroll er at det er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet, jf. gjeldende strgjl. § 16 annet ledd. I de fleste av disse sakene hvor domfelte er soningsudyktig, er det tale om meget alvorlige helseproblemer med dårlige prognoser. Disse domfelte er gjerne uføretrygdet og trenger jevnlig praktisk og medisinsk hjelp og oppfølging. Til tross for at elektronisk kontroll ikke vil bidra til at disse domfelte vil kunne tilbakeføres arbeidslivet, antas det at gjennomføringen av straffen vil ha en positiv effekt på den domfelte mentalt i det vedkommende kan være tilfreds med at han/hun har gjort opp for seg. Samtidig vil det også motvirke ny kriminalitet ved at domfelte er innforstått med at eventuell ny straff vil måtte gjennomføres og ikke utsettes på ubestemt tid, eller foreldes.»
Om begrensningen i domslengde og gjennomføringstid uttalte departementet at:
«Straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd setter en begrensning på maksimalt 4 måneder domslengde for helgjennomføring og gjennomføringstid for delgjennomføring. Sakene der domfelte er å anse som varig soningsudyktige kan gjelde dommer på mer enn 4 måneders ubetinget fengsel. Begrensningen i domslengde hindrer at dommer over 4 måneder kan gjennomføres i sin helhet med straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Videre har kriminalomsorgen erfaring med domfelte som møter til soning eller har prøvd soning ved flere anledninger, og som har måttet avbryte soningen pga. helsemessige årsaker. Ved disse tilfellene vil begrensningen i maksimal gjennomføringstid på 4 måneder hindre at dommene kan fullføres med straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Departementet foreslår derfor et unntak fra denne regelen for domfelte som er varig soningsudyktige. Det foreslås å tilføye i annet ledd annet punktum at begrensning i domslengde og gjennomføringstid i det nye første ledd første punkt ikke skal gjelde for domfelte som er varig soningsudyktige.
Departementet foreslår også å tilføye i første punktum at kriminalomsorgen alltid skal vurdere om domfelte som er varig soningsudyktig, oppfyller vilkårene for å gjennomføre straffen med elektronisk kontroll.
Straffegjennomføring med elektronisk kontroll innebærer en del kontrolltiltak som domfelte ikke er undergitt ved soningsutsettelse eller soningsavbrudd. Jo lengre dom og gjennomføringstid den domfelte har, jo mer belastende kan straffegjennomføringen bli for vedkommende. Her vurderer departementet at kriminalomsorgen bør se hen til domfeltes helsetilstand og behov for avbrudd fra straffegjennomføringen med elektronisk kontroll, og innvilge straffavbrudd dersom helsetilstanden tilsier det. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan gjenopptas når domfeltes tilstand tilsier det. Kontrollen skal ellers tilpasses den domfeltes individuelle og helsemessige forhold, og ikke være strengere eller mer omfattende enn nødvendig.»
Vedrørende hensynet til fornærmede og den allmenne rettsoppfatning uttalte departementet at:
«Endringsforslagene vil medføre at soningsudyktige domfelte vil kunne gjennomføre straffen som de ellers ikke ville ha kunnet. For både domfelte, fornærmede, det offentlige og allmennheten vil dette være fordelaktig. For fornærmede kan det være bedre at domfelte faktisk gjør opp for seg enn at straffen ikke blir gjennomført i det hele tatt pga. foreldelse. Faktisk gjennomføring av straff, uansett straffegjennomføringsform, vil også være mer i tråd med den allmenne rettsoppfatning enn en praksis med langvarig soningsutsettelse og straffavbrudd, samt foreldelse av straff.»
Om forholdet til straffeprosessloven § 459 uttalte departementet at:
«Det følger av straffeprosessloven § 459 første ledd at fullbyrding av frihetsstraff eller samfunnsstraff skal utsettes dersom domfelte er blitt alvorlig sinnslidende eller hans helsetilstand ellers gjør fullbyrding utilrådelig. Det er kriminalomsorgen som treffer vedtak om soningsutsettelse, jf. tredje ledd. Oppstår det uenighet om fullbyrdingen skal utsettes fordi domfelte er blitt alvorlig sinnslidende eller hans helsetilstand ellers gjør fullbyrding utilrådelig, kan domfelte kreve spørsmålet avgjort ved kjennelse etter straffeprosessloven § 462.
Domfelte som oppfyller vilkårene i straffeprosessloven § 459 har krav på soningsutsettelse, og kan ikke pålegges straffegjennomføring. Ved vurderingen av om fullbyrding er tilrådelig, skal imidlertid kriminalomsorgen se hen til samtlige straffegjennomføringsformer, herunder også straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Dersom det anses tilrådelig at domfelte gjennomfører straffen med elektronisk kontroll, og dette er praktisk mulig, vil domfelte ikke ha krav om soningsutsettelse. Departementet viser for øvrig til omtalen i punkt 4.3.1 om at enkelte domfelte kan ha et ønske om å fullbyrde straffen.»
5.3 Høringsinstansenes syn
Helsedirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Politidirektoratet, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region sør, Kriminalomsorgen region sørvest, Kriminalomsorgen region vest, Kriminalomsorgen region nord, Jussbuss, Kriminalomsorgens Yrkesforbund, Fellesorganisasjonen, og Rettspolitisk forening støtter forslaget om å unnta domfelte som er soningsudyktige fra vilkåret om maksimal domslengde og gjennomføringstid ved straffegjennomføring med elektronisk kontroll.
Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at:
«KDI stiller seg positive til forslaget om at soningsudyktige skal få mulighet til å gjennomføre straff med elektronisk kontroll. Kriminalomsorgen har til enhver tid et fåtall saker hvor domfelle av ulike årsaker blir vurdert varig soningsudyktige og ikke kan gjennomføre straffen i fengsel. Disse innvilges langvarig soningsutsettelse eller straffavbrudd, noe som kan pågå i svært lang tid og i enkelte tilfeller kan føre til at adgangen til å fullbyrde straffen foreldes. Situasjonen slik den er i dag, er uheldig. Dagens ordning for straffegjennomføring med elektronisk kontroll har heller ikke vært aktuell for denne gruppen på grunn av begrensninger knyttet til domslengde, lovbruddskategori og gjenværende gjennomføringstid.
Det antas at det også vil være positivt for den soningsudyktige å få mulighet til å gjøre opp for seg, samtidig som det vil kunne motvirke ny kriminalitet ved at domfelte er innforstått med at eventuell ny straff vil måtte gjennomføres.
Det bør i vurderingen av om soningsudyktig kan innvilges elektronisk kontroll, vurderes forhold i tilknytning til sikkerhet, barns situasjon, domfeltes motivasjon og vilje mv.»
Videre uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet følgende om alternativer for sanksjoner ved brudd på vilkårene for elektronisk kontroll:
«(…) Direktoratet mener imidlertid det bør ses nærmere på konsekvenser av alvorlige eller gjentatt brudd på vilkår for straffegjennomføring med elektronisk kontroll. I henhold til forskrift til straffegjennomføringsloven § 7-7 kan kriminalomsorgen ved brudd beslutte overføring til fengsel eller gi skriftlig irettesettelse som nevnt i straffegjennomføringsloven §§ 14 sjette ledd og 40 tredje ledd. Videre følger det av retningslinjene til straffegjennomføringsloven at kriminalomsorgen, ved alvorlige eller gjentatte brudd på gjennomføringsplanen, som hovedregel skal overføre domfelte til fengsel.
Soningsudyktige vil imidlertid ikke kunne overføres til fengsel. KDI vil påpeke at det dermed er begrenset hvilke reaksjoner som kan ilegges overfor soningsudyktige. Etter dagens regelverk vil det kun være anledning til å gi skriftlig irettesettelse etter straffegjennomføringsloven § 40 tredje ledd, avbryte straffegjennomføringen eller endre vilkårene i vedtaket om straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Kriminalomsorgens begrensede reaksjonsmuligheter ved brudd er påpekt av samtlige av kriminalomsorgens regioner.»
Begrensninger knyttet til effektive sanksjoner ved brudd er også påpekt av blant annet Kriminalomsorgens Yrkesforbund og Fellesorganisasjonen.
Politidirektoratet uttaler at:
«Varig soningsudyktige får ikke sonet straffen i fengsel eller institusjon. De oppfyller heller ikke grunnvilkårene for å gjennomføre EK-soning. For eksempel oppfyller de sjeldent kravet om sysselsetting i soningsperioden. Politidirektoratet støtter forslaget om å lempe på kravene til denne kategorien domfelte. Hensynet til en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring må til en viss grad kunne vike for gjennomføringen av straffen. Dette er personer som uansett vil være i samfunnet som følge av en soningsutsettelse mv. Det er imidlertid viktig at denne kategorien domfelte har et tilstrekkelig oppfølgingsregime rundt soningen, slik at hensynet til eventuelle fornærmede og samfunnet for øvrig ivaretas.
Regimet rundt må være tilstrekkelig strengt, slik at straffens formål ikke pulveriseres og at gjennomføringen oppfattes som illusorisk.»
Jussbuss uttaler at:
«Elektronisk kontroll er i flere tilfeller et godt alternativ til fengsel for domfelte som lider av alvorlig sykdom. I dommer på over fire måneder er det med dagens ordning ikke anledning til helgjennomføring med elektronisk kontroll. Jussbuss har hatt saker hvor den domfelte ikke får gjort opp for seg på grunn av soningsudyktighet. I stedet har enkelte måttet avbryte soningen gjentatte ganger av helsemessige årsaker, noe som er svært uheldig. Det er derfor et godt forslag å åpne for at domfelte som er varig soningsudyktige kan sone med elektronisk kontroll lengre enn det nye forslaget på seks måneder.
De fleste domfelte, også de som er varig soningsudyktige, ønsker å gjennomføre den straffen de er idømt. Det er positivt for domfelte som er varig soningsudyktige at det åpnes for å sone lengre med elektronisk kontroll enn det som følger av utgangspunktet. Det er også positivt at det alltid skal foretas en vurdering av om den domfelte kan sone med elektronisk kontroll. Det er imidlertid viktig at kontrolltiltakene blir tilpasset den domfeltes helsesituasjon og ikke blir strengere enn nødvendig.»
KROM har ikke motforestillinger mot at det innføres en adgang til å innvilge straffegjennomføring med elektronisk kontroll for varig soningsudyktige, forutsatt at den soningsudyktige gir sitt frie og informerte samtykke til det. Foreningen har imidlertid merknader til utformingen av forslaget, og mener at det medfører vesentlige innstramminger ved at domfelte som per i dag ikke er under noen form for straffegjennomføring, skal underlegges straffegjennomføring med elektronisk kontroll.
For Fangers Pårørende, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, Actis- rusfeltets samarbeidsorgan og Stine Sofies Stiftelse er skeptiske til, eller støtter ikke, forslaget.
Actis er opptatt av at personer som er syke først og fremst får den helsehjelpen de har behov for, herunder hjelp til rusmestring og lindring av psykiske lidelser. Det er bekymringsfullt at begrensninger knyttet til gjennomføringstid foreslås endret, og også at krav om sysselsetting kan fravikes helt eller delvis. Dette kan medføre isolasjon og risiko for forverret helsetilstand for en allerede sårbar gruppe.
Stine Sofies Stiftelse uttaler at:
«Selv om forslaget vil medføre at varig soningsudyktige domfelte vil kunne gjennomføre straffen som de ellers ikke ville ha kunnet, mener Stiftelsen at dette er en utilfredsstillende løsning. Den domfelte vil kunne utgjøre en trussel for både fornærmede, pårørende og for etterlattes sikkerhet.
Stiftelsen mener at det som et minstekrav bør iverksettes tiltak som gjør at den varig soningsudyktige domfelte plasseres geografisk slik at det ikke vil utgjøre en risiko eller trussel for fornærmede, pårørende og etterlatte. Elektronisk kontroll bør ikke kunne innvilges i eget hjem dersom det er barn i hjemmet.
Videre mener Stiftelsen at kontrollen bør forsterkes i slike saker. Ved siden av dagens RF- teknologi mener vi at det bør benyttes både aktiv og situasjonsbestemt sporing i slike saker. Det bør også opprettes gode varslingsprosedyrer der den varig soningsudyktige domfelte oppholder seg i geografisk nærhet, eksempelvis samme nabolag, som fornærmede, pårørende og/eller etterlatte. Stiftelsen foreslår at fornærmede, pårørende og etterlatte blir varslet i saker hvor den varige soningsudyktige domfelte blir ilagt straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Videre bør politiet varsles i de tilfeller hvor den varig soningsudyktige domfelte bryter vilkårene for straffegjennomføringen. Dette er en forutsetning for å ivareta fornærmedes, pårørendes og etterlattes sikkerhet og følelse av trygghet.»
5.4 Departementets vurdering
Hensynet til den allmenne rettsoppfatningen og eventuelle fornærmede og etterlatte krever at pådømt straff gjennomføres. For domfelte som ikke kan gjennomføre straff i fengsel eller institusjon på grunn av alvorlig og varig sykdom, kan bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll være den eneste muligheten til å få gjennomført straffen. Selv om varig soningsudyktige kan være domfelt til lange fengselsstraffer for alvorlige forhold, vil en gjennomføring av straffen med elektronisk kontroll for denne gruppen være et bedre alternativ enn dagens praksis med langvarige soningsutsettelser eller straffavbrudd, og, i enkelte tilfeller, foreldelse av straff. Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Departementet viderefører derfor forslaget i høringsnotatet om at begrensning i domslengde og gjennomføringstid for straffegjennomføring med elektronisk kontroll ikke skal gjelde for domfelte som er varig soningsudyktige.
Departementet er enig med Kriminalomsorgsdirektoratet i at soningsudyktige domfelte ikke kan tilbakeføres til fengsel ved brudd, og at gjenstående alternativer etter dagens regelverk er ileggelse av skriftlig irettesettelse, endring av vilkårene eller avbrytelse av straffegjennomføringen med elektronisk kontroll. Departementet ser ikke at det, ovenfor denne gruppen domfelte, kan etableres nye sanksjonsmuligheter som vil være forholdsmessige.
Videre er departementet enig med Politidirektoratet i at straffegjennomføringsregimet må være tilstrekkelig strengt til at straffens formål ikke pulveriseres og gjennomføringen oppfattes som illusorisk. Departementet viser i denne forbindelse til rapport 2016/02 fra Vista Analyse s. 51 hvor enkelte domfeltes erfaring med straffegjennomføring med elektronisk er omtalt:
«Enkelte viser til at de tidligere har hatt dom med samfunnsstraff og viser til at denne straffeformen er veldig løs og uforpliktende, mens fotlenkesoning oppleves som like straffende som fengsel. Andre viser til at fotlenkesoning oppleves som mer straffende enn fengsel, blant annet sies det at det er mye vanskeligere å få permisjon fra soning med fotlenke enn fra soning i fengsel, og at permisjon fra fengsel gir full frihet til hva som helst, mens man med fotlenke føler seg kontrollert hele tiden. En av informantene sier at han ville valgt fengsel i stedet for fotlenke hvis han hadde visst hva det innebar, men at han likevel fullfører på fotlenke av hensyn til familien. En annen mener at kravene under soning med elektronisk kontroll gjør det mye tøffere å gjennomføre soning med fotlenke enn soning i fengsel, og sier at hun flere ganger har vurdert å gi opp for å komme tilbake til fengsel for å slappe av.
Flere viser til at det er en misforståelse ute i samfunnet mht at soning med fotlenke er enkelt, og mener denne soningsformen har fått mye feilaktig omtale der soningen fremheves «lett» uten at det sammenliknes med andre straffeformer som samfunnsstraff, hjemmesoning under §16.1, overgangsbolig, frigang, prøveløslatelse osv.»
På grunn av den domfeltes helsetilstand vil straffegjennomføringsregimet for soningsudyktige ikke kunne være like strengt som for øvrige domfelte som gjennomfører straff med elektronisk kontroll. Kravet til sysselsetting og kontrolltiltakene må tilpasses den domfeltes helsetilstand og risiko. Departementet mener at kriminalomsorgen har forutsetninger for å finne et passende opplegg for den enkelte domfelte innenfor disse rammene.
Lovendringen er ment som et alternativ for soningsudyktige domfelte som ellers ikke har mulighet til å gjennomføre straffen sin. Forutsetningen for straffegjennomføring med elektronisk kontroll er at domfelte stiller boligen sin til disposisjon for straffegjennomføringen og for kontrollen som føres av kriminalomsorgen, og at myndige samboende samtykker til det. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan således ikke påtvinges en motvillig domfelt.
Straffegjennomføring med elektronisk kontroll medfører ingen endringer i domfeltes rett til helsemessig hjelp og oppfølging fra det offentlige. Departementet viser i denne forbindelse til Helse- og omsorgsdepartementets uttalelse om at:
«Helse- og omsorgstjenesten i fengslene skal være likeverdig med helse- og omsorgstjenesten for den øvrige befolkningen, dette gjelder både kommunale helsetjenester og spesialisthelsetjenester.
Helsedirektoratet legger til grunn at personer som gjennomfører straff med elektronisk kontroll, også tilbys likeverdige tjenester. Videre forutsetter vi at det etableres mekanismer for å sikre at behandlingstiltak videreføres i forbindelse med overføring fra fengsel til gjennomføring av straff med elektronisk kontroll, og at samme helsetilbud gis i hele straffegjennomføringsperioden.»
Pårørende skal ikke belastes ved gjennomføringen av elektronisk kontroll. Dersom gjennomføringen medfører at domfeltes helsetilstand forverres, skal kriminalomsorgen vurdere straffavbrudd. Gjennomføringen kan gjenopptas når domfeltes helsetilstand tåler det.
Departementet ser ikke at den foreslåtte ordningen innebærer redusert sikkerhet for fornærmede, etterlatte, pårørende eller samfunnet. Det er tale om en gruppe domfelte som allerede befinner seg i samfunnet og i eget hjem på grunn av dårlig helsetilstand.
Domfelte som er innvilget soningsutsettelse pga. soningsudyktighet er ikke underlagt noen form for sikkerhetskontroll. Med mindre det er satt vilkår for straffavbrudd etter straffegjennomføringsloven § 36, føres det heller ikke kontroll over domfelte som er på soningsavbrudd. Straffegjennomføring med elektronisk kontroll vil gjøre det mulig å etablere et passende kontrollregime for soningsudyktige domfelte som det ellers ikke er mulighet til. Hvilke kontrolltiltak som skal benyttes i tillegg til RF-basert fotlenke, bør vurderes konkret av kriminalomsorgen på basis av risikoen knyttet til den domfelte. Det er ingen automatikk i bruk av sporingsteknologi. Det skal for øvrig heller ikke brukes aktiv sporing utenom brudds- eller unnvikelsestilfeller, se punkt 6.
Dersom det er av betydning for fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte å få kjennskap til tidspunktet for gjennomføring av straff utenfor fengsel, skal kriminalomsorgen varsle fornærmede eller etterlatte på forhånd, jf. dagens straffegjennomføringslov § 16 sjette ledd. Bestemmelsen videreføres uten endringer i den nye § 16 a tredje ledd jf. § 16 sjette ledd.
I høringsnotatet ble det også foreslått endringer i straffegjennomføringsforskriften §§ 7 -2 og 7-3 fjerde ledd om vilkåret om at deler av straffen må ha vært gjennomført og begrensninger i lovbruddskategori ved straffegjennomføring med elektronisk kontroll for soningsudyktige domfelte. Departementet vil vurdere høringsuttalelsene knyttet til disse endringsforslagene i arbeidet med forskriftene.