6 Adgang til å stille krav om autorisasjon og vandelskontroll
6.1 Innledning
Departementet foreslår endringer i matloven § 8 slik at det gis forskriftshjemmel for å stille ytterligere vilkår for autorisasjon og krav om vandelsattest. Mattilsynet utsteder i dag autorisasjon som gir rett til kjøp og bruk av plantevernmidler. Sett hen til det mulige skadepotensialet håndtering av enkelte slike midler kan medføre, vil en hjemmel for å stille krav om vandelskontroll kunne hindre at personer som har gjort straffbare handlinger får relevant autorisasjon eller tillatelse.
6.2 Gjeldende rett
6.2.1 Matloven
Matloven § 8 omhandler opplæring og kompetanse. Etter første ledd skal virksomheten sørge for at enhver som deltar i aktivitet omfattet av matloven har nødvendig kompetanse. Etter annet ledd kan Kongen gi nærmere forskrifter om utdanning, opplæring og kompetanse, herunder om autorisasjon av personell.
Med nødvendig kompetanse menes utdanning eller formell opplæring, eller intern opplæring slik at personalet settes i stand til å ivareta de oppgaver de blir satt til på en måte som samsvarer med matlovens bestemmelser. Hva som er nødvendig, vil kunne variere ut fra stillingens innhold og risikofaktorer knyttet til oppgavene. Typiske krav vil være at ansatte har nødvendig kjennskap om hygiene for å ivareta mattrygghet i produksjonen. I henhold til bestemmelsen kan man også stille krav om autorisasjon basert på kompetansekrav.
Hjemmelen i § 8 er generell og kan benyttes for å stille forskriftsmessige krav til utdanning, opplæring og kompetanse innen hele matlovens virkeområde. Det er ikke intensjonen at personell omfattet av autorisasjonsbestemmelser i profesjonslovgivning, eksempelvis dyrehelsepersonell, skal reguleres etter denne bestemmelsen.
Forskriftshjemmelen i § 8 annet ledd er utformet slik at autorisasjon er knyttet opp mot kravet om kompetanse til å utføre den aktuelle oppgaven. Ordlyden åpner ikke for å stille selvstendige krav for autorisasjon uavhengig av kompetansekravet, men avgrenses til utdanning eller formell opplæring som grunnlag for autorisasjon. Matloven § 8 gir dermed ikke hjemmel for å stille forskriftskrav om å kreve autorisasjon av personell uten at det er knyttet til kompetansekravet, for eksempel krav om vandelsattest. Etter gjeldende rett kan for eksempel virksomheter som vannverk, der man av hensynet til trygt drikkevann ikke kan gi enhver tilgang til informasjon om anlegget og styringen av det, ikke kreve vandelsattest. Videre kan det ikke kreves vandelsattest for håndtering av enkelte typer plantevernmidler som har en særdeles høy giftighetsgrad. I de nevnte tilfellene vil det etter gjeldende rett være vanskelig å kreve dokumentasjon som bidrar til å vurdere personers skikkethet til å få tilgang til visse type stoffer og virksomheter. Slik matloven er regulert i dag er det innenfor lovens virkeområde ikke mulig å benytte vandelskontroll for å forebygge at personer som ikke er skikket for en stilling søker den og får den.
6.2.2 Politiregisterloven og politiregisterforskriften
Lov av 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) og forskrift av 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterforskriften) angir rammene for vandelskontroll, herunder hvilke formål som kan begrunne krav om politiattest. Spesiallovgivningen regulerer det konkrete saks- eller fagområdet der attesten skal innhentes og konsekvensene av anmerkninger. Vandelskontroll er et forebyggende tiltak, og er ikke tilstrekkelig i seg selv til å forhindre lovovertredelser.
Vandelskontroll er et inngrep i personvernet som bare kan foretas dersom det foreligger hjemmel i lov eller i forskrift gitt i medhold av lov. Den vanligste formen for vandelskontroll gjennomføres i form av krav til fremleggelse av politiattest, jf. politiregisterloven § 36 første ledd nr. 1. På en politiattest kan det anmerkes opplysninger om en fysisk eller juridisk person har vært ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som følge av lovbrudd, eller er under straffeforfølgning. Politiregisterloven §§ 39 til 41 om barneomsorgsattest, ordinær politiattest og uttømmende og utvidet attest fastsetter hvilke lovbrudd og reaksjoner som skal anmerkes på de ulike attestformene og hvor lenge anmerkningene skal framgå på hver av de tre ulike attestene. På en ordinær attest framgår ikke verserende saker og mildere reaksjoner, og det gjelder frister for hvor lenge enkelte reaksjoner skal framgå på en slik attest. På en uttømmende attest skal det anmerkes flere kategorier strafferettslige reaksjoner, uavhengig av hvor langt tilbake i tid de ble gitt. På en utvidet attest anmerkes også verserende saker.
De formål som kan begrunne krav om politiattest er listet opp i politiregisterloven § 37. Bestemmelsen angir når politiattest kan brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon. Etter politiregisterloven § 37 nr. 1 kan politiattest benyttes for å utelukke personer dersom lovbruddet gjør en person uegnet, og manglende utelukkelse vil kunne medføre betydelige skadevirkninger.
6.3 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslo Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med de øvrige matdepartementene Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet, endringer i matloven § 8 for å gi rettslig grunnlag for å stille ytterligere krav til autorisasjon og krav om vandelskontroll. Forslaget innebar nye forskriftshjemler om krav til autorisasjon og vandelskontroll, og var basert på et behov for å utvide matlovens hjemler til å sette krav til opplæring, kompetanse og autorisasjon av personell, samt krav til vandel.
Departementet foreslo for det første et nytt tredje ledd i § 8 som gir hjemmel til å stille krav om autorisasjon og vilkår for slik autorisasjon. For det andre foreslo departementet et nytt fjerde ledd i § 8 som gir hjemmel til å stille krav om vandelskontroll, for eksempel som vilkår for å oppnå autorisasjon. Det ble foreslått at krav og vilkår for autorisasjon og krav til vandel skulle være selvstendige krav som ikke utelukkende var knyttet til kompetanse og opplæring. For å tydeliggjøre forbindelsen mellom forskriftshjemmelen i annet ledd og kompetansekravet i første ledd, foreslo departementet å føye til «om kompetanse etter første ledd», i første del av § 8 annet ledd. Siden det ble foreslått å etablere et selvstendig krav om autorisasjon i tredje ledd, foreslo departementet å stryke «herunder om autorisasjon», i annet ledd. I annet ledd annet punktum ble det foreslått en ny setning om at slike forskrifter også kan gjøres gjeldende for enhver som er ansvarlig for dyr. Se nærmere omtale av dette forslaget under punkt 7.3 om forslag til forskriftshjemler for gjennomføring av dyrehelseforordningen.
Som følge av forslagene til endringer i forskriftshjemlene i § 8 foreslo departementet å endre overskriften til § 8, slik: Opplæring, kompetanse, autorisasjon og vandelskontroll. Denne endringen skulle tydeliggjøre at krav om autorisasjon og krav til vandel er selvstendige krav som ikke utelukkende er knyttet til kompetanse og opplæring.
6.4 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser uttaler seg om forslagene om endringer i § 8.
Mattilsynet mener at eventuelle forskriftsbestemmelser bør inneholde kriterier som kan brukes ved behandlingen av søknader som inkluderer krav om vandelskontroll.
Politidirektoratet og Kripos uttaler at selv om forslaget til en forskriftshjemmel for krav om vandelskontroll i § 8 ikke vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for politiet, vil det medføre et større antall saker til behandling for Politiets enhet for vandelskontroll og politiattest i Vardø, som behandler disse søknadene. Politidirektoratet viser til at det blir innført stadig flere hjemler for krav om politiattest. Selv om ikke hver enkelt hjemmel i seg selv vil innebære økonomiske eller administrative konsekvenser, vil disse samlet sett kunne medføre slike konsekvenser. Kripos uttaler også at det er ryddig for politiet å ha klare lovhjemler for behandling av personopplysninger ved utstedelse av vandelsattester.
Finnmark politidistrikt uttaler at krav om politiattest med hjemmel i forskrift gitt med hjemmel i matloven § 8 fjerde ledd, ivaretar hjemmelskravet i politiregisterloven § 36. Politidistriktet har ikke innvendinger mot forslaget om nytt fjerde ledd i matloven § 8. Finnmark politidistrikt har, gjennom Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester, ansvaret for utstedelse av politiattester i Norge, og kom med konkrete anbefalinger knyttet til eventuelt videre arbeid med og utarbeidelse av hjemmelsgrunnlag med krav om politiattest.
Som nevnt i punkt 3.2.2 mener NHO Mat og Drikke at høringsforslaget ikke er godt nok utredet. De understreker at selv om de nærmere vilkår for krav om autorisasjon og vandelskontroll må utredes nærmere i forbindelse med fastsettelse av forskrifter med hjemmel i disse bestemmelsene, er selve behovet for forskriftshjemlene svakt utredet og bør belyses nærmere før de etableres. Videre peker de på at forslaget om endring av § 8 innebærer å fastsette rene forskriftshjemler til bruk for myndighetene, og innebærer ingen plikter og rettigheter for private i seg selv.
NHO Mat og Drikke viser til at det er vanskelig på grunnlag av høringsnotatet å se rekkevidden av en hjemmel om å kunne stille krav til autorisasjon, uten at dette knyttes til kompetanse. De peker på at de eksemplene det vises til, som omhandler plantevernmidler og vannverk, er lite egnet til å trekke generelle slutninger for hele matlovens virkeområde. Dersom sikkerhetsaspektet er det avgjørende her, burde dette ha vært drøftet i en videre kontekst, blant annet hvordan dette løses på andre områder. Tilsvarende også med krav til vandel. Igjen savner NHO Mat og Drikke en vurdering av om disse problemstillingene best løses gjennom matloven og Mattilsynet, eller om også andre løsninger kan være aktuelle. De savner også en vurdering av hvor langt man bør kunne gå i å kreve vandelskontroll for å utelukke fysiske eller juridiske personer fra aktiviteter som omfattes av matloven, herunder hvilke ulemper dette kan medføre for den enkelte og samfunnet, for eksempel med hensyn til tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Avslutningsvis viser NHO Mat og Drikke til at det mangler en vurdering av de økonomiske og administrative følgene disse forslagene kan få for virksomhetene som blir pålagt å følge opp og gjennomføre vandelskontroll, også av eventuelle utenlandske attester.
6.5 Departementets vurderinger
6.5.1 Forskriftshjemmel om krav til autorisasjon
Samfunnsutviklingen på en rekke områder har vist at det er behov for å sette klarere krav for å beskytte befolkningen. Det er flere gjenstander og prosesser som i senere år har vist seg å kunne være mål for mulig sabotasje. Av slike grunner kan det for eksempel være behov for at ikke enhver kan få tilgang til og arbeide med prosesser og installasjoner som styrer vannverk, da sabotasje av slike kan ha store samfunnsmessige konsekvenser. Departementet foreslår å legge til et nytt tredje ledd i § 8, som gir hjemmel til å gi forskrift om krav om autorisasjon og for å stille vilkår for slik autorisasjon. Med et særskilt autorisasjonskrav kan man i forskrift stille krav om kriterier for autorisasjon som ikke er knyttet opp mot kompetanse. Med en slik hjemmel i matloven vil mer detaljerte bestemmelser om krav til autorisasjon kunne nedfelles i forskrift, der det viser seg å være behov for det. En slik hjemmel vil blant annet kunne bidra til å sikre trygge produkter og tjenester, samt leveringssikkerhet i virksomheter der det er nødvendig. Departementet ser imidlertid ikke for seg at slik autorisasjon vil være et generelt krav, det vil kun brukes der det anses å være et behov for det.
Selve autorisasjonskravet vil måtte beskrives i forskrift. På noen områder vil det kunne være Mattilsynet som utsteder autorisasjon, jf. krav til autorisasjon for yrkesmessig bruk av plantevernmidler. Men det kan også tenkes at man velger en tredjepartsautorisasjon, det vil si at autorisasjonen er satt ut til noen utenfor Mattilsynet. Mattilsynets ansvar vil da være å føre tilsyn med at virksomhetene følger opp dette, i likhet med andre krav i regelverket.
I høringssvaret fra NHO Mat og Drikke blir det vist til at det er vanskelig på grunnlag av høringsnotatet å se rekkevidden av en hjemmel om å kunne stille krav til autorisasjon, uten at dette knyttes til kompetanse. De peker på at de eksemplene det vises til som omhandler plantevernmidler og vannverk, er lite egnet til å trekke generelle slutninger for hele matlovens virkeområde. Videre, at dersom sikkerhetsaspektet er det avgjørende her, burde dette ha vært drøftet i en videre kontekst, blant annet hvordan dette løses på andre områder.
Departementet vil peke på at det ikke var meningen å innføre noe generelt krav om autorisasjon på alle områder under matloven. Men som nevnt over, har samfunnsutviklingen på en rekke områder vist at det er behov for å sette klarere krav for å beskytte befolkningen. Departementet mener at det er behov for en generell hjemmel til å kunne stille slike krav, dersom det viser seg nødvendig. Hvilke områder det er aktuelt for, og hvilke krav som skal stilles til autorisasjonen, vil som nevnt måtte tas stilling til i forskrift, som vil være gjenstand for høring på vanlig måte. Det er som presisert kun ment å innføre slike krav der det er et behov for dem, og etter en nærmere høring.
6.5.2 Forskriftshjemmel om krav til vandelskontroll
I likhet med krav til autorisasjon, vil vandelskontroll kunne bidra til å forebygge lovbrudd og trygge samfunnet. Sett hen til det potensielle skadeomfanget enkelte oppgaver eller håndtering av substanser kan medføre, mener departementet at vandelskontroll i form av krav til fremleggelse av politiattest bør brukes for å utelukke visse personer fra stillinger og funksjoner. Begåtte lovbrudd vil kunne gjøre en person uegnet, og det vil kunne medføre betydelige skadevirkninger dersom uegnede personer ikke utelukkes fra visse typer arbeid, jf. politiregisterloven § 37 nr. 1.
Departementet foreslår å legge til et nytt fjerde ledd i matloven § 8, som gir hjemmel til å forskriftsfeste krav til fremleggelse av enten ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40, eller utvidet og uttømmende politiattest etter politiregisterloven § 41. Krav om vandelskontroll er et forebyggende tiltak, som vil kunne hindre at personer som har gjort straffbare handlinger får relevant autorisasjon eller tillatelse. Kravet vil også kunne benyttes for å utelukke personer fra visse stillinger og funksjoner.
Det ble i høringen forutsatt at det ville kunne innhentes og vurderes utenlandske politiattester i vandelsvurderingen. Departementet er blitt gjort oppmerksom på at det etter politiregisterlovens system ikke kan kreves fremlagt utenlandske politiattester. For å avbøte fravær av utenlandske vandelsopplysninger, kan det fastsettes botidskrav. I henhold til politiregisterloven § 36 annet ledd kan det, dersom vesentlige samfunnshensyn tilsier det, i lov eller i forskrift i medhold av lov stilles krav om inntil 5 års botid i Norge når det ikke kan fremlegges norsk politiattest. Departementet foreslår derfor at det i § 8 fjerde ledd lovfestes adgang til at det kan fastsettes botidskrav i forskrift.
Når og for hvilke stillinger, tillatelser og autorisasjoner det skal kunne kreves gjennomført vandelskontroll vil måtte utredes og fastsettes i forskrift. Dette er synliggjort i forslaget. Videre foreslår departementet at forskriftshjemmelen tydeliggjør at det kun er ved «særlige sikkerhetshensyn» det kan kreves fremlagt en utvidet og uttømmende politiattest, i stedet for en ordinær politiattest. Med dette menes at det vil måtte gjøre seg gjeldende et særlig stort skadepotensial. Eventuell forskrift vil også kunne inneholde kriterier for å vurdere når en person anses uegnet, basert på tidligere begåtte lovbrudd. Etableringen av slike felles kriterier vil lette Mattilsynets arbeid og sikre likebehandling. De alminnelige saksbehandlingsreglene for politiattester, nedfelt i politiregisterforskriften kapittel 36 og 37, vil også gjelde.
I høringssvaret til NHO Mat og Drikke blir det vist til at de savner en vurdering av om disse problemstillingene best løses gjennom matloven og Mattilsynet, eller om også andre løsninger kan være aktuelle. De savner også en vurdering av hvor langt man bør kunne gå i å kreve vandelskontroll for å utelukke fysiske eller juridiske personer fra aktiviteter som omfattes av matloven, herunder hvilke ulemper dette kan medføre for den enkelte og samfunnet, for eksempel når det gjelder tilgang på kvalifisert arbeidskraft. Departementet er av den oppfatning av det er hensiktsmessig at matloven har bestemmelser om regulering av aktiviteter som matloven omfatter.
Finnmark politidistrikt anbefaler at departementet ved utarbeidelsen av et hjemmelsgrunnlag med krav om politiattest, innarbeider en regulering av hvem som utgjør personkretsen for krav om politiattest. Det samme gjelder hvem som er mottaker av politiattesten og har ansvar for å kreve at politiattest blir fremlagt, hvilken situasjon som utløser krav om politiattest, og hvilket tidspunkt politiattest kan kreves fremlagt. Departementet vil ta dette med i eventuelt videre arbeid med å utrede forslag om å forskriftsfeste vandelskrav.